Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 25 octobre 2006

La justice et la sécurité font partie des domaines où s'exprime la plus forte demande d'Europe chez les citoyens. Or, malgré certains progrès, comme le mandat d'arrêt européen, les réalisations concrètes sont restées sans commune mesure avec les enjeux soulevés par le développement des formes graves de criminalité transnationale, comme le terrorisme ou le trafic de drogue. C'est pourquoi le traité constitutionnel prévoyait d'étendre les compétences de l'Union européenne dans ces domaines, de renforcer les organes existants comme Europol et Eurojust et il rendait possible la création d'un Parquet européen. L'échec des référendums sur le traité constitutionnel en France et aux Pays-Bas a empêché l'entrée en vigueur de ces solutions.

C'est dans ce contexte qu'a été évoquée l'idée de recourir aux « clauses passerelles ». Je rappelle que les « clauses passerelles » sont des dispositions des traités permettant, après leur entrée en vigueur, de modifier certaines procédures de décision ou de contrôle sans recourir à une Conférence intergouvernementale. Cette idée a d'abord été évoquée par l'Assemblée nationale, dans une résolution adoptée le 29 mars 2006. Elle a ensuite été reprise par le gouvernement français, dans sa contribution du 24 avril 2006 portant sur les améliorations institutionnelles possibles à partir du cadre existant des traités.

Ma démarche a été la suivante : l'idée de recourir aux « clauses passerelles » est évoquée de plus en plus souvent comme une sorte de « remède miracle » pour progresser sur les questions de justice et de sécurité. Je dois vous dire d'ailleurs que ma première réaction a été d'accueillir favorablement cette proposition. Mais, en voulant pousser un peu plus loin ma réflexion, je me suis rendu compte que malgré son importance, ce sujet est peu examiné dans le détail. J'ai donc étudié la signification de ces « clauses passerelles », leurs conditions de mise en oeuvre et leurs implications. Et il ressort de cette étude que les « clauses passerelles » présenteraient certes une utilité, sous certaines conditions, pour faciliter la prise de décision dans le domaine « Justice et Affaires intérieures ». Mais leurs conditions de mise en oeuvre sont si contraignantes qu'il paraît peu vraisemblable d'y recourir dans un avenir proche. En particulier, la décision de recourir à ces « clauses passerelles » nécessite de recueillir l'unanimité des vingt-cinq États membres. Or, il paraît peu vraisemblable que l'ensemble des États membres accepte des transferts de compétence dans des matières régaliennes qui touchent à la souveraineté de chaque État. Et cela d'autant plus que, dans un certain nombre de cas, le recours à la « clause passerelle » irait plus loin que le traité constitutionnel. Il n'est donc pas surprenant que, lors du dernier Conseil « Justice et Affaires intérieures » des 21 et 22 septembre, seuls cinq États, dont la France, aient appuyé l'idée de recourir à la « clause passerelle » pour « communautariser » les matières relevant du « troisième pilier », et pas moins de dixÉtats s'y sont opposés. L'opposition la plus résolue est venue de l'Allemagne. Elle tient principalement à deux raisons. Tout d'abord, l'Allemagne considère que la mise en oeuvre de la « clause passerelle » reviendrait à anticiper sur l'avenir du traité constitutionnel, auquel ce pays reste très attaché. Mais le refus de ce pays tiendrait aussi à la place des Länder, qui exercent des compétences importantes sur les questions de justice et de sécurité.

En définitive, la diversité des positions et le nombre des États membres opposés au recours à la « clause passerelle » rendent peu vraisemblable son utilisation dans un avenir proche. Comme me l'a affirmé un haut fonctionnaire chargé de ces questions, lors d'un déplacement récent à Bruxelles, la « clause passerelle » est en état de cryogénisation.

Devant les difficultés à recourir à brève échéance à ces « clauses passerelles », je me suis donc demandé s'il n'existait pas de solutions alternatives. Et c'est de cette manière que ma démarche m'a conduit au mécanisme des « coopérations renforcées », qui permet aux États qui le souhaitent et le peuvent d'approfondir leur coopération, dans le cadre du traité ou en dehors, sans en être empêché par les autres États membres.

Il existe d'ailleurs de nombreux précédents de coopérations à plusieurs dans le domaine « Justice et Affaires intérieures ». Ainsi, les accords de Schengen, signés en 1985 entre cinq pays (France, Allemagne, Belgique, Pays-Bas, Luxembourg), ont constitué une première forme de coopération à plusieurs, dessinée hors traité, mais entre des États membres de la Communauté et ouverte à la participation des autres États. À l'initiative de la France, les ministres de l'Intérieur des cinq pays les plus peuplés (France, Royaume-Uni, Espagne, Allemagne, Italie), rejoints récemment par la Pologne, ont également pris l'habitude de se réunir dans le cadre d'un « G6 » pour évoquer les questions concrètes relatives aux contrôles aux frontières, à l'immigration et à la coopération policière. On pourrait aussi évoquer le traité de Prüm, signé en mai 2005 entre sept pays (Belgique, Allemagne, Espagne, France, Luxembourg, Pays-Bas, Autriche), qui vise principalement à renforcer la coopération policière transfrontalière et les échanges d'informations, notamment en matière de lutte contre les formes graves de criminalité transnationale et l'immigration illégale. Enfin, plus récemment, la France et l'Allemagne, rejointes par l'Espagne, la Belgique et la Pologne, ont engagé un projet d'interconnexion de leurs casiers judiciaires respectifs, afin de permettre la transmission immédiate, à chacun des États participants, des avis de condamnations concernant leurs ressortissants. Comme l'illustre le cas de Schengen, l'expérience montre d'ailleurs que lorsqu'une « coopération renforcée » hors du cadre des traités a réussi, elle a ensuite été élargie à d'autres États membres et intégrée dans le cadre des traités.

Depuis le traité d'Amsterdam, il est possible de lancer des « coopérations renforcées » à l'intérieur des traités. Le recours aux « coopérations renforcées » dans ce cadre permettrait de surmonter l'obstacle de l'unanimité et de faciliter l'adoption des normes. En effet, c'est pour le « troisième pilier » que le traité de Nice se montre le plus ouvert à la perspective de « coopérations renforcées » : la procédure à suivre pour lancer une « coopération renforcée » dans ce domaine est la moins contraignante, car ni l'accord de la Commission, ni celui du Parlement européen ne sont requis et les États membres n'ont pas de pouvoir de veto. L'unique condition tient à l'accord d'au moins huit États membres et l'accord du Conseil statuant à la majorité qualifiée. Le lancement d'une coopération renforcée a, d'ailleurs, déjà été évoqué lors des discussions sur la création du mandat d'arrêt européen pour surmonter le blocage d'un pays (l'Italie), qui s'est finalement rallié à un compromis. Le lancement d'une « coopération renforcée » dans ce cadre aurait valeur d'expérimentation puisque cette possibilité n'a jamais été utilisée jusqu'à présent. Or, c'est seulement par une expérience concrète que l'on pourra réellement mesurer les avantages et les inconvénients de cette formule. Laissons l'expérimentation trancher.

Le recours à des « coopérations renforcées » hors du cadre des traités pourrait présenter un plus grand intérêt encore, en particulier pour les aspects opérationnels. En effet, le recours à ce mécanisme n'est soumis à aucune condition particulière et il permet d'aller au-delà des compétences reconnues à l'Union européenne, ce que ne permettrait pas le recours aux « clauses passerelles ».

Ainsi, la sécurité des frontières extérieures de l'Union européenne représente un enjeu majeur depuis le dernier élargissement. Schengen, qui a constitué la première forme de coopération hors traités, était centré sur la problématique des frontières intérieures. Une nouvelle coopération pourrait s'inspirer de ce précédent pour les contrôles aux frontières extérieures, permettant la création d'une véritable police européenne des frontières.

Afin de renforcer la lutte contre certaines formes graves de criminalité transnationale, une « coopération renforcée » hors traités pourrait également viser la création d'un socle unifié de règles et de procédures, ainsi que la mise en place d'organes intégrés, tels qu'une police judiciaire européenne, un Parquet européen ou une Cour Pénale européenne.

Notre collègue Robert Badinter, lorsqu'il était Garde des Sceaux, avait proposé, en 1982, la création d'une Cour Pénale européenne compétente pour lutter contre le terrorisme, mais cette proposition s'était heurtée à l'époque à l'opposition de certains pays membres. On pourrait reprendre ce projet dans le cadre d'une coopération sous cette forme.

Une autre piste envisageable serait de limiter, dans un premier temps, le champ de la coopération à certaines formes graves de criminalité qui font déjà l'objet d'un degré élevé d'harmonisation et qui nécessitent une action concertée entre plusieurs États. On pense notamment à la traite des êtres humains. À partir des textes adoptés au niveau européen ou au niveau international, il serait envisageable de créer un socle pénal commun entre plusieurs États, par le biais d'un accord international. Une police judiciaire commune pourrait être créée, sur le modèle des équipes communes d'enquête, composée de policiers et de magistrats des différents États avec un juge directeur unique. Un Parquet européen collégial, composé de procureurs délégués par chaque État participant, pourrait également être établi. Ce Parquet européen serait compétent pour déclencher, diriger et contrôler les enquêtes menées par les équipes communes. Il pourrait être saisi par les parquets nationaux ou être investi du pouvoir d'évocation d'affaires. Il exercerait l'action publique devant les juridictions des États membres ou devant une Cour Pénale européenne, conçue sur le modèle de la Cour Pénale internationale. Les parlements nationaux des États participant à cette forme de « coopération renforcée » pourraient constituer une commission commune chargée de suivre ces questions.

Renforcer la coopération opérationnelle pour les questions de justice et de sécurité est une impérieuse nécessité pour la crédibilité de l'Europe. Au moment où l'Europe doit se rapprocher davantage des citoyens, c'est par des solutions pragmatiques que l'on pourra dépasser les blocages actuels et faire des avancées concrètes pour répondre aux préoccupations des citoyens.

Les 2 et 3 octobre derniers, j'ai participé, avec le Président de la délégation, Hubert Haenel, à une conférence interparlementaire consacrée à l'« espace de liberté, de sécurité et de justice ». Cette conférence avait été co-organisée par la commission compétente du Parlement européen, dont le Président est Jean-Marie Cavada, et la présidence finlandaise de l'Union européenne. Une précédente conférence avait d'ailleurs été organisée sur ce thème par le Parlement européen et la présidence britannique il y a tout juste un an, dont je vous avais présenté les résultats. Ce type de rencontre me paraît tout à fait intéressant car il permet un échange de vues entre les parlementaires issus de différents pays.

La plupart des parlements des vingt-cinq États membres étaient représentés, à l'exception de la Suède, en raison du calendrier électoral dans ce pays, et de Malte. L'Assemblée nationale française n'était pas non plus représentée. Les parlements des pays candidats à l'adhésion (Roumanie, Bulgarie, Croatie et Turquie) avaient été invités en qualité d'observateurs. Au total, la Conférence a rassemblé une centaine de parlementaires nationaux et une trentaine de députés européens.

Six thèmes avaient été retenus pour cette conférence :

- l'échange et la protection des données personnelles ;

- l'avenir d'Europol ;

- la protection des frontières ;

- la politique européenne d'immigration ;

- l'état de la coopération judiciaire en Europe ;

- et la lutte contre le terrorisme.

Cette conférence ayant été organisée sur deux jours, le Président Hubert Haenel a participé aux sessions de la première journée consacrées à l'échange de données et à l'avenir d'Europol. Pour ma part, j'ai participé à la session consacrée à la coopération judiciaire. Je ne parlerai donc que de ce thème dans mon intervention et je laisserai la parole au Président pour qu'il nous parle des autres sujets évoqués lors de cette conférence.

Cinq des sept juges anti-corruption (dont le juge français Renaud Van Ruymbeke), qui avaient lancé un appel en faveur de la création d'un « espace judiciaire européen » en 1996, avaient été invités pour s'exprimer lors de la session consacrée à l'état de la coopération judiciaire en Europe. Dix ans après l'Appel de Genève, ils ont dressé un bilan plus que mitigé de l'état de la coopération judiciaire européenne en matière pénale. Certes, ils ont noté certains progrès, comme le mandat d'arrêt européen. Mais comme l'a résumé le juge suisse Bernard Bertossa, la coopération judiciaire actuelle s'apparente, à leurs yeux, à « de l'huile dans les rouages d'un moteur qui ne fonctionne pas ». Ainsi, pour Renaud Van Ruymbeke « les criminels ne connaissent pas les frontières, alors que les juges restent quant à eux enfermés à l'intérieur des frontières nationales ». Les magistrats ont ainsi cité le cas des commissions rogatoires, qui mettent des mois ou des années à aboutir, quand elles ne se perdent pas dans les tiroirs. Or, tous les juges ont insisté sur la forte augmentation, ces dernières années, des formes graves de criminalité transnationale, comme le terrorisme, la traite des êtres humains, le trafic de drogue ou encore la fraude. Face à cette situation, ils ont le sentiment que les États européens ne sont pas en mesure de garantir la sécurité à leurs propres citoyens. En effet, face aux affaires de criminalité présentant des aspects transfrontaliers, les magistrats nationaux sont le plus souvent démunis. Les juges ont donc tous plaidé pour la mise en place au niveau supranational d'organes intégrés de coopération judiciaire, sur le modèle de la Cour pénale internationale. Seules la création d'une autorité de poursuite, voire même, pour certains, de jugement au niveau européen et la mise en place d'un code pénal commun pour les « eurocrimes », seraient, d'après eux, en mesure d'apporter des réponses à la hauteur des enjeux.Pour réaliser ces avancées, il faudrait une forte volonté politique. Or, les juges ont mis en cause indirectement l'attitude de certains États en matière de drogue ou de secret bancaire.

Le Président d'Eurojust a, pour sa part, mentionné les difficultés auxquelles se heurte cet organisme, qui ne dispose pas de pouvoirs propres, mais qui repose sur la bonne volonté des autorités judiciaires nationales. Il faut, en effet, savoir que le statut et les prérogatives des membres nationaux varient fortement d'un État à un autre. Par ailleurs, il existe de fortes réticences à partager des informations sensibles à vingt-cinq États membres. Le Président d'Eurojust a également mentionné les difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre des instruments difficilement adoptés au niveau européen. Il a ainsi cité le mandat d'arrêt européen, dont la transposition connaît encore de graves lacunes dans certains pays (comme l'Allemagne, l'Italie ou la Pologne).

La ministre finlandaise de la justice a présenté le résultat du dernier Conseil informel « Justice et Affaires intérieures » de Tampere des 21 et 22 septembre derniers. À cet égard, il est peu de dire que le souffle de Tampere n'est plus ce qu'il était. En effet, lors de ce Conseil, les États membres se sont profondément divisés au sujet de la « clause passerelle » de l'article 42 du traité sur l'Union européenne, qui permettrait la « communautarisation » de la coopération policière et judiciaire en matière pénale.

Au cours de la discussion qui a suivie ces présentations, plusieurs parlementaires européens et nationaux ont plaidé pour la mise en oeuvre de la « clause passerelle » et pour des avancées sur les questions de justice et de sécurité. Toutefois, un certain nombre de parlementaires nationaux se sont montrés réticents. Ainsi, le représentant du Bundesrat allemand s'est opposé au recours à la « clause passerelle » en estimant que la « communautarisation » du « troisième pilier » irait au-delà de ce que prévoyait le traité constitutionnel. Le représentant du Danemark s'est également montré mitigé. Curieusement, les parlementaires britanniques ne se sont pas exprimés au cours de la conférence.

Pour ma part, devant les lenteurs et les carences actuelles de la construction de l'« espace judiciaire européen » et face aux défis soulevés par le développement des formes graves de criminalité organisée, j'ai suggéré de chercher une relance de ce processus par deux voies distinctes mais complémentaires.

Première voie : Que le Parlement européen prenne une initiative forte pour accélérer la mise en place de cet « espace judiciaire européen », qu'on nous promet depuis déjà plus de trente ans.

Il me semble, en effet, que dans le contexte actuel marqué par l'échec du traité constitutionnel, une Commission européenne affaiblie et des États membres incertains, seuls les Parlements, et en particulier le Parlement européen, unique institution européenne élue au suffrage universel direct, disposent de la légitimité nécessaire pour prendre des initiatives fortes dans ce domaine. Ainsi, c'est grâce au Parlement européen que les États membres sont parvenus à un compromis sur la directive « services ». Qui pourrait s'opposer à une initiative de la part du Parlement européen, d'autant plus qu'elle aurait été concertée avec les parlements nationaux et alors même qu'elle excéderait ses compétences formelles ? Les États généraux n'avaient pas été réunis pour faire la Révolution !

J'entends souvent dire que l'on touche ici à des domaines qui figurent parmi le « noyau dur » de la souveraineté nationale et qu'il est difficile de déléguer des compétences sur ces domaines sensibles qui concernent des matières régaliennes. Mais lorsque l'on interroge les parlements nationaux, qui sont pourtant les dépositaires de cette souveraineté, ils sont les premiers à appeler de leurs voeux de véritables avancées vers un « espace judiciaire européen ». Il n'y a peut-être que le parlement britannique qui a une position différente au sein des parlements de l'Union européenne.

Par ailleurs, on peut comprendre que sur des domaines comme la politique étrangère ou la défense, où il subsiste des intérêts stratégiques différents au sein des États membres, il soit difficile d'avancer. Mais sur des questions comme la lutte contre la criminalité organisée, telle que la traite des êtres humains, il ne devrait pas y avoir de divergences entre les États qui devraient présenter un front uni pour lutter contre ces menaces.

Deuxième voie : le recours à des coopérations spécifiques.

Dans une Europe à vingt-cinq aujourd'hui, trente demain, tous les pays n'auront pas la volonté et la capacité de progresser au même rythme. Il sera indispensable de recourir, dans le cadre du traité ou sinon en dehors de lui, au mécanisme des « coopérations renforcées », qui permet aux États qui le souhaitent et le peuvent d'aller plus vite et plus loin. D'ores et déjà, les accords de Schengen ont représenté une première forme de « coopération renforcée » et, plus récemment, la France, l'Allemagne, l'Espagne et la Belgique, rejointes maintenant par la Pologne, ont engagé un projet d'interconnexion informatisé de leurs casiers judiciaires respectifs, afin de permettre tout à la fois l'information complète du juge pénal et la transmission immédiate de sa décision à chacun des États participant à cette forme de « coopération renforcée ». L'euro n'est-il pas, lui-même, une forme de coopération spécifique ? Dans le domaine de la défense, il existe aussi des coopérations à plusieurs, telle que, par exemple, l'Eurofor qui regroupe quatre pays (France, Italie, Espagne, Portugal). Ne serait-il pas opportun de prendre une initiative comparable en matière de coopération judiciaire ? N'est-ce pas par cette voie que l'on pourrait, par exemple, aboutir un jour à une définition commune des incriminations et des sanctions et à une autorité responsable des poursuites, une sorte de Parquet européen, du moins pour lutter contre certaines formes spécifiques de criminalité transnationale, comme la traite des êtres humains ?

Il existe, en réalité, deux types de « coopérations renforcées » : les « coopérations renforcées » dans le cadre des traités et les « coopérations renforcées » hors du cadre des traités.

Depuis le traité d'Amsterdam, il est possible de lancer des « coopérations renforcées » à l'intérieur des traités. Le traité de Nice a d'ailleurs considérablement assoupli les conditions pour lancer une « coopération renforcée » puisqu'il prévoit comme uniques conditions l'accord d'au moins huit États membres et l'accord du Conseil statuant à la majorité qualifiée. Sur ce point, on en est d'ailleurs heureusement resté au traité de Nice car le traité constitutionnel aurait rendu plus difficile le recours à ce mécanisme. Toutefois, les modalités de mise en oeuvre de ces « coopérations renforcées » dans le cadre des traités demeurent contraignantes.

Mais on peut aussi envisager des « coopérations renforcées » hors du cadre des traités. Le recours à cette formule n'est soumis à aucune condition particulière et il permettrait d'aller au-delà des compétences reconnues à l'Union européenne ou à la Communauté par les traités. Ainsi, rien n'empêcherait les États qui le souhaitent d'instituer un Parquet européen, avec éventuellement une police judiciaire commune, pour lutter contre certaines formes graves de criminalité transnationale, comme la traite des êtres humains.

En réalité, c'est essentiellement seulement sur le plan politique que le recours aux « coopérations renforcées » peut soulever des difficultés. En effet, les États qui refusent toute avancée à vingt-cinq sont les mêmes qui dénoncent ce mécanisme qui conduirait, selon eux, à une Europe à plusieurs vitesses. Il faut rejeter fortement cet argument. Les « coopérations renforcées » doivent naturellement être ouvertes à tous les États. Mais les États qui ne veulent pas faire partie de ces « coopérations renforcées » n'ont pas le droit d'empêcher les États qui le souhaitent de lancer de telles coopérations.

Ma conviction profonde c'est que la construction européenne ne pourra pas progresser sans recourir aux« coopérations renforcées ». Il faut certes poursuivre la réflexion sur les aspects institutionnels, sur l'avenir du traité constitutionnel ou encore sur l'hypothèse d'un « mini-traité ». Mais cela ne doit pas nous empêcher de faire des avancées concrètes sur les questions de justice et de sécurité pour répondre aux attentes des citoyens. Et, pour faire ces avancées concrètes, les « coopérations renforcées » présenteraient une utilité. J'ajoute que l'expérience montre, avec Schengen, que lorsqu'une « coopération renforcée » a réussi, elle provoque un effet d'entraînement car, au fur et à mesure, les autres États sont tentés de rejoindre cette forme de coopération.

Telles sont les deux types d'initiatives par lesquelles il devrait être possible de progresser, soit qu'elles donnent lieu à des résultats concrets, soit que par l'effet de provocation qu'elles entraînent, elles aident la Commission et le Conseil à sortir de ce qu'il faut bien appeler l'enlisement actuel.