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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 25 octobre 2006




Justice et Affaires intérieures

Les « clauses passerelles » et les « coopérations renforcées »
en matière de justice et d'affaires intérieures

Rapport d'information de M. Hubert Haenel

Résumé du rapport

La justice et la sécurité font partie des domaines où s'exprime la plus forte demande d'Europe chez les citoyens. Or, malgré certains progrès, comme le mandat d'arrêt européen, les réalisations concrètes sont restées sans commune mesure avec les enjeux soulevés par le développement des formes graves de criminalité transnationale, comme le terrorisme ou le trafic de drogue. C'est pourquoi le traité constitutionnel prévoyait d'étendre les compétences de l'Union européenne dans ces domaines, de renforcer les organes existants comme Europol et Eurojust et il rendait possible la création d'un Parquet européen. L'échec des référendums sur le traité constitutionnel en France et aux Pays-Bas a empêché l'entrée en vigueur de ces solutions.

C'est dans ce contexte qu'a été évoquée l'idée de recourir aux « clauses passerelles ». Je rappelle que les « clauses passerelles » sont des dispositions des traités permettant, après leur entrée en vigueur, de modifier certaines procédures de décision ou de contrôle sans recourir à une Conférence intergouvernementale. Cette idée a d'abord été évoquée par l'Assemblée nationale, dans une résolution adoptée le 29 mars 2006. Elle a ensuite été reprise par le gouvernement français, dans sa contribution du 24 avril 2006 portant sur les améliorations institutionnelles possibles à partir du cadre existant des traités.

Ma démarche a été la suivante : l'idée de recourir aux « clauses passerelles » est évoquée de plus en plus souvent comme une sorte de « remède miracle » pour progresser sur les questions de justice et de sécurité. Je dois vous dire d'ailleurs que ma première réaction a été d'accueillir favorablement cette proposition. Mais, en voulant pousser un peu plus loin ma réflexion, je me suis rendu compte que malgré son importance, ce sujet est peu examiné dans le détail. J'ai donc étudié la signification de ces « clauses passerelles », leurs conditions de mise en oeuvre et leurs implications. Et il ressort de cette étude que les « clauses passerelles » présenteraient certes une utilité, sous certaines conditions, pour faciliter la prise de décision dans le domaine « Justice et Affaires intérieures ». Mais leurs conditions de mise en oeuvre sont si contraignantes qu'il paraît peu vraisemblable d'y recourir dans un avenir proche. En particulier, la décision de recourir à ces « clauses passerelles » nécessite de recueillir l'unanimité des vingt-cinq États membres. Or, il paraît peu vraisemblable que l'ensemble des États membres accepte des transferts de compétence dans des matières régaliennes qui touchent à la souveraineté de chaque État. Et cela d'autant plus que, dans un certain nombre de cas, le recours à la « clause passerelle » irait plus loin que le traité constitutionnel. Il n'est donc pas surprenant que, lors du dernier Conseil « Justice et Affaires intérieures » des 21 et 22 septembre, seuls cinq États, dont la France, aient appuyé l'idée de recourir à la « clause passerelle » pour « communautariser » les matières relevant du « troisième pilier », et pas moins de dix États s'y sont opposés. L'opposition la plus résolue est venue de l'Allemagne. Elle tient principalement à deux raisons. Tout d'abord, l'Allemagne considère que la mise en oeuvre de la « clause passerelle » reviendrait à anticiper sur l'avenir du traité constitutionnel, auquel ce pays reste très attaché. Mais le refus de ce pays tiendrait aussi à la place des Länder, qui exercent des compétences importantes sur les questions de justice et de sécurité.

En définitive, la diversité des positions et le nombre des États membres opposés au recours à la « clause passerelle » rendent peu vraisemblable son utilisation dans un avenir proche. Comme me l'a affirmé un haut fonctionnaire chargé de ces questions, lors d'un déplacement récent à Bruxelles, la « clause passerelle » est en état de cryogénisation.

Devant les difficultés à recourir à brève échéance à ces « clauses passerelles », je me suis donc demandé s'il n'existait pas de solutions alternatives. Et c'est de cette manière que ma démarche m'a conduit au mécanisme des « coopérations renforcées », qui permet aux États qui le souhaitent et le peuvent d'approfondir leur coopération, dans le cadre du traité ou en dehors, sans en être empêché par les autres États membres.

Il existe d'ailleurs de nombreux précédents de coopérations à plusieurs dans le domaine « Justice et Affaires intérieures ». Ainsi, les accords de Schengen, signés en 1985 entre cinq pays (France, Allemagne, Belgique, Pays-Bas, Luxembourg), ont constitué une première forme de coopération à plusieurs, dessinée hors traité, mais entre des États membres de la Communauté et ouverte à la participation des autres États. À l'initiative de la France, les ministres de l'Intérieur des cinq pays les plus peuplés (France, Royaume-Uni, Espagne, Allemagne, Italie), rejoints récemment par la Pologne, ont également pris l'habitude de se réunir dans le cadre d'un « G6 » pour évoquer les questions concrètes relatives aux contrôles aux frontières, à l'immigration et à la coopération policière. On pourrait aussi évoquer le traité de Prüm, signé en mai 2005 entre sept pays (Belgique, Allemagne, Espagne, France, Luxembourg, Pays-Bas, Autriche), qui vise principalement à renforcer la coopération policière transfrontalière et les échanges d'informations, notamment en matière de lutte contre les formes graves de criminalité transnationale et l'immigration illégale. Enfin, plus récemment, la France et l'Allemagne, rejointes par l'Espagne, la Belgique et la Pologne, ont engagé un projet d'interconnexion de leurs casiers judiciaires respectifs, afin de permettre la transmission immédiate, à chacun des États participants, des avis de condamnations concernant leurs ressortissants. Comme l'illustre le cas de Schengen, l'expérience montre d'ailleurs que lorsqu'une « coopération renforcée » hors du cadre des traités a réussi, elle a ensuite été élargie à d'autres États membres et intégrée dans le cadre des traités.

Depuis le traité d'Amsterdam, il est possible de lancer des « coopérations renforcées » à l'intérieur des traités. Le recours aux « coopérations renforcées » dans ce cadre permettrait de surmonter l'obstacle de l'unanimité et de faciliter l'adoption des normes. En effet, c'est pour le « troisième pilier » que le traité de Nice se montre le plus ouvert à la perspective de « coopérations renforcées » : la procédure à suivre pour lancer une « coopération renforcée » dans ce domaine est la moins contraignante, car ni l'accord de la Commission, ni celui du Parlement européen ne sont requis et les États membres n'ont pas de pouvoir de veto. L'unique condition tient à l'accord d'au moins huit États membres et l'accord du Conseil statuant à la majorité qualifiée. Le lancement d'une coopération renforcée a, d'ailleurs, déjà été évoqué lors des discussions sur la création du mandat d'arrêt européen pour surmonter le blocage d'un pays (l'Italie), qui s'est finalement rallié à un compromis. Le lancement d'une « coopération renforcée » dans ce cadre aurait valeur d'expérimentation puisque cette possibilité n'a jamais été utilisée jusqu'à présent. Or, c'est seulement par une expérience concrète que l'on pourra réellement mesurer les avantages et les inconvénients de cette formule. Laissons l'expérimentation trancher.

Le recours à des « coopérations renforcées » hors du cadre des traités pourrait présenter un plus grand intérêt encore, en particulier pour les aspects opérationnels. En effet, le recours à ce mécanisme n'est soumis à aucune condition particulière et il permet d'aller au-delà des compétences reconnues à l'Union européenne, ce que ne permettrait pas le recours aux « clauses passerelles ».

Ainsi, la sécurité des frontières extérieures de l'Union européenne représente un enjeu majeur depuis le dernier élargissement. Schengen, qui a constitué la première forme de coopération hors traités, était centré sur la problématique des frontières intérieures. Une nouvelle coopération pourrait s'inspirer de ce précédent pour les contrôles aux frontières extérieures, permettant la création d'une véritable police européenne des frontières.

Afin de renforcer la lutte contre certaines formes graves de criminalité transnationale, une « coopération renforcée » hors traités pourrait également viser la création d'un socle unifié de règles et de procédures, ainsi que la mise en place d'organes intégrés, tels qu'une police judiciaire européenne, un Parquet européen ou une Cour Pénale européenne.

Notre collègue Robert Badinter, lorsqu'il était Garde des Sceaux, avait proposé, en 1982, la création d'une Cour Pénale européenne compétente pour lutter contre le terrorisme, mais cette proposition s'était heurtée à l'époque à l'opposition de certains pays membres. On pourrait reprendre ce projet dans le cadre d'une coopération sous cette forme.

Une autre piste envisageable serait de limiter, dans un premier temps, le champ de la coopération à certaines formes graves de criminalité qui font déjà l'objet d'un degré élevé d'harmonisation et qui nécessitent une action concertée entre plusieurs États. On pense notamment à la traite des êtres humains. À partir des textes adoptés au niveau européen ou au niveau international, il serait envisageable de créer un socle pénal commun entre plusieurs États, par le biais d'un accord international. Une police judiciaire commune pourrait être créée, sur le modèle des équipes communes d'enquête, composée de policiers et de magistrats des différents États avec un juge directeur unique. Un Parquet européen collégial, composé de procureurs délégués par chaque État participant, pourrait également être établi. Ce Parquet européen serait compétent pour déclencher, diriger et contrôler les enquêtes menées par les équipes communes. Il pourrait être saisi par les parquets nationaux ou être investi du pouvoir d'évocation d'affaires. Il exercerait l'action publique devant les juridictions des États membres ou devant une Cour Pénale européenne, conçue sur le modèle de la Cour Pénale internationale. Les parlements nationaux des États participant à cette forme de « coopération renforcée » pourraient constituer une commission commune chargée de suivre ces questions.

Renforcer la coopération opérationnelle pour les questions de justice et de sécurité est une impérieuse nécessité pour la crédibilité de l'Europe. Au moment où l'Europe doit se rapprocher davantage des citoyens, c'est par des solutions pragmatiques que l'on pourra dépasser les blocages actuels et faire des avancées concrètes pour répondre aux préoccupations des citoyens.

Compte rendu sommaire du débat

M. Pierre Fauchon :

Le recours aux « clauses passerelles » présenterait un réel intérêt pour transférer les matières relevant du « troisième pilier » dans le « pilier » communautaire et appliquer le vote à la majorité qualifiée au Conseil et la procédure de codécision avec le Parlement européen.

Ce n'est d'ailleurs pas un hasard si le Parlement européen soutient l'idée de recourir aux « clauses passerelles », car la procédure de codécision le placerait sur un pied d'égalité avec le Conseil, alors qu'il est simplement consulté dans le cadre du « troisième pilier ». Le recours aux « clauses passerelles » pourrait donc avoir pour effet de renforcer ses prérogatives.

Dans ce contexte, j'ai été surpris d'apprendre, lors de la Conférence interparlementaire sur l'« espace de liberté, de sécurité et de justice » qui s'est tenue à Bruxelles les 2 et 3 octobre derniers et à laquelle je participais, que le Parlement européen avait adopté, le 28 septembre dernier, lors du vote d'une résolution sur la politique commune dans le domaine de l'immigration, un amendement de suppression d'un paragraphe qui demandait aux chefs d'État et de gouvernement de faire jouer la « clause passerelle » de l'article 67 § 2 du TCE, pour faire passer les mesures relatives à l'immigration légale de l'unanimité au vote à la majorité qualifiée au Conseil et à la codécision avec le Parlement européen. Il me semblait, en effet, que le Parlement européen s'était prononcé en faveur des « clauses passerelles ». Auriez-vous des éléments permettant de m'éclairer sur ce point ?

M. Hubert Haenel :

Selon les indications figurant dans la presse, il apparaît, en effet, que le Parlement européen a voté cet amendement de suppression, qui a été adopté par 302 voix, dont celles du PPE et des députés français membres de ce groupe, contre 249. Le député européen Alain Lamassoure aurait indiqué qu'il s'agissait d'une erreur.

En tout état de cause, cet épisode ne remet pas en cause la position du Parlement européen, exprimée par plusieurs résolutions, en faveur des « clauses passerelles ».

M. Jacques Blanc :

Quelle est la position du Parlement européen au sujet des « coopérations renforcées » ?

M. Hubert Haenel :

Il y a une forte réticence au sein du Parlement européen à l'égard des « coopérations renforcées », en particulier lorsque ces coopérations se développent hors du cadre des traités. En effet, dans ce dernier cas de figure, le Parlement européen n'exerce aucun droit de regard puisqu'il s'agit d'une coopération intergouvernementale ; c'est pourquoi j'évoque alors, dans mon rapport, l'idée d'un contrôle exercé par les parlements nationaux.

M. Pierre Fauchon :

J'ajoute que le Parlement européen ne verrait pas son rôle s'accroître avec les coopérations renforcées dans le cadre des traités, alors qu'il pourrait bénéficier de la procédure de codécision avec les « clauses passerelles », ce qui aurait pour effet de lui donner un immense pouvoir.

M. Jacques Blanc :

En définitive, on en revient donc à des enjeux de pouvoir.

M. Hubert Haenel :

Exactement !

M. Roland Ries :

Il est évident que, dans une Europe à vingt-cinq ou vingt-sept États membres, les procédures de décision actuelles ne permettent pas d'avancer dans des délais raisonnables sur ces questions, en particulier lorsqu'il s'agit de sujets importants. Face à cette situation, deux voies s'offriraient donc à nous :

- la première consisterait à aller vers une Europe à géométrie variable avec la différenciation, grâce au mécanisme des « coopérations renforcées ». C'est d'ailleurs sous cette forme que l'on progresse dans le domaine de la défense, compte tenu de la difficulté à se mettre d'accord à vingt-cinq ;

- l'autre voie possible consisterait à recourir aux « clauses passerelles ». Mais qu'entend-on précisément par cette expression et quelles seraient ses implications, notamment au regard des dispositions du traité constitutionnel ?

M. Hubert Haenel :

Lors de la négociation des traités, il y a certains points qui n'ont pu faire l'objet d'un accord. Plutôt que de renoncer à certaines avancées, il a donc été décidé de maintenir la procédure de décision existante, mais de rendre possible une modification de celle-ci (par exemple le passage de la procédure de consultation à la procédure de codécision) par une décision à l'unanimité des États membres, sans qu'il soit nécessaire de modifier à nouveau les traités. C'est ce que l'on appelle une « clause passerelle ».

On peut donc dire que les « clauses passerelles » sont des dispositions des traités qui prévoient, sur des points précis, une procédure simplifiée d'évolution ne nécessitant pas la convocation d'une conférence intergouvernementale.

Il existe en réalité deux types de « clauses passerelles » en matière de justice et d'affaires intérieures :

- pour les matières qui ont été « communautarisées » par le traité d'Amsterdam, comme l'asile, l'immigration et les autres politiques relatives à la libre circulation des personnes, ainsi que la coopération judiciaire civile, il s'agit de la « clause passerelle » de l'article 67 § 2 du traité instituant la Communauté européenne, qui permet notamment de remplacer la règle de l'unanimité au sein du Conseil par le vote à la majorité qualifiée en codécision avec le Parlement européen ;

- pour les matières qui relèvent du « troisième pilier », c'est-à-dire la coopération policière et la coopération judiciaire en matière pénale, il s'agit de la « clause passerelle » de l'article 42 du traité sur l'Union européenne, qui permet de « communautariser » tout ou partie de ces questions.

Ces « clauses passerelles » sont issues du traité d'Amsterdam. En effet, lors de la négociation de ce traité au sein de la Conférence intergouvernementale, les représentants des États se sont divisés au sujet de la « communautarisation » du « troisième pilier ». Certains États étaient favorables au transfert du « troisième pilier » dans le « pilier » communautaire et au passage de l'unanimité au vote à la majorité qualifiée au Conseil et à la codécision avec le Parlement européen sur ces questions, mais d'autres s'y sont opposés. Faute de parvenir à un accord, les négociateurs ont introduit la possibilité d'une telle « communautarisation » par une « clause passerelle ».

On peut toutefois relever que les conditions de mise en oeuvre de ces « clauses passerelles » ne sont pas identiques. En effet, la « clause passerelle » de l'article 42 du TUE est plus difficile à mettre en oeuvre que celle de l'article 67 § 2 du TCE car elle nécessite non seulement une décision unanime des gouvernements, mais aussi une ratification par l'ensemble des parlements nationaux, voire un référendum dans certains États membres. En outre, cette « clause passerelle » nécessiterait vraisemblablement une révision constitutionnelle préalable dans certains États membres, notamment en France.

L'appréciation des implications de la mise en oeuvre de ces « clauses passerelles » au regard des dispositions du traité constitutionnel est délicate. Par certains aspects, l'utilisation des « clauses passerelles » s'apparenterait aux dispositions du traité constitutionnel, notamment par le fait qu'elles permettraient de transférer les matières relevant du « troisième pilier » dans le « pilier » communautaire et d'étendre la procédure de vote à la majorité qualifiée au Conseil en codécision avec le Parlement européen. Mais, sur d'autres aspects, les conséquences des « clauses passerelles » se distingueraient nettement des dispositions du traité constitutionnel. Ainsi, en supprimant le droit d'initiative des États membres dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, la « clause passerelle » de l'article 42 du TUE irait au-delà de ce que prévoyait le traité constitutionnel. De même, cette « clause passerelle » ne permettrait pas d'étendre les compétences de l'Union européenne dans ces domaines, de renforcer les organes existants comme Europol et Eurojust ou de créer un parquet européen, contrairement à ce que prévoyait le traité constitutionnel.

M. Jacques Blanc :

Le recours aux « coopérations renforcées » me paraît effectivement une piste intéressante étant donné qu'il permettrait de contourner l'obstacle de l'unanimité.

*

A l'issue de ce débat, la délégation a autorisé la publication de ce rapport d'information qui paraîtra sous le numéro 47 et est disponible sur Internet à l'adresse suivante :

www.senat.fr/europe/rap.html

Justice et Affaires intérieures

Enseignements de la Conférence interparlementaire sur l'espace de liberté, de sécurité et de justice (Bruxelles, 2-3 octobre 2006)

Communication de M. Pierre Fauchon

Les 2 et 3 octobre derniers, j'ai participé, avec le Président de la délégation, Hubert Haenel, à une conférence interparlementaire consacrée à l'« espace de liberté, de sécurité et de justice ». Cette conférence avait été co-organisée par la commission compétente du Parlement européen, dont le Président est Jean-Marie Cavada, et la présidence finlandaise de l'Union européenne. Une précédente conférence avait d'ailleurs été organisée sur ce thème par le Parlement européen et la présidence britannique il y a tout juste un an, dont je vous avais présenté les résultats. Ce type de rencontre me paraît tout à fait intéressant car il permet un échange de vues entre les parlementaires issus de différents pays.

La plupart des parlements des vingt-cinq États membres étaient représentés, à l'exception de la Suède, en raison du calendrier électoral dans ce pays, et de Malte. L'Assemblée nationale française n'était pas non plus représentée. Les parlements des pays candidats à l'adhésion (Roumanie, Bulgarie, Croatie et Turquie) avaient été invités en qualité d'observateurs. Au total, la Conférence a rassemblé une centaine de parlementaires nationaux et une trentaine de députés européens.

Six thèmes avaient été retenus pour cette conférence :

- l'échange et la protection des données personnelles ;

- l'avenir d'Europol ;

- la protection des frontières ;

- la politique européenne d'immigration ;

- l'état de la coopération judiciaire en Europe ;

- et la lutte contre le terrorisme.

Cette conférence ayant été organisée sur deux jours, le Président Hubert Haenel a participé aux sessions de la première journée consacrées à l'échange de données et à l'avenir d'Europol. Pour ma part, j'ai participé à la session consacrée à la coopération judiciaire. Je ne parlerai donc que de ce thème dans mon intervention et je laisserai la parole au Président pour qu'il nous parle des autres sujets évoqués lors de cette conférence.

Cinq des sept juges anti-corruption (dont le juge français Renaud Van Ruymbeke), qui avaient lancé un appel en faveur de la création d'un « espace judiciaire européen » en 1996, avaient été invités pour s'exprimer lors de la session consacrée à l'état de la coopération judiciaire en Europe. Dix ans après l'Appel de Genève, ils ont dressé un bilan plus que mitigé de l'état de la coopération judiciaire européenne en matière pénale. Certes, ils ont noté certains progrès, comme le mandat d'arrêt européen. Mais comme l'a résumé le juge suisse Bernard Bertossa, la coopération judiciaire actuelle s'apparente, à leurs yeux, à « de l'huile dans les rouages d'un moteur qui ne fonctionne pas ». Ainsi, pour Renaud Van Ruymbeke « les criminels ne connaissent pas les frontières, alors que les juges restent quant à eux enfermés à l'intérieur des frontières nationales ». Les magistrats ont ainsi cité le cas des commissions rogatoires, qui mettent des mois ou des années à aboutir, quand elles ne se perdent pas dans les tiroirs. Or, tous les juges ont insisté sur la forte augmentation, ces dernières années, des formes graves de criminalité transnationale, comme le terrorisme, la traite des êtres humains, le trafic de drogue ou encore la fraude. Face à cette situation, ils ont le sentiment que les États européens ne sont pas en mesure de garantir la sécurité à leurs propres citoyens. En effet, face aux affaires de criminalité présentant des aspects transfrontaliers, les magistrats nationaux sont le plus souvent démunis. Les juges ont donc tous plaidé pour la mise en place au niveau supranational d'organes intégrés de coopération judiciaire, sur le modèle de la Cour pénale internationale. Seules la création d'une autorité de poursuite, voire même, pour certains, de jugement au niveau européen et la mise en place d'un code pénal commun pour les « eurocrimes », seraient, d'après eux, en mesure d'apporter des réponses à la hauteur des enjeux. Pour réaliser ces avancées, il faudrait une forte volonté politique. Or, les juges ont mis en cause indirectement l'attitude de certains États en matière de drogue ou de secret bancaire.

Le Président d'Eurojust a, pour sa part, mentionné les difficultés auxquelles se heurte cet organisme, qui ne dispose pas de pouvoirs propres, mais qui repose sur la bonne volonté des autorités judiciaires nationales. Il faut, en effet, savoir que le statut et les prérogatives des membres nationaux varient fortement d'un État à un autre. Par ailleurs, il existe de fortes réticences à partager des informations sensibles à vingt-cinq États membres. Le Président d'Eurojust a également mentionné les difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre des instruments difficilement adoptés au niveau européen. Il a ainsi cité le mandat d'arrêt européen, dont la transposition connaît encore de graves lacunes dans certains pays (comme l'Allemagne, l'Italie ou la Pologne).

La ministre finlandaise de la justice a présenté le résultat du dernier Conseil informel « Justice et Affaires intérieures » de Tampere des 21 et 22 septembre derniers. À cet égard, il est peu de dire que le souffle de Tampere n'est plus ce qu'il était. En effet, lors de ce Conseil, les États membres se sont profondément divisés au sujet de la « clause passerelle » de l'article 42 du traité sur l'Union européenne, qui permettrait la « communautarisation » de la coopération policière et judiciaire en matière pénale.

Au cours de la discussion qui a suivie ces présentations, plusieurs parlementaires européens et nationaux ont plaidé pour la mise en oeuvre de la « clause passerelle » et pour des avancées sur les questions de justice et de sécurité. Toutefois, un certain nombre de parlementaires nationaux se sont montrés réticents. Ainsi, le représentant du Bundesrat allemand s'est opposé au recours à la « clause passerelle » en estimant que la « communautarisation » du « troisième pilier » irait au-delà de ce que prévoyait le traité constitutionnel. Le représentant du Danemark s'est également montré mitigé. Curieusement, les parlementaires britanniques ne se sont pas exprimés au cours de la conférence.

Pour ma part, devant les lenteurs et les carences actuelles de la construction de l'« espace judiciaire européen » et face aux défis soulevés par le développement des formes graves de criminalité organisée, j'ai suggéré de chercher une relance de ce processus par deux voies distinctes mais complémentaires.

Première voie : Que le Parlement européen prenne une initiative forte pour accélérer la mise en place de cet « espace judiciaire européen », qu'on nous promet depuis déjà plus de trente ans.

Il me semble, en effet, que dans le contexte actuel marqué par l'échec du traité constitutionnel, une Commission européenne affaiblie et des États membres incertains, seuls les Parlements, et en particulier le Parlement européen, unique institution européenne élue au suffrage universel direct, disposent de la légitimité nécessaire pour prendre des initiatives fortes dans ce domaine. Ainsi, c'est grâce au Parlement européen que les États membres sont parvenus à un compromis sur la directive « services ». Qui pourrait s'opposer à une initiative de la part du Parlement européen, d'autant plus qu'elle aurait été concertée avec les parlements nationaux et alors même qu'elle excéderait ses compétences formelles ? Les États généraux n'avaient pas été réunis pour faire la Révolution !

J'entends souvent dire que l'on touche ici à des domaines qui figurent parmi le « noyau dur » de la souveraineté nationale et qu'il est difficile de déléguer des compétences sur ces domaines sensibles qui concernent des matières régaliennes. Mais lorsque l'on interroge les parlements nationaux, qui sont pourtant les dépositaires de cette souveraineté, ils sont les premiers à appeler de leurs voeux de véritables avancées vers un « espace judiciaire européen ». Il n'y a peut-être que le parlement britannique qui a une position différente au sein des parlements de l'Union européenne.

Par ailleurs, on peut comprendre que sur des domaines comme la politique étrangère ou la défense, où il subsiste des intérêts stratégiques différents au sein des États membres, il soit difficile d'avancer. Mais sur des questions comme la lutte contre la criminalité organisée, telle que la traite des êtres humains, il ne devrait pas y avoir de divergences entre les États qui devraient présenter un front uni pour lutter contre ces menaces.

Deuxième voie : le recours à des coopérations spécifiques.

Dans une Europe à vingt-cinq aujourd'hui, trente demain, tous les pays n'auront pas la volonté et la capacité de progresser au même rythme. Il sera indispensable de recourir, dans le cadre du traité ou sinon en dehors de lui, au mécanisme des « coopérations renforcées », qui permet aux États qui le souhaitent et le peuvent d'aller plus vite et plus loin. D'ores et déjà, les accords de Schengen ont représenté une première forme de « coopération renforcée » et, plus récemment, la France, l'Allemagne, l'Espagne et la Belgique, rejointes maintenant par la Pologne, ont engagé un projet d'interconnexion informatisé de leurs casiers judiciaires respectifs, afin de permettre tout à la fois l'information complète du juge pénal et la transmission immédiate de sa décision à chacun des États participant à cette forme de « coopération renforcée ». L'euro n'est-il pas, lui-même, une forme de coopération spécifique ? Dans le domaine de la défense, il existe aussi des coopérations à plusieurs, telle que, par exemple, l'Eurofor qui regroupe quatre pays (France, Italie, Espagne, Portugal). Ne serait-il pas opportun de prendre une initiative comparable en matière de coopération judiciaire ? N'est-ce pas par cette voie que l'on pourrait, par exemple, aboutir un jour à une définition commune des incriminations et des sanctions et à une autorité responsable des poursuites, une sorte de Parquet européen, du moins pour lutter contre certaines formes spécifiques de criminalité transnationale, comme la traite des êtres humains ?

Il existe, en réalité, deux types de « coopérations renforcées » : les « coopérations renforcées » dans le cadre des traités et les « coopérations renforcées » hors du cadre des traités.

Depuis le traité d'Amsterdam, il est possible de lancer des « coopérations renforcées » à l'intérieur des traités. Le traité de Nice a d'ailleurs considérablement assoupli les conditions pour lancer une « coopération renforcée » puisqu'il prévoit comme uniques conditions l'accord d'au moins huit États membres et l'accord du Conseil statuant à la majorité qualifiée. Sur ce point, on en est d'ailleurs heureusement resté au traité de Nice car le traité constitutionnel aurait rendu plus difficile le recours à ce mécanisme. Toutefois, les modalités de mise en oeuvre de ces « coopérations renforcées » dans le cadre des traités demeurent contraignantes.

Mais on peut aussi envisager des « coopérations renforcées » hors du cadre des traités. Le recours à cette formule n'est soumis à aucune condition particulière et il permettrait d'aller au-delà des compétences reconnues à l'Union européenne ou à la Communauté par les traités. Ainsi, rien n'empêcherait les États qui le souhaitent d'instituer un Parquet européen, avec éventuellement une police judiciaire commune, pour lutter contre certaines formes graves de criminalité transnationale, comme la traite des êtres humains.

En réalité, c'est essentiellement seulement sur le plan politique que le recours aux « coopérations renforcées » peut soulever des difficultés. En effet, les États qui refusent toute avancée à vingt-cinq sont les mêmes qui dénoncent ce mécanisme qui conduirait, selon eux, à une Europe à plusieurs vitesses. Il faut rejeter fortement cet argument. Les « coopérations renforcées » doivent naturellement être ouvertes à tous les États. Mais les États qui ne veulent pas faire partie de ces « coopérations renforcées » n'ont pas le droit d'empêcher les États qui le souhaitent de lancer de telles coopérations.

Ma conviction profonde c'est que la construction européenne ne pourra pas progresser sans recourir aux « coopérations renforcées ». Il faut certes poursuivre la réflexion sur les aspects institutionnels, sur l'avenir du traité constitutionnel ou encore sur l'hypothèse d'un « mini-traité ». Mais cela ne doit pas nous empêcher de faire des avancées concrètes sur les questions de justice et de sécurité pour répondre aux attentes des citoyens. Et, pour faire ces avancées concrètes, les « coopérations renforcées » présenteraient une utilité. J'ajoute que l'expérience montre, avec Schengen, que lorsqu'une « coopération renforcée » a réussi, elle provoque un effet d'entraînement car, au fur et à mesure, les autres États sont tentés de rejoindre cette forme de coopération.

Telles sont les deux types d'initiatives par lesquelles il devrait être possible de progresser, soit qu'elles donnent lieu à des résultats concrets, soit que par l'effet de provocation qu'elles entraînent, elles aident la Commission et le Conseil à sortir de ce qu'il faut bien appeler l'enlisement actuel.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Comme l'a rappelé Pierre Fauchon, j'ai participé aux deux premières sessions de cette conférence consacrées aux échanges d'informations et à l'avenir d'Europol.

Lors de la première session, les parlementaires européens et nationaux ont surtout débattu de l'accord avec les États-Unis portant sur le transfert des données sur les passagers de vols aériens (PNR). Étant donné que nous avons déjà longuement parlé de cet accord, je ne reviendrai pas sur ce sujet.

La deuxième session était consacrée à l'avenir d'Europol. J'ai souligné, dans mon intervention, que le fonctionnement actuel d'Europol n'était pas satisfaisant et qu'il était indispensable d'aller vers plus d'opérationnel. J'ai également insisté sur le fait que le renforcement des prérogatives d'Europol devrait aller de pair avec un renforcement du contrôle démocratique sur cet organisme. À cet égard, j'ai repris les positions adoptées précédemment par le Sénat demandant la création d'une commission composée de parlementaires européens et nationaux, qui serait chargée du suivi de cet organisme. Je rappelle que cette proposition avait été formulée lors de la première conférence interparlementaire sur Europol, qui s'était tenue à La Haye en 2001 à l'initiative du Parlement néerlandais et qu'elle figurait dans le traité constitutionnel.

Lors de la conférence, cette proposition a reçu un large soutien de la part des parlementaires européens et nationaux. Le nouveau directeur d'Europol s'est d'ailleurs montré plus ouvert que le précédent à cette idée. Toutefois, certains parlementaires se sont montrés plus réservés, non pas sur le bien-fondé de cette proposition, mais sur la forme. Ils ont estimé qu'il ne serait pas judicieux de créer un nouvel organisme (reprenant le slogan entendu lors de la Convention : « no new body » !) et qu'il serait peut-être préférable qu'une telle initiative s'inscrive dans le cadre de la COSAC.

J'ai, pour ma part, insisté sur la nécessité de renforcer le contrôle parlementaire sur la coopération policière. Quelle que soit la forme que pourrait prendre cette commission, il me paraît essentiel, dans une démocratie, que les activités d'un service de police, qui touchent directement aux droits des individus, fassent l'objet d'un contrôle parlementaire. Je pense donc que nous devrions continuer à suivre cette question.

M. Christian Cointat :

Je partage le constat de notre collègue Pierre Fauchon sur la résurgence des égoïsmes nationaux au sein de l'Union européenne et l'absence de réelle volonté politique. Je partage également son sentiment selon lequel le Parlement européen, qui est au centre du système, devrait prendre des initiatives pour dénoncer cette situation. Parallèlement, notre rôle en tant que parlementaires français devrait consister à proposer des pistes de réflexion au Gouvernement afin que celui-ci puisse prendre des initiatives sur le plan politique. Car, si le référendum sur le traité constitutionnel a mis en évidence des réticences, au sein de l'opinion publique, vis-à-vis de la construction européenne telle qu'elle se développe actuellement, il n'y a pas pour autant de sentiment anti-européen.

Mais je serai plus prudent que notre collègue au sujet des « coopérations renforcées ». En particulier, je mettrai un bémol à l'idée selon laquelle les États qui ne veulent pas faire partie de ces « coopérations renforcées » ne devraient pas pouvoir empêcher ceux qui le souhaitent d'y participer. Certes, on ne voit pas au nom de quoi des États pourraient s'opposer aux « coopération renforcées » au seul motif qu'ils ne veulent pas s'y associer. Mais il peut y avoir aussi des « coopérations renforcées » qui pourraient créer un préjudice vis-à-vis des États qui n'en feraient pas partie. Il me semble donc que le recours à ce mécanisme ne devrait être possible qu'à la condition de ne pas porter un préjudice aux intérêts légitimes des États qui n'en font pas partie.

M. Roland Ries :

Je partage, pour ma part, entièrement l'analyse de notre collègue Pierre Fauchon sur la nécessité de promouvoir le recours aux « coopérations renforcées ». Nous serons tous d'accord pour constater que, aujourd'hui, l'Europe est en panne. Mon sentiment est que l'on ne sortira pas des difficultés actuelles sans recourir à ce mécanisme. C'est la raison pour laquelle je considère que les conditions pour lancer une « coopération renforcée » devraient être les plus réduites possibles. Comme le montre l'exemple de la monnaie unique, c'est seulement grâce à ce mécanisme que l'on a pu surmonter les réticences de certains pays. Par ailleurs, dès lors qu'une « coopération renforcée » a réussi, elle exerce un effet d'entraînement auprès des États qui n'en font pas partie. Malgré certaines difficultés actuelles que connaît l'euro, on peut imaginer que, à terme, l'ensemble des pays membres, à quelques exceptions près, adopteront la monnaie unique.

Il en va de même en ce qui concerne l'« espace de liberté, de sécurité et de justice ». Dans une Europe à vingt-cinq ou vingt-sept États, on voit bien les difficultés de progresser sur ces questions, compte tenu des blocages institutionnels actuels, mais aussi en raison des réticences des administrations nationales, de la montée des égoïsmes nationaux ou encore de la diversité des traditions juridiques au sein des États membres. Dans une Europe à vingt-cinq ou vingt-sept États, seul le recours aux « coopérations renforcées » permettrait de progresser sur les questions de justice et de sécurité. Je suis donc, pour ma part, un partisan convaincu des « coopérations renforcées », dès lors qu'elles demeurent naturellement ouvertes à tous les États qui le souhaitent.