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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 21 novembre 2007




Économie, finances et fiscalité

Stratégie de Lisbonne

Audition de M. Jean-Pierre Jouyet,
Secrétaire d'État chargé des Affaires européennes1(*)

M. Jean-Pierre Jouyet :

Je vous remercie de m'avoir invité à intervenir cet après-midi devant vous sur le thème de la « stratégie de Lisbonne », qui recouvre l'ensemble des objectifs, des actions et des procédures dont l'Europe s'est dotée pour parvenir à augmenter durablement son potentiel de croissance et la création de nouveaux emplois. Je voudrais vous dire où en est la stratégie de Lisbonne et comment l'enrichir en 2008.

Comme vous le savez, la stratégie de Lisbonne répond à une grande ambition de l'Europe, celle de devenir « l'économie de la connaissance la plus compétitive du monde ». Cet objectif, fixé à Lisbonne en mars 2000 par les chefs d'État et de gouvernement a comme échéance 2010. Nous savons aujourd'hui que, malheureusement, tous les objectifs fixés voici sept ans ne seront pas atteints, mais cela n'est pas une raison pour considérer que la stratégie de Lisbonne ne doit pas être poursuivie. Je voudrais au contraire vous convaincre que la stratégie de Lisbonne reste valide, que l'Europe progresse dans sa mise en oeuvre et qu'elle demeure un cadre de référence pertinent pour inscrire notre stratégie économique et sociale.

L'objectif, tout d'abord, garde toute sa valeur. L'Europe doit relever le défi de la mondialisation par la pleine mobilisation de ses ressources en travail et par la compétitivité et l'économie de la connaissance. C'est une condition de sa prospérité dans une économie mondialisée. Le constat fait en 2000 reste inchangé : la croissance de demain, les emplois de demain, les investissements de demain se trouvent en grande partie dans l'économie de la connaissance, ce qu'on appelle aussi « l'immatériel », dans les secteurs économiques « à la frontière technologique ». La nouvelle frontière de la croissance européenne s'appelle dorénavant recherche et innovation technologique, éducation et formation, développement des petites et moyennes entreprises.

En complément de cet objectif central qu'est l'économie de la connaissance, n'oublions pas non plus que l'Europe s'est fixé, dès 2000, l'objectif d'une pleine utilisation de ses ressources en travail. C'est un des objectifs centraux fixé par le Président de la République lors de sa campagne électorale de « remettre le travail au coeur du projet économique et social français ». Ces recommandations partent en effet du même constat : la France et l'Europe souffrent du même mal : l'insuffisante mobilisation du facteur travail et un trop faible taux d'emploi. Le chemin de la prospérité en France et en Europe passe par la revalorisation de la valeur travail.

Si l'objectif fixé à Lisbonne était le bon, les instruments définis en 2000 pour l'atteindre n'ont pas tous été efficaces. Nous connaissons les critiques faites dès 2004 par le rapport de Wim Kock, l'ancien Premier Ministre néerlandais, à la stratégie de Lisbonne des origines : les États membres se sont fixé des objectifs trop nombreux et ont fait le pari d'une « méthode ouverte de coordination » trop peu contraignante.

Pour ces raisons, les États membres ont décidé, en 2005, de recentrer la stratégie de l'Union pour répondre au défi de la mondialisation et du vieillissement démographique. Il faut augmenter le potentiel de croissance de l'économie européenne et tendre vers l'objectif de 3 % de croissance, car le point de croissance qui manque à la France, il manque aussi à la plupart de nos partenaires européens ! Pour cela, l'objectif d'un taux d'emploi de 70 % et celui d'une part des dépenses de recherche et développement (R & D) dans le PIB de 3 % ont été maintenus.

Les instruments du partenariat entre États membres et Union, d'une part, et de l'Union, d'autre part, ont été renforcés dans le sens d'une plus grande implication des États membres. Sur ces bases, la Commission proposera une communication en vue du processus de relance par le Conseil européen du 14 décembre prochain.

Nous savons d'ores et déjà que la Commission pourra dresser un bilan favorable de la relance de la stratégie pour la croissance et l'emploi depuis 2005 : l'Europe s'est remise en marche pour atteindre les objectifs fixés en 2000 et la nouvelle architecture institutionnelle fonctionne. Nous avons parfois tendance à oublier ces quelques données : l'Europe a retrouvé le chemin d'une croissance durable (2,9 % dans l'Union européenne en 2006 et encore 2,6 % cette année), le taux de chômage est passé au dessous de 7 % soit le plus bas niveau atteint depuis 15 ans et 9 millions de nouveaux emplois devraient être créés dans l'Union entre 2006 et 2008. Le taux d'emploi a atteint, en 2006, 64,3 % dans l'UE à vingt-sept et 66 % dans l'UE à quinze (contre 63 % en 2000). Ce sont des résultats réellement encourageants, qui ne signifient pas, bien entendu, que les efforts doivent être relâchés, bien au contraire.

Du coté des mécanismes institutionnels, le Conseil a adopté pour la première fois en 2006 des recommandations adressées à chaque État membre pour la mise en oeuvre de son programme de réforme. C'est un pas en avant important pour l'exercice d'une « pression des pairs » conforme à l'esprit européen.

J'en viens au Conseil européen de printemps. Il devrait assez largement confirmer les orientations stratégiques décidées en 2005 et la nécessité de maintenir une certaine stabilité des lignes directrices intégrées. Il devrait également suivre la Commission qui propose, dans son programme législatif, de confirmer les quatre domaines stratégiques dans lesquels l'Union doit avancer : la recherche et l'innovation, l'éducation et la formation, l'environnement des entreprises et le changement climatique.

Mais ce Conseil va également clairement affirmer sa volonté de progresser dans les sept domaines d'action prioritaires proposés par le Président Barroso dans son tout récent rapport sur l'adaptation de l'Europe au défi de la mondialisation : l'adaptation du marché intérieur au XXIe siècle, l'adaptation de l'Europe à ses nouvelles réalités sociales, l'immigration, le changement climatique, la stabilité financière, la défense des intérêts de l'Europe dans la mondialisation et la promotion de nos normes au niveau mondial. Autour de ces sept principaux thèmes s'organise le programme de travail de la Commission pour 2008, qui servira de trame de fond à la présidence française du Conseil de l'Union l'an prochain. Je ne citerai ici que les chantiers les plus emblématiques :

- dans le domaine de la recherche et de l'innovation, l'Institut européen de technologie ;

- dans le domaine de la nouvelle politique industrielle, les Initiatives technologiques conjointes dont les premières viennent d'être lancées, par exemple pour les médicaments du futur ou les biotechnologies ;

- l'élargissement du programme ERASMUS à un public plus large, dans le but d'accroître la mobilité de nos jeunes en Europe, quels que soient leur origine sociale et leur niveau d'étude.

Tout ceci va dans le bon sens. Nos ambitions spécifiques visent à ce que l'Europe défende davantage ses intérêts dans la mondialisation. Face à la montée en puissance des pays émergents et au dynamisme de nos partenaires américain et japonais, l'heure n'est plus à une lecture naïve de l'ouverture économique. Sans retourner au protectionnisme, il s'agit de retrouver la voie d'une « protection » des intérêts de l'Europe en prenant en compte le concept de réciprocité.

Nous souhaitons également que la construction européenne reste fidèle à une ambition sociale forte. Nous sommes d'accord sur ce constat avec nos partenaires allemands et nous soutiendrons le renforcement de la dimension sociale de la stratégie de Lisbonne que prépare la Commission, notamment par la promotion de l'inclusion active.

Sur tous ces sujets, il faut se réjouir de la nouvelle convergence entre la Commission et la France que nous avons déjà soulignée à plusieurs occasions devant votre délégation pour l'Union européenne

Pour terminer, je souhaiterais dire enfin quelques mots de la situation particulière de notre pays au regard de la mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne. Trop souvent, il faut le dire, notre pays était considéré à Bruxelles comme un des États membres les plus réticents à mettre en oeuvre les réformes décidées dans le cadre de la stratégie de l'Union.

L'élection du Président de la République et l'engagement du gouvernement dans la mise en oeuvre d'un vaste programme de réformes structurelles touchant l'ensemble des volets de la stratégie de Lisbonne constituent une occasion unique de mettre fin aux malentendus du passé avec Bruxelles. Il faut en effet constater qu'il existe une large convergence entre notre programme de réformes et les objectifs de la stratégie de Lisbonne. Nous avons commencé à sensibiliser la Commission européenne à cette ambition. Le Président de la République lui-même est allé à Bruxelles, peu après son élection, présenter son programme de réformes. Dans notre rapport d'étape 2007 transmis en octobre sur la mise en oeuvre de notre Programme national de réforme (PNR), nous insistons sur les initiatives déjà prises et sur celles qui sont prévues, notamment le travail engagé par la Commission Attali.

Comme me l'a indiqué la Secrétaire générale de la Commission, les conditions sont aujourd'hui réunies pour que la France devienne enfin un des meilleurs élèves dans la mise en oeuvre de la stratégie de Lisbonne : par la réforme en profondeur des politiques de revalorisation de l'activité et du travail, par la réforme de nos universités et de notre système de recherche et de soutien à l'innovation, par la libération des freins à la croissance grâce à une plus grande concurrence entre les acteurs économiques, par l'amélioration de l'environnement économique de nos petites et moyennes entreprises et par l'inscription de notre croissance dans un cadre de développement durable. Je crois que cette ambition est réalisable. Elle nous permettra de nous inscrire pleinement, avec votre aide, dans une stratégie ambitieuse qui reste parfaitement valide et adaptée aux défis de la mondialisation.

M. Jean Bizet :

Dans le cadre de la mondialisation, pensez-vous qu'il faut revoir la notion de « préférence communautaire » ? Par ailleurs, la stratégie de Lisbonne accorde une large place aux sciences du vivant. Ce n'est pas le cas dans notre pays si j'en juge par les conclusions du Grenelle de l'environnement ou par l'annonce de la mise en place d'une clause de sauvegarde qui va nous mettre en position difficile vis-à-vis de nos partenaires européens. Or les recherches sur le vivant sont une des clés de la lutte contre le changement climatique.

M. Jean-Pierre Jouyet :

La « préférence communautaire » est un principe qui existe depuis le traité de Rome. Un certain nombre de nos partenaires, et même certains commissaires, souhaiteraient en diminuer la portée. En revanche, nous, Français, y restons très attachés car il est important de maintenir ce principe et de renouveler les instruments existants comme l'a montré l'excellent rapport de la délégation pour l'Union européenne du Sénat. Elle doit pouvoir continuer à s'exercer dans le domaine agricole, dans l'industrie et dans les services. Il s'agit, à qualité égale, de faire prévaloir les produits européens dans le cadre de la politique agricole commune, comme le font nos partenaires extérieurs. Nous devons également pouvoir faire appliquer l'équité et la réciprocité dans les relations commerciales internationales, en particulier en matière de normes environnementales et sociales. Il faut donc pouvoir disposer d'instruments de défense commerciale, comme ceux qui existent dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC), pour rétablir l'équilibre dans la compétition internationale. On ne peut pas demander à l'Europe d'être la plus exemplaire en matière de lutte contre le changement climatique si on lui refuse les moyens de prendre en compte les coûts écologiques et sociaux contenus dans les produits importés par l'Union européenne. Nous sommes par conséquent opposés à tout assouplissement des instruments anti-dumping, fût-ce au profit de filiales d'entreprises européennes installées en Asie ou en Amérique du Sud. Je ne porte pas de jugement sur les choix de délocalisation des entreprises. Mais ces filiales doivent être considérées comme des entreprises implantées à l'extérieur de l'Union européenne et auxquelles il ne peut être fait de concession au regard des contraintes d'environnement ou de coûts sociaux.

Pour les biotechnologies, il est vrai que la thématique du plan d'action du Grenelle de l'environnement entraîne une réflexion sur les organismes génétiquement modifiés et une suspension des cultures d'une nature d'OGM particulièrement contestée. Mais le Président de la République a confirmé la volonté de la France de transposer la directive européenne. Par ailleurs, les biotechnologies sont une des priorités du programme européen qui a été présenté au Conseil européen par le commissaire Verheugen et que nous soutenons.

M. Jean-Paul Émorine :

Il était utile que vous précisiez la notion de « préférence communautaire », qui devrait couvrir aussi le coût de la santé animale, pour mettre fin à certaines erreurs d'interprétation dans l'opinion publique.

M. Denis Badré :

Dès les débuts de la construction européenne, des accords ont été passés avec les pays en développement pour que l'Europe ne soit pas un club fermé de riches. La stratégie de Lisbonne porte sur les conditions du maintien de la compétitivité de l'Europe au regard des pays les plus développés. Mais l'Europe doit aussi se préoccuper de ses rapports avec les pays les moins développés, ne serait-ce que pour faire face aux flux migratoires et aux délocalisations. C'est pourquoi il me semble indispensable de lier la stratégie de compétitivité de Lisbonne à une grande politique d'ouverture sur le monde et de codéveloppement. Ce serait une grande initiative de l'Europe et de la présidence française. Il y a cinquante ans, le projet de l'Europe, c'était la paix ; aujourd'hui, c'est peut-être le développement.

M. Adrien Giraud :

Je voudrais attirer votre attention sur les régions ultrapériphériques telles qu'elles sont mentionnées dans le traité de Lisbonne, dans la ligne des dispositions équivalentes contenues dans le traité d'Amsterdam et dans le projet de traité constitutionnel. Le projet de traité constitutionnel avait l'avantage de clarifier les conditions d'accès au statut de région ultrapériphérique et de lever les ambiguïtés contenues dans le traité d'Amsterdam. Le traité de Lisbonne reprend les conditions d'accès et énumère les régions ultrapériphériques. La question de l'Île de Mayotte est un problème français. J'aimerais que vous m'indiquiez pourquoi cette île ne peut pas être une région ultrapériphérique de l'Europe.

M. Jacques Muller :

Le pôle environnement reste l'élément faible de la stratégie de Lisbonne. Après le choc culturel du Grenelle français de l'environnement, ne faut-il pas un Grenelle européen de l'environnement ? Je crains par ailleurs qu'il y ait une discordance entre les objectifs européens de formation et de développement et le dumping social qui s'exerce en Europe du fait d'une libéralisation non maîtrisée du marché du travail. Le travail est fortement surtaxé en Europe. Il faudrait sans doute passer d'une trop grande taxation du travail à une taxation progressive de la pollution.

M. Jean-Pierre Jouyet :

Il est certain que le développement doit être mieux pris en compte dans le cadre du volet externe de la stratégie de Lisbonne. Le prochain Conseil européen doit d'ailleurs s'en saisir. Pour autant, l'Europe est de loin le premier donateur avec 55 % de l'aide publique mondiale en faveur du développement. Elle s'est en outre fixé, d'ici à 2015, un objectif de 0,7 % de son PIB pour cette aide. L'Europe a en outre toujours été exemplaire avec les accords qu'elle a conclus dans le passé avec les pays en voie de développement d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique. Mais la difficulté vient maintenant du fait que ces accords doivent être adaptés aux règles de l'Organisation mondiale du commerce. C'est pourquoi je souhaite que l'OMC puisse mieux prendre en compte les principes de développement mis en oeuvre de longue date par l'Europe.

Pour la France, comme pour plusieurs autres pays européens, la prise en compte de la spécificité des régions ultrapériphériques est un élément essentiel de la politique de l'Union. C'est pourquoi cette politique de cohésion doit également intégrer les éléments de la stratégie de Lisbonne touchant par exemple à la formation ou à l'investissement durable. Nous veillons aussi à la protection de certaines filières - comme les filières sucrières ou bananières - et au maintien de l'octroi de mer. Avec Saint-Martin et Saint-Barthélemy, des progrès ont été enregistrés. Les régions ultrapériphériques continuent d'être reconnues par le traité. La situation de Mayotte doit continuer à être examinée, notamment avec le ministre en charge de l'Outre-mer, pour mieux prendre en compte sa spécificité régionale dans le cadre européen.

À l'origine, la stratégie de Lisbonne ne mettait pas suffisamment l'accent sur le développement et l'environnement durable. L'année 2008 va être cruciale en matière d'environnement. C'est une des priorités du programme législatif de la Commission. Une dizaine d'accords politiques dans ce domaine sont prévus pendant la présidence française. Après le sommet de Bali, et avant le sommet de Poznan, des décisions devront être prises sur la part des énergies renouvelables dans le bouquet énergétique, sur la réduction des émissions de gaz carbonique et sur le partage du fardeau. Une mutation va ainsi s'opérer dans le processus de Lisbonne en raison de ces nouvelles mesures de lutte contre le changement climatique.

Quant au financement de la protection sociale par des écotaxes, le Président de la République a déjà eu l'occasion de s'en entretenir avec des responsables européens et au sein de l'Eurogroupe. C'est un enjeu important. Mais il est certain que nombre de nos partenaires auront du mal à nous rejoindre. Il ne faut pas oublier que le financement de la protection sociale représente 20 % du PIB.

M. Pierre Fauchon :

La stratégie de Lisbonne était brillante dans ses objectifs, mais très insuffisante dans les mesures concrètes d'application. On est frappé de voir que les politiques se réfugient dans des déclarations d'intentions ou d'objectifs magnifiques, sans prendre les mesures concrètes correspondantes. Est-il permis de souhaiter que la présidence française soit l'occasion de rappeler qu'on n'a pas le droit d'annoncer de tels objectifs mythiques et lointains si on n'est pas en mesure de les atteindre, notamment avec des directives qui pourraient s'accompagner d'actions en manquement ? Nous ne devrions pas nous enfermer dans des annonces de magnifiques projets alors même que l'Europe manque par exemple d'instruments fiscaux pour atteindre ces objectifs.

M. François Fortassin :

Comment faire pour que la stratégie de Lisbonne rende l'opinion publique plus européenne ? Nous formons une sorte de club de société savante, composé d'Européens convaincus, mais nous savons bien que, lors de la campagne référendaire, nous n'avons obtenu qu'un succès d'estime et je ne suis pas certain que nous obtiendrions de meilleurs résultats aujourd'hui. Nos concitoyens ne comprennent rien à la complexité européenne. Comment la présidence française compte-t-elle améliorer cette situation ? Il faudrait aussi que l'Europe prenne une position claire sur les OGM.

M. Thierry Repentin :

La présidence française va avoir la chance d'assurer le suivi d'un conflit entre l'Union européenne et l'État français : celui de la collecte de l'épargne populaire en France. La France a en effet saisi la Cour de justice sur le livret A. La décision que prendra la Cour aura une énorme importance pour l'opinion publique. La Commission estime que ce système pourrait contrevenir aux règles du traité de Rome au regard de l'implantation en France d'établissements bancaires d'autres pays de l'Union européenne. Mais la contrepartie du monopole de la Poste sur le livret A, c'est d'abord l'obligation pour La Poste d'ouvrir un compte à tout souscripteur, même à celui qui est interdit bancaire. C'est aussi d'effectuer gratuitement les opérations bancaires pour ses souscripteurs. Enfin, la Poste est souvent, en zones urbaines sensibles comme en zones rurales éloignées, le dernier point d'accès aux services bancaires.

Autre spécificité française : le résultat de la collecte du livret A est géré, non pas par la banque qui a collecté l'argent, mais par la Caisse des dépôts et consignations au bénéfice du logement social par le biais de prêts à 50 ans à taux privilégiés. La banalisation du livret A aurait comme effet la nécessité de revoir fondamentalement le mode de financement du logement social. Il ne serait alors pas surprenant que, compte tenu de l'état actuel des finances publiques, les collectivités locales soient invitées à se substituer à la Caisse des Dépôts. Selon mes informations, les principales associations d'élus - ce qui ne me semble pas banal - ont l'intention de saisir la Cour de Justice au titre de tiers intéressés.

Nous aurons par ailleurs à transposer dans le droit français, d'ici l'année prochaine, la directive « Eurovignette 2 ». Il me semble qu'il conviendrait que le Sénat soit saisi en premier de cette transposition en raison de son application territoriale évidente : routes nationales, départementales, communales. D'autres questions importantes se posent : véhicules concernés, affectation du produit de l'eurovignette...

M. Charles Revet :

Compte tenu des contraintes européennes, quelles marges de manoeuvre peut encore avoir un pays, par exemple pour modifier les conditions de financement de sa protection sociale ? Peut-on librement taxer les produits et les services ?

M. Jean-Pierre Jouyet :

Je crois que, en matière européenne, il faut toujours se fixer des objectifs quantifiés et des agendas, même si on ne les atteint pas. Cela a été la méthode du marché intérieur, qui a été une bonne méthode. Lisbonne ne fait pas exception à ce qui s'est fait antérieurement : on se fixe des rendez-vous, on adapte ; on ne réussit pas toujours, mais on maintient les États membres en convergence et sous pression, dans la même direction. En revanche, vous avez raison de souligner que les mécanismes, en matière économique notamment, sont souvent insuffisamment contraignants. Ils le sont dans le domaine budgétaire avec le Pacte de stabilité ; ils ne le sont pas en matière d'orientations économiques que l'on appelle des GOPE (grandes orientations des politiques économiques). Pour autant, il ne me semble pas souhaitable d'aller jusqu'à une certaine juridictionnalisation du procédé. Ce sont des problèmes de sociétés, qui ne peuvent être résolus par la Cour de justice ; cela serait difficilement accepté par les opinions.

L'information de l'opinion sur les questions européennes est une question très difficile, aussi bien pour les institutions européennes, pour le gouvernement que pour les médias. L'information sur le traité est difficile. Elle l'est aussi pour la mise en place des politiques communes. Il faut naturellement engager le plus possible de politiques concrètes pour montrer la réalité de l'Europe. La présidence française va chercher à rationaliser cette information, notamment avec l'organisation, entre mars et août 2008, de conventions décentralisées sur des thèmes précis de la présidence qui réuniront des parlementaires, des députés européens, des représentants locaux, des membres du gouvernement et de la Commission, des représentants d'associations et de syndicats.

Vous avez exposé très clairement les problèmes posés par la collecte de l'épargne populaire. La Commission ne remet pas en cause l'affectation du livret A au financement du logement social, mais son monopole par la Poste et les caisses d'épargne. Michel Camdessus a été chargé d'un rapport qui doit notamment examiner le problème de la bancarisation des publics fragiles et du financement du logement social. Sur la base de ce rapport, le Gouvernement transmettra à la Commission ses propositions au début de l'année prochaine et nous espérons pouvoir ensuite trouver un accord dans les mois qui suivront.

Il a été indiqué, au cours du Grenelle de l'environnement, que la France souhaite appliquer dès que possible la directive « Eurovignette 2 » avec le souci de l'environnement que vous avez décrit.

Il existe bel et bien des marges de manoeuvre en matière fiscale, sous réserve qu'elles n'entraînent pas de distorsions de concurrence entre les produits nationaux et les produits des autres États membres ; l'égalité de traitement s'applique également dans le cadre des accords commerciaux passés entre l'Union européenne et les pays tiers. Il n'y a pas de plafonnement de la taxe à la valeur ajoutée et il y a liberté des États en matière de fiscalité directe. En matière de fiscalité indirecte, nous avons en outre demandé à bénéficier de marges supplémentaires sur la taxe à la valeur ajoutée par la mise en place de taux intermédiaires applicables aux produits ne portant pas atteinte au fonctionnement du marché intérieur, comme les travaux à domicile ou la restauration.


* Cette réunion s'est tenue en commun avec la commission des affaires économiques.