Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 24 novembre 2004
Politique sociale et santé
Aménagement du temps de travail (E 2704)
Communication de M. Bernard Frimat
La Commission européenne a proposé, le 22 septembre dernier, de modifier la directive de 1993 qui concerne certains aspects de l'aménagement du temps de travail. Les traités existants permettent en effet à la Communauté de soutenir et de compléter l'action des États membres dans l'amélioration du milieu du travail pour protéger la santé et la sécurité des travailleurs et leurs conditions de travail. Les directives sont adoptées, dans ce domaine, selon la procédure de codécision ; le Conseil et le Parlement européen sont donc à égalité, en tant que législateur. Au sein du Conseil, la décision est adoptée à la majorité qualifiée, et non à l'unanimité.
Par ailleurs, et avant d'évoquer les dispositions de fond de cette directive, il est important de garder en mémoire que ce type de directive fixe des prescriptions minimales à mettre en oeuvre par les États membres, mais que ceux-ci gardent toute faculté d'appliquer des dispositions plus favorables pour les travailleurs. La directive précise d'ailleurs en son article 23 que sa mise en oeuvre ne constitue pas une justification valable pour la régression du niveau général de protection des travailleurs.
La directive de 1993 relative à l'aménagement du temps de travail fixe des principes de base relatifs au repos journalier, au temps de pause, au repos hebdomadaire, à la durée maximale hebdomadaire de travail, aux congés annuels et à la durée du travail de nuit. Elle prévoit également un certain nombre de dérogations que les États membres peuvent mettre en place pour certaines catégories de travailleurs (par exemple, les cadres dirigeants) ou pour certains secteurs d'activités.
La directive prévoit pour certains de ses articles un réexamen au bout de dix ans. Surtout, elle définit les notions de temps de travail et de temps de repos, mais n'évoque pas les notions de temps de garde ou d'astreinte. La Cour de justice de l'Union européenne a rendu, en 2000 et 2003, deux arrêts importants sur cet aspect : ces arrêts considèrent comme temps de travail la totalité du temps de garde accompli par les médecins physiquement présents dans l'établissement de santé où ils exercent leur activité. En revanche, seule la durée de la prestation fournie par un médecin qui est de permanence à son domicile est considérée comme du temps de travail. La jurisprudence ainsi dégagée pose des contraintes fortes à l'ensemble des États membres, notamment en matière de recrutement de personnel médical.
Il a donc semblé nécessaire à la Commission européenne de réviser la directive de 1993. En l'absence d'accord entre les partenaires sociaux, la Commission a adopté une proposition de directive que le Gouvernement nous a transmise sous le numéro E 2704 dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution. Cette proposition de directive soulève trois questions principales.
1. La définition du temps de garde
À la suite de la jurisprudence de la Cour de justice, la Commission propose de définir le temps de garde, qui serait la « période pendant laquelle le travailleur a l'obligation d'être disponible sur son lieu de travail afin d'intervenir, à la demande de l'employeur, pour exercer son activité ou ses fonctions ».
La période durant laquelle le travailleur exerce effectivement ses activités pendant le temps de garde devrait être considérée, en toute circonstance, comme du temps de travail. Cependant, ce que la Commission nomme « la période inactive du temps de garde » (« période pendant laquelle le travailleur est de garde, mais n'est pas appelé par son employeur à exercer son activité ») ne serait pas considéré comme du temps de travail, sauf si la législation nationale ou une convention collective ou un accord entre partenaires sociaux le prévoit. En conséquence, la Commission européenne propose de fait de renvoyer la résolution de la question du temps de garde au droit national.
2. La période de référence de la durée maximale hebdomadaire de travail
Le droit communautaire actuel prévoit que la durée de travail pour chaque période de sept jours n'excède pas 48 heures, y compris les heures supplémentaires. Cependant, les États membres peuvent prévoir de calculer cette durée de 48 heures sur une période moyenne de quatre mois. Pour certains secteurs professionnels importants, en particulier pour les secteurs touchés par l'obligation de continuité du service, ils peuvent même autoriser une période de référence plus longue, n'excédant pas un an.
La Commission européenne propose de conserver le principe de 48 heures calculés sur sept jours ou sur quatre mois, mais elle élargit à l'ensemble des employeurs, dans les États membres qui le décident, la possibilité de faire le calcul sur une période de douze mois, sous réserve de la consultation des partenaires sociaux et de l'encouragement du dialogue social.
3. La clause dérogatoire individuelle, également appelée clause de renonciation ou « opt-out »
La directive de 1993 prévoit qu'un État membre a la faculté de ne pas appliquer le principe de la durée maximale hebdomadaire de travail (48 heures). Lorsque cette clause est autorisée par l'État, l'employeur doit simplement obtenir l'accord individuel du travailleur concerné et tenir un registre des travailleurs ayant accepté cette clause. Les protections sont minimales pour le travailleur : la directive indique simplement que le travailleur ne doit subir aucun préjudice en cas de refus.
Cette clause avait été introduite à la demande du Royaume-Uni, qui privilégie traditionnellement les systèmes où la liberté individuelle prime sur la négociation collective. D'ailleurs, seul le Royaume-Uni fait usage de cette clause de manière générale et les statistiques montrent qu'environ 20 % des travailleurs britanniques de l'industrie travaillent habituellement plus de 48 heures par semaine. D'autres États membres se servent de cette clause, mais uniquement depuis quelques années et pour des secteurs limités : le secteur de la santé en France, en Allemagne et en Espagne, le secteur de l'hôtellerie au Luxembourg.
Dans ce contexte, la proposition de la Commission ne change pas radicalement le système de l'opt-out ; elle entend seulement essayer de limiter les abus qui ont pu être constatés. Ainsi, le texte prévoit la nécessité d'un accord écrit du travailleur, valable un an, mais renouvelable. De plus, cet accord ne pourrait pas intervenir au moment de la signature du contrat de travail ou durant la période d'essai, moments où le travailleur est naturellement plus vulnérable face à son employeur. Surtout, la nouvelle rédaction privilégie la négociation d'une convention collective ou d'un accord entre partenaires sociaux pour la mise en oeuvre de l'opt-out. Cependant, si un tel accord n'est pas en vigueur ou n'existe pas, l'accord du travailleur est suffisant.
Je souhaiterais, à ce sujet, évoquer un point qui a été relevé dans la presse. La Commission propose de fixer une durée maximale hebdomadaire de travail de 65 heures dans une semaine quelconque, mais cette durée ne concerne que les travailleurs qui ont accepté, dans le cadre de l'opt-out, de déroger à la règle des 48 heures. Ces 65 heures ne s'appliqueraient aucunement aux autres travailleurs. Cependant, cette proposition, même limitée, ne peut évidemment apparaître que comme une régression sociale dommageable.
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Les partenaires sociaux ont décliné l'invitation de la Commission d'engager des négociations sur la révision de cette directive et les positions sont très divergentes entre les représentants des travailleurs et ceux des employeurs. Aucun ne se déclare d'ailleurs satisfait des propositions de la Commission. Le Secrétaire général de la Confédération européenne des syndicats (CES) a eu des mots particulièrement forts à l'encontre de la proposition de la Commission, considérant qu'il s'agissait d'une « insulte » et d'une régression inadmissible des droits sociaux.
En ce qui concerne le temps de garde, la CES considère que les nouvelles dispositions sont susceptibles de mettre en péril des pratiques innovantes négociées d'aménagement du temps de travail et qu'elles sont incompatibles avec l'amélioration des conditions de vie et de travail prévue par les traités. D'un autre côté, l'Union des industries de la Communauté européenne (UNICE), principal représentant des employeurs, considère que seules les périodes effectives de travail doivent être considérées comme du temps de travail. D'un côté, l'UNICE s'oppose donc à la jurisprudence de la Cour ; de l'autre, les syndicats la défendent.
En ce qui concerne le passage de 4 à 12 mois pour la période de référence possible pour la durée maximale hebdomadaire de travail, la CES considère que cette mesure introduit une très grande flexibilité du temps de travail en autorisant des amplitudes très importantes et des horaires très irréguliers. De son côté, l'UNICE souhaite une période de référence générale d'un an, avec possibilité d'extension par convention collective, afin de favoriser l'adaptation des entreprises aux cycles d'activité.
En ce qui concerne l'opt-out, la CES considère que le texte n'est pas de nature à mettre fin aux abus ; elle souhaite la suppression progressive, le plus tôt possible, de cette clause de flexibilisation accrue. Au contraire, les représentants patronaux souhaitent plutôt élargir encore les dispositions dérogatoires existantes.
Le Conseil des ministres européens a déjà largement entamé les négociations sur ce texte, mais, dans le cadre de la procédure de codécision, il ne pourra adopter une position commune qu'après l'avis du Parlement européen. Or, l'avis du Parlement européen, qui était attendu pour le mois de mai 2005, serait, selon mes dernières informations, retardé à 2006, compte tenu des auditions et des travaux que le rapporteur du texte souhaite mener.
La possibilité élargie de prendre une période de référence de douze mois pour le calcul de la durée maximale hebdomadaire de travail ne semble pas poser de difficultés aux États membres. Sur le temps de garde et le calcul du temps de travail effectif, la France souhaite préserver son système dit des équivalences : il s'agit d'un mécanisme selon lequel des périodes d'inactivité peuvent être prévues dans certains secteurs économiques (hôtellerie, transports, commerce de détail de fruits et légumes, secteur médio-social) et partiellement comptabilisées comme du temps de travail effectif. La proposition de la Commission est de toute façon minimale sur cette question, puisqu'elle renvoie largement au droit national.
La question la plus controversée, sur laquelle les discussions se sont cristallisées au Conseil, est celle de l'opt-out. La Commission propose de renforcer très marginalement la protection du travailleur face à son employeur. Dans ce contexte, plusieurs groupes se dégagent au sein du Conseil :
- une petite dizaine de pays, menés par le Royaume-Uni, la Pologne et la Slovaquie, s'oppose au texte de la Commission, car ils souhaitent faciliter le recours à cette clause. Ils considèrent en particulier que l'incitation donnée à la négociation collective ne s'accorde pas avec leurs systèmes de relations du travail qui privilégient les choix individuels des travailleurs ;
- cinq pays (France, Suède, Belgique, Espagne et Grèce) ont fait une proposition de suppression progressive de la dérogation, position proche de celle de la Confédération européenne des syndicats. Ils considèrent en tout état de cause, que cette dérogation, si elle devait perdurer, devrait être encadrée par la négociation collective ;
- les autres pays soutiennent plutôt, à des degrés divers, la proposition de la Commission.
Les cinq pays prônant la suppression progressive de l'opt-out regroupent ensemble 89 voix au Conseil sur 321, soit tout juste la minorité qui permet de bloquer une éventuelle décision. Cependant, l'absence de décision fait perdurer le droit existant, qui autorise cette clause dérogatoire.
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En conclusion, les positions semblent pour le moment figées et le Parlement européen ne rendra son avis de première lecture que dans plusieurs mois. Je crois cependant important, à ce stade, de réaffirmer la nécessité d'une dimension sociale dans la construction européenne, pour contrecarrer le dumping et améliorer la sécurité et la santé des travailleurs. La révision de la directive de 1993 en est une occasion : la suppression programmée de la clause dérogatoire d'opt-out permettrait d'avancer vers une relative harmonisation, indispensable pour promouvoir le progrès social, qui est l'un des objectifs des traités. Je crois en tout cas qu'il est nécessaire de se fixer des objectifs plus ambitieux qu'actuellement. Les discussions sur cette directive illustrent malheureusement la méthode communautaire dans la dimension sociale : d'une part, elle manque d'ambition ; d'autre part, le droit communautaire fixe des mesures minimales qui sont souvent contrecarrées par des dérogations multiples et amples. Dans ce cadre, il revient au droit national de définir un niveau de protection sociale plus élevé, ce que la législation communautaire autorise. Dans le contexte actuel, notamment dans les débats sur la ratification du traité constitutionnel, l'Europe semble donc apparaître comme impuissante à améliorer la protection des salariés : par exemple, il est naturellement préjudiciable à la construction européenne d'afficher un volume maximum hebdomadaire de travail de 65 heures !
Considérant l'état d'avancement des négociations, je vous propose de continuer à suivre les discussions sur ce texte pour éventuellement faire une nouvelle communication devant vous dans quelques mois.
Compte rendu sommaire du débat
M. Louis de Broissia :
En complément de cette communication, il me paraîtrait intéressant de connaître les statistiques sur la durée annuelle travaillée dans chacun des pays de l'Union européenne. Sur la question des astreintes, les présidents de Conseils généraux connaissent bien ces problèmes, car ils ont la responsabilité de la gestion des pompiers et d'une grande partie du secteur social. Quelle est votre position sur ce sujet ?
M. Jacques Blanc :
Cette question des gardes ou des astreintes est centrale dans le secteur médical où, en raison de difficultés de formation, les problèmes de personnel sont criants, qu'il s'agisse des infirmières ou des médecins. D'ailleurs, beaucoup d'établissements font appel à du personnel étranger pour pallier l'absence de professionnels français. Dans ces conditions, l'ambition ne pourra être plus forte que quand sera résolue la dramatique question de la pénurie de personnel.
M. Roland Ries :
Ce qui est essentiel, en ce domaine, c'est l'existence d'un socle commun minimal, que les États membres ont la possibilité d'améliorer. Encore faut-il naturellement que ce socle soit le plus élevé possible socialement et que les dérogations soient les plus limitées possible.
Mme Catherine Tasca :
Dans les faits, certaines conditions d'emploi sont insensées, pas seulement dans certains pays de l'Est : des employeurs font travailler de très jeunes personnes, parfois sept jours sur sept ou avec des repos tellement irréguliers que la durée réelle de travail est très importante. Il est donc important d'aller aussi vite que possible vers la fixation de normes minimales conséquentes. Surtout, les dérogations devraient être compensées d'une façon ou d'une autre et ne devraient pas pouvoir toutes s'appliquer en même temps. Elles pourraient être temporaires ou s'exclure l'une l'autre, ce qui permettrait, tout en tenant compte des niveaux de développement, de combattre les abus qui sont constatés dans différents secteurs économiques, par exemple dans le monde du cheval.
M. Bernard Frimat :
En ce qui concerne le temps de garde, l'apport de la jurisprudence de la Cour de justice est très important : elle a rendu deux arrêts distincts et convergents, l'un à la demande d'un tribunal espagnol, l'autre d'un tribunal allemand. L'ensemble des pays de l'Union européenne a réagi à ces arrêts, qui pourraient créer d'importants dysfonctionnements dans les systèmes de santé, en raison des difficultés de recrutement du personnel médical. Or, ces problèmes ont été examinés au niveau national, dans chaque État membre : la France a ainsi mis en place un système d'équivalences qui, pour certaines professions et après négociation collective, comptabilise partiellement le temps de garde en temps de travail. La proposition de la directive veut en fait contourner la jurisprudence de la Cour, en renvoyant, de manière pragmatique, au droit national.
Ce type de directive fixe des normes minimales, que les États peuvent améliorer. Ainsi, la directive actuelle oblige les employeurs à attribuer quatre semaines de congés annuels à leurs employés, mais les États ou les partenaires sociaux peuvent naturellement aller plus loin.
Plus généralement, le droit social communautaire est nettement affaibli par le fait que les normes minimales sont annihilées par de multiples dérogations. Ces dérogations rendent trop souvent virtuelles, vides de sens, les normes minimales qui devraient au contraire être une réalité incontournable pour l'ensemble des travailleurs.
ANNEXE
NOTE DE PRÉSENTATION
PROPOSITION DE DIRECTIVE
RELATIVE À L'AMÉNAGEMENT DU TEMPS DE TRAVAIL
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1. LE DROIT EXISTANT
L'article 137 du traité instituant la Communauté européenne prévoit que la Communauté soutient et complète l'action des États membres en vue d'améliorer le milieu de travail pour protéger la santé et la sécurité des travailleurs. Les directives adoptées sur cette base sont prises selon la procédure de codécision entre le Parlement européen et le Conseil et à la majorité qualifiée du Conseil.
La directive 93/104 du 23 novembre 1993 concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail a été modifiée à plusieurs reprises et codifiée en 2003. Elle fixe des prescriptions minimales à mettre en oeuvre par les États membres et ne porte pas atteinte à la faculté des États d'appliquer des dispositions plus favorables pour les travailleurs. Elle indique également que sa mise en oeuvre ne constitue pas une justification valable pour la régression du niveau général de protection des travailleurs.
a) Les principes de base
Le repos journalier
Tout travailleur bénéficie, au cours de chaque période de 24 heures, d'une période minimale de repos de 11 heures consécutives.
Le temps de pause
Tout travailleur bénéficie, au cas où le temps de travail journalier est supérieur à 6 heures, d'un temps de pause, dont les modalités sont fixées par des conventions collectives ou par la législation nationale.
Le repos hebdomadaire
Tout travailleur bénéficie, au cours de chaque période de 7 jours, d'une période minimale de repos sans interruption de 24 heures, auxquelles s'ajoutent les 11 heures de repos journalier. Les États membres peuvent prévoir une autre période de référence que 7 jours, mais elle ne doit pas dépasser 14 jours.
La durée maximale hebdomadaire de travail
La durée de travail pour chaque période de 7 jours n'excède pas 48 heures, y compris les heures supplémentaires. Les États membres peuvent prévoir une autre période de référence que les 7 jours, mais elle ne doit pas dépasser 4 mois, les périodes de congé annuel et de congé maladie n'étant pas prises en compte dans le calcul.
Le congé annuel
Tout travailleur bénéficie d'un congé annuel payé d'au moins 4 semaines, qui ne peut être remplacé par une indemnité financière, sauf en cas de fin de relation de travail.
La durée du travail de nuit
Le temps de travail normal des travailleurs de nuit ne dépasse pas 8 heures en moyenne par période de 24 heures. La période de référence est définie après consultation des partenaires sociaux ou par des conventions collectives ou accords conclus au niveau national ou régional entre partenaires sociaux.
b) Les dérogations
- Les États membres peuvent déroger à l'ensemble de ces principes, en raison des caractéristiques particulières de l'activité exercée, notamment pour les cadres dirigeants, pour la main-d'oeuvre familiale et pour les travailleurs dans le domaine liturgique.
- Dérogations « sectorielles »
Pour certaines activités professionnelles, les États membres peuvent déroger aux principes fixés pour le repos journalier, le temps de pause, le repos hebdomadaire et le travail de nuit. Ils peuvent également déroger à la période de référence fixée pour la durée maximale hebdomadaire de travail (7 jours, pouvant être étendus de manière générale à 4 mois) : ils peuvent fixer une période de référence de 6 mois, voire d'un an (pour des raisons objectives ou techniques ou pour des raisons ayant trait à l'organisation du travail, uniquement par convention collective ou accord conclu par les partenaires sociaux).
Il s'agit des activités caractérisées par un éloignement entre le lieu de travail et le lieu de résidence, comme les activités offshore (forage pétrolier,...), les activités de garde, de surveillance et de permanence avec nécessité d'assurer la protection des biens et des personnes, les activités caractérisées par la nécessité d'assurer la continuité du service (hôpitaux, ports, aéroports, presse, radio, télévision, gaz, électricité, eau, collecte des ordures ménagères, recherche, agriculture, transport de voyageurs sur des services de transport urbain régulier), les activités concernées par des surcroît prévisible d'activité (agriculture, tourisme, services postaux), les personnes travaillant dans le secteur ferroviaire.
- Pour les médecins en formation, une période transitoire de 5 ans à compter du 1er août 2004 permet aux États de déroger à la règle de durée maximale hebdomadaire de travail. Trois années supplémentaires pourront être accordées à la fin de cette période, soit 8 ans au total. Cependant, le nombre d'heures de travail hebdomadaire ne doit pas dépasser une moyenne de 58 heures pendant les trois premières années, 56 heures pendant les deux années suivantes et 52 heures pour toute période supplémentaire.
La directive prévoit que ces deux derniers types de dérogation (secteurs spécifiques et médecins en formation) peuvent être adoptées, à condition que des périodes équivalentes de repos compensateur soient accordées.
Cette même condition s'applique à une autre dérogation générale : une convention collective ou un accord entre partenaires sociaux, au niveau national ou régional, peut déroger aux principes fixés pour le repos hebdomadaire, le temps de pause, le repos hebdomadaire, la durée du travail de nuit et pour le calcul des périodes de référence du repos hebdomadaire, de la durée maximale hebdomadaire de travail et du travail de nuit.
c) Les exclusions
Les travailleurs à bord des navires de pêche en mer et ceux qui font partie du personnel roulant ou navigant d'une entreprise de transport ne sont pas concernés par la directive.
d) La faculté de « l'opt-out individuel »
Un État membre a la faculté de ne pas appliquer le principe de la durée maximale hebdomadaire de travail (48 heures). Dans ce cas, l'employeur doit obtenir l'accord individuel du travailleur concerné, qui ne doit subir aucun préjudice en cas de refus ; un registre des travailleurs qui sont concernés est tenu par l'employeur et tenu à disposition des autorités compétentes. Seul le Royaume-Uni a fait usage de cette clause dérogatoire : environ 20 % des travailleurs de l'industrie travaillent habituellement plus de 48 heures par semaine. D'autres États membres s'en sont servis, en la limitant à certains secteurs (secteur de la santé en France, Allemagne et Espagne, secteur de l'hôtellerie au Luxembourg).
2) LA PROPOSITION DE DIRECTIVE (E 2704)
Dans le cadre de demandes préjudicielles, la Cour de justice de l'Union européenne a rendu, en 2000 et en 2003, deux arrêts relatifs à la directive (1) : ces arrêts considèrent comme temps de travail la totalité du temps de garde accomplis par les médecins physiquement présents dans l'établissement de santé où ils exercent leur activité ; en revanche, seule la durée de la prestation fournie par un médecin qui est de permanence à son domicile doit être considérée comme du temps de travail.
Cet « élargissement » de la notion de temps de travail pose des difficultés à l'ensemble des États membres et, ajouté au réexamen prévu par la directive de certaines de ses dispositions, nécessite une modification de celle-ci.
Les partenaires sociaux européens ont été invités par la Commission européenne à négocier sur le sujet du temps de travail, mais, trop divisés, ils ont décliné l'invitation. La proposition en discussion est donc celle de la Commission européenne.
a) La proposition insère deux nouvelles définitions :
- le temps de garde : période pendant laquelle le travailleur a l'obligation d'être disponible sur son lieu de travail, afin d'intervenir, à la demande de l'employeur, pour exercer son activité ;
- la période inactive du temps de garde : période pendant laquelle le travailleur est de garde, mais n'est pas appelé par son employeur à exercer son activité.
(1) Arrêt SIMAP du 3 octobre 2000 et arrêt Jaeger du 9 octobre 2003.
Dans ce cadre, la période inactive du temps de garde n'est pas considérée comme du temps de travail, sauf si la législation nationale ou une convention collective ou un accord entre partenaires sociaux le prévoit. La période pendant laquelle le travailleur exerce effectivement ses activités pendant le temps de garde doit toujours être considérée comme du temps de travail.
b) La période de référence de la durée maximale hebdomadaire de travail reste de 7 jours et peut toujours être étendue à 4 mois sans conditions. La dérogation « sectorielle », qui prévoyait une extension à 12 mois pour certaines activités, devient applicable de manière générale à l'ensemble des travailleurs concernés par la directive. Le texte évoque cependant « des raisons objectives ou techniques ou ayant trait à l'organisation du travail », une consultation des partenaires sociaux intéressés et des efforts pour encourager le dialogue social.
c) En ce qui concerne « l'opt-out individuel », la proposition entend clarifier le texte existant et renforcer les droits des travailleurs. Elle prévoit un accord écrit du travailleur, dont la durée de validité ne peut être supérieure à un an, mais renouvelable. Un accord donné lors de la signature du contrat individuel de travail ou durant la période d'essai ne serait pas valide.
La proposition fixe une durée maximale de 65 heures dans une semaine quelconque, à moins qu'une convention collective ou un accord entre partenaires sociaux ne le prévoit autrement : le principe d'une limite maximale absolue est nouveau, il concerne les travailleurs qui ont accepté la clause dérogatoire d'opt-out.
De plus, la mise en oeuvre de « l'opt-out individuel », en plus d'être toujours dépendante de l'accord individuel du travailleur, est conditionnée à une convention collective ou à un accord conclu entre partenaires sociaux. Cependant, l'accord du travailleur est suffisant lorsqu'aucune convention collective n'est en vigueur et qu'il n'existe pas, dans l'entreprise, de représentation du personnel habilitée à conclure un accord ou une convention collective.
Budget communautaire
Correction des déséquilibres budgétaires
entre les contributions au budget de l'Union européenne
et les recettes provenant de celui-ci (E 2674)
Communication de M. Denis Badré
Dans le cadre de son projet de perspectives financières, la Commission a proposé le 14 juillet dernier un mécanisme de correction généralisée comportant une réduction pour tous les contributeurs nets du budget de l'Union, au-delà d'un certain montant du revenu national brut des pays concernés.
Actuellement, le Royaume-Uni continue de bénéficier de l'accord de Fontainebleau qu'avait obtenu Margaret Thatcher au Conseil européen de juin 1984. Ce compromis avait mis un terme à des années d'impasse budgétaire et de discussions sans fin, en donnant droit au Royaume-Uni à une réduction représentant deux tiers de sa contribution nette au budget de l'Union européenne. Ce mécanisme de correction se fonde sur le principe que « tout État membre supportant une charge budgétaire excessive au regard de sa prospérité est susceptible de bénéficier, le moment venu, d'une correction ». À l'époque, le Royaume-Uni était le contributeur net le moins riche et bénéficiait à peine de la politique agricole commune qui constituait l'essentiel du budget de la Communauté européenne. Aujourd'hui, la Commission considère que la situation a changé au point de ne plus justifier la correction britannique. En effet, en 1984, le Royaume-Uni était le contributeur le moins prospère, avec un indice de revenu national brut par habitant de 90,6 par rapport à une moyenne communautaire de 100. L'indice de l'Allemagne était alors de 109,6. En 2003, l'indice du Royaume-Uni s'est élevé à 111,2 tandis que l'Allemagne a reculé à 98,6. La France est restée stable à 104,2.
Les estimations montrent que, au cours de la période 2008-2013, si rien n'est fait, la correction britannique augmentera de plus de 50 % par rapport à la moyenne des sept dernières années pour atteindre 7,1 milliards d'euros, contre 4,6 milliards d'euros pour la période 1997-2003. Les soldes nets de tous les États membres de l'Union européenne à quinze se détérioreront sous l'effet des dépenses supplémentaires requises pour l'élargissement. Au Conseil européen de Berlin en mars 1999, le Royaume-Uni a obtenu que les dépenses liées à l'élargissement soient prises en compte lors du calcul de la correction britannique, se protégeant ainsi contre la plupart des conséquences financières de l'élargissement. Il s'agit de la principale raison de l'augmentation probable de la correction britannique à l'avenir.
Selon les estimations, le Royaume-Uni deviendra au cours de la période 2008-2013 le plus petit contributeur net au budget de l'Union, avec un solde net moyen de -0,25 % du RNB. En l'absence du mécanisme correcteur, il devrait être au contraire le premier contributeur net, avec un solde net moyen de -0,62 % du RNB. Le mécanisme que propose la Commission vise à corriger les soldes nets négatifs excessifs et à veiller au traitement équitable des États membres qui ont une capacité similaire de contribuer au budget de l'Union européenne. Ce mécanisme se calculerait sur la base du solde budgétaire net de chaque État par rapport au budget de l'Union. Il déclencherait une réduction lorsqu'un contributeur net franchit le seuil de 0,35 % du RNB. Selon les estimations de la Commission, cela donnerait lieu à des corrections d'environ sept milliards d'euros par an pour la période 2008-2013, soit pratiquement le niveau estimé des corrections britanniques au cours de la même période si le système n'était pas modifié. Tous les États membres participeraient au financement de toutes les corrections. Leur part dans le montant global des corrections serait déterminée par leur part dans le RNB.
Il convient de souligner que, en termes absolus, le Royaume-Uni demeurerait de loin le plus grand bénéficiaire du mécanisme de correction généralisée, percevant en moyenne une compensation nette de plus de deux milliards d'euros par an, soit environ deux fois plus que l'Allemagne. Avec le mécanisme proposé, en moyenne, les soldes nets des plus grands contributeurs nets se situeraient à des niveaux comparables, entre - 0,51 % et - 0,45 % pour le Royaume-Uni, l'Allemagne, les Pays-Bas et la Suède. Plusieurs États membres (France, Italie, Chypre et Autriche) afficheraient des soldes nets de - 0,40 % à - 0,30 % en moyenne. Le Danemark et la Finlande resteraient les deux plus petits contributeurs nets avec des soldes nets estimés à - 0,26 % et - 0,20 % respectivement.
La Commission propose d'assortir l'entrée en vigueur du nouveau mécanisme de correction généralisée de mesures transitoires. Le Royaume-Uni bénéficierait de paiements complémentaires sur une période de quatre ans : deux milliards d'euros en 2008, 1,5 milliard d'euros en 2009, un milliard d'euros en 2010 et cinq cents millions d'euros en 2011. Pour compenser ce surcoût, le mécanisme de compensation serait appliqué progressivement sur la même période, avec un taux de remboursement de 33 % en 2008, de 50 % en 2009, de 50 % en 2010 et de 66 % en 2011.
La proposition de la Commission sera soumise à l'aval du Conseil des ministres au début de 2005. Le débat s'annonce particulièrement animé. Des désaccords entre États membres se sont déjà manifestés. Un groupe d'États s'est déclaré favorable à la proposition de la Commission. Un autre groupe d'États plus nombreux, dont fait partie la France, s'est déclaré partisan de la suppression pure et simple du rabais britannique, sans que lui soit substitué aucun mécanisme de correction des soldes. Cette position se fonde sur une critique des notions de juste retour et de solde net. Le Royaume-Uni, seul, s'est déclaré favorable au maintien du dispositif actuel et a jugé totalement inacceptable la proposition de la Commission.
Je rappelle que l'unanimité est nécessaire pour modifier la décision sur les ressources propres de l'Union. Le Royaume-Uni peut donc exercer un droit de veto sur toute remise en cause du rabais dont il bénéficie actuellement. Le risque est donc grand que l'on ait un cumul entre le maintien du rabais britannique et la mise en place d'un mécanisme de correction généralisée. Je crois que nous devons appuyer la position de notre Gouvernement dans cette difficile négociation.
Compte rendu sommaire du débat
M. Roland Ries :
Je voudrais tirer une conclusion générale du cas britannique. Les situations économiques des pays membres évoluent en permanence. Or, le statut britannique est figé depuis vingt ans à un niveau qui correspondait à la situation de 1984. Il nous faut donc des clauses de revoyure régulières pour ne pas graver les choses dans le marbre.
M. Denis Badré :
Il est clair qu'il faut savoir évoluer. Ainsi, l'Espagne, le Portugal, l'Irlande et la Grèce ont su tirer parti des politiques structurelles. Mais ils doivent accepter aujourd'hui de rentrer dans le lot commun.
M. Louis de Broissia :
Vis-à-vis du contribuable français, y aurait-il un moyen de rendre publics ces chiffres ?
M. Denis Badré :
Pour le moment, le contribuable français sait à peine qu'il y a une contribution de la France au budget européen. Je crois qu'on ne pourra pas rester éternellement dans un système où les dépenses sont déterminées par le Parlement européen et où les recettes sont fixées par les parlements nationaux.
Mme Alima Boumediene-Thiery :
J'observe que l'exception britannique se retrouve ici comme dans d'autres domaines, tels que l'euro, ou l'espace Schengen.
M. Denis Badré :
Oui, mais je dirais que l'Europe sans le Royaume-Uni n'est pas l'Europe.
M. Bernard Frimat :
Et moi, je dirais que, avec le Royaume-Uni, l'Europe n'est plus l'Europe. À partir du moment où la seule question est de savoir si l'on retire autant de la construction communautaire qu'on y apporte, la meilleure solution est de rester chacun chez soi. La recherche des avantages collectifs est tuée par cette mécanique. L'idée européenne a été pervertie par la volonté du Royaume-Uni de récupérer son argent. Et je crains qu'on ne soit dans une situation bloquée, alors que la logique serait d'avoir des contributions proportionnées aux capacités des États. Quant à l'impôt européen, cela demeure un sujet tabou.
M. Didier Boulaud :
Je suis d'un avis différent en ce qui concerne l'impôt européen. C'est un peu comme lorsque nous avons doté l'intercommunalité d'une fiscalité propre : aujourd'hui, c'est plus clair pour nos concitoyens. Si l'on avait un impôt européen, les gens sauraient exactement ce qu'ils paient à l'Union européenne. On a toujours intérêt à la transparence.
M. Denis Badré :
La création d'un impôt européen aujourd'hui me paraît délicate. Sauf s'il accompagnait le transfert de compétences à l'Union, par exemple en matière de défense.
Recherche et propriété intellectuelle
Protection juridique des dessins ou modèles (E 2699)
Communication de M. Roland Ries
Le texte E 2699 soumis à notre délégation est un projet de directive qui modifie les dispositions communautaires en vigueur concernant la protection juridique des dessins ou modèles. C'est un projet important, qui m'a amené à auditionner la directrice générale adjointe de l'Institut national de la propriété industrielle (INPI) ainsi que les représentants des constructeurs automobiles et les représentants des assureurs, et à solliciter l'avis des associations représentant les petites et moyennes entreprises et les consommateurs. Toutes ces contributions m'ont permis de me forger une opinion sur ce sujet complexe.
Avant toute chose, je précise la définition d'un « dessin » ou « modèle » : il s'agit de l'apparence d'un produit ou d'une partie de produit industriel. Le dessin ou modèle est protégé à compter de la date de son enregistrement, à condition qu'il soit nouveau et présente un caractère individuel. La protection s'étend sur une période maximale de vingt-cinq ans. Ces dispositions résultent d'une directive communautaire du 13 octobre 1998. Cette directive protège les produits neufs : ainsi, par exemple, une société produisant des téléviseurs, des montres, ou des appareils électroménagers ne peut pas fabriquer et commercialiser un produit dont le dessin ou modèle a déjà été déposé par un concurrent.
En 1998, la Commission envisageait de libéraliser le marché de la réparation des produits industriels, c'est-à-dire de permettre à n'importe quelle entreprise de fournir un élément d'un produit, même protégé par un dessin ou modèle, pour le remettre en état. Pour reprendre l'exemple précédent, n'importe quelle société aurait pu fournir un écran de téléviseur pour le réparer, même si cet écran était protégé par un dessin ou modèle. Plusieurs États membres, dont la France, se sont opposés à cette proposition au nom de la protection de la propriété industrielle, et il a été choisi de laisser les États libres sur ce sujet, tout en disposant qu'aucun État membre ne pouvait renforcer ses mesures de protection du marché des pièces détachées. C'est l'objet de l'article 14 de la directive de 1998, qui a été clairement présenté comme une disposition transitoire dans l'attente d'une harmonisation. Hormis la France, des dispositions spécifiques de protection pour le marché des pièces détachées existent en Allemagne, Autriche, Danemark, Finlande, Portugal et Suède, ainsi que dans tous les nouveaux États membres, sauf la Hongrie et la Lettonie. En revanche, sept autres pays, à savoir la Belgique, l'Irlande, l'Italie, le Luxembourg, les Pays-Bas, l'Espagne et le Royaume-Uni autorisent dès aujourd'hui l'utilisation de copies de pièces détachées pour les réparations.
La directive de 1998 prévoyait une clause de rendez-vous, et la Commission européenne propose aujourd'hui, par le texte E 2699, de libéraliser complètement le marché des pièces détachées. Elle estime que les différences de législation sont un obstacle à la réalisation du marché intérieur (certaines pièces peuvent être commercialisées dans un pays et pas dans un autre) et une entrave à la libre concurrence. Une libéralisation permettrait une baisse des prix aux consommateurs en mettant fin à des monopoles.
La Commission s'appuie également sur le règlement sur les dessins ou modèles communautaires du 12 décembre 2001, qui prévoit une protection de 5 ans renouvelable 4 fois pour les dessins ou modèles enregistrés auprès de l'Office d'Harmonisation dans le Marché Intérieur (OHMI) à Alicante sans prévoir de protection pour le marché des pièces détachées des produits complexes. Elle propose donc d'abroger la disposition transitoire de l'article 14 de la directive de 1998 et de la remplacer par une disposition permanente interdisant la protection d'un dessin ou modèle qui constitue une pièce d'un produit complexe, lorsqu'elle est utilisée dans le but de lui rendre son apparence initiale. Les États membres devraient en outre « veiller à ce que les consommateurs soient convenablement informés sur l'origine des pièces de rechange pour leur permettre de faire un choix en toute connaissance entre pièces concurrentes ».
La Commission entend en réalité mettre un terme à la fermeture d'un marché spécifique, qui est celui des pièces détachées d'automobiles. Même si tous les secteurs sont concernés, c'est celui-ci qui représente des enjeux financiers considérables pour la concurrence. Il s'agit du marché des pièces détachées qui constituent l'apparence du véhicule à savoir l'ensemble constituant la carrosserie : les pièces de tôlerie, les optiques et la verrerie (pare-brise, vitres latérales ...). D'après les chiffres de la Commission européenne, le marché européen des pièces de rechange automobiles représenterait de 42 à 45 milliards d'euros et le sous-marché des pièces visibles intégrées à la carrosserie, qui sont visées par la libéralisation, 9 à 11 milliards d'euros. La part de marché des constructeurs automobiles avoisinerait aujourd'hui les 85 % de ce marché. S'appuyant sur une étude économique contestée par les industriels, la Commission estime que les prix des pièces détachées d'automobiles sont de 6,4 % à 10,3 % plus chers dans les pays qui n'ont pas ouvert leur marché. Elle souhaite faire jouer la concurrence en mettant un terme au monopole des grands constructeurs.
Que faut-il penser de cette proposition ? Tout d'abord, il faut rappeler que la France s'était opposée à la libéralisation lors de la négociation de la directive de 1998 et que notre délégation pour l'Union européenne avait adopté dès décembre 1994 une proposition de résolution demandant expressément la protection des pièces détachées des produits industriels complexes, au nom de la répression des contrefaçons et de la protection des intérêts de l'industrie européenne.
En effet, la proposition de la Commission européenne pose des questions quant au respect du droit de la propriété industrielle et à la rétribution de l'investissement dans la recherche, ce qui me semble le point le plus important. Car le lancement d'un véhicule neuf est un investissement lourd, de plusieurs centaines de millions d'euros, et seul le constructeur en assume les risques. Il a également des obligations en termes de remplacement des pièces détachées, même si le modèle est peu commercialisé, pendant 10 ans après la fin de la commercialisation. L'ouverture à la concurrence profiterait à des entreprises n'ayant pas fait d'investissement initial de recherche et pour les seuls modèles dont le volume est important.
La Commission explique que cette ouverture bénéficierait à des petites entreprises européennes, mais il est plus vraisemblable que les copies de pièces originales seront réalisées dans des pays hors de l'Union, comme en Asie, où les coûts sont plus bas. Aujourd'hui, ces copies sont des contrefaçons, mais si toute protection est ôtée, elles pourraient circuler librement dans l'Union.
Il faut néanmoins avoir conscience que, bien souvent, ce mouvement de délocalisation de la fabrication des pièces détachées en Asie est déjà engagé par les constructeurs automobiles eux-mêmes. En effet, les grands fabricants ont fréquemment recours à des équipementiers qui, par un contrat de sous-traitance, produisent les pièces destinées aux constructeurs. Un équipementier se trouve évidemment dans une position de grande faiblesse à l'égard de son donneur d'ordre. Ce dernier dispose seul du droit sur le modèle et il se réserve la possibilité de rompre la relation de sous-traitance à tout moment. Or, précisément, ces équipementiers européens qui sont souvent des PME, aux coûts de main d'oeuvre évidemment plus élevés qu'en Asie, sont actuellement confrontés à des ruptures unilatérales de leurs contrats de sous-traitance par des constructeurs qui, soucieux d'optimiser leurs bénéfices sur un marché captif, confient ces mêmes contrats à des entreprises non européennes. Nous pouvons ainsi constater que les dispositions sur les dessins et modèles peuvent nuire à la poursuite de leur activité dans le secteur.
Un deuxième problème se pose par rapport à la perspective d'une libéralisation intégrale du marché des pièces détachées : celui de la sécurité, dans la mesure où ces pièces détachées fabriquées en dehors de toute responsabilité des constructeurs pourraient être de faible qualité. Il n'existe aujourd'hui d'homologation que pour les éléments de verrerie (phares, pare-brises) et pas pour les pièces de tôlerie. Des pièces copiées pourraient représenter un risque en cas d'accident. De plus, une directive du 17 novembre 2003 dite « choc piéton » exige que les nouveaux modèles de véhicules automobiles satisfassent à des tests d'impact, afin de minimiser les lésions pour les piétons. Les pièces détachées ne pourraient subir ces tests qui sont réalisés sur véhicule complet.
Quant au gain pour les consommateurs, il est vraisemblable que le monopole de fourniture des pièces détachées d'automobiles conduise à un surcoût, même si les études sont contradictoires sur ce sujet. Toutefois, rien ne dit que le coût final pour le consommateur sera véritablement plus bas avec l'emploi de pièces copiées : le temps de montage de ces pièces pourra être nettement plus long, alors que ce sont les coûts de main d'oeuvre qui sont les plus élevés dans une réparation et surtout, l'avantage en termes de prix ne sera pas obligatoirement répercuté sur le consommateur.
Enfin, d'après les informations de l'Institut national de la propriété industrielle (INPI), le Japon qui dispose d'une industrie automobile protège son marché des pièces détachées, et la situation varie aux États-Unis d'un État à l'autre. Cependant, même dans les États américains ayant libéralisé ce marché, des formalités sont imposées, afin notamment de dégager la responsabilité des constructeurs.
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En conclusion, si l'on peut très bien comprendre le souhait de la Commission européenne d'établir un vrai marché intérieur pour les pièces détachées d'automobile, le choix d'une libéralisation complète n'est pas souhaitable. On aurait très bien pu imaginer un système d'octroi de licences qui permettent la rétribution des concepteurs du dessin d'origine, mais ce système a été considéré comme trop difficile à mettre en oeuvre. Une autre solution pourrait être également de protéger pendant une période plus courte que celle existant pour les modèles neufs le marché des pièces détachées, par exemple pour une période de cinq ou dix ans. Il me semble nécessaire que notre délégation s'oppose à une libéralisation sans conditions du marché des pièces détachées de produits complexes et en tout état de cause, refuse catégoriquement toute libéralisation qui ne serait pas précédée de dispositions adéquates en matière de sécurité. C'est la raison pour laquelle je soumets à votre appréciation un projet de conclusions.
Compte rendu sommaire du débat
M. Hubert Haenel :
Ce projet de conclusions comporte quatre paragraphes que je vous propose de présenter, afin de recueillir les éventuelles observations de nos collègues.
M. Roland Ries :
Le premier paragraphe rappelle les orientations définies au Conseil européen de Lisbonne et la nécessité de protéger la propriété industrielle comme élément fondamental pour favoriser l'investissement dans la recherche et l'innovation.
Le deuxième paragraphe expose l'idée qu'une libéralisation complète du marché des pièces détachées de produits complexes rendrait plus difficile l'amortissement des investissements consacrés par les entreprises à la recherche et à l'innovation.
Le troisième paragraphe rappelle l'objectif de lutte contre les contrefaçons, qui serait rendu plus difficile par l'ouverture du marché des pièces détachées.
Enfin, le dernier paragraphe explique que toute mesure de libéralisation ne saurait être prise sans l'adoption préalable d'une législation communautaire assurant la sécurité des consommateurs, de même que ceux-ci devraient être informés de la qualité des pièces qui leur seront vendues.
Il me semble toutefois que ce dernier paragraphe pourrait être revu, pour ne pas apparaître comme trop en retrait par rapport à la position de principe de notre délégation.
M. Denis Badré :
Je souscris pleinement aux conclusions du rapporteur, en particulier sur la lutte contre les contrefaçons. Les modèles copiés seront par définition moins chers puisque les entreprises n'auront pas eu à faire d'investissement initial de recherche.
M. Bernard Frimat :
Je suis d'accord avec la position du rapporteur. Je propose que le quatrième paragraphe de ses conclusions soit supprimé et que la crainte que la libéralisation ne porte atteinte à la sécurité soit intégrée au troisième paragraphe.
M. Hubert Haenel :
Si vous en êtes d'accord, le texte des conclusions de la délégation sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux dessins ou modèles serait donc le suivant :
Conclusions
La délégation du Sénat pour l'Union européenne,
Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative aux dessins ou modèles (E 2699) :
- rappelle que, conformément aux orientations définies en 2000 au Conseil européen de Lisbonne, l'Union européenne doit favoriser l'investissement dans la recherche et l'innovation et par conséquent assurer une protection adéquate de la propriété industrielle qui en est un élément fondamental ;
- considère qu'une libéralisation complète du marché des pièces détachées de produits complexes, en rendant plus difficile l'amortissement des investissements consacrés par les entreprises à la recherche et à l'innovation, irait à l'encontre de ces objectifs ;
- exprime la crainte que cette libéralisation ne porte atteinte à la sécurité des consommateurs et, en permettant la libre circulation de pièces copiées de modèles d'origine, rende encore plus difficile la lutte contre les contrefaçons.
La délégation a adopté ces conclusions à l'unanimité.