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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 24 octobre 2007




Institutions européennes

Conseil européen informel des 18 et 19 octobre 2007

Audition de M. Jean-Pierre Jouyet,
Secrétaire d'État chargé des affaires européennes1(*)

M. Hubert Haenel

Je suis heureux de vous accueillir pour cette réunion, commune à la commission des affaires étrangères et à la délégation pour l'Union européenne, au cours de laquelle vous allez nous présenter les résultats du Conseil européen informel de Lisbonne. Je dis bien les « résultats » et non les « conclusions » puisque la caractéristique d'un Conseil européen informel tient au fait qu'il est dépourvu de conclusions.

Ce Conseil européen se traduit essentiellement par l'accord sur le nouveau traité. Certains parlent de « traité modificatif ». D'autres évoquent le « traité réformateur ». Je crois que tous seront bientôt d'accord pour parler du « traité de Lisbonne ». Vous allez nous expliquer les solutions qui ont été retenues pour les derniers problèmes qui se sont posés à l'ouverture du Conseil européen, et notamment la clause dite de Ioannina - qui fera l'objet tout à la fois d'une déclaration et d'un protocole -, et la composition du Parlement européen.

Le Conseil européen a également évoqué les défis de la mondialisation. Nous avons entendu le commissaire Verheugen il y a quelques semaines et il a évoqué devant nous la communication de la Commission sur ce sujet. Il nous a semblé que la Commission avait aujourd'hui un langage plus proche des préoccupations françaises. Est-ce également l'interprétation qui ressort du débat qui s'est tenu lors du Conseil européen ?

M. Jean-Pierre Jouyet :

Il s'agit sans doute de la Conférence intergouvernementale (CIG) la plus courte de l'histoire de la construction européenne. Les délais d'élaboration du traité ont été particulièrement rapides entre mai 2007 et mi-octobre. Cette rapidité s'explique par le fait que la CIG avait été bien préparée. La méthode avait été bien définie. La CIG avait identifié les points de négociation et la direction du service juridique du Conseil a trouvé des solutions aux problèmes les plus épineux, notamment ceux posés par le Royaume-Uni.

Deux sujets qui restaient en discussion, concernant la Pologne et l'Italie, ont été réglés de façon habile par la présidence portugaise. Concernant la Pologne, un compromis a été trouvé sur le mécanisme de Ioannina. Ce mécanisme, qui définit les conditions de passage au vote en cas de constitution d'une quasi-minorité de blocage, n'a été inscrit ni dans le traité, ni dans un protocole. Il reste fixé dans une décision du Conseil, qui sera adoptée le jour de la signature du traité. Ainsi, la portée juridique du mécanisme de Ioannina n'est pas renforcée par rapport à la situation qui prévalait en 2004. Et il ne sera pas nécessaire de convoquer une Conférence intergouvernementale pour modifier le mécanisme de Ioannina. Une décision suffira. Nous avons adopté, certes, un nouveau protocole. Mais il se borne à préciser qu'une décision visant à modifier le mécanisme de Ioannina doit être précédée par un débat au Conseil européen, lequel doit statuer par consensus. Ce qui apparaît parfaitement logique lorsque l'on modifie la prise de décision au Conseil.

La Pologne revendiquait une augmentation du nombre d'avocats généraux auprès de la Cour de justice. Avec l'élargissement, le nombre de juges à la Cour de justice était passé de quinze à vingt-sept, mais, depuis 1995, on avait maintenu le nombre d'avocats généraux à huit. Tous les grands pays disposant du droit de nommer un avocat général, il n'était pas anormal que la Pologne se voie reconnaître ce droit. La CIG a donc décidé de porter le nombre des avocats généraux de huit à onze, les deux postes restants étant attribués en alternance aux autres États.

La demande italienne portait sur le nombre de sièges au Parlement européen. La formule finale est assez sophistiquée, je dirai même florentine. Le point de départ était que le nombre de députés est fixé à 750. La formule adoptée est que le plafond de 750 députés ne tient pas compte du président, ce qui permet d'avoir un siège de plus. Le président a évidemment le droit de vote. À terme, le Parlement européen comptera donc 751 députés dont un siège supplémentaire pour l'Italie. L'Italie peut s'estimer satisfaite de ce résultat dans la mesure où le pays avait perdu quatre millions d'habitants par rapport au traité de Nice. Ainsi, quand on regarde le ratio députés/nombre d'habitants, le ratio italien est très convenable. Mais la représentation italienne au Parlement européen posait un tel problème émotionnel en Italie qu'il fallait régler ce problème dans un esprit européen de conciliation.

Tout le monde voulait sortir de cette difficulté, même s'il a été envisagé un moment de temporiser, de maintenir le système actuel de 750 députés et de reporter la question de trois mois. Mais plusieurs États, surtout l'Espagne, ont préféré ajuster la représentation dès maintenant. J'ajoute que la France gagne deux sièges par rapport à ce qui était prévu dans les Traités d'adhésion et que l'Allemagne en perd trois. Le Parlement européen devra confirmer cette proposition pour que le Conseil européen puisse formellement l'adopter.

La signature du traité est prévue le 13 décembre 2007. Concernant la procédure de ratification en France, il y aura avant tout une information du Parlement avec un débat en séance plénière, vraisemblablement le 11 décembre, c'est-à-dire deux jours avant la signature formelle du futur traité. Le Président de la République a annoncé qu'il saisirait le Conseil constitutionnel dès le 14 décembre. Le Conseil décidera s'il y a lieu ou non de réviser la Constitution. Ensuite, il y aura une procédure de ratification par voie parlementaire, comme le chef d'État s'y est engagé, et comme c'est la pratique dans la très grande majorité des États membres. L'échéance prévue est que le traité puisse entrer en vigueur le 1er janvier 2009. Concernant notre propre ratification, on peut estimer à titre purement indicatif qu'un Congrès pourrait se tenir à la fin janvier 2008. Il appartiendra au Président de la République de le convoquer. J'ajoute qu'il est souhaitable de distinguer, d'une part, la réforme constitutionnelle liée au processus de ratification du traité et, d'autre part, la réforme constitutionnelle liée aux travaux du Comité Balladur qui pourra prendre plus de temps. La France, pour des raisons symboliques et politiques, souhaite être un des premiers pays à ratifier le traité.

Le Conseil informel de Lisbonne a traité aussi des questions économiques et financières, notamment du lien entre l'Europe et la mondialisation. Les débats ont été très bien introduits par le rapport présenté par le président de la Commission européenne qui s'inscrit dans la lignée des prises de position françaises. On y retrouve l'idée que l'Europe doit pouvoir mieux se défendre, que l'Europe doit pouvoir se protéger sans être protectionniste, et qu'il faut une réciprocité dans les concessions commerciales. Cette convergence de vues avec la Commission est très importante à la veille de la présidence française. Elle témoigne d'une évolution tout à fait notable dans les rapports de notre pays avec la Commission. Il faut noter également une évolution tout à fait significative de la position britannique sur les questions financières, qu'il s'agisse de régulation des places financières, de transparence, des agences de notation, etc.

Dernier élément, la lutte contre le changement climatique. Les chefs d'État et de gouvernement ont rappelé que l'Europe devait se mettre en ordre de marche, notamment pour la lutte contre les gaz à effet de serre. L'Union européenne devait avoir rôle de pionnier non seulement pour des raisons morales, mais même pour des raisons de compétitivité. Nous sommes persuadés que le développement durable et l'écologie constituent un gisement d'emplois, même s'il convient que la répartition de la charge soit la plus équitable possible.

M. Jean François-Poncet :

Vous méritez un chaleureux satisfecit pour la rapidité avec laquelle le traité simplifié a été rédigé et adopté et sera signé prochainement. C'est très positif alors que le contexte pouvait donner lieu à quelques interrogations. Je suis aussi très satisfait de voir la France établir des relations de confiance avec la Commission. Cela fait des décennies que la France critiquait la Commission, ce qui était totalement contre-productif. Il y a très nettement un revirement dont vous avez mesuré les premières retombées. Je pense qu'il faudrait aller plus loin, veiller à envoyer les meilleurs fonctionnaires à Bruxelles et s'assurer que ceux qui reviennent soient récompensés, ce qui n'a pas toujours été le cas.

Concernant la présidence française, je voudrais vous interroger sur la défense européenne. Je crois que le Président de la République en fera une de ses priorités. Quel peut être le lien entre la politique européenne de sécurité et de défense et l'OTAN ? Les élections américaines ne vont-elles pas perturber les échéances ?

M. Jean-Pierre Jouyet :

Je crois en effet qu'il est tout à fait important que la France ait amélioré ses relations avec la Commission. Quand nous avons des problèmes, nous n'accusons plus la Commission dans son ensemble, mais nous essayons d'identifier et d'individualiser les blocages et les directions concernées pour ne pas mettre en cause collectivement la Commission. Nous avons obtenu en effet satisfaction sur quelques points grâce à ce dialogue plus régulier avec la Commission. Il faut également avoir de bonnes relations avec les pays d'Europe centrale et orientale compte tenu des difficultés de compréhension entre la France et ces pays. Enfin, les relations de confiance avec le Royaume-Uni sont nécessaires. Même si cela reste difficile, il y a des domaines où c'est même indispensable.

C'est notamment le cas dans le domaine de la défense. Sur ce sujet, il y a, en effet, un double problème de calendrier. Les débats au cours de la présidence française peuvent être perturbés par les élections américaines, mais le calendrier se pose aussi avec le Royaume-Uni car la priorité reste la ratification du traité. Après la ratification du traité par les Britanniques, le dialogue portera sur trois points : le renforcement de la capacité européenne de défense, l'application du nouveau dispositif des coopérations structurées, et la révision de la politique de sécurité en général définie par Javier Solana en 2003. Il n'est pas mauvais d'avoir une actualisation en 2007.

M. Denis Badré :

Bien sûr, il fallait conclure vite. Et c'est ce que vous avez fait. C'est très bon pour l'Union européenne, cela lui permet de retrouver une autorité extérieure, notamment avant les prochains sommets internationaux (Europe/Russie par exemple). Certes, la ratification doit être rapide, mais il me semble qu'il ne faut pas faire de triomphalisme, ne pas clamer à tous que la France sera la première à ratifier. Cela peut irriter nos partenaires.

Après la ratification, il faut que l'Europe s'attelle à des sujets lourds comme l'énergie. Le rappel des valeurs européennes est aussi un point crucial. Concernant la ratification en France, je suis préoccupé par le fait que les télévisions donnent aujourd'hui une large place aux tenants du « non ». Il existe des efforts à faire, notamment en province, pour ne pas donner l'impression que le gouvernement a fait les choses dans le dos des Français. Il faut faire vivre le débat européen dans l'opinion. Je vous suggère à ce propos de faire lire la déclaration de Robert Schuman dans les écoles.

Mme Catherine Tasca :

Je suis surprise par la multiplication des clauses d'exemption dans le traité de Lisbonne qui dessinent une Europe à la carte. Par ailleurs, on peut craindre que la multiplication des coopérations renforcées et des coopérations structurées, à l'initiative et à la maîtrise des gouvernements des États membres, ait pour effet de marginaliser le rôle du Parlement européen. Il faut faire attention à garder une construction démocratique de l'Europe. Pouvez-vous également nous expliquer la cohérence de la politique étrangère de l'Union européenne avec le projet d'Union méditerranéenne développée par le Président de la République ?

M. Jacques Blanc :

Je dois témoigner du changement d'attitude vis-à-vis de la France que je constate dans les réunions internationales. Je pense par exemple au Comité des régions où la France est reçue et écoutée d'une nouvelle manière.

La préférence communautaire a-t-elle été évoquée par le Conseil européen ? Quelle est la cohérence entre le partenariat euroméditerranéen de l'Union européenne et le projet de l'Union méditerranéenne du Président de la République? Quelles ont été les suites des suggestions du Président de la République concernant le Comité des Sages chargé d'une réflexion prospective sur les frontières de l'Europe ? Enfin, quelle est votre appréciation, à la veille de la prochaine présidence tchèque, alors que ce pays paraît assez divisé tant sur la méthode d'approbation du traité que sur le fond de la construction européenne ?

M. Jean Bizet :

Il me semble que la préférence communautaire, qui était un des piliers de la construction européenne, est devenue de plus en plus virtuelle. Concernant le changement climatique, quand aurons-nous des accords avec les pays émergents de façon à ce que l'Europe ne soit pas en distorsion de concurrence avec les pays qui ne sont pas très vertueux ?

M. Robert Badinter :

Je m'interroge sur le sort de la Charte des droits fondamentaux qui me paraît indispensable et je considère que l'opting-out choisi par le Royaume-Uni est plus que singulier. Avez-vous des perspectives sur l'espace judiciaire européen ?

M. Yann Gaillard :

Quelle est votre appréciation sur la Pologne ? Pensez-vous que le nouveau gouvernement aura une attitude différente vis-à-vis de la construction européenne ?

M. Pierre Fauchon :

Je suis de ceux qui pensent que le nouveau traité a quelque chose de miraculeux. Je note aussi que le paysage européen change rapidement et que l'évolution de la position de la France mérite d'être notée. Quel est le sort du troisième pilier ? Après ce traité, il faudra retrouver une dynamique. Les citoyens attendent des initiatives majeures telles que la police européenne. Ils attendent du traité qu'il fonctionne. Je crois qu'avec ce nouveau traité, ou bien on remet la machine en route, ou bien les États doivent délibérément se tourner vers les coopérations renforcées.

M. Bernard Frimat :

Vous avez évoqué l'évolution de la Commission. Il y a encore peu de temps, il y avait au sein de la Commission une sorte de magnification de la politique de la concurrence. Certes, on peut relever que la concurrence a été retirée des objectifs de l'Union, mais dans l'application pratique, quand on voit la manière dont la Commission a agi pour préparer sa proposition de directive postale ou sa proposition de directive sur le « paquet énergie », on peut avoir des doutes sur l'évolution de la position de la Commission. L'énergie que la Commission met à louer la concurrence ne peut que satisfaire les cendres d'Adam Smith.

M. Jean-Pierre Jouyet :

Il me semble que ce traité est une étape importante et durable parce que les mécanismes de prise de décision sont adaptés et adaptables. Il consacre l'extension des domaines où le vote est à la majorité qualifiée, l'extension de la co-décision, les clauses-passerelles, et des possibilités de modifier le traité sur tel ou tel point sans être obligé de passer par une nouvelle Conférence intergouvernementale. Le traité offre la possibilité d'ajustements plus faciles. On est passé d'un système « maastrichien » lourd, à un système plus malléable. Le traité est une base et l'Union européenne doit maintenant enclencher sur les politiques lourdes. L'Europe est attendue sur les réponses qu'elle va donner au Kosovo, au changement climatique, à l'énergie, etc.

Concernant le débat sur la ratification, il existe des éléments pour faire vivre le débat citoyen, mais je suis surpris par l'écart entre la surabondance d'informations et ce que l'on obtient sur le terrain. Il existe quelques médias spécialisés bien équipés, mais des grands médias suppriment leurs correspondants à Bruxelles, ce qui n'est pas un bon signe. On peut critiquer le Royaume-Uni, mais le débat européen y a une intensité qui ne se retrouve pas en France. Nous allons essayer d'organiser des réunions décentralisées pour sensibiliser les élus, améliorer la participation. Bien sûr, il ne faut pas opposer la ratification parlementaire et la ratification référendaire, qui sont deux voies également démocratiques. Ce n'est pas la première fois qu'il existe une voie parlementaire après la voie référendaire. Cela a été le cas pour l'élargissement, puisque le premier élargissement de la Communauté économique européenne, en 1973, a été approuvé par référendum alors que tous les autres élargissements qui ont suivi ont été adoptés par voie parlementaire. Cela a été également le cas pour les grandes lois de décentralisation des années 1980 qui ont suivi le référendum de 1969. Quant à l'ordre des ratifications, il n'est pas sûr que la France soit le premier pays à ratifier. La Pologne a également fait savoir qu'elle se presserait. Enfin, l'idée de lire la déclaration de Robert Schuman est une bonne idée ; je rappelle d'ailleurs qu'elle a été lue le 14 juillet 2007 sur les Champs-Élysées.

Pour les exemptions qui figurent dans le traité, je souhaite qu'on les distingue des adaptations. La principale exemption concerne le Royaume-Uni et sa clause d'exclusion vis-à-vis de la Charte des droits fondamentaux. Mais la plupart des clauses spécifiques du traité sont surtout des clauses d'adaptation aux systèmes nationaux. Dans l'Union européenne à vingt-sept, on est obligé d'avoir des systèmes souples. D'ailleurs l'Europe à la carte existe plus ou moins d'ores et déjà. C'est le cas avec Schengen et l'euro. Il me semble que le débat approfondissement/élargissement est derrière nous. Nous irons de plus en plus vers des coopérations renforcées, surtout avec les élargissements futurs.

Il est vrai que les élections polonaises sont arrivées un peu tard et que la négociation aurait été plus facile si le nouveau gouvernement avait été en place lors du Conseil européen. Le Premier ministre polonais a d'ores et déjà annoncé qu'il serait plus allant sur les questions monétaires, notamment pour rejoindre la zone euro et qu'il serait plus ouvert à la coopération judiciaire. Ce point est très utile pour la France parce que la Pologne dispose d'une tradition juridique proche de la nôtre.

La question de l'Union méditerranéenne a été posée par plusieurs d'entre vous. Ce projet doit être articulé avec le partenariat euroméditerranéen. Une étude est en cours sur ce sujet, confiée à l'ambassadeur Alain Le Roy. La future Union méditerranéenne est une zone de coopération régionale. Il faut évidemment que la Commission soit associée et nous devons informer tous nos partenaires, notamment l'Allemagne et le Royaume-Uni, des coopérations que nous envisageons.

Il n'est pas question de revenir à une vision protectionniste de la préférence communautaire. La France est un des pays les plus ouverts aux investissements étrangers en France et aux investissements français à l'étranger, mais nous devons être vigilants sur l'accès des produits agricoles et sur l'accès des produits industriels en Europe. Nous devons aussi maintenir les tarifs, notamment dans le domaine agricole. Mais les sujets de préoccupation ont changé, nous devons surveiller aujourd'hui les fonds souverains et promouvoir des normes européennes en matière sociale et environnementale. Nous devons aussi protéger nos acteurs industriels dans le domaine de l'énergie et avoir des clauses commerciales qui soient liées au respect des accords de Kyoto. Il me paraît aussi utile que l'Europe puisse se doter d'un « small business act » européen. C'est donc une vision plus large et renouvelée de la préférence communautaire qui est en jeu. Il me semble que le multilatéralisme commercial est un peu dépassé et que l'Europe doit se préparer à des accords régionaux et sous-régionaux avec des ensembles de type Mercosur par exemple, de préférence aux grandes négociations internationales.

Le Comité des Sages a été évoqué lors du Conseil européen et la présidence portugaise a déclaré que la question serait traitée en décembre, en même temps qu'une réflexion sur l'Europe et la globalisation. La mission du Comité des Sages portera sur l'avenir de l'Europe et il sera alors possible de poser le problème de la configuration de l'Union européenne. On sait que cette question fait débat, mais nous continuons de penser qu'il faut l'aborder. Et nous avons clairement fait savoir que tant que le Comité des Sages ne serait pas en place, nous n'accepterions l'ouverture d'aucun nouveau chapitre dans les négociations engagées avec la Turquie. Il n'y aura donc pas d'ouverture de nouveaux chapitres durant le mois de novembre.

Le contenu de la Charte des droits fondamentaux n'est pas modifié. La Charte garde une valeur contraignante, simplement elle ne sera pas incluse dans le traité. La Charte sera proclamée avant la signature du traité, puis publiée au Journal officiel de l'Union européenne. Le traité comporte un article qui renvoie à la Charte et lui confère une portée contraignante.

M. Robert Badinter :

Ce n'est pas une proclamation très grandiose !

M. Jean-Pierre Jouyet :

Certes, mais le contenu ne change pas par rapport à 2004 et la Charte devient contraignante. Les États membres ont été le plus loin possible dans ce débat, compte tenu des divergences.

Le traité supprime la division en piliers. Le nouveau Conseil Justice/Affaires intérieures sera chargé de veiller à la cohérence des sanctions pénales entre États membres et sera chargé de construire un nouvel espace européen de liberté, de sécurité et de justice.

Enfin, la portée de la suppression de la concurrence parmi les objectifs de l'Union est très importante, notamment pour le contrôle de la Cour de justice. Les décisions de la Commission en matière de concurrence devront être conformes à tous les autres objectifs de l'Union, y compris celui de la cohésion sociale. Nous avons obtenu un protocole sur les services publics d'intérêt général. Il s'agit d'une ancienne revendication française. Avant, la politique de services publics était examinée sous le seul angle de la concurrence. Dorénavant, les autres objectifs seront pris en compte. Concernant la directive énergie, la France a eu des garanties mais nous gardons des réserves. Il faut préciser que ces désaccords de fond ne sont pas avec la Commission, mais avec le commissaire et la direction chargés de la concurrence. Cette précision est importante.


* 1Cette réunion s'est tenue en commun avec la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées.