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Réunion de la commission des Affaires européennes du mardi 24 mars 2009




Institutions européennes

Bilan de l'adhésion de la Bulgarie à l'Union européenne

Audition de M. Etienne de Poncins,
ambassadeur de France en Bulgarie(*)

M. Hubert Haenel :

Les futures adhésions à l'Union européenne ne pourront s'effectuer avec l'assentiment des Français que si nous sommes en mesure de les persuader que les pays qui rejoignent l'Union remplissent effectivement toutes les conditions prescrites et ne sont pas susceptibles de faire obstacle à un bon fonctionnement de l'Union. Or, les informations publiées dans la presse ces derniers mois nous amènent à nous interroger sur la situation des deux derniers pays qui ont rejoint l'Union européenne. De plus, nous constatons que les rapports annuels d'évaluation de la Commission européenne sur la Roumanie et la Bulgarie portent un jugement sévère sur la situation de ces deux pays, notamment à propos du système administratif et judiciaire ou la lutte contre la corruption et le crime organisé.

Afin d'établir un état des lieux, la commission des Affaires européennes du Sénat a chargé deux sénateurs de suivre cette question : Michel Billout et Pierre Bernard-Reymond. Et nous avons voulu commencer par l'audition de nos deux ambassadeurs à Bucarest et à Sofia. La commission des Affaires européennes du Sénat a entendu votre collègue Henri Paul la semaine dernière. Nous avons la chance de vous entendre aujourd'hui.

M. Pierre Lequiller, président de la commission chargée des affaires européennes de l'Assemblée nationale :

Je me félicite de cette réunion commune aux deux commissions des Affaires européennes de l'Assemblée nationale et du Sénat.

L'Assemblée nationale avait voté à l'unanimité en faveur de l'adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie à l'Union européenne. Or, aujourd'hui, de sérieuses questions se posent au regard de la persistance des phénomènes de corruption et de mises en cause de la loyauté du processus électoral qui portent atteinte aux principes démocratiques. Au sein de la commission des Affaires européennes de l'Assemblée nationale, c'est notre collègue Jérôme Lambert qui est chargé d'assurer le suivi de l'adhésion de la Bulgarie.

M. Etienne de Poncins :

Étant en poste depuis dix-huit mois, je suis désormais en position d'évaluer assez précisément la situation de la Bulgarie.

Cet Etat membre de l'Union européenne me paraît présenter un double visage. Selon l'angle de vue que l'on privilégie, les conclusions à en tirer peuvent être diamétralement différentes.

Il y a d'abord une Bulgarie qui présente un visage européen souriant d'un pays de taille moyenne comptant 7,7 millions d'habitants. C'est une jeune démocratie dynamique qui vient de fêter récemment le vingtième anniversaire de la visite du président François Mitterrand. Cette visite, par le petit-déjeuner tenu avec des intellectuels dissidents et la liberté de parole lors d'une rencontre avec des étudiants, avait eu un grand impact. Elle marquait la première fissure dans la chape de plomb qui s'était abattu sur le pays depuis 50 ans.

La Bulgarie, qui connaîtra des élections législatives en juin ou juillet 2009, est dirigée par une coalition tripartite composée à la fois du parti socialiste bulgare, des fidèles de l'ancien roi Siméon et des représentants de la minorité turque. Cette coalition malgré des soubresauts et des tiraillements sera allée jusqu'au terme de son mandat, signe d'une certaine maturité politique.

Les relations se passent bien avec les minorités constituées à la fois de Bulgares d'origine turque ou roms qui représentent près de 10% de la population. La participation quasi-continue du parti turc au gouvernement depuis la transition démocratique contribue à cette situation apaisée et apparaît, vue sous cet angle, comme un élément stabilisateur.

La Bulgarie dispose d'un personnel politique de bonne qualité qui donne une image positive du pays. On peut citer notamment le jeune Premier ministre, formé à l'anglo-saxonne, la commissaire européenne dont les compétences sont reconnues, la vice-Premier ministre en charge des fonds européens, sans oublier Siméon de Saxe-Cobourg, ancien monarque et Premier ministre. Ce sont ces personnalités qui sont le plus souvent mises en avant à l'étranger. J'ajoute que la Bulgarie a trouvé facilement sa place dans les instances européennes tant au Parlement que dans les enceintes du Conseil des ministres. Elle s'y montre un partenaire loyal et constructif, soucieux de faire progresser une Europe politique, ambitieuse et active sur la scène internationale. Le Traité de Lisbonne a ainsi été ratifié à la quasi-unanimité sans difficulté particulière.

La Bulgarie est également un pôle de stabilité démocratique dans les Balkans. Elle a reconnu très rapidement l'Ancienne République Yougoslave de Macédoine. Elle joue un rôle positif en mer Noire et entretient des liens étroits avec la Russie avec laquelle elle créé un pont culturel et linguistique qui est utile à l'Union européenne.

Depuis son adhésion, le pays a par ailleurs enregistré des résultats économiques significatifs avec un taux de croissance de 6% par an jusqu'en 2008 et un excédent budgétaire de 3%. Sa monnaie dispose d'une parité fixe avec l'euro qui fonctionne bien. Une politique attractive et libérale en faveur des investissements étrangers a été menée avec la mise en place d'un taux fixe de 10% à la fois sur l'impôt sur le revenu et sur l'impôt sur les sociétés.

En dépit de ces résultats positifs, force est néanmoins de constater qu'il existe également un visage moins riant de la Bulgarie et que celui-ci l'emporte parfois. Ce pays est confronté à l'emprise du crime organisé et de la corruption. Cette situation remonte pour l'essentiel à la chute du communisme qui a pu voir certaines personnes ou groupes s'approprier des moyens de l'État à travers des processus de privatisation non transparents. Des oligarchies se sont progressivement constituées. Ces personnes ont ainsi réussi à occuper des postes clés, à la fois dans les domaines politiques, journalistiques et économiques ou dans les institutions judiciaires. Ces réseaux puissants et obscurs demeurent parfois liés à des personnes ayant collaboré avec les services secrets du régime communiste. C'est ainsi un maillage souvent puissant qui traverse le pays.

Comme indiqué précédemment, le système politique bulgare se caractérise par une grande coalition tripartite qui aboutit à un partage des ministères sur la base d'une clé de répartition figée (8 ministères pour les socialistes, 5 pour les Siméonistes et 3 pour le parti de la minorité turque). Le système de représentation proportionnelle aboutit à ce que les dirigeants des trois partis de la coalition se répartissent les postes de direction du pays. De plus, le parti issu de la minorité turque, qui dirige les ministères qui ont en charge l'aide humanitaire, la coopération et l'agriculture - trois secteurs qui bénéficient très largement des fonds européens - a été présent au gouvernement de manière continue depuis la transition démocratique. Tous ces différents facteurs peuvent créer un contexte favorable pour des tentations.

Le fonctionnement de la justice est par ailleurs souvent doublement défectueux. D'une part, certains magistrats peuvent être sensibles à la corruption et des interactions entre économie grise et magistrature demeurent. D'autre part, le code de procédure pénale est très favorable aux prévenus (possibilité d'ajourner le procès, difficulté à faire admettre les preuves).

J'ai moi-même dû marquer publiquement mon « incompréhension » suite à l'acquittement, à deux reprises, de deux prévenus accusés de l'assassinat d'un jeune Bulgare à Paris, alors même que des éléments de preuve très sérieux avaient été recueillis contre eux par la police française. Il s'agit de l'affaire dite « Borilski » du nom de la victime. Cette dénonciation a commencé à porter ses fruits et une mobilisation pour que justice lui soit rendue apparaît.

Dans ce contexte dégradé, les contre-pouvoirs sont peu nombreux. Certains journaux, télévisions, radios ou organisations non-gouvernementales sont efficaces, mais leur marge de manoeuvre reste limitée.

La Bulgarie reste un pays difficile à percer. C'est un pays où les personnes se connaissent bien et la société bulgare est difficile d'accès. Il peut arriver que, dans certaines villes, le véritable pouvoir relève de groupes économiques diversifiés. L'absence de législation rigoureuse sur le financement des partis politiques ne fait que favoriser la prise en main par « l'économie grise » de la classe politique, ne serait-ce que par le financement des campagnes électorales.

Certains secteurs comme l'énergie, l'environnement ou les travaux publics sont particulièrement touchés par le manque de transparence et la corruption. Comme l'a rappelé, à plusieurs reprises, la Commission européenne, les pratiques délictueuses prennent par exemple la voie d'échanges de terres inégaux entre une collectivité publique et une entreprise privée ou encore la constitution de sociétés d'économie mixte qui conduit, après quelque temps, à la spoliation de la collectivité publique. En revanche, il a été mis fin, sur demandes européennes, en 2008, aux juteux trafics liés aux différents duty free shops près des frontières.

En outre, la petite corruption reste très développée et souvent admise. Elle peut s'exercer pour des actes courants, tels que la délivrance du permis de conduire, l'obtention d'un diplôme ou d'une attestation de conformité d'un logement, la santé, etc. Certains progrès ont néanmoins été obtenus dans la lutte contre la corruption aux frontières et lors des contrôles routiers. Mais ceci reste fragile.

Une des caractéristiques les plus douloureuses de la réalité bulgare est celle des crimes, dits « de rue ». Il s'agit d'assassinats en pleine rue de personnalités économiques ou politiques. Le monde journalistique n'est pas non plus épargné. Depuis 5 ans, on estime le nombre de victimes à environ une centaine. Si le rythme a légèrement ralenti ces derniers mois, ces assassinats ne sont jamais élucidés et aucune inculpation n'intervient. Les rumeurs les plus folles courent sur ces assassinats.

Certaines affaires concernant des ministres, des agences nationales ou encore d'anciens élus sont mises à jour, mais n'arrivent pas à leur terme. L'achat des votes avant les élections est une pratique courante. Cela explique la très faible confiance des Bulgares dans leur système politique et dans leurs institutions (seuls 20 % font confiance aux autorités), ce que manifeste un taux très faible de participation aux élections (26 % de participation pour les européennes de mai 2007). En outre, un million de Bulgares sont partis à l'étranger depuis 1989, signe d'un manque de confiance dans leur propre pays.

Est-il possible d'agir ? Le contexte s'y prête car les Bulgares réagissent plutôt positivement à l'action et aux pressions extérieures, notamment de la part de la Commission européenne (dont le taux de confiance, mesuré par les sondages, est de 75 %). A cet égard, le mécanisme de coopération et de vérification (MCV) mis en place au moment de l'adhésion apparaît très utile. Les rapports réguliers établis par la Commission européenne dans ce cadre sont particulièrement critiques, notamment celui de juillet 2008. Ils maintiennent une forte pression politique et obligent le pays à se réformer. Mais ce mécanisme ne comporte pas vraiment d'armes efficaces. Déclencher la clause de sauvegarde, qui aurait pour effet de suspendre la reconnaissance mutuelle en matière judiciaire, poserait un problème aux autres États membres eux-mêmes. Par exemple, le mandat d'arrêt européen fonctionne très bien : ainsi près d'une soixantaine de mandats européens ont été exécutés avec la France depuis 2007 ; ce sont autant de malfrats bulgares qui se croyaient à l'abri chez eux et qui devront répondre de leurs actes, généralement du trafic d'être humains et de prostitution, devant la justice française. En outre, le déclenchement de la clause de sauvegarde du mécanisme aurait un impact déstabilisateur sur la scène politique bulgare, ce qui ne me paraît pas correspondre aux responsabilités de l'Union européenne. Toujours est-il que le maintien et la prolongation du mécanisme paraît à la fois souhaitable et inévitable sur le court et moyen terme.

A noter enfin que le Premier ministre bulgare a désigné un comité des sages, présidé par Dominique de Villepin, pour améliorer la communication entre la Bulgarie et l'Union européenne. Il a en outre souhaité un renforcement de la coopération administrative avec la présence d'experts européens au sein de l'administration bulgare.

L'Union européenne et ses Etats membres attendent toujours ce qu'on appelle des « résultats concrets » manifestant l'évolution de la Bulgarie, c'est à dire des cas précis d'inculpation, de jugement, d'incarcération et de condamnation effective de personnalités de haut niveau convaincues de corruption ou de malversations.

Par ailleurs, aujourd'hui la Bulgarie affronte un contexte économique très dégradé : ses exportations ont régressé de 27% depuis janvier ; elle a une économie de sous-traitance qui dépend de l'industrie européenne et qui est très fragilisée par la crise. De nombreux Bulgares, parmi les 200 000 qui travaillaient en Espagne, sont en train de rentrer au pays après la perte de leur emploi.

Les prochaines élections auront lieu le 28 juin ou le 5 juillet. Sous toutes réserves, ces élections pourraient amener au pouvoir le parti du maire de Sofia, M. Borissov, qui a rejoint le parti populaire européen (PPE). M. Borissov pourrait néanmoins rencontré des difficultés pour former un gouvernement. Ce contexte économique et politique n'est pas propice à la conduite des réformes nécessaires.

Pour conclure, je veux souligner que la Bulgarie reste un pays très attachant, francophone et francophile, mais qui connaît une réalité préoccupante.

M. Pierre Bernard-Reymond :

On peut être perplexe sur la possibilité de faire évoluer une situation qui apparaît difficile. L'Union européenne aborde ce problème de manière inadéquate. Elle devrait en réalité aller beaucoup plus loin dans l'application de sanctions.

Quel serait l'impact d'une approche plus exigeante dans les relations avec la Bulgarie ? Existe-t-il des relais dans la société civile bulgare pour appuyer une politique plus ferme ?

En outre, la crise économique va inciter l'Union européenne et la société internationale à accroître leur aide à ce pays. N'y a t il pas un risque que les crédits ainsi alloués n'alimentent davantage le système dégradé qui prévaut en Bulgarie ?

M. Jérôme Lambert, député :

Notre réunion a une tonalité particulière puisqu'elle nous conduit à nous interroger sur le fonctionnement interne d'un État membre. Mais force est de constater que le mécanisme de coopération et de vérification a été suivi de la suspension d'aides européennes, faute d'une utilisation correcte des fonds européens. Il s'agit là d'une première dans le cadre d'un élargissement. Cela traduit la gravité de la situation et constitue aussi une menace sérieuse pour la Bulgarie elle-même qui attend beaucoup des onze milliards d'euros qui lui ont été alloués au titre des fonds structurels pour la période 2007-2013. Cette situation éloigne également la perspective d'une intégration de la Bulgarie à l'espace Schengen. Elle jette une ombre sur un futur élargissement aux pays des Balkans occidentaux. Les parlements nationaux des États membres devront en effet faire preuve d'une vigilance accrue à l'égard de ces pays préalablement à leur éventuelle adhésion.

La Bulgarie est un pays attachant qui constitue un modèle de développement économique, mais qui est pénalisé par la gravité des phénomènes de fraude et de corruption. Le parlement français avait voté dans l'enthousiasme l'adhésion de ce pays à l'Union, sur la foi des rapports positifs de la Commission européenne. Nous éprouvons donc légitimement le sentiment d'avoir été trompés. Je rappelle que, dans le rapport que j'avais établi sur le projet de loi approuvant cette adhésion, j'avais moi-même relevé ces difficultés en demandant qu'elles soient rapidement réglées.

Comment réagit l'opinion publique bulgare face aux sanctions de l'Union européenne ? Quel est le degré de liberté des médias ?

Je suis par ailleurs inquiet du commerce des voix dans la perspective des prochaines échéances électorales et de l'impact de la crise économique et financière. Il est en outre très singulier de demander à d'autres de gérer son propre système administratif.

La Bulgarie se trouve dans une situation de grande dépendance énergétique : où en sont ses relations avec la Russie ? Qu'en est-il du redémarrage des tranches 3 et 4 de la centrale de Kozlodouï ? Où en est la construction d'une nouvelle centrale à Béléné ?

M. Michel Billout :

J'observe que le rapport intérimaire de la Commission européenne de février 2009 n'est pas optimiste sur la situation bulgare. Peut-on néanmoins relever des évolutions depuis l'adhésion à l'Union européenne ? Y-a-t-il des perspectives plus favorables et dans quels domaines ? Le gel des fonds européens a-t-il été efficace pour remédier aux dysfonctionnements constatés dans la gestion de ces fonds ? Quelles sont les évolutions du système éducatif et de santé ? Quelles sont les conséquences de la crise économique ?

M. Aymeri de Montesquiou :

J'avais rédigé deux rapports sur la situation de la Bulgarie : l'un très négatif en 2000, l'autre positif en 2006 qui se prononçait pour l'adhésion à l'Union européenne. J'avais en effet constaté une réelle évolution et une volonté politique de la part des dirigeants bulgares. Mais la situation actuelle suscite de fortes interrogations. Qu'en est-il des minorités roms et tsiganes qui ne me paraissent pas bien intégrées dans la population ? Comment la Bulgarie parvient-elle à équilibrer ses comptes et à dégager un excédent budgétaire avec des impôts ayant des taux aussi modestes ?

Les décisions de l'Union européenne sur la centrale nucléaire de Kozlodouï me paraissent trop sévères. Il aurait été possible de surseoir à cette décision. Je rappelle que le nucléaire constitue la source essentielle d'énergie en Bulgarie.

M. Etienne de Poncins :

Pays le plus pauvre de l'Union européenne, la Bulgarie a fortement besoin des fonds européens qui s'élèvent à 10 milliards d'euros sur la période 2007-2013 pour un PIB annuel de 30 milliards d'euros. Ces fonds ont en particulier un impact important sur la rénovation des infrastructures très déficientes, que ce soit les autoroutes, les stations d'épuration, les réseaux d'adduction d'eau ou encore le traitement des ordures ménagères. Mais les conditions n'étant pas réunies pour une bonne gestion de ces fonds, ils ont fait logiquement l'objet de mesures de suspension et d'annulation. La dizaine d'agences en charge de leur gestion ne présente que de faibles garanties. Beaucoup d'affaires de corruption au sein de ces agences ont été mises à jour. L'idée serait, sur le modèle grec, de re-centraliser la gestion des fonds européens dans une seule agence. Une vice-Premier ministre a été nommée pour prendre en charge les fonds européens mais elle ne dispose que d'un pouvoir de coordination.

M. Aymeri de Montesquiou :

J'avais noté dans mes rapports précédents que la législation bulgare impose aux responsables politiques de faire des déclarations de patrimoine, mais que le non-respect de cette obligation n'est sanctionné que par une simple amende !

M. Etienne de Poncins :

Sous la pression du mécanisme de coopération et de vérification, la Bulgarie doit adopter les lois nécessaires, notamment une loi sur les conflits d'intérêt et la publication des patrimoines. Pour la préparation d'une loi sur le financement des partis politiques, nous avons présenté le modèle français aux responsables bulgares. Une délégation bulgare a récemment rencontré à Paris François Logerot, président de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques. Le code pénal devra par ailleurs être révisé pour le rendre plus efficace.

Le commerce des voix est une réalité préoccupante, mais qui se reproduit malheureusement à chaque élection.

Les Bulgares ont ressenti fortement les sanctions européennes, notamment en ce qui concerne le fonds SAPARD qui bénéficie aux agriculteurs. Mais le gouvernement s'est substitué à l'Union européenne, ce qui constitue en soi une démarche contestable puisqu'elle ne permet pas de remédier aux carences et irrégularités constatées. La population fait preuve de fatalisme ; elle n'exprime pas d'hostilité vis-à-vis de l'Union européenne. Elle dirige ses critiques sur le gouvernement et sur le personnel politique.

La décision de fermer les tranches 3 et 4 de la centrale Kozlodouï a pu apparaître un peu excessive car elles permettaient des exportations vers le Kosovo et la Macédoine, rapportant ainsi des revenus à la Bulgarie. La perspective d'une réouverture est agitée périodiquement par le gouvernement bulgare, mais elle serait inacceptable pour plusieurs États membres. L'objectif du gouvernement bulgare est sans doute d'obtenir une augmentation des compensations financières qui sont versées, à ce titre, à la Bulgarie. Le projet de Béléné représente un coût de six milliards d'euros. La technologie russe sera utilisée, mais le groupe AREVA participera également au projet, lui apportant ainsi une caution occidentale. Cependant, la vraie question porte sur le financement de ce projet. Le pays subit par ailleurs une forte dépendance dans le domaine du gaz et souffre de l'absence de toute interconnexion avec ses voisins grec et roumain, ce qui renforce sa dépendance à l'égard de la Russie. Les autorités bulgares semblent désormais décidées à réaliser ces interconnexions.

La crise économique a un impact très fort, notamment dans le domaine immobilier. Les investisseurs britanniques sur la mer Noire et dans les stations de sports d'hiver se sont retirés. La Bulgarie doit supporter le retour de ses ressortissants qui étaient installés à l'étranger. Elle a une économie de sous-traitance très fragilisée par la crise. Son taux de croissance devrait se limiter à 0 % ou 1 % en 2009, alors qu'il était de 6% en 2008.

Le taux unique d'imposition a permis d'éviter des sorties d'argent et a eu un impact positif sur les rentrées fiscales. Mais l'excédent constaté traduit aussi la difficulté des responsables bulgares à prendre des décisions d'investissement et à lancer les grands projets de modernisation dont le pays a pourtant besoin.

Il est exact que la minorité tsigane, qui représente environ 0,6 million de personnes, a plus de mal à s'intégrer. La Bulgarie est en outre confrontée à un sérieux problème démographique. Sa population pourrait régresser à cinq millions d'habitants en 2050 ou 2060. Le gouvernement a pris certaines mesures de soutien inspirées de la politique familiale française. Elles commencent d'ailleurs à porter leur fruit.

M. André Schneider, député :

L'achat d'hélicoptères français par la Bulgarie s'est-il concrétisé ?

M. Etienne de Poncins :

La Bulgarie a effectivement acquis dix-huit hélicoptères de fabrication française, dont douze pour l'armée de terre et six pour la marine. Le contrat est en cours d'exécution.

M. André Schneider :

Comment se positionnent les forces politiques bulgares dans le paysage politique européen ?

M. Etienne de Poncins :

Le parti créé par le maire de Sofia constitue la force politique montante. Il a rejoint le parti populaire européen. Il est soutenu par la fondation Konrad Adenauer en Allemagne et par la fondation Robert Schuman en France. C'est un parti très fédéraliste sur les questions européennes, mais qui a aussi un franc-parler populaire. S'il devait remporter les élections, le parti du maire de Sofia aurait néanmoins du mal à former un gouvernement du fait de l'éclatement probable des forces politiques consécutives au système proportionnel. Son adhésion au parti populaire européen implique qu'il en respecte les valeurs, en particulier le refus de toute alliance avec l'extrême droite, représentée en Bulgarie par le parti Ataka.

M. Jérôme Lambert :

Où en sont les relations économiques entre la France et la Bulgarie ?

M. Etienne de Poncins :

Elles connaissent un développement limité. La Bulgarie peine à attirer des investisseurs français. La France est le quinzième pays investisseur en Bulgarie et dégage un excédent commercial de 100 millions d'euros. 150 000 touristes français se rendent chaque année en Bulgarie et le nombre de Français, environ 1000, installés dans ce pays tend à augmenter. En dépit du contexte économique, le groupe Carrefour a décidé de maintenir ses investissements sur place et Air France a ouvert ces jours-ci une deuxième liaison aérienne quotidienne.

M. Pierre Lequiller :

Cette situation de la Bulgarie pose la question de l'attitude que doivent avoir les autres États membres à son égard. Il me semble que, après les élections européennes, des démarches devront être entreprises auprès de l'Union et de la Commission européenne pour que des mesures plus strictes soient adoptées.

M. Hubert Haenel :

Une mauvaise situation de la Bulgarie risquerait de toute évidence de jeter une ombre sur les perspectives d'adhésion à l'Union européenne des pays des Balkans occidentaux.


* Cette réunion est en commun avec la commission des affaires européennes de l'Assemblée nationale.