Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 21 décembre 2004

Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 21 décembre 2004

Justice et affaires intérieures

Élargissement - Politique étrangère et de sécurité

Justice et affaires intérieures

Reconnaissance mutuelle des mesures de contrôle présentencielles non privatives de liberté (texte E 2694)

Communication de M. Pierre Fauchon

Ce Livre vert porte sur un sujet important puisqu'il vise à limiter le recours jugé excessif à la détention provisoire en ce qui concerne les suspects résidants dans un autre État membre que celui dans lequel ils font l'objet de poursuites. Pour la Commission européenne, il existe, en effet, un risque de discrimination entre les résidents et les non-résidents au regard du placement en détention provisoire. D'après elle, « étant donné les risques de fuite, les suspects non résidents sont souvent placés en détention provisoire, alors que les suspects résidents font l'objet de mesures de substitution ». Dans son Livre vert, la Commission européenne envisage donc la mise en place d'un mécanisme de reconnaissance mutuelle des mesures de contrôle judiciaire au sein de l'Union européenne. L'idée serait de renoncer au placement en détention provisoire dans l'État où le procès doit se tenir et de le remplacer par une mesure de contrôle judiciaire dans l'État où le suspect réside habituellement.

Au-delà des nombreuses interrogations posées par la Commission dans son Livre vert, celui-ci soulève deux questions préalables, l'une sur la forme, l'autre sur le fond.

1. Comment expliquer l'absence de traduction en français du document de travail annexé au Livre vert ?

Le texte, dont le Sénat est saisi au titre de l'article 88-4 de la Constitution, ne constitue en réalité qu'un simple résumé d'une dizaine de pages. L'essentiel des éléments de ce Livre vert se trouve, en effet, dans un document de travail annexé d'une centaine de pages, dont la plus grande partie est disponible uniquement en anglais. Or, cette pratique a pour effet d'handicaper gravement la possibilité d'examen par le Parlement des textes européens au titre de l'article 88-4 de la Constitution. En outre, elle méconnaît le statut du français, qui est reconnu comme langue officielle et de travail au sein des institutions européennes, ce qui n'est pas admissible, surtout pour une question de cette importance. En effet, les éléments qui se trouvent dans le documents annexé ne sont pas dénués d'importance, et comme le dit le proverbe : « le diable se cache souvent dans les détails ».

Ainsi, et pour autant que ma connaissance de l'anglais me permet d'en juger, c'est seulement à la lecture du document annexé que l'on apprend que la Commission européenne envisage de mettre en place un mécanisme coercitif, permettant de renvoyer un suspect vers l'État où le procès doit se tenir. Ce mécanisme irait beaucoup plus loin que le mandat d'arrêt européen, tant dans son champ d'application (puisqu'il ne serait pas limité aux infractions punies d'une peine d'au moins un an d'emprisonnement), que dans ses modalités (puisque les motifs de refus d'exécution seraient plus limités et que le délai d'exécution serait de 24 heures). À titre de comparaison, je rappellerai que le mandat d'arrêt européen, qui va pourtant beaucoup moins loin que ce mécanisme, a fait l'objet de fortes critiques provenant de la « société civile » sur son caractère prétendu « liberticide », alors qu'il ne constitue, en réalité, qu'une simple procédure d'extradition améliorée.

De la même manière, c'est seulement à la lecture du document de travail que l'on apprend que la Commission européenne propose de reprendre l'idée, proposée par une ONG, d'un modèle européen de « mise en liberté provisoire », surnommé « Eurobail ». D'après ce modèle, un suspect placé en détention provisoire dans un autre État serait transféré dans son État de résidence qui fixerait lui-même les modalités d'un éventuel contrôle judiciaire. Ainsi, l'État poursuivant se verrait dépossédé de toute prérogative dans l'appréciation des obligations imposées au suspect. Or, il paraît indispensable que l'État poursuivant et où le procès doit se tenir apprécie lui-même les obligations à imposer à la personne poursuivie.

En réalité, ce modèle, dit « Eurobail », inspiré du système anglo-saxon, semble ne pas tenir compte des différences essentielles entre le système de la common law et le modèle romano-germanique. En effet, dans le modèle accusatoire, la « liberté sous caution » a essentiellement pour objet de garantir la représentation du prévenu lors du procès. Mais, dans le modèle romano-germanique, qui connaît l'institution du juge d'instruction, l'objectif majeur du contrôle judiciaire est de garantir la représentation de la personne à tous les actes de la procédure. Celle-ci fait apparaître un échelonnement chronologique pouvant être assez long, tandis que, dans le système britannique, la phase préalable a principalement pour objet de régler avant l'audience les affaires pouvant faire l'objet d'une transaction, l'instruction et l'audience de jugement étant regroupées pour les autres affaires, beaucoup moins nombreuses.

On voit donc bien ici, avec cet exemple, les limites du principe de la reconnaissance mutuelle, qui est considéré par certains comme l'alpha et l'oméga de la coopération judiciaire pénale. Or, je n'ai jamais cru, pour ma part, que la reconnaissance mutuelle puisse représenter une alternative suffisante à l'harmonisation en matière pénale. En particulier, si la reconnaissance mutuelle peut s'avérer utile pour tout ce qui concerne l'exécution sur le territoire de l'Union des décisions définitives des juridictions, elle est plus délicate à mettre en oeuvre pour la phase précédant le procès.

En définitive, il ne me paraît pas acceptable que, sur un sujet de cette importance, qui touche aux compétences du législateur et qui concerne directement le respect des droits fondamentaux, le Parlement français ne puisse disposer en langue française de l'ensemble des informations indispensables pour qu'il soit en mesure d'exercer pleinement le rôle qui est le sien, en vertu de l'article 88-4 de la Constitution. Il me semble donc que nous devrions réagir vigoureusement face à cette pratique qui constitue une véritable provocation.

2. Comment prétendre vouloir traiter sérieusement de la détention provisoire et du contrôle judiciaire sans avoir au préalable procédé à une analyse, non seulement des différentes législations en la matière, mais aussi de la pratique et du nombre de cas concernés ?

Le Livre vert de la Commission européenne ne fournit aucun élément concret sur le nombre de personnes potentiellement concernées. Or, sur des sujets comme la détention provisoire et le contrôle judiciaire, on ne peut se contenter d'une approche théorique et abstraite, mais il est indispensable d'effectuer au préalable, non seulement une analyse des différentes législations en la matière, mais aussi une enquête de terrain sur le nombre de cas concernés et une étude sur leurs circonstances.

A cet égard, les statistiques contenues dans le document de travail de la Commission sont non seulement incomplètes (en particulier concernant la France) mais surtout hors propos. Ces statistiques fournissent des indications sur la proportion des détenus dans la population totale, la proportion des suspects placés en détention provisoire dans la population totale, le pourcentage des nationaux et des étrangers placés en détention provisoire et le pourcentage des ressortissants de l'Union européenne et de pays tiers parmi les étrangers placés en détention provisoire. Mais on ne trouve nulle part, dans les statistiques de la Commission, le nombre ou la proportion de résidents d'autres pays membres placés en détention provisoire ou soumis à des mesures de contrôle judiciaire, ce qui constitue pourtant l'objet de ce Livre vert. De plus, si on constate chez certains États, comme la Belgique ou l'Autriche (mais cela ne se retrouve pas dans d'autres États membres), une proportion plus importante d'étrangers placés en détention provisoire (53 % contre 47 % en Belgique), il convient de remarquer que cela concerne à plus de 90 % les ressortissants de pays tiers. La proportion des ressortissants d'autres États membres parmi les étrangers placés en détention provisoire est souvent inférieure à 10 %. Il semblerait donc qu'un éventuel mécanisme communautaire ne concernerait qu'un nombre limité de personnes et qu'il n'aurait qu'un faible impact sur la surpopulation carcérale.

En outre, si les non résidents semblent effectivement soumis de manière plus fréquente à des mesures de détention provisoire c'est en raison de critères objectifs et juridiquement fondés, puisque les risques de fuite sont plus importants. On ne peut donc parler, comme le fait la Commission, de véritable « discrimination », puisque ces personnes se trouvent objectivement dans une situation différente.

En définitive, la démarche de la Commission me semble tout à la fois mal fondée, faute d'informations suffisantes, et viciée par le caractère non communautaire de son expression. Je vous proposerai donc de ne pas aller plus loin dans l'examen de ce Livre vert.

A cet égard, on peut se demander s'il est vraiment utile que les services de la Commission européenne consacrent du temps et de l'énergie à un sujet qui n'apparaît pas comme un objectif prioritaire. Ne conviendrait-il pas plutôt de s'attaquer enfin à des sujets pour lesquels il y a véritablement une urgence à agir au niveau européen ? Je pense, en particulier, à la traite des êtres humains, qui concerne à la fois l'exploitation sexuelle des femmes et des enfants et l'exploitation du travail clandestin. La dernière session de l'Assemblée parlementaire de l'OSCE à Rome a été consacrée à ce sujet. Les services de l'Union ne devraient pas ignorer ces travaux. Selon certaines indications, il y aurait, en effet, plus de 500 000 femmes et enfants, principalement originaires d'Europe centrale et orientale, victimes chaque année de cette forme particulièrement odieuse d'esclavage moderne au sein même de l'Union européenne. Ne faudrait-il donc pas plutôt envisager, par exemple, des mesures au niveau européen pour lutter contre ce fléau, telle que la création d'un Parquet européen spécialisé ?

*

M. Hubert Haenel :

Comme vous-même, je me suis aperçu que les informations mises à notre disposition en langue française à propos de ce Livre vert n'étaient pas satisfaisantes et que l'on ne pouvait véritablement apprécier les propositions et les intentions de la Commission européenne sans se reporter aux documents qui n'étaient disponibles qu'en langue anglaise. J'en ai donc saisi la ministre déléguée aux affaires européennes, qui m'a répondu, il y a quelques jours.

Dans sa lettre, Claudie Haigneré rappelle que ces difficultés sont consécutives à l'augmentation de onze à vingt du nombre de langues officielles dans l'Union. De ce fait, certains documents des services de la Commission échappent à l'obligation de la traduction dans toutes les langues, « dans la mesure où ils ne sont pas considérés formellement comme des documents de la Commission ». La ministre ajoute que l'exemple dont je l'ai saisie « montre que ce dispositif n'est pas satisfaisant », dès lors que « des dispositions substantielles touchant à des compétences du législateur figurent dans une annexe non traduite ». En conséquence, elle m'informe qu'elle a donné instruction au représentant permanent de la France auprès de l'Union européenne « de réagir auprès des services de la Commission afin que cette dérive ne se reproduise plus ».

*

À l'issue de cette communication, la délégation a adopté à l'unanimité les conclusions suivantes :


Conclusions

La délégation pour l'Union européenne du Sénat,

Vu le Livre vert sur la reconnaissance mutuelle des mesures de contrôle présentencielles non privatives de liberté (texte E 2694),

Estime inacceptable que, sur un sujet concernant les libertés publiques et le respect des droits fondamentaux, le Parlement français ne puisse disposer en langue française de l'ensemble des informations indispensables pour être en mesure d'exercer pleinement la mission qui lui est assignée par l'article 88-4 de la Constitution ;

Juge indispensable, avant d'envisager la mise en place d'un mécanisme de reconnaissance mutuelle des mesures de contrôle judiciaire au sein de l'Union européenne, de disposer, non seulement d'une analyse des différentes législations en la matière, mais aussi des résultats d'une enquête de terrain sur le nombre et les circonstances de cas concernés afin de pouvoir apprécier la nécessité d'une éventuelle initiative législative au niveau européen.

Justice et affaires intérieures

Agence des droits fondamentaux (texte E 2766)

Communication de Mme Marie-Thérèse Hermange

Le principe de la création d'une agence des droits fondamentaux a été posé par le Conseil européen de Bruxelles de décembre 2003, au cours duquel les chefs d'État et de gouvernement « sont convenus de développer l'actuel Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes et d'étendre son mandat pour en faire une Agence des droits de l'homme ».

L'idée avait été émise pour la première fois à Cologne, en juin 1999, lorsque le Conseil européen avait suggéré d'examiner l'opportunité de créer une « agence de l'Union pour les droits de l'homme et la démocratie ». Le Parlement européen avait relayé cette suggestion dès février 2000, se déclarant convaincu de l'utilité d'une « agence européenne des droits de l'homme indépendante » et évoquant déjà la possibilité de la créer à partir de l'observatoire européen sur le racisme et la xénophobie. Aussi son dernier rapport sur la situation des droits de l'homme dans l'Union européenne, rédigé par Alima Boumediene-Thiery, a-t-il salué l'initiative du Conseil européen de Bruxelles.

Avec sa communication du 25 octobre 2004, la Commission manifeste, à son tour, son adhésion au principe de la création d'une structure qu'elle dénomme à présent « agence des droits fondamentaux ».

Au-delà de l'évolution sémantique, l'observateur de ce dossier ne peut que s'interroger sur une initiative sur laquelle se rejoignent les représentants des États, des peuples et de l'intérêt général européens sans que son utilité ait pourtant jamais été démontrée.

Mais la diplomatie et la politique ne s'alimentent pas au réservoir de la perplexité : quel que soit notre sentiment sur le bien-fondé d'une agence des droits fondamentaux, son principe est acquis et nous n'aurions rien à gagner à nous mettre de nous-mêmes en dehors d'un débat qui, par sa matière, ne saurait exclure les parlementaires nationaux.

Voilà pourquoi, après avoir émis quelques réserves personnelles sur le principe même de la création d'une agence des droits fondamentaux, je vous proposerai de nous associer au débat en cours en formulant des propositions sur ses missions et son organisation.

1) Était-il indispensable et urgent de créer une agence des droits fondamentaux ?

Le principe de la création d'une agence des droits fondamentaux devrait être apprécié au regard de la plus-value qu'elle apporterait par rapport aux dispositifs existants de protection et de promotion des droits de l'homme, qui se sont multipliés à tous les niveaux :

- au niveau national, plusieurs des vingt-cinq États de l'Union européenne ont d'ores et déjà un organe chargé de la protection des droits humains, conformément aux « principes de Paris » dégagés par les Nations unies en février 1993 - la France a ainsi créé la Commission nationale consultative des droits de l'homme. Les États ne disposant pas d'une structure « généraliste » ont mis en place des organes spécialisés dans la protection de certains droits fondamentaux tels que les droits des enfants (Autriche, Lituanie, Pologne...) ou la non-discrimination (Royaume-Uni, Hongrie,...) ;

- au niveau européen, le contrôle du respect des droits fondamentaux et leur promotion relève de plusieurs organes agissant dans le cadre de l'Union européenne ou en dehors. Dans le cadre de l'Union, citons, sans prétendre à l'exhaustivité, la Cour de justice, le médiateur européen, le contrôleur européen de la protection des données, le Parlement européen et, bien sûr, l'Observatoire contre le racisme et la xénophobie ; plus récemment, à la demande du Parlement européen, a été mis sur pieds un réseau d'experts indépendants chargé de suivre et de faire rapport sur la situation des droits fondamentaux dans l'Union et les États membres sur la base de la Charte des droits fondamentaux. En dehors de l'Union, citons la Cour européenne des droits de l'homme, l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, le Bureau des institutions démocratiques et des droits de l'homme de l'OSCE ainsi que son Haut commissaire pour les minorités nationales ;

- au niveau mondial, la protection et la promotion des droits de l'homme figurent parmi les principaux objectifs de l'Organisation des Nations unies qui, à cette fin, peut notamment s'appuyer sur plusieurs textes internationaux tels que le Pacte relatif aux droits civils et politiques ou la Déclaration universelle des droits de l'homme.

Dans ces conditions, il est légitime de s'interroger sur l'opportunité d'une nouvelle structure, d'autant plus qu'une étude confiée par la Commission à un cabinet d'audit sur l'observatoire contre le racisme et la xénophobie indiquait en 2002 : « nous ne voyons pas la nécessité de redéfinir le rôle de cet organisme pour en faire une agence qui s'occuperait des droits de l'homme ».

Dans une communication de septembre 2003, la Commission a pu dresser un premier bilan qu'elle résumait en ces termes : « l'impression d'ensemble que laissent les performances de l'observatoire est mitigée ». Si celui-ci peut s'enorgueillir d'avoir tissé « un réseau de fournisseurs d'informations dans tous les États membres, qui s'efforce de ménager un équilibre entre l'indépendance et l'objectivité (...) des améliorations en termes de qualité et de valeur sont encore possibles et nécessaires, notamment en ce qui concerne l'objectivité et la comparabilité des données ».

Quelques mois après ce constat, la Commission s'est pourtant ralliée au principe de la transformation de l'observatoire en agence des droits fondamentaux. Il est vrai que le bilan en demi-teinte de l'observatoire peut conduire à des conclusions radicalement différentes :

- pour les uns, ce bilan justifie une évolution de l'observatoire qui permettrait de valoriser ses atouts et de remédier à ses difficultés : d'une part, la future agence pourrait s'appuyer sur le réseau établi par son prédécesseur pour collecter des informations qu'il serait utile d'étendre à d'autres domaines que la lutte contre le racisme et la xénophobie ; d'autre part, l'objectivité des données recueillies ne pourrait qu'être améliorée par une modification du statut de l'observatoire allant dans le sens d'une plus grande indépendance à l'égard des États membres et des institutions de l'Union ;

- pour les autres, au contraire, la « promotion » d'une structure encore en quête d'efficacité serait au mieux prématurée, au pire, source de gaspillage des deniers publics.

Le fait est que la démonstration n'a pas vraiment été faite de l'existence d'une faille dans la protection et la promotion des droits de l'homme qui ne pourrait être comblée par l'une des nombreuses structures intervenant déjà en la matière.

La proclamation de la Charte des droits fondamentaux et la perspective de la voir acquérir une portée juridiquement contraignante avec le traité constitutionnel constituent certes une nouvelle donne, de nature à justifier la mise en place d'un système de protection des droits concernés. Mais ce système devait-il obligatoirement se traduire par la création d'une agence ? Ne pouvait-on envisager une refonte du règlement relatif à l'observatoire qui aurait étendu son domaine de compétences et amélioré son organisation interne ? Ne pouvait-on s'en remettre au réseau d'experts indépendants créé, précisément, pour suivre la situation des droits fondamentaux dans l'Union ?

Je crois que les institutions de l'Union ont parfois tendance à recourir un peu hâtivement au système des agences, au point de risquer d'apparaître comme voulant échapper à des responsabilités qui devraient leur incomber. Je ne dis pas qu'il ne faille pas, dans certaines domaines, recourir à ce mode d'expertise. J'estime seulement que ce genre de décision devrait toujours être précédé d'un état des lieux justifiant sa nécessité.

En ce qui concerne l'agence des droits fondamentaux, je ne vais pas jusqu'à affirmer catégoriquement qu'il ne faudrait pas la créer. Je constate simplement que, malgré ce que j'appelle le « principe de nécessité », qui voudrait qu'une agence ne soit instituée que pour répondre à un besoin clairement établi, aucune des études menées jusqu'à présent n'a mis en évidence la nécessité, ni même l'utilité, d'une agence des droits fondamentaux.

Je regrette donc que la décision de créer cette agence ait été prise aussi vite par le Conseil européen, et que nous soyons en quelque sorte mis devant le fait accompli. Mais le fait est là : le principe de l'agence est acquis ; même si rien ne nous empêche de faire connaître nos doléances - ce que je vous propose d'ailleurs de faire -, il serait plus responsable de notre part d'en prendre acte et de participer à un débat constructif que de nous cantonner dans une situation d'opposition ferme, mais stérile.

Je vous propose donc d'examiner ce que pourraient être les missions et le statut de cette nouvelle agence et de faire entendre notre voix pour qu'elle soit aussi utile et efficace que possible.

2) Comment conférer une véritable valeur ajoutée à une agence européenne des droits fondamentaux ?

Si nous voulons que l'agence des droits fondamentaux apporte une véritable valeur ajoutée, nous devons toujours garder en vue le souci de ne pas faire double emploi avec des organes existants.

Cet impératif catégorique doit immédiatement nous conduire à refuser que l'agence soit investie du pouvoir d'intervenir dans des affaires particulières, et notamment dans le traitement des plaintes individuelles. L'agence doit être investie d'une mission générale de suivi des droits fondamentaux, qui, pour donner les meilleurs résultats, doit s'exercer dans certaines conditions :

a) En ce qui concerne les droits suivis par la future agence

La dénomination même d'agence des droits fondamentaux suppose que celle-ci se verra investie d'un champ d'investigation relativement large, allant bien au-delà de celui de l'actuel observatoire sur les phénomènes racistes et xénophobes. Pour autant, le domaine de compétences de l'agence ne doit pas être si étendu qu'il risquerait de conduire à une dilution de ses interventions.

Il convient donc de lui confier le suivi et la promotion des droits auxquels l'Union européenne a officiellement conférés le label de « droits fondamentaux », c'est-à-dire ceux contenus dans la Charte proclamée par le Conseil européen de Nice et qui doit constituer la partie II du futur traité constitutionnel.

Ce texte a non seulement le mérite de dresser une liste des droits jugés fondamentaux par l'Union, mais aussi celui de distinguer entre les droits et les principes. En nous référant à la Charte, nous inviterions donc, au moins implicitement, la future agence à mettre l'accent sur les premiers, plus « palpables », moins subjectifs que les principes. L'agence aurait donc en quelque sorte une indication sur les priorités qui devraient être les siennes pour ne pas disperser ses efforts, sans négliger bien sûr le suivi des principes.

b) En ce qui concerne les missions de la future agence

Le Conseil européen de décembre 2003 lie la création d'une agence des droits de l'homme à « l'importance que revêtent la collecte et l'analyse de données relatives aux droits de l'homme en vue de définir la politique de l'Union dans ce domaine ». On peut considérer que cette référence à la collecte et à l'analyse d'information, que reprend le document de consultation de la Commission, fait écho au voeu du Parlement européen « de disposer d'une information actualisée et fiable dans (le même) domaine ».

Je crois que la collecte des informations ne constituera pas le défi le plus difficile pour la future agence, qui pourra notamment s'appuyer sur l'expérience de l'observatoire sur le racisme et la xénophobie.

Il convient donc d'insister sur le rôle d'analyse.

Nous devons d'abord veiller à ce que l'agence soit en mesure d'assurer la comparabilité des données en sa possession. C'est une question de méthode de travail de l'agence, qui pourra notamment s'appuyer sur celle du réseau d'experts indépendants ; c'est aussi une question d'indépendance, sur laquelle je reviendrai ;

Nous devons ensuite veiller à ce que les analyses effectuées par l'agence soient utilisées au mieux, ce qui me conduit à formuler les observations suivantes :

- l'agence doit au minimum être investie du pouvoir de publier des avis, à destination des institutions de l'Union et des États membres. Dans son document de consultation, la Commission prévoit, entre autres moyens de communication, la publication de rapports, solution qui présenterait l'avantage d'assurer également l'information des citoyens ;

- l'agence devrait également pouvoir s'appuyer sur son expertise pour mener des actions éducatives, par exemple des campagnes de communication ou de sensibilisation à destination des citoyens, dans le but de promouvoir certains droits fondamentaux ;

- la question mérite d'être posée de savoir si l'agence ne pourrait pas disposer en outre d'un pouvoir de recommandation à destination des institutions européennes. Personnellement, je considère qu'un tel pouvoir serait dans la logique du mécanisme d'expertise efficace et indépendant qui constituerait la raison d'être d'une agence des droits fondamentaux.

c) En ce qui concerne la portée des analyses de l'agence

La portée des analyses de l'agence doit être doublement précisée :

- en ce qui concerne la portée rationae materiae, je considère plutôt qu'il conviendrait de limiter le mandat de l'agence au champ d'application du droit de l'Union et de ne pas l'étendre à la mise en oeuvre de l'article 7 du traité sur l'Union européenne (TUE).

La communication de la Commission évoque la possibilité de conférer à l'agence « un rôle d'alerte précoce en cas de situations relevant de l'article 7 du TUE », c'est-à-dire en cas de violation grave et persistante par un État membre des principes sur lesquels repose l'Union européenne.

Bien qu'un tel rôle ne me semble pas manifestement en dehors de ses missions, je ne suis pas d'avis de le confier à la future agence des droits fondamentaux.

D'abord parce que ce rôle, même s'il s'exercerait évidemment de manière exceptionnelle, supposerait que l'agence puisse procéder à des analyses par pays. Or, et la Commission tient d'ailleurs ce fait pour acquis, l'agence doit concentrer ses efforts sur des analyses thématiques, à l'exclusion d'analyses par pays, qui peuvent déjà être réalisées par le Conseil de l'Europe ou les Nations unies.

Surtout, cette faculté étendrait le contrôle de l'agence bien au-delà des droits consacrés par la Charte des droits fondamentaux en lui permettant d'intervenir dans des domaines relevant de l'action autonome des États. Cela risquerait d'aboutir à une dispersion des travaux de l'agence. Cela serait en outre contraire à l'esprit qui a animé les rédacteurs de la Charte. Celle-ci, rappelons-le, ne s'applique aux États membres que dans la mesure où ils mettent en oeuvre le droit de l'Union. Nous ne pouvons, me semble-t-il, demander que les droits de la Charte constituent le socle de l'intervention de l'agence et souhaiter que celle-ci contrôle l'action autonome des États, car la portée et le contenu de la Charte sont indissociablement liés : il est évident que le catalogue des droits de la Charte aurait été différent si celle-ci avait eu vocation à régir aussi l'action interne des États.

- en ce qui concerne la portée géographique des analyses de l'agence, il serait inopportun de l'étendre aux pays tiers.

La prise en compte du respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales sont au coeur des objectifs de la PESC et de la politique de coopération de la Communauté. Partant de ce constat, certains États membres suggèrent d'étendre le champ d'activité de l'agence au suivi des droits fondamentaux dans les pays tiers.

Je ne serais pas logique avec moi-même si je me ralliais à cette suggestion : les arguments qui m'ont conduit à écarter toute immixtion de l'agence dans l'action autonome des États membres sont a fortiori valables pour les États tiers. La Charte des droits fondamentaux, sur laquelle nous proposons de définir le champ d'activité de l'agence, ne leur est évidemment pas applicable.

Par ailleurs, comme le souligne la Commission, « limiter l'action de l'agence à l'Union soulignerait clairement la volonté de mettre l'accent sur la place centrale qu'occupent les droits fondamentaux dans l'Union (...). L'élargissement du mandat de l'agence aux pays tiers (...) pourrait impliquer une dilution de ce message ».

Voilà pourquoi la couverture géographique de l'agence doit se limiter aux États membres de l'Union et, éventuellement, aux pays candidats à l'adhésion.

d) En ce qui concerne l'indépendance de l'agence

L'indépendance de l'agence est bien entendue une condition sine qua non pour la réalisation d'analyses fiables et objectives. Elle passe par l'indépendance de ses experts au regard tant des institutions européennes que des États membres.

Pour autant, l'indépendance de l'agence ne saurait être assimilée à la déresponsabilisation des politiques. Les États membres, en particulier, ne sauraient être exclus de la gestion de l'agence et de la détermination de ses priorités.

La solution réside donc dans la mise en place d'un conseil scientifique, distinct du conseil d'administration, conformément a ce qui a été prévu pour d'autres agences européennes (mais non pour l'observatoire sur le racisme et la xénophobie).

Le conseil d'administration resterait composé de représentants des États membres et pourrait aussi comprendre, comme pour l'observatoire, un représentant de la Commission, du Parlement européen et du Conseil de l'Europe. Il définirait notamment les thématiques sur lesquelles l'agence devrait prioritairement se pencher.

Le conseil scientifique serait composé de personnalités indépendantes ayant une compétence reconnue dans le domaine des droits fondamentaux. C'est lui qui veillerait à la qualité scientifique des analyses de l'agence.

Compte rendu sommaire du débat

M. Yves Pozzo di Borgo :

Je suis plus que réservé sur le principe des agences. On assiste, tant au niveau de l'Europe qu'au niveau national, à un foisonnement de ces autorités, comme si les politiques n'étaient pas capables d'assumer leurs responsabilités. Selon moi, votre proposition d'émettre des doutes sur l'utilité d'une Agence des droits fondamentaux est une position bien modérée. C'est en tout cas le moins que l'on puisse faire.

M. Pierre Fauchon :

Je souscris à ce qui vient d'être dit sur les agences en général.

Je souhaiterais faire une parenthèse à propos de l'article 7 du traité sur l'Union européenne qui concerne l'hypothèse de violation grave et persistante par un État membre des principes qui constituent le fondement de l'Union : la liberté, la démocratie, les droits de l'homme, les libertés fondamentales. Ce n'est pas rien et c'est même sans doute trop important pour que l'application de cet article soit confiée à une agence. Mais il faut quand même que quelqu'un contrôle le respect de ces principes.

Mme Marie-Thérèse Hermange :

Comme vous le savez, le mécanisme de l'article 7 peut être mis en oeuvre sur proposition d'un tiers des États membres, du Parlement européen ou de la Commission. Les sources ne manqueraient pas pour les alerter si l'hypothèse d'une violation grave des droits de l'homme par un État membre se profilait. Je pense à des sources internes, par exemple, à des membres du Parlement européen élus dans l'État concerné ; je pense aussi à des sources externes, par exemple au Conseil de l'Europe ou à l'ONU. Ce sont des contrôles politiques qui n'empêchent pas d'ailleurs que le signal d'alarme soit tiré par des représentants de la société civile.

*

À l'issue de ce débat, la délégation a adopté à l'unanimité les conclusions suivantes :


Conclusions

La délégation du Sénat pour l'Union européenne,

Vu la communication de la Commission européenne relative à l'Agence des droits fondamentaux (texte E 2766),

Constate que l'utilité d'une agence des droits fondamentaux reste à démontrer et que sa création ne correspond pas à une priorité pour l'Union européenne ;

Estime que les missions de cette agence devraient être définies de manière à ne pas faire double emploi avec celles assumées par des organes existants, que ceux-ci interviennent aux niveaux national, européen ou mondial ; en déduit qu'elle ne saurait être investie du pouvoir d'intervenir dans des affaires particulières ; demande que l'agence puisse non seulement publier des avis à destination des institutions de l'Union et des États membres, mais aussi leur adresser des recommandations ;

Voit dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne le meilleur support pour déterminer le domaine de compétences de l'agence ; souhaite que, dans l'exercice de ses missions, celle-ci, sans négliger les principes contenus dans ce texte, mette l'accent sur la protection et la promotion des droits ;

Considère que l'agence devrait procéder à des analyses thématiques relatives à la mise en oeuvre du droit de l'Union, à l'exclusion d'analyses par pays, déjà effectuées par d'autres organes ; juge en conséquence inopportun de lui confier un rôle au regard de l'article 7 du traité sur l'Union européenne ;

S'oppose a fortiori à ce que la couverture géographique de l'agence dépasse le cadre des États membres de l'Union et des États candidats à l'adhésion ;

Voit dans la mise en place d'un conseil scientifique distinct du conseil d'administration une solution de nature à favoriser l'indépendance de l'agence des droits fondamentaux, condition nécessaire à l'objectivité de ses analyses.

Élargissement

Politique étrangère et de sécurité

Conseil européen des 16 et 17 décembre 2004

L'audition de Mme Claudie Haigneré ayant été annulée en raison de l'ordre du jour de la séance publique, la ministre déléguée aux affaires européennes a fait parvenir à la délégation le document suivant présentant les principaux résultats du Conseil européen de Bruxelles des 16 et 17 décembre 2004.

Le Conseil européen des 16 et 17 décembre a clôturé les six mois de présidence néerlandaise, qui ont été marqués par le renouvellement du Parlement européen et de la Commission. Malgré ce contexte difficile, les Pays-Bas ont atteint leurs objectifs, grâce au professionnalisme de M. Balkenende, de Bernard Bot et de mon collègue Atzo Nicolai.

Le Conseil européen a été dominé par le dossier de l'élargissement et la question de l'ouverture des négociations avec la Turquie. Cette question sensible a été traitée, pour l'essentiel, au dîner des chefs d'État et de gouvernement du 16 décembre, puis à travers des contacts bilatéraux qui ont porté sur Chypre et qui ont permis de trouver un accord dans la journée du 17 décembre.

Les membres du Conseil européen ont par ailleurs rencontre Kofi Annan, pour marquer leur soutien au Secrétaire général des Nations unies, et ont évoqué certains dossiers concernant les relations extérieures de 1'Union.

Au titre des affaires internes de 1'Union, ont été évoquées la lutte contre le terrorisme et les perspectives financières.

1. Élargissement de l'Union

Les conclusions du Conseil européen portent sur la Bulgarie, la Roumanie, la Croatie et la Turquie.

a) Pour la Bulgarie et la Roumanie, le Conseil européen a constaté 1'achèvement des négociations d'adhésion et a confirmé l'objectif d'une adhésion effective le 1er janvier 2007.

Nous avons veillé à ce que le parallélisme entre les deux candidatures soit maintenu. Le nouveau président roumain, M. Basescu, était présent à Bruxelles et n'a pas remis en cause le paquet négocié par ses prédécesseurs.

La Bulgarie et la Roumanie signeront donc un traité d'adhésion commun en avril 2005, en marge du Conseil Affaires générales.

Les deux pays doivent poursuivre leurs efforts de mise à niveau dans certains domaines, comme la justice et les affaires intérieures, la concurrence ou 1' environnement.

Outre les clauses de sauvegarde figurant dans les traités d'adhésion déjà conclus avec les dix nouveaux États membres, une clause de sauvegarde spécifique est prévue dans le cas de la Bulgarie et de la Roumanie : s'il apparaît d'ici à l'adhésion que l'un des deux pays, ou les deux, accuse un retard grave dans certains domaines cruciaux, le Conseil, sur proposition de la Commission, pourra décider de reporter d'un an l'adhésion, jusqu'au 1er janvier 2008.

b) À propos de la Croatie, le Conseil européen a confirmé la décision qu'il avait prise en juin dernier d'ouvrir les négociations d'adhésion au début de l'année prochaine. La date du 17 mars 2005 a été retenue.

La nécessaire coopération de la Croatie avec le Tribunal pénal international est rappelée. Elle s'applique en particulier au cas du Général Gotovina.

c) S'agissant de la Turquie, il a été décidé d'ouvrir la Conférence intergouvernementale de négociation le 3 octobre 2005.

Le Conseil européen a pris cette décision sur la base du rapport et des recommandations de la Commission, compte tenu des progrès décisifs accomplis par la Turquie. Mais il a insisté sur la nécessité de poursuivre le processus de réformes et de le rendre irréversible, en particulier dans le domaine des droits de l'Homme. Un mécanisme de suivi a été mis en place. Cette insistance sur les réformes est bien sûr un élément essentiel. Les négociations doivent avoir un effet de levier, comme le souhaitent d'ailleurs, en Turquie, tous ceux qui sont attachés à la démocratie, y compris les opposants au Gouvernement.

Une vigilance particulière s'exercera sur la mise en oeuvre des six paquets législatifs identifiés par la Commission, en particulier la réforme du code pénal et du code de procédure pénale. Une politique de tolérance zéro devra être mise en oeuvre en ce qui concerne la torture et les mauvais traitements.

Le Conseil européen a également rappelé son attachement à ce que la Turquie puisse résoudre ses problèmes de voisinage. Cela concerne la Grèce et Chypre, mais aussi 1'Arménie. Dans sa conférence de presse, le Président de la République a rappelé l'importance de la communauté d'origine arménienne en France et appelé la Turquie à accomplir un travail de mémoire sur ce que le Parlement français a qualifié de génocide. Sans être une condition préalable à 1'ouverture des négociations, cet élément devra nécessairement être pris en compte dans notre dialogue avec la Turquie et pèsera sur l'issue du processus.

Pour la question chypriote, qui a constitué une pierre d'achoppement, les conclusions prennent acte de l'intention de la Turquie de signer le protocole étendant l'union douanière à tous les nouveaux États membres, y compris Chypre. Le Président de la République a souligné que cela constituait une condition préalable à l'ouverture des négociations et que la reconnaissance de chacun des États était le fondement même de l'adhésion.

En ce qui concerne le cadre des négociations avec la Turquie, les conclusions du Conseil européen introduisent des innovations majeures, qui répondent largement aux préoccupations que nous avions exprimées.

II convient d'abord de rappeler qu'une négociation d'adhésion est une négociation d'État à État, gouvernée par le principe d'unanimité. La France, comme tous les États membres, gardera donc la maîtrise du processus a toutes les étapes et aura la possibilité d'interrompre les négociations, comme cela s'est fait dans le passé. Les conditions d'ouverture et de fermeture des chapitres de négociations ont été durcies : elles seront fonction de la mise en oeuvre de 1'acquis. Les chapitres ne pourront être ouverts que l'un après 1'autre.

Un mécanisme collectif de surveillance est mis en place sur le volet politique. Il prévoit que la Commission peut proposer au Conseil de suspendre la négociation en cas de dérapage dans le domaine des droits de l'Homme et des libertés fondamentales.

Les conclusions prévoient la possibilité de périodes transitoires, mais aussi, ce qui est plus nouveau, le recours à des clauses de sauvegarde permanentes dans des domaines comme la circulation des personnes, les politiques structurelles ou l'agriculture. Certains États membres souhaitaient supprimer la référence à de telles clauses. Nous avons obtenu son maintien.

Les négociations seront nécessairement longues. Les conclusions précisent qu'elles ne pourront, en tout état de cause, s'achever avant que ne soit établi un nouveau cadre financier après 2014.

Enfin, et cela a été un élément-clé de la position française, les conclusions rappellent que le processus de négociation est un processus ouvert, dont le résultat ne peut être garanti a 1'avance.

S'il apparaît que 1'adhésion ne peut intervenir conformément aux critères de Copenhague, une autre issue devra être trouvée, sous forme d'un lien fort entre la Turquie et l'Union. J'appelle votre attention sur le fait que la référence aux critères de Copenhague inclut la capacité d'absorption de 1'Union.

En d'autres termes, l'option d'un « lien fort » entre la Turquie et l'Europe pourra jouer dans deux hypothèses : l'impossibilité de l'Union d'absorber la Turquie ou le fait que celle-ci ne puisse pas, ou ne veuille plus rejoindre 1'Union.

Le paragraphe 23 des conclusions est donc tout a fait important et reprend, comme vous le constatez, nombre de préoccupations émises par les parlementaires français.

Tels sont les principaux éléments du dispositif concernant la Turquie : rien n'est automatique, rien n'est garanti, la France gardera la maîtrise à chaque étape, sachant que les Français auront le dernier mot à travers le référendum que le projet de loi de révision constitutionnelle, qui va être soumis au Parlement, rendra obligatoire.

2. Relations extérieures de l'Union

La rencontre des membres du Conseil européen avec Kofi Annan, qui s'est tenue à 1'initiative de la France, a marqué le soutien des Européens aux Nations unies et à leur Secrétaire général, à un moment où celui-ci fait l'objet d'attaques injustifiées de la part de certains milieux. Le sommet des Nations Unies prévu en septembre 2005 sera décisif pour la réforme de l'organisation et 1'affirmation de son rôle dans les domaines du développement et de la sécurité.

Le Conseil européen a adopté une déclaration sur l'Ukraine, soutenant le processus démocratique en cours. Comme nous le souhaitions, cette déclaration situe clairement l'avenir des relations entre l'Union et l'Ukraine dans le cadre de la politique de voisinage. Le Conseil a récemment approuvé le plan d'action avec l'Ukraine élaboré au titre de cette politique de voisinage.

Le Conseil européen a également adopté une déclaration sur le processus de paix au Proche-Orient, qui affirme le soutien de l'Union aux prochaines élections, ainsi que son attachement à la relance des efforts de la communauté internationale dans le cadre du Quartet. À la demande de la France, une référence à la résolution 1559 concernant le Liban a été introduite.

S'agissant de l'Iran, le Conseil européen s'est félicité de 1'accord intervenu le 15 novembre à la suite des négociations conduites par la France, 1'Allemagne et le Royaume-Uni. Il a souligné que le maintien de la suspension totale des activités d'enrichissement et de retraitement était indispensable à la poursuite du processus.

À propos de la Chine, le Conseil européen, à notre initiative, s'est fixé pour objectif de parvenir à une décision relative à la levée de l'embargo sur les armes sous présidence luxembourgeoise, au premier semestre 2005. En contrepartie, il a rappelé son attachement au code de conduite en matière d'exportation d'armement.

3. Affaires internes

Le Conseil européen a eu un bref échange de vues sur la question du terrorisme, pour s'assurer que les mesures décidées après les attentats de Madrid étaient bien mises en oeuvre. Il a insisté sur la coopération pratique et opérationnelle, notamment en matière de renseignement et dans la lutte contre le financement du terrorisme.

À propos des perspectives financières, le Conseil européen a pris note du rapport d'étape de la Présidence, qui reflète surtout à ce stade la diversité des positions. Nous avons en particulier rappelé notre opposition au chèque britannique et au mécanisme de correction généralisé proposé par la Commission. La présidence luxembourgeoise espère accomplir des progrès importants sur ce dossier au premier semestre 2005, même si elle est consciente de l'ampleur de la tâche.

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