Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 22 novembre 2005
Table des matières
-->Institutions européennes
Audition de M. Gérard Errera,
Ambassadeur de France à Londres, sur le thème :
« Présidence et conception britanniques de l'Union européenne »
M. Hubert Haenel :
Je veux tout d'abord vous remercier vivement d'avoir accepté de vous déplacer depuis Londres pour venir au Palais du Luxembourg nous expliquer la présidence et la conception britanniques de l'Union européenne.
C'est à l'occasion de la dernière réunion de la COSAC, en octobre dernier, que j'ai eu le plaisir de vous rencontrer à Londres. Vous aviez alors expliqué aux députés et aux sénateurs participant à la COSAC comment se déroulait la présidence britannique en vous référant aux conceptions que les Britanniques ont de l'Union européenne. Vos observations m'ont paru si captivantes que j'ai pensé qu'il serait bon que les membres de la délégation et tous les sénateurs intéressés puissent en bénéficier. Et c'est ainsi que nous avons arrêté le principe de votre venue au Palais du Luxembourg.
La présidence britannique entre maintenant dans ses dernières semaines utiles et son bilan paraît particulièrement mince. À la fin du mois de juin, quelques jours avant les débuts de la présidence britannique, nous avons reçu ici même votre collègue, l'Ambassadeur de Grande-Bretagne à Paris. Il nous avait laissé entrevoir une présidence plus fructueuse. Sans doute allez-vous nous expliquer aujourd'hui pourquoi ce pronostic n'a pas été confirmé par les événements.
M. Gérard Errera :
J'évoquerai d'abord le contexte dans lequel s'inscrivait au départ la présidence britannique de l'Union européenne. Bien qu'ambivalent, ce contexte était au départ relativement favorable au Royaume-Uni. Il comportait les éléments suivants :
- s'ils annonçaient une période plus difficile pour l'Europe, les référendums en France et aux Pays-Bas permettaient aussi au gouvernement britannique d'échapper à son propre référendum envisagé un an auparavant ;
- l'absence d'un accord sur le budget au Conseil européen de juin, qui résultait de la position britannique, c'est-à-dire du refus de Tony Blair d'accepter le compromis de la présidence luxembourgeoise, avait mécontenté assez fortement les nouveaux États membres qui ont constaté à cette occasion que le Royaume-Uni n'acceptait pas de contribuer à l'élargissement, alors qu'il en a toujours été le champion ;
- le début de la présidence suivait de quelques semaines la réélection, pour la troisième fois consécutive - fait sans précédent dans l'histoire britannique - d'un gouvernement travailliste ; mais l'annonce antérieure de Tony Blair qu'il ne briguerait pas un quatrième mandat affectait son autorité ;
- les élections allemandes, prévues pour le 18 septembre, comportaient une incertitude pour les premiers mois de la présidence, mais aussi l'espoir, avec l'élection prévisible d'Angela Merkel, d'un soutien fort à la vision d'une Europe plus « moderne » ;
- la concomitance de la présidence britannique du G8 et de l'Union européenne et le choix de Londres pour les Jeux Olympiques permettaient d'envisager, pour la présidence de l'Union, des perspectives certes difficiles, mais relativement favorables. C'était l'époque où une partie de la presse titrait, en France et ailleurs, sur « l'Europe à l'anglaise ».
Au regard de ce contexte, quels étaient les principaux objectifs du gouvernement britannique ?
Sur le fond.
Premier objectif : la réforme, la modernité, l'ouverture de l'Europe, sa libéralisation, l'opposition au protectionnisme, le soutien à la directive « services » et aux projets de « mieux légiférer » - c'est-à-dire de « moins réguler » - avec l'espoir du maintien de l'exception britannique en matière de temps de travail.
Second objectif : les négociations de l'Organisation Mondiale du Commerce (OMC) dans la perspective de la réunion de Hong Kong en décembre.
Troisième objectif : l'élargissement, à commencer par l'ouverture des négociations avec la Turquie.
Sur la méthode.
La méthode retenue par la Présidence britannique reposait sur un grand effort en matière de communication, un grand nombre de réunions informelles, beaucoup de contacts bilatéraux, et donc peu ou pas de décisions concrètes en attendant les élections allemandes et le sommet informel d'octobre.
Comment, face à ces objectifs, s'est présenté le mur des réalités ?
· L'inaction a suscité des interrogations de la part de plusieurs États membres.
· Les élections allemandes ont abouti à un résultat différent de celui qui était envisagé, ce qui a prolongé l'incertitude et réduit l'ampleur des perspectives attendues de ces élections.
· Le sommet informel d'octobre a du coup changé de nature, passant de l'affirmation d'un modèle économique à l'exigence d'une relance de l'Europe sur des thèmes concrets et rassembleurs. La venue de Tony Blair à Paris, le 7 octobre, pour rencontrer le Président de la République et le Premier ministre, a correspondu à cette nécessité.
· La question du budget européen est devenue une source d'embarras, voire d'isolement de la présidence. En effet, au lieu de proposer un compromis acceptable par tous, comme c'est l'obligation de toute présidence de l'Union européenne, en reprenant, comme ils l'avaient indiqué, les propositions de la Présidence luxembourgeoise, le gouvernement britannique menace de ne pas pouvoir conclure sans « changements significatifs » (cf. discours de Jack Straw au Parlement européen, le 16 novembre) allant dans le sens de ses revendications nationales.
La question est aujourd'hui pour Tony Blair d'arbitrer entre la mise en oeuvre de son engagement européen et ses choix de politique intérieure.
La conception britannique de l'Europe a-t-elle fondamentalement changé ?
Je mentionnerai deux éléments de réflexion.
· De 1948 - lorsque Churchill a évoqué les « États Unis d'Europe » mais sans la Grande-Bretagne - jusqu'à aujourd'hui, l'ambivalence du Royaume-Uni à l'égard de la construction européenne n'a pas disparu. Pour une grande partie de l'opinion publique, l'Europe, c'est les autres ; l'Europe est un mal nécessaire avec lequel il faut composer pour ne pas rester isolé. De « Bruxelles », il faut se méfier car les institutions supranationales représentent un danger pour la souveraineté britannique et pour la place du Royaume-Uni dans le monde : le Royaume-Uni se voit au confluent du monde atlantique, du Commonwealth et de l'Europe, trois mondes entre lesquels il n'y a pas à choisir et entre lesquels il doit jouer un rôle de pont.
· Depuis son arrivée en 1997, Tony Blair a suscité des espoirs. C'est lui qui a rendu possible le lancement de la défense européenne en 1998 (déclaration franco-britannique de Saint-Malo). C'est lui qui a fait adhérer le Royaume-Uni aux dispositions sociales du traité de Maastricht. Mais cet espoir n'a pas été confirmé. Pour l'euro, il se confirme que la position britannique n'est plus une question de moment, mais un problème de principe. L'adhésion à l'Euro ne sera pas remise sur la table avant longtemps. Il en va de même pour l'adhésion à l'espace Schengen. Quant à la guerre en Irak, le moins qu'on puisse dire est que le choix du Premier ministre n'a pas été un choix européen. Dans ces conditions, le scepticisme d'une majorité de l'opinion à l'égard de l'Europe s'est renforcé, qu'il s'agisse des milieux d'affaires, du parti travailliste, ou d'une large partie de la presse.
Face à cette situation, deux attitudes sont possibles :
- on peut être tenté de considérer que la position britannique à l'égard de l'Europe ne changera pas et qu'il sera difficile, voire impossible de construire une Europe forte avec l'Angleterre. À cet égard, les conceptions de Gordon Brown pour qui, entre l'État nation et le monde globalisé, l'Europe n'est plus un échelon pertinent, méritent l'attention ;
- ou bien, on peut considérer que, compte tenu de l'évolution des principaux acteurs de la scène internationale (États-Unis, Chine, Inde, ...) et des réelles convergences entre nos deux pays sur des sujets majeurs de politique étrangère (Afrique, développement, Iran, Balkans, défense, etc), il reste possible et même nécessaire de poursuivre le projet d'une Europe politique avec le Royaume-Uni. Il est sans doute possible de construire une Europe plus intégrée sans le Royaume-Uni. On ne peut pas construire une Europe puissance sans lui.
M. Jean François-Poncet :
Le Premier ministre britannique avait accepté le projet de traité constitutionnel, en particulier ses dispositions institutionnelles qui en constituent l'essentiel. Cette acceptation survivra-t-elle à l'échec actuel du traité ? Le Royaume-Uni continuera-t-il à accepter le principe d'un ministre des affaires étrangères de l'Union européenne, le vote à la double majorité, l'extension des pouvoirs du Parlement européen ? Quand la négociation européenne reprendra, après les prochaines élections présidentielles en France, ce sujet sera central et il est important de savoir si le Royaume-Uni soutiendra toujours ces réformes.
Par ailleurs, que va faire ce pays compte tenu de l'évolution de la situation en Irak ? Compte-t-il retirer une partie de son contingent l'année prochaine, à l'instar des Espagnols et des Italiens, laissant alors les Américains dans une situation catastrophique ? Que fera l'opinion anglaise si les États-Unis, sous la pression isolationniste de leur propre opinion, lâchent un Moyen-Orient qui serait ainsi plongé dans le chaos ? Quelle conclusion retiendront alors les Britanniques de cette aventure irakienne ?
M. Gérard Errera :
L'acceptation par le gouvernement britannique du volet institutionnel de la Constitution européenne ne fait pas de doute. Les Britanniques n'ont jamais eu de problème avec les principales dispositions de ces textes, notamment la stabilité de la présidence du Conseil européen, le ministre des affaires étrangères, etc. Il n'y aura sans doute pas d'hésitation de leur part à ce sujet lors de la reprise des discussions institutionnelles. Le ministre britannique des affaires étrangères avait d'ailleurs été tenté de mettre en oeuvre certaines dispositions du traité sans renégociation après l'échec des référendums en France et aux Pays-Bas. S'il ne l'a pas fait, c'est parce que certains au Royaume-Uni ont soupçonné le gouvernement de vouloir faire accepter la Constitution européenne par une voie détournée.
L'engagement des Britanniques dans la guerre en Irak a été une décision prise par le Premier ministre face à une opinion hostile et une classe politique partagée. La volonté britannique de se retirer militairement existe, mais elle est tributaire de l'évolution de la situation sur le terrain et des engagements à l'égard des États-Unis qui sont responsables de la stratégie et du calendrier.
M. Robert Del Picchia :
Les Britanniques ont-ils intérêt à transférer à la présidence autrichienne le dossier des perspectives financières ou bien ne vont-ils pas chercher à tirer avantage d'une solution de dernière minute ? Pour la défense, on a le sentiment que, depuis les accords de Saint-Malo, la coopération avec les Britanniques fonctionne bien. Où en est-on sur la construction franco-britannique des porte-avions ? Que pensez-vous enfin de la participation britannique au contrôle de la prolifération nucléaire en Iran ?
M. Gérard Errera :
Après l'échec de juin sur les perspectives financières, Tony Blair a constaté qu'un compromis sur le budget impliquait de toucher au chèque britannique et comportait donc des conséquences sérieuses sur le plan intérieur. Dans le même temps, il s'est aperçu que les nouveaux États membres étaient de plus en plus impatients et qu'ils avaient été très déçus par l'attitude britannique lors du Conseil européen de juin. Après avoir hésité, le gouvernement britannique avance aujourd'hui de nouvelles exigences qui placent la négociation dans une perspective difficile, plutôt que dans une perspective de compromis. Le choix lui appartient. Comme l'a indiqué, au dernier Conseil Affaires générales, le ministre français des affaires étrangères : soit la Présidence britannique propose dans les prochains jours un paquet incluant un partage équitable des coûts de l'élargissement tel que nous l'avions envisagé en juin, soit elle nous condamne à l'échec, ce qui serait une très lourde responsabilité.
Sur les questions de défense, il est certain que l'accord franco-britannique de Saint-Malo a constitué un tournant déterminant grâce à Tony. Blair. Nous avons bon espoir que la coopération sur les porte-avions sera aussi large que possible. La politique des trois Européens (Royaume-Uni, Allemagne, France) sur l'Iran fonctionne bien, grâce notamment à une coopération sans faille entre la France et le Royaume-Uni.
M. Louis Mermaz :
Que pensent les jeunes, les universitaires, les écrivains britanniques ? Ont-ils une vision différente de celle de la presse « Murdoch » ? Comment les attirer vers l'Europe ? Quel est l'état des relations culturelles entre la France et la Grande-Bretagne ?
M. Gérard Errera :
Les jeunes ne sont pas nécessairement en faveur de l'Europe. Il n'y a pas au Royaume-Uni un monde intellectuel majoritairement pro-européen par rapport à une classe politique ou des milieux d'affaires qui le seraient moins. Il y a bien des personnalités pro-européennes - comme le directeur du Center for European Reform -, mais qui sont souvent isolées. Les stéréotypes sur « tout le mal vient de Bruxelles » ont la vie dure ! Il y a un travail pédagogique important à faire, notamment au plan parlementaire comme a pu le constater le Président Haenel lors de la réunion de la COSAC à Londres le 11 octobre dernier. Ce n'est pas en taxant les Britanniques d'être les « caniches » des États-Unis qu'on les rapprochera de l'Europe. Ils prennent conscience d'eux-mêmes de ce qu'est la réalité des «relations spéciales » avec les États-Unis. Les relations culturelles entre nos deux pays sont bonnes, notamment en ce qui concerne la coopération dans le domaine de l'éducation.
Mme Catherine Tasca :
Quels sont les programmes concrets d'action - en dehors de la défense - sur lesquels la France aurait intérêt à travailler avec la Grande-Bretagne pour retrouver un autre souffle dans la construction européenne ?
M. Gérard Errera :
Avant le sommet d'Hampton Court, Tony Blair est venu à Paris s'entretenir avec le Président de la République et le Premier ministre. De manière très constructive, les sujets sur lesquels les Européens pourraient se rassembler ont été évoqués : énergie et sécurité des approvisionnements, immigration, sécurité et lutte contre le terrorisme, démographie, recherche, croissance. Il s'agissait de sujets concrets et stratégiquement importants pour l'Europe, où l'échelon européen est pertinent et pour lesquels des moyens d'action doivent être dégagés.
Outre ces domaines, il y a un certain nombre de sujets d'importance majeure sur lesquels le Royaume-Uni et la France sont d'accords : les institutions de l'Union, le développement, l'Afrique, le réchauffement climatique, l'Iran, les Balkans. Au total, ce qui nous rassemble est plus important que ce qui nous divise. Mais ces convergences sont occultées notamment par la presse qui préfère mettre en relief nos différends sur la fiscalité, ou les directives « services » et « temps de travail ».
Au delà, il y a une différence importante entre la relation franco-allemande et la relation franco-britannique. Compte tenu de l'histoire de la construction européenne, la relation franco-allemande a toujours été déterminante pour l'avenir de l'Europe. Au delà de nos oppositions, nous avons donc l'obligation de rechercher systématiquement des compromis pour faire avancer l'Europe. La relation franco-britannique n'implique pas cette obligation de construire des compromis, qui est inhérente à la relation franco-allemande.
Mme Catherine Tasca :
La liste est très longue, mais notre gouvernement n'aurait-il pas intérêt à engager une action commune en dehors de la politique étrangère, par exemple sur l'énergie ou la recherche ?
M. Gérard Errera :
Ce sont là précisément deux thèmes qui ont été retenus lors de la visite de Tony Blair à Paris puis au sommet informel de Hampton Court. Il reste à passer à l'acte.
M. Robert Del Picchia :
Dans la proposition luxembourgeoise, le budget de la recherche progresse de 33 %, ce qui devrait satisfaire les Britanniques ?
M. Gérard Errera :
Bien sûr, même s'il s'agit d'une progression dans un budget limité. La coordination va cependant bien au-delà de l'aspect financier : par exemple, que fait-on en matière de lutte contre le cancer, de nanotechnologies, comment assure-t-on la coordination des organismes de recherche, comment organise-t-on la complémentarité entre les deux pays... ?
M. Jean Bizet :
Ma question est complémentaire de celle de Catherine Tasca. Faute de participation britannique, ne peut-on pas envisager momentanément de poursuivre la construction européenne dans le cadre de l'Eurogroupe ?
M. Gérard Errera :
On peut faire l'un et l'autre. On peut en effet renforcer les coopérations de l'Eurogroupe ; ce qui implique des abandons de souveraineté sur lesquels tous les pays concernés doivent s'accorder. Il faut prendre également en considération l'attitude des nouveaux États membres qui ne sont pas non plus dans l'Eurogroupe et qu'il ne faut pas rejeter pour autant.
M. Jean François-Poncet :
Je voudrais revenir sur votre comparaison entre les relations franco-allemandes et les relations franco-britanniques qui sollicite un peu trop la réalité. Ce qui nous sépare fondamentalement de la Grande-Bretagne, ce sont, d'une part, le modèle économique et social - notamment en matière de fiscalité et de monnaie - et, d'autre part, la nature des relations avec les États-Unis. On peut être d'accord sur le Moyen-Orient, l'Iran ou l'Afghanistan, mais, en cas de désaccords avec les Américains, les Britanniques se rallient toujours à la fin aux États-Unis. Et, sur ces deux points, nous sommes plus proches des Allemands que des Britanniques. En revanche, il est certain que, pour les institutions, nous sommes plus proches des Britanniques que des Allemands, car la France n'a jamais trop su dans ce domaine ce qu'elle voulait : l'illusion de l'Europe à l'anglaise sans les Anglais !
Qu'est-ce qui va arriver après Tony Blair ? La déclaration du Chancelier de l'échiquier que vous avez évoquée ne laisse pas d'inquiéter pour l'avenir. Rejeter les Anglais serait une erreur pour la crédibilité même de l'Europe. Mais ce n'est pas avec le Royaume-Uni qu'on pourra faire le ciment de cette nouvelle Europe.
M. Gérard Errera :
Nos désaccords sont plus profonds sur la politique économique et sociale que sur la politique étrangère, y compris dans les relations avec Washington. Les accords de Saint-Malo ont été une novation majeure puisqu'ils ont marqué l'acceptation par Tony Blair de la perspective d'une défense européenne autonome. D'ailleurs, à l'époque, ces accords avaient suscité une vive irritation de l'administration Clinton. De même, en matière de coopération dans le domaine de l'armement, les décisions prises par le gouvernement britannique sur l'A400, les avions ravitailleurs et les porte-avions ont été des décisions européennes. Enfin, le sujet très sensible de la politique des trois Européens à l'égard de l'Iran est un autre cas de coopération exemplaire.
M. Didier Boulaud :
L'initiative Blair-Aznar-Berlusconi, dont on n'entend plus tellement parler maintenant, a été en son temps ressentie comme une tentative de rééquilibrage des relations franco-allemandes. Qu'est-elle devenue après les changements politiques en Espagne ? Par ailleurs, quelle est la position britannique sur la réforme du Conseil de sécurité de l'ONU ?
M. Gérard Errera :
Depuis l'élection de Tony Blair, il y a deux écoles : celle, traditionnelle, qui vise à empêcher la constitution d'une puissance européenne « continentale » et donc à favoriser les alliances de circonstance ; celle, plus récente - qui a peut-être la préférence de Tony Blair -, visant à établir des relations confiantes et fortes entre l'Allemagne, la France et le Royaume-Uni dans une Europe élargie.
La France et le Royaume-Uni partagent dans l'ensemble la même analyse sur la réforme de l'ONU, y compris l'élargissement du Conseil de sécurité. Une différence tient au fait que la France s'est prononcée depuis longtemps et explicitement en faveur d'un siège permanent pour l'Allemagne, le Japon, l'Inde et le Brésil.
M. Jacques Blanc :
Parmi nos désaccords, il y a notre conception de la politique agricole commune. Nous n'avons pas la même vision de la société en la matière, les Britanniques ne considérant pas que la production agricole soit un élément majeur. Ils ont introduit des éléments de doutes sur cette politique en l'attaquant par une communication séduisante sur le thème de la recherche et des transferts de technologies. Pour autant, sont-ils prêts à faire une véritable politique commune européenne en matière de recherche et de transferts de technologies ? Dans ce cas, il serait possible de faire une comparaison entre les deux politiques communes. Il me semble donc indispensable de sortir du discours accusateur anglais qui est actuellement ravageur.
M. Gérard Errera :
La position britannique sur la politique agricole commune et sur la recherche est effectivement particulièrement contestable. Le Royaume-Uni feint d'ignorer les réformes successives de la politique agricole commune, notamment celle de 2002 sur le plafonnement des aides qui avait été considérée à l'époque comme bonne par Tony Blair, et celle de 2003 sur le découplage, considérée également par Tony Blair comme « radicale ». Le gouvernement britannique sait donc pertinemment que ses critiques ne correspondent pas à la réalité. D'ailleurs, face au refus de toute remise en cause du chèque britannique, même la presse du Royaume-Uni devient critique.
S'agissant de la recherche, c'est un fait que le Royaume-Uni a souvent refusé d'augmenter les financements communs qui étaient proposés au Conseil.
La France doit continuer à marteler qu'elle paie plus que le Royaume-Uni au budget de l'Union (18 % contre 11 %) ; que, même avec le paquet Juncker, la France continuera à payer davantage que le Royaume-Uni ; que l'anomalie du chèque britannique n'est pas la contrepartie d'une autre anomalie puisque la politique agricole commune a déjà été réformée à plusieurs reprises ; et que ce qui est demandé à la Grande-Bretagne, c'est simplement de prendre une part juste et équitable du financement de l'élargissement.
M. Jean-Paul Virapoullé :
L'Europe, c'est la monnaie unique. L'Europe, c'est Schengen. L'Europe, c'est le budget. Et l'Angleterre, qui veut être mariée à l'Europe, dit non à ces trois politiques et les refuse. La conception de l'Europe des origines, au lendemain de la guerre, n'était pas celle d'une Europe des marchés, mais une Europe des hommes, une Europe politique, une Europe puissance économique, diplomatique et de défense. Si Gordon Brown estime que l'Europe n'est plus le niveau pertinent, alors l'Europe, déjà déchirée par la mondialisation, est maintenant confrontée à une opposition idéologique. Entre ses cousins américains et ses voisins européens, la Grande-Bretagne choisit ses cousins. Ne sommes-nous pas en train de perdre un temps précieux et ne faudrait-il pas renforcer l'axe franco-allemand par le rapprochement des pays continentaux dans le cadre d'un nouveau traité constitutionnel ? Sinon, nous risquons de perdre l'objectif majeur de l'Europe puissance des origines.
M. Gérard Errera :
Chaque pays est comptable de ses intérêts nationaux. Mais nos actions influent sur les décisions de nos partenaires. Nous ne sommes pas seulement des spectateurs de la politique de la Grande-Bretagne. Nous en sommes aussi des acteurs par les décisions que nous prenons : nous pouvons mettre en valeur les mérites de la coopération et les risques de la non coopération. Le discours de Tony Blair au Parlement européen au mois de juin était très intéressant : « Je n'accepterai jamais que l'Europe soit simplement un marché... Je suis pour l'Europe politique... ». À nous de lui rappeler l'utilité de transcrire ces déclarations dans la réalité.