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Réunions de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 23 mars 2005



Politique étrangère et de défense

Justice et affaires intérieures


Politique étrangère et de défense

Audition de Mme Nicole Gnesotto,
directeur de l'Institut d'études de sécurité de l'Union européenne, sur les apports du traité constitutionnel en matière
de politique étrangère et de sécurité commune (*)

Mme Nicole Gnesotto :

Les dispositions du traité constitutionnel concernant la défense bénéficient d'un large consensus.

Certaines tendent, tout d'abord, à exprimer la solidarité politique entre les États membres. Il s'agit de la clause de solidarité en cas d'attaque terroriste ou de catastrophe. L'État concerné n'est pas obligé de demander de l'aide : mais, s'il le fait, les autres États sont tenus de la lui fournir. C'est une avancée considérable. Il s'agit, ensuite, de la clause de défense mutuelle de l'article I-41, paragraphe 7. Certes, cette clause ne remet pas en cause la neutralité de certains États membres, ni la primauté accordée par certains autres à leur appartenance à l'OTAN. Mais cette nuance - qui est le reflet de la situation existante - est moins importante que la clause elle-même, qui apparaît pour la première fois dans les traités européens. C'est une révolution politique.

D'autres dispositions, ensuite, tendent à renforcer l'efficacité de l'action de l'Union. Il s'agit, tout d'abord, de la création du ministre des Affaires étrangères de l'Union, qui sera en même temps vice-président de la Commission. Nommé par le Conseil européen à la majorité qualifiée, il présidera le Conseil « Affaires étrangères » et dirigera le service européen d'action extérieure, qui comprendra de 1 500 à 2 000 fonctionnaires. Il disposera d'un droit d'initiatives, certes non exclusif, mais d'une grande portée car, quand une initiative sera présentée par le ministre des Affaires étrangères de l'Union, le Conseil se prononcera à la majorité qualifiée. Cela brise un tabou. La politique étrangère et de sécurité commune ne sera plus synonyme de décision à l'unanimité. En tant que vice-président de la Commission, le ministre des Affaires étrangères de l'Union devra coordonner les aspects extérieurs de l'action de la Commission : politique commerciale, action humanitaire, aide au développement. Cela va renforcer la capacité de négociation de l'Union, notamment avec les États-Unis : c'est la fin des troïkas et des présidences tournantes. Le ministre insufflera des initiatives et assurera la continuité de l'action de l'Union.

Il s'agit, ensuite, des dispositions qui introduisent plus de flexibilité dans le fonctionnement de l'Union. Ainsi, l'article I-41, paragraphe 5, permet au Conseil de confier une mission à un groupe d'États membres, à l'image de ce qui s'est fait pour l'opération Artemis. Ensuite, à l'opposé de ce que prévoit le traité de Nice, la défense n'est plus exclue du domaine des coopérations renforcées ; toutefois, l'autorisation de lancer la coopération renforcée est accordée à l'unanimité, ce qui limite la portée de cette évolution. Plus prometteur est le mécanisme de la « coopération structurée permanente » prévue à l'article I-41, paragraphe 6. Il n'y a pas de nombre minimum de participants et, pour le lancement, l'unanimité n'est pas requise. Il s'agit d'un outil très important.

Enfin, le traité constitutionnel contient d'autres avancées significatives. La politique de défense est définie en termes très clairs et très larges. Une Agence européenne de défense est créée ; elle a d'ailleurs été mise en place par anticipation. Des dispositions financières nouvelles permettent de créer à la majorité qualifiée un fonds pour le lancement rapide d'opérations, les budgets nationaux prenant ensuite le relais. En revanche, comme par le passé, les États membres restent maîtres du renseignement et du commerce des armes : l'article III-436 du traité constitutionnel ne fait que reprendre les dispositions de l'article 296 du TCE.

M. Hubert Haenel :

Vous nous avez montré que, avec le traité constitutionnel, on peut mettre en place une « Europe-puissance ». Mais je souhaiterais une précision concernant la clause de défense mutuelle de l'article I-41 : remplace-t-elle la clause de défense mutuelle du traité de l'UEO ?

Mme Nicole Gnesotto :

Le thème de l'« Europe-puissance » est très porteur en France. Dans d'autres pays, c'est un répulsif. Sachons le mettre en avant avec doigté !

L'avenir de l'UEO pose deux problèmes. Que doit devenir son assemblée parlementaire ? Pour l'instant, il n'y a pas eu d'accord pour la supprimer. Par ailleurs, aucun des États membres de l'UEO ne souhaite abolir la clause de défense mutuelle de cette organisation, aussi longtemps que la clause de défense mutuelle de l'Union restera moins stricte.

M. Robert Del Picchia :

La levée de l'embargo sur les armes à destination de la Chine est entourée de bien des difficultés. Une telle décision serait-elle plus facile à prendre avec le traité constitutionnel ? Par ailleurs, en cas de sollicitation par le Conseil de sécurité de l'ONU, pourra-t-on décider plus vite qu'aujourd'hui ?

M. Robert Badinter :

Je regrette que le journal télévisé de 20 heures ne vous invite pas ! Il serait utile à bien des Français d'écouter un exposé aussi clair.

Vous avez évoqué les avancées par rapport au détestable traité de Nice. Voyez-vous quelque part, dans le traité constitutionnel, une régression par rapport à ce traité ?

Mme Nicole Gnesotto :

Sur une question comme celle de l'embargo sur les armes, le traité constitutionnel n'apporte guère de changement. Le problème politique serait le même. Peut-être le ministre des Affaires étrangères de l'Union et le président du Conseil européen pourront-ils, dans des cas de ce type, jouer un rôle de médiateur.

Pour ce qui est de la coopération avec l'ONU dans la gestion des crises, il sera possible d'aller plus vite, d'une part, grâce à la mise en place du fond de lancement, d'autre part, grâce à la possibilité de voter à la majorité qualifiée sur une initiative du ministre des Affaires étrangères de l'Union.

Enfin, je ne vois aucune espèce de régression par rapport au traité de Nice.

M. Robert Badinter :

C'est ce que je voulais entendre ! Mais je souhaiterais une précision : comment faut-il entendre la notion de légitime défense dans le cadre de la clause de défense mutuelle du traité constitutionnel ?

Mme Nicole Gnesotto :

Cette clause fait référence à l'article 51 de la Charte des Nations unies dans son interprétation traditionnelle, c'est-à-dire sans retenir la notion de préemption ou de guerre préventive, mise en avant par les États-Unis, sur laquelle il n'y a pas de consensus. Pour recourir à la légitime défense au sens traditionnel, il n'est pas nécessaire d'avoir l'accord du Conseil de sécurité.

Mme Maryse Bergé-Lavigne :

Les dispositions sur la défense ont bien leur place dans la Constitution européenne et bénéficient d'un consensus. C'est la partie III de cette Constitution qui pose problème ! Cependant, le traité constitutionnel reconnaît la primauté de l'OTAN. Comment concilier cela avec l'idée d'une « Europe-puissance » ?

M. Didier Boulaud :

Les nouveaux États membres ont pour premier souci leur sécurité et c'est compréhensible. Mais ont-ils tendance à évoluer depuis qu'ils sont dans l'Union ? Restent-ils toujours aussi « atlantistes » ou deviennent-ils plus « européens », en constatant que les États-Unis font jouer un rôle bien différent à l'OTAN ?

Mme Nicole Gnesotto :

La phrase de la Constitution européenne concernant l'OTAN photographie l'état actuel des choses, y compris pour la France qui reconnaît la primauté de l'OTAN en matière de défense collective. Il serait surréaliste de s'attendre à ce que les États membres renoncent à cette garantie. La vraie question me paraît être : que vaut encore l'article 5 du traité de l'OTAN alors qu'il n'existe aucune menace et que, s'il en existait une, on ne peut savoir quelle interprétation les États-Unis donneraient à cet article ? Déjà, en 1949, le Congrès américain avait souligné l'absence d'automatisme pour la mise en oeuvre de l'article 5. En réalité, nous sommes dans le domaine de la croyance.

Il n'y a pas de vraie contradiction entre l'« Europe-puissance » et la primauté de l'OTAN. L'Europe doit s'affirmer en politique étrangère ; quant à la défense de son territoire, c'est une question sans objet.

Les nouveaux États membres sont très attachés à l'idée que l'OTAN assure leur sécurité. Mais ils commencent à comprendre que l'OTAN n'a plus le même sens, que les choses ne sont pas si simples. Ils n'acceptent jamais d'avoir à choisir entre l'OTAN et l'Union ; mais ils ont pris conscience que les États-Unis ont changé.

M. Robert Bret :

Votre réponse me laisse un peu perplexe. Comment assurer que le traité constitutionnel contient de grands apports tout en précisant qu'il photographie l'existant, sachant que, selon Valéry Giscard d'Estaing, la Constitution européenne va figer les choses pour cinquante ans ?

En réalité, on organise plutôt un statu quo fondé sur la prépondérance des États-Unis.

M. Serge Vinçon :

Pouvez-vous nous apporter des précisions sur le service d'action extérieure ? Comment fonctionnera-t-il et quelles seront les conséquences pour la France ?

Mme Nicole Gnesotto :

La France du général de Gaulle a choisi à la fois d'affirmer son indépendance et de maintenir la primauté de l'OTAN pour la défense collective. Pourquoi la contradiction serait-elle plus grande dans le cas de l'Union ?

M. Robert Bret :

Ce n'est pas du tout le même contexte !

Mme Nicole Gnesotto :

Je crois que la difficulté n'est qu'apparente, puisqu'il n'y a pas aujourd'hui de scénario de défense collective. C'est vrai que nous sommes dans une crise transatlantique, du moins entre les États-Unis et la majorité des États membres. Mais il n'y a pas de divergences militaires.

L'affirmation de l'« Europe-puissance » ne passe pas par des moyens militaires. Dans 90 % des cas, ce ne sont pas les moyens les plus utiles : que l'on prenne les exemples du Proche-Orient, de l'Iran, du terrorisme, des États déliquescents, les solutions passent par d'autres voies pour lesquelles l'Union apporte une grande valeur ajoutée.

M. Robert Bret :

Raison de plus pour redéfinir une défense commune au niveau européen !

Mme Nicole Gnesotto :

La priorité me paraît être le développement d'une politique étrangère commune.

Mme Hélène Luc :

Je constate au contraire que la Constitution européenne prévoit d'augmenter les capacités et la recherche militaires. Pourquoi alimenter ainsi la course aux armements, si les moyens militaires sont inutiles ?

Mme Nicole Gnesotto :

J'ai voulu relativiser leur importance, non pas dire qu'ils étaient inutiles ! L'Union ne participe pas à la course aux armements. Les États-Unis, avec 450 milliards de dollars par an, assurent 70 % des dépenses militaires mondiales, sans compter le surcoût lié aux opérations en Irak et en Afghanistan. L'Union dépense, quant à elle, 160 milliards d'euros. La Constitution européenne mentionne une « amélioration » des capacités militaires : il s'agit de rendre la dépense plus efficace, et non de l'augmenter.

J'en viens au service européen d'action extérieure. La Commission, le Parlement - avec le rapport Brok - et le Conseil ont développé leurs premières réflexions. Le service sera composé de fonctionnaires de la Commission, du Conseil et, pour un tiers, des États membres. Les experts militaires y seront intégrés. Il n'empiètera pas sur les services de la Commission concernant la politique commerciale, l'aide au développement et l'action humanitaire.

Des divergences subsistent : le service relèvera-t-il de la Commission, comme le souhaite le Parlement européen, ou du Conseil, comme le souhaitent beaucoup d'États membres ? Ou bien trouvera-t-on une formule ad hoc ? Le risque de duplication avec les services de la Commission est souligné par certains. La Commission entend bien qu'on ne touche pas à ses compétences, ni aux bureaux qu'elle a installés partout dans le monde. D'autres s'interrogent sur les liens avec les représentations et consulats des États membres. La mise en place du service européen pourrait être l'occasion, dans certains petits pays, d'avoir une représentation de l'Union au lieu d'une représentation de nombreux États membres. Enfin, la question du mode de financement du service n'est pas réglée.

M. Hubert Haenel :

Je constate que le Parlement européen affirme avec vigueur son rôle dans tous les domaines ! Mais qu'en est-il du rôle des parlements nationaux ? Si l'Assemblée de l'UEO disparaît, que leur restera-t-il ?

Mme Nicole Gnesotto :

Il y a un problème de légitimité démocratique dès lors qu'il est question d'envoyer des troupes. L'approbation des parlements nationaux reste dans ce cas la source de la légitimité.

Le Parlement européen aura, à terme, de plus en plus de pouvoirs en matière de PESC, surtout si le vote à la majorité qualifiée se développe. En matière de défense, ce sera plus difficile pour la raison que je viens d'indiquer.

Faut-il remplacer l'Assemblée de l'UEO et par quoi ? Il existe de nombreuses hypothèses, mais au fond personne ne veut en discuter.


Justice et affaires intérieures

Audition de M. Franco Frattini, Vice-président
de la Commission européenne (justice, liberté et sécurité) (*)

M. Jean-Jacques Hyest :

Je suis très heureux de vous accueillir au Sénat pour cette audition commune de la commission des Lois et de la délégation pour l'Union européenne, que je remercie pour cette initiative. En 2001, nous avions entendu votre prédécesseur, Antonio Vitorino, qui était venu nous présenter les perspectives relatives à la création de l'« espace de liberté, de sécurité et de justice » à la suite du Conseil européen de Tampere, d'octobre 1999. Compte tenu de l'intérêt tout particulier du Sénat pour ces questions, il nous a semblé important de poursuivre avec vous cet échange de vues.

Mais, avant d'aborder ces questions, je rappellerai brièvement votre parcours. Avant de rejoindre la Commission Barroso, en novembre dernier, en qualité de Vice-président chargé de la justice, de la liberté et de la sécurité, vous avez occupé les plus hautes fonctions dans votre pays. Étant juriste de formation, vous avez commencé votre carrière en tant que Conseiller d'État. Puis, vous avez été plusieurs fois parlementaire et ministre chargé de la fonction publique. Enfin, de 2002 à 2004, vous avez occupé le poste de ministre des Affaires étrangères.

Nous sommes donc particulièrement heureux de vous entendre aujourd'hui sur les perspectives actuelles relatives à la création de l'« espace de liberté, de sécurité et de justice ».

M. Hubert Haenel :

Je voudrais, à mon tour, au nom de la délégation pour l'Union européenne, vous souhaiter chaleureusement la bienvenue au Sénat. Les questions qui ont trait à l'« espace de liberté, de sécurité et de justice » sont très nombreuses et variées. Afin d'aborder les sujets les plus brûlants, nous sommes convenus d'évoquer quatre sujets en particulier.

Tout d'abord, nous souhaiterions aborder avec vous la question de l'immigration, sous un double aspect : la lutte contre l'immigration clandestine et la gestion de l'immigration régulière. La Commission européenne vient de lancer un important débat avec son Livre vert sur l'immigration économique. La délégation pour l'Union européenne a désigné comme rapporteur notre collègue Robert Del Picchia, qui devrait présenter un rapport d'information sur ce sujet. Il aura certainement des questions précises à vous poser, notamment sur le thème des « quotas ». L'introduction de la biométrie dans les visas et les passeports intéresse également la commission des lois, qui a créé une mission d'information sur ce thème. Or, j'ai cru comprendre que l'introduction d'identifiants biométriques posait actuellement des problèmes techniques ; peut-être pourriez-vous nous apporter quelques précisions sur ce point.

Ensuite, la question du renforcement des contrôles aux frontières, tant intérieures qu'extérieures, est devenue de plus en plus aigue, notamment depuis le dernier élargissement. Nous serions donc très heureux de vous entendre sur ce sujet.

Le troisième volet concerne la coopération judiciaire. Nous souhaiterions que vous nous présentiez un bilan de la mise en oeuvre des instruments adoptés dans ces matières. Je pense en particulier au mandat d'arrêt européen. Nous voudrions aussi évoquer les projets qui sont actuellement discutés au niveau européen, comme le mandat européen d'obtention de preuves ou le projet de casier judiciaire européen. Certaines de ces initiatives semblent soulever des difficultés au regard du principe de subsidiarité. Je pense notamment, en matière pénale, à la proposition de décision-cadre sur les droits des suspects et, en matière civile, à la proposition de règlement instituant une procédure européenne d'injonction de payer. Nous souhaiterions donc connaître votre sentiment sur l'équilibre à trouver entre l'harmonisation et le principe de la reconnaissance mutuelle, tant en matière civile, qu'en matière pénale. Êtes-vous favorable à une plus grande harmonisation, voire à l'idée d'un « Code pénal européen » ou d'un « Code civil européen » ?

Le dernier thème concerne les aspects institutionnels. Nous souhaiterions recueillir votre sentiment sur les perspectives ouvertes par le traité constitutionnel. Je pense notamment à l'avenir d'Europol et d'Eurojust et à la création éventuelle d'un Parquet européen. Je pense aussi à l'équilibre entre le volet répressif et la protection des droits fondamentaux.

M. Franco Frattini :

Je suis particulièrement heureux d'être parmi vous aujourd'hui pour vous présenter les grandes lignes de la politique de l'Union européenne sur les questions de justice, de liberté et de sécurité.

Depuis déjà plusieurs années, l'importance de la coopération pour résoudre les problèmes d'ampleur européenne a été reconnue par les États membres. Et les citoyens n'ont eu de cesse de nous envoyer un message très clair. D'après les sondages d'opinion, les citoyens expriment de fortes attentes sur des questions comme la criminalité et le terrorisme, et ils considèrent que ces problèmes devraient constituer une priorité pour les responsables politiques européens. Nos citoyens estiment que l'Union européenne a un rôle actif à jouer pour rendre nos sociétés plus sûres et nous ne pouvons pas nous permettre de les décevoir.

Les chefs d'État et de gouvernement ont été ambitieux lorsqu'ils ont défini les orientations contenues dans le deuxième programme pluriannuel relatif à l'« espace de liberté, de sécurité et de justice », dénommé « programme de La Haye ». Celui-ci aborde toutes les politiques qui se rapportent à ce domaine : droits fondamentaux, citoyenneté, asile et immigration, gestion des frontières, intégration, lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée, justice pénale, coopération policière et justice civile. Une stratégie antidrogue est venue s'y ajouter en décembre 2004.

J'aimerais vous parler plus particulièrement des quelques thèmes importants que vous avez souhaité que je développe ici.

1. La question des migrations économiques

La Commission européenne a présenté, en janvier dernier, un Livre vert sur l'immigration économique. Le but de ce document est de contribuer au débat public sur la nécessité de développer une stratégie communautaire globale pour la gestion des migrations dues à des facteurs économiques et sur la « valeur ajoutée » que pourrait apporter l'Union européenne dans ce domaine. A la suite de ce Livre vert, la Commission organisera une audition publique en juin 2005 et elle présentera un programme d'action sur l'immigration légale comprenant les procédures d'admission. Le Livre vert ne contient pas des solutions toutes prêtes. Il pose plutôt des questions aux parties intéressées : la société civile en général, les États membres, les partenaires sociaux et les autres institutions européennes. Par exemple : quel type d'harmonisation faudra-t-il atteindre sur les procédures d'admission pour le travail rémunéré et indépendant, sur les demandes d'emploi et de séjour, ou encore en ce qui concerne les droits des travailleurs immigrés. Le Livre vert ne préconise pas non plus que l'Union européenne ouvre ses portes sans restriction à l'immigration économique. Soyons clairs : le volume d'admission de travailleurs de pays tiers est aujourd'hui, et continuera d'être, y compris avec la Constitution européenne, une responsabilité des États membres. Toutefois, la problématique elle-même doit être traitée au niveau européen. Les prévisions démographiques et économiques indiquent que l'Union aura besoin de plus d'immigrés à l'avenir afin de répondre aux insuffisances du marché du travail et aux effets négatifs que cela peut avoir sur l'économie. Même si les objectifs de la stratégie de Lisbonne pour l'emploi sont atteints d'ici 2010 sans augmentation de l'immigration, nous pourrons nous attendre à un déclin de l'emploi après 2010, en raison de changements démographiques. L'immigration légale est une des solutions face au vieillissement démographique, mentionnée aussi bien dans la stratégie de Lisbonne que dans le « programme de La Haye ». Sans une approche proactive vis-à-vis de l'immigration économique, l'Union risque de voir augmenter le nombre d'immigrés illégaux, qui, le plus souvent, restent marginalisés voire exclus.

L'immigration est généralement perçue de façon négative par l'opinion publique. Cette perception provoque chez une minorité de nos populations une réaction négative. Par effet de cascade, cela engendre une résistance à l'intégration culturelle et sociale et une radicalisation de certains milieux, surtout chez les jeunes. L'exclusion alimente donc les comportements anti-sociaux, qui alimentent la peur, qui, à son tour, alimente l'intolérance et, en fin de compte, l'exclusion. Le cercle vicieux est ainsi bouclé. Les ministres européens de la sécurité sociale ont récemment souligné la contribution positive que les travailleurs immigrés pourront apporter à l'avenir aux régimes de sécurité sociale, face à la tendance démographique qui annonce un nombre croissant de retraités. Pourtant, cet argument est rarement, voire jamais, invoqué dans les campagnes électorales. En réalité, la seule manière efficace de combattre les causes profondes de l'insécurité est de renforcer la cohésion sociale de nos sociétés. Nous devons offrir un sentiment de sécurité et d'inclusion, tant à ceux qui font peur, qu'à ceux qui le craignent.

2. Les contrôles aux frontières et le projet de « code communautaire de contrôle des frontières »

J'ai noté avec intérêt que le projet de « code communautaire de contrôle des frontières » avait fait l'objet d'une résolution du Sénat, à l'initiative de la délégation pour l'Union européenne, et d'un rapport fait, au nom de la commission des Lois, par le Sénateur Jean-Patrick Courtois. L'objectif principal de la proposition de la Commission établissant un « Code des frontières » est de clarifier, restructurer et, dans certains cas, développer l'acquis communautaire en matière de contrôle frontalier des personnes. Comme vous le savez, il s'agit d'un acquis de la coopération intergouvernementale de Schengen. Il appartient donc à l'acquis communautaire depuis le 1er mai 1999, date de l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, mais il doit être pleinement adapté au cadre juridique communautaire. Permettez-moi de mettre en exergue certains éléments de la proposition concernant, plus particulièrement, le volet « frontières intérieures », puisqu'il s'agit du volet qui, me semble-t-il, a davantage suscité l'émoi de votre haute assemblée.

Je voudrais, tout d'abord, souligner que, dans notre proposition, la réintroduction des contrôles temporaires aux frontières intérieures en cas de menace à l'ordre public ou à la sécurité nationale reste entièrement entre les mains de l'État membre concerné par cette menace. Par ailleurs, les objectifs et les conditions pour l'utilisation de cette « clause de sauvegarde » sont, dans une large mesure, les mêmes que celles prévues dans l'acquis en vigueur. La Commission ne veut pas mettre fin à la possibilité de lutter contre une menace à la sécurité intérieure par la réintroduction temporaire des contrôles aux frontières intérieures. Elle souhaite, tout au plus, adapter le mécanisme de réintroduction de ces contrôles au cadre institutionnel de l'Union européenne, notamment lorsque de tels contrôles sont prévisibles. Dans ce contexte, il est normal que la Commission, en tant que gardienne des traités, soit impliquée dans la procédure de déclenchement de cette « clause de sauvegarde ». Toutefois, il convient de souligner que l'avis de la Commission, tel qu'il est prévu dans la proposition, n'est pas contraignant. En outre, je tiens à rappeler que la consultation préalable des autres États membres existe d'ores et déjà dans l'acquis de Schengen, pour de tels cas prévisibles. Par ailleurs, rien n'empêche qu'un État membre réintroduise immédiatement des contrôles temporaires à ses frontières intérieures en cas d'urgence.

Pour ce qui concerne les contrôles policiers à la frontière intérieure, ou dans une zone proche de cette frontière, la Commission n'a jamais eu l'intention de porter atteinte à la lutte contre la criminalité transfrontalière. Au contraire, la Commission encourage toute coopération policière transfrontalière entre États membres. Toutefois, la Commission considère qu'il est essentiel de clarifier la distinction entre « contrôle policier », permis sur l'ensemble du territoire y compris dans une zone frontalière, et « contrôle frontalier », interdit en principe par l'acquis de Schengen aux frontières intérieures. La Commission est néanmoins consciente qu'une zone frontalière peut être une zone sensible. Elle est donc tout à fait prête à accepter des contrôles de police ciblés dans cette zone sans pour autant qu'il s'agisse d'établir des contrôles frontaliers « déguisés » aux frontières intérieures. A cet égard, je peux déjà anticiper qu'une modification éventuelle du texte de la proposition, exprimant mieux cette distinction, pourrait être acceptable pour la Commission.

3. La coopération judiciaire

La coopération judiciaire en matière pénale et la lutte contre le crime organisé sont un autre volet important de l'action de l'Union pour créer l'« espace de liberté, de sécurité et de justice ». La coopération judiciaire pénale, comme la coopération policière, relèvent aujourd'hui du « troisième pilier ». Les décisions sont prises à l'unanimité des États membres, ce qui, dans une Europe à vingt-cinq, alourdit terriblement nos procédures de décisions et obère fortement notre efficacité dans la lutte contre les phénomènes criminels. Le rôle du Parlement européen reste limité, ce qui contribue certainement au « déficit démocratique ». De plus, le contrôle de la Cour de justice ne peut s'exercer pleinement, ce qui donne à notre dispositif juridique un caractère inachevé et contribue à miner l'efficacité de l'action de l'Union. C'est pourquoi l'entrée en vigueur de la Constitution européenne sera, dans ce domaine important pour les citoyens européens, essentiel pour permettre à l'Union de continuer à progresser efficacement.

Le Conseil européen de Tampere avait affirmé l'importance du principe de la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires, consacré comme la « pierre angulaire » de la construction de l'« espace judiciaire européen ». Les premières concrétisations de la mise en oeuvre de ce principe, et en particulier l'adoption du mandat d'arrêt européen, sont très encourageantes. Je profite de cette occasion pour remercier votre assemblée du soutien que vous avez apporté à l'introduction de cet instrument dans la législation française. La Commission a déposé récemment son rapport sur la mise en oeuvre du mandat d'arrêt européen, qui souligne le caractère positif de cette nouvelle procédure, tant en terme d'efficacité, que de rapidité, le tout dans le respect des droits fondamentaux. Quant aux développements dans les années à venir du principe de la reconnaissance mutuelle, je ne mentionnerai ici que la question de l'obtention des preuves et celle du casier judiciaire européen, deux thèmes auxquels je sais votre haute assemblée très attentive.

En ce qui concerne le projet de mandat européen d'obtention des preuves, je tiens à remercier la France pour son fort soutien dans la mise en oeuvre du principe de la reconnaissance mutuelle. L'objectif final de la Commission est de créer un instrument législatif unique facilitant la recherche de la preuve pénale sur le territoire de l'Union, et remplaçant à terme les mécanismes classiques de l'entraide judiciaire.

En ce qui concerne le casier judiciaire européen, je sais que la délégation pour l'Union européenne du Sénat a déposé tout récemment une proposition de résolution à propos du Livre blanc présenté par la Commission en janvier dernier. Je me félicite de l'intérêt que porte la France à ce dossier important pour améliorer l'échange des informations entre États membres sur les condamnations pénales. Nous nous félicitons de l'existence d'un projet d'interconnexion des casiers judiciaires mené par la France avec l'Allemagne, l'Espagne et la Belgique sur ce sujet. Celui-ci a beaucoup de points communs avec le nôtre puisqu'il repose sur un échange bilatéral d'informations et qu'il prévoit la création d'un format européen permettant à ces informations d'être traduites, tant d'un point de vue juridique, que linguistique. La différence entre ces deux projets tient à ce que nous proposons la création d'un « index des personnes condamnées », permettant d'identifier rapidement l'État membre dans lequel une personne a déjà été condamnée, quelle que soit la nationalité de celle-ci. Cela devrait permettre de bénéficier d'une information complète et à jour dont seul dispose l'État qui a prononcé la condamnation. Il n'y a donc pas de contradiction entre le projet des quatre pays et le moteur de recherches envisagé par la Commission. Le travail autour de cet index permettra également de structurer les échanges, ce qui nous paraît absolument indispensable dans un projet à vingt-cinq.

La reconnaissance mutuelle ne pourra se développer si nous ne travaillons aussi au renforcement de la confiance mutuelle. Celle-ci passe, comme le souligne le « programme de La Haye », par la certitude que tous les citoyens européens ont accès à un système judiciaire remplissant les critères de qualité les plus élevés. A ce sujet, la Commission présentera cette année une communication sur la formation judiciaire, élément essentiel pour une justice de qualité, et l'année prochaine, au terme d'une consultation étroite avec les professionnels de la justice et les États membres, une communication sur l'évaluation de la qualité de la justice.

4. Les droits fondamentaux

J'aimerais conclure avec une référence à un sujet qui doit être toujours présent dans nos réflexions sur les politiques européennes sur les questions de justice, de liberté et de sécurité : les droits fondamentaux. Dès sa mise en place, le Collège actuel des commissaires a voulu renforcer la cohérence et la visibilité de la politique en la matière avec la création en son sein d'un Groupe de Commissaires sur les droits fondamentaux, la politique contre les discriminations et l'égalité des chances. Le Président Barroso assume la présidence de ce Groupe - j'en assume la vice-présidence et la coordination - qui a pu immédiatement établir ses priorités, parmi lesquelles figurent la création de l'Agence européenne des droits fondamentaux et l'adhésion de l'Union européenne à la Convention européenne des droits de l'homme.

En ce qui concerne l'Agence européenne des droits fondamentaux, la Commission, mandatée par les États membres en décembre 2003, après un travail de préparation et d'écoute de la société civile, est en train d'élaborer le cadre législatif nécessaire pour l'extension du mandat de l'Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes de Vienne. Nous espérons que, avant l'été, les propositions seront sur la table du Conseil et du Parlement européen. L'Agence, une fois mise en place, dotera l'Union d'un instrument précieux de suivi et de promotion des droits fondamentaux au niveau européen, tout en restant active dans la lutte contre le racisme et la xénophobie.

L'adhésion de l'Union européenne à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH) constitue également un dossier prioritaire. En effet, les obstacles juridiques du système institutionnel en vigueur sont surmontés par la Constitution européenne, qui ouvre la voie à l'adhésion. L'adhésion permettra à l'Union d'être en phase avec les États membres qui sont tous soumis au contrôle de la Cour de Strasbourg et elle renforcera la crédibilité et la cohérence de la politique en la matière. Sans Constitution européenne, il n'y aura pas d'adhésion à la CEDH. La Commission envisagera des pourparlers avec le Conseil de l'Europe afin que l'adhésion puisse devenir réalité rapidement après la ratification de la Constitution.

La Commission attache également une importance particulière à la lutte contre le trafic des êtres humains, expressément mentionnée par la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Cette forme de criminalité, parmi les plus horribles, crée une grande souffrance humaine et représente un danger sérieux pour notre sécurité intérieure. Une réponse efficace de la part de l'Union européenne est donc indispensable. Un groupe d'experts a été créé par la Commission en 2003. Il est composé de vingt personnes dotées d'une longue expérience professionnelle en tant que membres d'organisations de la société civile, officiers de police, procureurs, juges, membres d'administrations publiques, chercheurs et universitaires. En décembre 2004, le groupe d'experts a présenté à la Commission un rapport indiquant des moyens de renforcer l'action de l'Union européenne contre la traite des êtres humains. Ce rapport est un instrument important dans l'élaboration de mesures conformes aux normes européennes en matière de droits de l'homme. Sur la base notamment des recommandations figurant dans le rapport du groupe d'experts, la Commission publiera cette année une communication élaborant un plan de l'Union européenne en faveur de normes communes, de meilleures pratiques et de mécanismes de prévention et de lutte contre la traite des êtres humains.

*

Vous aurez, sans aucun doute, détecté le fil conducteur qui a guidé mes propos aujourd'hui devant vous, et qui guide également la politique que je mène depuis mon arrivée à Bruxelles. Il s'agit d'assurer un délicat équilibre entre la liberté et la sécurité : la sécurité, qui préoccupe chacun de nos citoyens dans sa vie quotidienne, où terrorisme et criminalité sont trop souvent présents. La sécurité ne peut pas être assurée sans garantie des droits fondamentaux.

Enfin, je ne peux achever cette intervention sans souligner la responsabilité qui pèse sur votre pays en ce qui concerne la ratification de la Constitution européenne. A cet égard, je suis confiant que toutes les forces politiques vont se mobiliser pour répondre positivement à cette importante avancée dans la construction européenne. Sans la Constitution européenne et sans l'appui de la France, il n'y aura plus d'avancée européenne.

M. Jean-Patrick Courtois :

Comme vous l'avez rappelé dans votre intervention, le Sénat a exprimé de vives préoccupations au sujet du projet de « code communautaire de contrôle des frontières », tel qu'il a été présenté par la Commission européenne. Je mentionnerai, en particulier, la suppression de la possibilité pour les États membres de conférer aux agents des services répressifs des pouvoirs particuliers pour procéder à des contrôles dans la zone limitrophe de la frontière intérieure. Or, la législation française prévoit précisément une telle possibilité et c'est notamment pour préserver ce dispositif que nous avons estimé nécessaire d'adopter une résolution pour faire en sorte que cette possibilité soit maintenue et expressément prévue dans le code communautaire. Sans de tels contrôles à proximité des frontières intérieures, la lutte contre l'immigration clandestine ne pourrait, en effet, avoir que des effets limités.

Par ailleurs, comme le souligne cette résolution, nous croyons qu'il serait utile qu'une réflexion s'engage au niveau européen sur la notion de « zones de contrôles » mouvantes et en profondeur à proximité des frontières intérieures, afin de concilier la liberté de circulation et le renforcement de la sécurité intérieure. Nous ne devons rien faire qui pourrait conduire les citoyens à penser que la suppression des contrôles aux frontières intérieures peut faciliter la criminalité transnationale et l'immigration illégale. Car, sinon, cela risque de se retourner contre l'idée européenne. Je voudrais donc savoir si la Commission européenne envisage de modifier sa position sur ce point.

M. Robert Del Picchia :

Je voudrais vous poser deux questions qui concernent la politique européenne d'immigration et les contrôles aux frontières.

Êtes-vous favorable à un système plus flexible de « carte verte » ou de « quotas » pour faire appel à la main-d'oeuvre étrangère, comme semble le suggérer le Livre vert sur la gestion de l'immigration économique ? Ne pensez-vous pas que ce débat risque de relancer les polémiques sur les restrictions apportées à l'accès au marché du travail des ressortissants issus des nouveaux États membres ?

Ma deuxième question porte sur le projet de « code communautaire de contrôle des frontières » qui a été évoqué par notre collègue Jean-Patrick Courtois. Ce texte prévoit de soumettre le recours à la « clause de sauvegarde », qui permet à un État de réintroduire temporairement des contrôles aux frontières intérieures en cas de menace à l'ordre public ou à la sécurité nationale, à l'avis préalable de la Commission et des autres États membres. Dans la résolution adoptée par notre Assemblée, nous considérons que le recours à cette « clause de sauvegarde » doit être laissé à l'appréciation de l'État concerné par cette menace, et à lui seul. Je voudrais donc savoir si la Commission va réexaminer sa position sur ce point. 

Mme Alima Boumediene-Thiery :

Avant toute chose, je voudrais vous faire part de mon étonnement au sujet de votre intervention car vous semblez établir un lien entre l'immigration et la criminalité, ce qui me paraît contestable et de nature à « stigmatiser », de manière injustifiée, certaines populations.

J'en viens maintenant aux questions que je souhaiterais vous poser.

Ma première question porte sur la politique européenne d'immigration et la question des « quotas », évoquée dans le Livre vert de la Commission européenne sur la gestion de l'immigration économique. Ne pensez-vous pas que cette idée de « quotas » par nationalités soulève des interrogations au regard du respect des droits fondamentaux et qu'elle serait de nature à se heurter au modèle républicain en France ? Sur la liberté de circulation, ne croyez-vous pas qu'il faille aujourd'hui revoir la politique européenne en matière de visas, qui n'a pas démontré une réelle efficacité et qui pose des difficultés vis-à-vis des pays tiers, notamment du Sud ? Par ailleurs, l'Union européenne a adopté en décembre 2003 une directive sur le statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée. La Commission européenne envisage-t-elle de prendre des mesures pour s'assurer d'une mise en oeuvre rapide de ce texte ? En outre, si l'intégration reste une compétence première des États, l'Union européenne n'a-t-elle pas un rôle spécifique à jouer en matière d'intégration ? Enfin, comment justifier la demande des pays du Nord aux pays du Sud de renforcer la lutte contre l'immigration clandestine alors que, dans le même temps, les pays du Nord réduisent les moyens consacrés à l'aide au développement ?

Le deuxième sujet sur lequel je souhaiterais vous interroger porte sur les droits fondamentaux. Vous avez évoqué la création prochaine de l'Agence européenne des droits fondamentaux. Quelle serait la « plus value » de cette agence par rapport à l'Observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes ? Cette agence apportera-t-elle une réelle « valeur ajoutée » en matière de protection des droits fondamentaux ? Pour ma part, je reste assez perplexe sur la création de cette agence. Par ailleurs, ne trouvez-vous pas choquant que le Parlement européen ait créé une simple sous-commission, au sein de la commission des Affaires étrangères, chargée du respect des droits fondamentaux ? Pour ma part, j'estime que cette question aurait mérité la création d'une commission transversale afin de tenir compte des violations des droits de l'homme au sein même de l'Union européenne.

Enfin, en ce qui concerne la coopération judiciaire, je considère qu'il reste beaucoup à faire pour aller vers un véritable « espace judiciaire européen ».

Mme Monique Papon :

Ma question concerne le droit de la famille. Le nouveau règlement sur la responsabilité parentale, dit « Bruxelles II », vient d'entrer en vigueur au 1er mars dernier. Ce texte va-t-il régler les problèmes douloureux soulevés par la garde des enfants de couples binationaux et les enlèvements transfrontaliers d'enfants ?

M. Franco Frattini :

En ce qui concerne le projet de « code communautaire de contrôle des frontières », je voudrais apporter quelques éclaircissements. Le texte a déjà fait l'objet de modifications par les représentants des États membres réunis au sein du groupe de travail compétent du Conseil, avec l'accord de la Commission européenne. Il me semble qu'il n'y a pas d'incompatibilité entre le texte tel qu'il se présente aujourd'hui et ce que prévoit la législation française. Toutefois, il est vrai que la notion de zones frontalières soulève des difficultés auprès de certains États membres. Il est donc nécessaire de trouver une autre formule équivalente qui soit acceptable par tous.

Sur la « clause de sauvegarde », c'est-à-dire la possibilité pour chaque État membre de réintroduire, de manière temporaire, des contrôles aux frontières intérieures en cas de menace à l'ordre public et à la sécurité nationale, je voudrais rappeler que, comme je l'ai souligné dans mon intervention, il s'agit uniquement pour la Commission d'adapter le dispositif issu de la Convention de Schengen au cadre communautaire. Le recours à cette « clause de sauvegarde » restera entièrement dans les mains de l'État concerné. Ainsi, les États membres pourront toujours réintroduire sans délai les contrôles aux frontières intérieures en cas d'urgence. Et, dans une telle situation, la Commission européenne accepterait de modifier sa proposition initiale afin de tenir compte des préoccupations qui se sont exprimées. En effet, en cas d'urgence, la procédure de recours à la « clause de sauvegarde » ne donnerait pas lieu à un avis préalable de la Commission, mais seulement à un rapport a posteriori de l'État ayant eu recours à la « clause de sauvegarde ». J'espère que cette précision répondra à vos préoccupations.

Sur l'introduction d'éléments biométriques dans les documents d'identité et de voyage, je rappelle que l'Union européenne a déjà adopté un règlement, en décembre dernier, qui prévoit l'introduction, mi-2006, des photographies numériques et, en 2008, des empreintes digitales dans les passeports des citoyens de l'Union. L'introduction d'identifiants biométriques dans les visas et les titres de séjour des ressortissants de pays tiers qui résident ou qui se rendent dans l'Union européenne a, quant à elle, déjà fait l'objet d'un accord politique. Sa mise en oeuvre pratique soulève cependant encore des difficultés techniques, en raison des risques d'interférences entre les puces électroniques dans le cas où une personne se verrait délivrer plusieurs visas successifs. Il reste donc aux experts de se prononcer sur le fait de savoir si, en plus de leur insertion dans le système d'information sur les visas (VIS), les identifiants biométriques, qui seront inscrits dans une puce électronique, seront insérés dans le visa lui-même ou bien dans une carte rechargeable à chaque nouveau visa.

J'en viens maintenant aux questions relatives à l'immigration. Comme vous le savez, la question de l'immigration économique au niveau européen n'est pas nouvelle. La Commission européenne avait déjà proposé, il y a quelques années, une proposition de directive sur ce sujet qui s'était heurtée à l'opposition de plusieurs États membres. C'est la raison pour laquelle j'ai pensé utile de changer de méthode et de lancer, avec un Livre vert, une vaste consultation sur cette question sensible. Ce Livre vert sera suivi de propositions qui tiendront compte des différentes contributions de la société civile et des États membres, et notamment de celle de votre assemblée sur ce sujet majeur.

La référence à un système de « carte verte » n'a pas été inventée par le Livre vert. Le nouveau programme pluriannuel relatif à l'« espace de liberté, de sécurité et de justice » invite, en effet, la Commission européenne à présenter, avant la fin de cette année, « un programme d'actions relatif à l'immigration légale, comprenant des procédures d'admission qui permettent au marché du travail de réagir rapidement à une demande de main d'oeuvre étrangère en constante mutation ». Je crois cependant que la mise en place éventuelle d'un tel système de « carte verte » dépendra des réactions au Livre vert. La question reste donc ouverte.

Personnellement, je n'aime pas le terme de « quotas », car cela renvoie à l'idée d'une sélection des personnes. Je crois aussi qu'il revient à chaque État membre de décider s'il souhaite ou non instaurer un tel système de quotas en fonction de ses intérêts nationaux. Je rappelle, en effet, que les États membres restent et resteront compétents à l'avenir, y compris avec l'entrée en vigueur de la Constitution européenne, pour déterminer librement le nombre des ressortissants de pays tiers autorisés à entrer sur leur territoire pour y rechercher un emploi. Mais, dans le même temps, il me semble indispensable d'avoir, au niveau européen, une approche commune des questions migratoires et une stratégie européenne.

Soyons clairs sur ce point : la Commission européenne n'envisage pas de mettre en place une politique européenne d'immigration qui aurait vocation à remplacer les politiques nationales. Il s'agit pour l'Union européenne d'apporter une réelle « valeur ajoutée » aux différentes politiques des États membres. Il est également essentiel, dans un espace sans frontières, de fonder cette politique sur le principe de solidarité. Si chaque État membre reste libre de prendre telle ou telle mesure en matière d'immigration, par exemple de procéder à une régularisation des étrangers en situation irrégulière sur son territoire il n'en demeure pas moins qu'une telle mesure, dès lors qu'elle a des effets sur les autres États membres, devrait être précédée au préalable par une information réciproque ou une consultation au niveau européen.

Je pense aussi qu'une politique d'intégration est prioritaire au niveau européen. En matière d'éducation, d'accès aux droits sociaux, de lutte contre les discriminations, l'Europe pourrait apporter une réelle valeur ajoutée. La Commission européenne proposera prochainement un « fonds européen pour l'intégration », à côté du Fonds social européen, qui sera inclus dans les prochaines perspectives financières de l'Union européenne.

Les aspects extérieurs de la politique européenne d'immigration sont aussi un élément essentiel. On ne peut pas imaginer de mettre en place une véritable politique européenne d'immigration sans tenir compte des pays d'origine et de transit. Il est donc nécessaire de développer un véritable partenariat sur ces questions avec ces pays. Je pense en particulier aux nouveaux voisins de l'Union européenne, à l'Est, et aux pays de l'autre rive de la Méditerranée, au Sud. Il faut une stratégie fondée sur le donnant/donnant avec ces pays, pour, d'un côté, éviter les flux d'immigration illégale, qui sont à l'origine de véritables tragédies et, d'un autre côté, renforcer l'aide au développement, la politique d'intégration ou encore les investissements dans ces pays. Je pense ainsi nécessaire de mettre en place une politique de partenariat avec les pays d'origine ou de transit. La Commission européenne lancera une expérience pilote d'ici le début du mois de juillet sur ce sujet. Cette expérience pilote tiendra compte notamment de la prévention du trafic des êtres humains. Ce programme n'a rien à voir avec l'idée de créer des centres de traitement des demandes d'asile aux frontières ou à l'extérieur de l'Union, que, personnellement, je n'approuve pas.

Enfin, en ce qui concerne la lutte contre l'immigration illégale, l'Union européenne va conclure prochainement un accord de réadmission avec l'Albanie. Les négociations avec le Maroc progressent également et nous envisageons d'ouvrir les négociations avec l'Algérie.

Concernant l'Agence européenne des droits fondamentaux, je voudrais rappeler que cette agence aura un rôle plus large que l'observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes, puisque les tâches de cette agence comprendront notamment la promotion de l'égalité des chances, l'égalité entre les hommes et les femmes ou encore les droits des enfants. Pour autant, la lutte contre le racisme et l'antisémitisme restera au centre des activités de cette agence. Comme vous l'avez souligné, au sein même de l'Union européenne, les droits fondamentaux sont parfois violés. Il est donc nécessaire de créer une agence européenne chargée de la protection des droits fondamentaux, dont le mandat sera limité aux seuls États membres, et éventuellement aux pays candidats à l'adhésion à l'Union. En cas de non respect des droits fondamentaux, l'agence disposera d'un pouvoir de recommandation, à caractère non contraignant, ce dont ne dispose pas aujourd'hui l'observatoire européen des phénomènes racistes et xénophobes. Elle aura aussi un rôle en matière de collecte d'informations, de recherches, d'analyses, de programmes ou de consultations publiques. Je crois donc que cette agence apportera une réelle « valeur ajoutée » en matière de protection des droits fondamentaux en Europe.

En ce qui concerne la coopération judiciaire et l'équilibre entre l'harmonisation et la reconnaissance mutuelle, je ne pense pas qu'il soit nécessaire ou souhaitable d'avoir à l'avenir un « code civil européen » ou un « code pénal européen ». En effet, les différences entre les systèmes juridiques des États membres sont trop importantes. Toutefois, je pense qu'une plus grande harmonisation est nécessaire dans ce domaine, par exemple, pour prévenir les conflits de loi ou de juridictions et éviter la course au juge ou à la loi la plus favorable.

Ainsi, dans le domaine de la coopération judiciaire civile, la Commission européenne a pris plusieurs initiatives pour régler les conflits autour de la garde des enfants de couples binationaux séparés ou divorcés. Depuis le 1er mars dernier, le nouveau règlement sur la responsabilité parentale, dit « Bruxelles II », est entré en vigueur, comme vous l'avez souligné. Ce règlement détermine le juge compétent pour statuer sur le droit de garde et les cas d'enlèvement d'enfants. Il assure l'application automatique d'une décision prise par une juridiction d'un État membre dans un autre État membre, en supprimant la procédure de l'exequatur. Il s'agit d'une avancée essentielle dans le cadre de la politique européenne de protection et de promotion des droits de l'enfant. La Commission européenne a rédigé un guide pratique au sujet de ce règlement afin d'aider les citoyens européens dans leurs démarches. Parallèlement, la Commission européenne vient de présenter deux Livres verts, l'un sur le divorce, l'autre sur les successions et les testaments. Il faut aussi citer le recouvrement des créances incontestées. Il ne s'agit pas d'instituer un « divorce européen » ou d'unifier le droit de la famille ou le droit civil au niveau européen, mais d'apporter des réponses concrètes aux problèmes quotidiens auxquels sont confrontés les citoyens européens. Les premières réactions des États membres sont d'ailleurs plutôt favorables à ces initiatives. Et, là encore, la méthode retenue par la Commission européenne est fondée sur la concertation puisque ces Livres verts feront l'objet d'une large consultation publique qui associera les associations, les juges et les avocats et toute autre partie intéressée.

Mme Fabienne Keller :

Avant toute chose, je voudrais vous féliciter pour votre maîtrise parfaite du français.

En tant que maire de Strasbourg, je suis particulièrement préoccupée par le développement du trafic des êtres humains, qui est une forme particulièrement odieuse d'esclavage moderne. Je pense notamment aux réseaux de prostitution ou encore aux « faux mendiants ». Ces formes de criminalité, qui revêtent un caractère hautement organisé et qui se jouent des frontières et des différences entre les législations nationales, notamment entre la France et l'Allemagne, semblent en forte progression. Il me paraît donc indispensable que, face à cette piètre image de l'ouverture des frontières donnée à l'opinion publique, l'Union européenne apporte des réponses aux préoccupations légitimes des citoyens.

M. Patrice Gélard :

Je souhaiterais avoir des précisions sur le calendrier concernant les suites du Livre vert sur le divorce auquel vous avez fait référence.

M. Hugues Portelli :

J'ai une question à vous poser qui concerne la position de la Commission européenne sur le projet de décision-cadre relative à la rétention des données de trafic. Ce texte, qui est le fruit d'une initiative de quatre États membres, dont la France, vise à harmoniser la durée de conservation des données gérées par les opérateurs de communication téléphonique ou électronique. Il est considéré par les services de police et de justice comme un instrument essentiel dans la lutte contre le terrorisme ou d'autres formes de criminalité, comme la pédopornographie sur Internet par exemple. Le Sénat a adopté une résolution sur ce projet, qui approuve l'idée d'une harmonisation européenne, mais qui demande la réintroduction d'un délai maximal de conservation des données. Or, dans le même temps, la Commission européenne, après un certain flottement, a adopté une position qui remet en cause la base juridique de cette proposition, en estimant qu'elle relève davantage du « premier pilier » que du « troisième pilier ». Je souhaiterais donc que vous nous expliquiez les raisons pour lesquelles la Commission a pris une telle position, qui pourrait avoir pour effet de retarder l'adoption rapide de ce texte.

M. Robert Badinter :

Je voudrais faire une observation et vous poser une question.

Je ne partage pas votre pessimisme sur la coopération judiciaire. Je suis convaincu, pour ma part, que l'Union européenne disposera à terme d'un « code civil européen » et d'un « code pénal européen » car, en dépit des différences entre les législations nationales, il reste quand même un fonds commun du droit en Europe, en particulier en matière civile.

Compte tenu du débat en France sur la ratification du traité constitutionnel, je souhaiterais savoir si, à vos yeux, la Constitution européenne comporte une régression par rapport au traité de Nice sur les questions de sécurité et de justice et, dans le cas contraire, quelles avancées elle comporte.

M. François Zocchetto :

La Commission européenne vient de soumettre, le 17 mars dernier, une proposition de décision-cadre relative à la prise en compte des condamnations prononcées dans d'autres États membres. Quelles sont les difficultés actuelles soulevées par la reconnaissance des condamnations prononcées par les autres États membres et les moyens envisagés par la Commission pour progresser dans ce domaine qui constitue un enjeu important pour mieux lutter contre la récidive ? En effet, dans un espace de libre circulation tel que l'Union européenne, une action uniquement au niveau national pour renforcer la lutte contre la récidive ne pourrait qu'avoir des effets limités.

M. Pierre Fauchon :

Je rejoins l'observation formulée par notre collègue Robert Badinter car je crois indispensable d'aller vers une véritable unification en matière pénale au niveau européen.

Par ailleurs, j'ai parfois l'impression que les services de la Commission européenne se préoccupent davantage de la protection des droits fondamentaux, notamment des droits des suspects, plutôt que des moyens nécessaires pour renforcer la lutte contre les formes graves de criminalité organisée, comme par exemple de la traite des êtres humains. Je voudrais rappeler que la sécurité est le premier des droits.

Enfin, je voudrais connaître votre sentiment au sujet d'Europol, qui n'a pas démontré jusqu'à présent une réelle efficacité, au sujet d'Eurojust et sur la perspective de créer un parquet européen à partir d'Eurojust.

M. Jean-Jacques Hyest :

Je ne partage pas la deuxième remarque de notre collègue car je trouve personnellement que l'action de l'Union européenne est fondée sur un équilibre entre le volet répressif et la protection des libertés individuelles.

M. Franco Frattini :

Tout d'abord, en ce qui concerne votre question sur le calendrier relatif au Livre vert sur le divorce, la Commission européenne entend présenter une initiative législative sur ce sujet au début de l'année 2006. Mais il faudra ensuite parvenir à un accord au Conseil sur ce sujet délicat.

Les questions relatives à la protection et à la conservation des données sont des sujets sensibles et importants. Comme vous le savez, j'ai reçu récemment la responsabilité de la protection des données, qui relevait auparavant du portefeuille du commissaire chargé du marché intérieur. Cette réforme permettra d'avoir une stratégie plus cohérente au niveau européen, tant en matière de protection des données, que d'utilisation de ces données pour les besoins des enquêtes en matière de lutte contre la criminalité.

Sur le projet de décision-cadre relative à la rétention des données, que vous avez mentionné, la Commission européenne est convaincue que, sur certains aspects, la base juridique pertinente relèverait du droit communautaire et elle s'apprête à proposer un texte en conséquence. Mais, en tout état de cause, je peux vous assurer que cette position n'entraînera aucun retard pour l'adoption de cet instrument qui me paraît important. En effet, la Commission européenne n'envisage pas de modifier la substance de ce texte, mais uniquement sa base juridique, qui ne paraît pas appropriée. Sur la durée de conservation des données, il faudra aussi trouver un équilibre, en prévoyant notamment une durée maximale de conservation des données.

La protection des données personnelles, dont la nécessité est réaffirmée dans la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, est essentielle à mes yeux. Je présenterai, avant la fin de l'année, deux propositions législatives, l'une sur l'accès à l'information des autorités responsables pour le maintien de l'ordre public et pour le respect de la loi, fondée sur un droit d'accès équivalent des autorités répressives d'un État aux informations détenues par les services d'un autre État membre. L'autre, sur la protection des données personnelles dans le cadre du « troisième pilier ». Ces deux initiatives seront concomitantes car, en matière d'échanges d'informations, il est nécessaire de préserver un équilibre entre le renforcement de la sécurité et la protection des libertés individuelles.

À ce propos, je ne crois pas que la création d'une agence européenne de renseignement soit possible, mais je considère qu'il est nécessaire de renforcer aussi les échanges entre les services de renseignements des États membres.

Pour répondre à votre question sur la prise en compte des condamnations pénales prononcées dans un autre État membre, nous nous heurtons à une difficulté, qui tient aux fortes différences entre les législations des États membres dans ce domaine. Toutefois, il est indispensable d'agir au niveau européen pour mieux lutter contre la récidive. Je ne vous cacherai pas cependant qu'il existe de fortes réticences chez certains États membres sur ce sujet.

La Commission européenne travaille actuellement sur une proposition législative relative à la lutte contre le trafic des êtres humains, qui devrait être publiée avant l'été. Ce texte devrait renforcer les sanctions pénales pour les organisateurs et les membres de réseaux de traite des êtres humains, en particulier de femmes et d'enfants.

La Commission européenne devrait aussi faire prochainement des propositions sur la protection des victimes avec deux programmes, l'un destiné à la protection des enfants, l'autre à la protection des femmes victimes de la prostitution ou de violences conjugales.

La Commission européenne vient, par ailleurs, de présenter une proposition de décision-cadre relative à la lutte contre la criminalité organisée. En effet, plusieurs États membres (la Commission en a identifié au moins huit) ne reconnaissent pas actuellement dans leur législation nationale la notion de « criminalité organisée ». Le texte proposé par la Commission prévoit donc une définition commune de la « criminalité organisée » au niveau européen, un renforcement des sanctions pénales et une harmonisation des peines, avec une peine minimale d'au moins cinq ans pour la participation à une organisation criminelle et une peine minimale d'au moins dix ans d'emprisonnement pour la direction d'une organisation criminelle.

Je voudrais aussi dire un mot des initiatives de la Commission européenne en matière de lutte contre le terrorisme. La Commission européenne présentera en mai le plan d'action mettant en oeuvre le « programme de La Haye », qui couvrira notamment ces aspects. Dans ce cadre, la Commission européenne fera des propositions concrètes pour renforcer la lutte contre le financement, direct ou indirect, du terrorisme, en tenant compte notamment du problème des « paradis fiscaux », y compris au sein de l'Union, et de l'engagement nécessaire du secteur privé, notamment bancaire, pour lutter contre ce phénomène. La coopération avec les pays tiers en matière de lutte contre le financement du terrorisme restera aussi prioritaire. La Commission européenne déposera également un texte sur la protection des infrastructures critiques. Cette initiative ne concernera pas seulement les réseaux de transport, comme les transports ferroviaires, mais aussi les réseaux de communication ou certains bâtiments sensibles, comme les stades par exemple. Il ne s'agira pas d'harmoniser au niveau européen mais de promouvoir les meilleures pratiques.

Enfin, je conclurai par votre question sur les apports du traité constitutionnel sur les questions de justice et de sécurité. La Constitution européenne comporte des avancées majeures sur les questions de justice, de liberté et de sécurité. Elle confère une valeur juridique à la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne et elle permet à l'Union d'adhérer à la Convention européenne des droits de l'homme. Elle permettra aussi de renforcer les pouvoirs d'Europol et d'Eurojust et elle rend possible la création d'un parquet européen à partir de ce dernier. Sans la Constitution européenne, la mise en place de ce parquet européen ne serait pas possible. Notamment pour ces raisons, je considère qu'il est indispensable que les États membres, dont la France, ratifient la Constitution européenne.


*  Cette première réunion s'est tenue en commun avec la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées.

*  Cette seconde réunion s'est tenue en commun avec la commission des Lois constitutionnelles, de Législation, du Suffrage universel, du Règlement et d'Administration générale.