Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 27 mars 2007

Nous sommes amenés à examiner cette réforme de l'OCM « fruits et légumes » dans un contexte de campagne électorale qui ne met pas ce type de question au premier plan. Mais, pour intervenir en temps utile, nous ne pouvons attendre plus longtemps. Certes, la décision définitive est prévue pour le Conseil « Agriculture » de la mi-juin, mais déjà les travaux du Conseil « Agriculture » de la mi-avril seront une étape très importante dans le processus d'examen : si nous voulons que notre sentiment soit pris en compte, nous devons l'exprimer maintenant. Or, je crois que cette réforme appelle une prise de position de notre part.

1. Un secteur important et spécifique

En effet, le secteur des fruits et légumes est un secteur agricole important, beaucoup plus qu'on n'en a l'impression en considérant les débats sur la politique agricole commune (PAC). L'OCM « fruits et légumes » est une OCM « légère », qui ne mobilise que 3 % environ du budget agricole de l'Union ; elle est donc peu présente dans les controverses. Mais le secteur « fruits et légumes » représente 17 % de la valeur de la production agricole de l'Union, bien qu'il n'occupe que 3 % des surfaces cultivées. En Europe, une exploitation agricole sur sept produit des fruits et légumes.

La place de ce secteur est particulièrement importante dans la partie méridionale de l'Europe : en Grèce, en Espagne, en Italie et au Portugal, elle représente plus du quart de la production agricole ; en France, l'importance du secteur est moins grande, mais peut être considérable dans certaines zones : par exemple, dans la région Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA), les fruits et légumes représentent plus de 40 % de la production agricole.

L'importance du secteur en termes d'emploi doit également être soulignée : certes, les deux tiers des emplois du secteur ont un caractère saisonnier, mais si l'on raisonne en « équivalent temps complet » pour avoir un ordre de grandeur, on constate qu'en France l'activité « fruits et légumes » emploie l'équivalent de 165 000 personnes à temps complet. J'ajouterai que l'Union est le premier importateur et le second exportateur mondial de fruits et légumes, avec au final un déficit de quelque 11 milliards d'euros. Ce déficit, qui représente 6 % du déficit total du commerce extérieur de l'Union, augmente régulièrement en raison d'une concurrence de plus en plus vive des productions de pays tiers.

Ce secteur important est en même temps très spécifique pour trois principales raisons.

Tout d'abord, il s'agit de productions périssables et très sensibles aux aléas climatiques, ce qui suscite une grande instabilité des marchés. Une faible variation quantitative de l'offre ou de la demande peut susciter une forte variation des prix. Les revenus des producteurs sont donc sujets à de grandes fluctuations.

Ensuite, il s'agit d'un secteur peu organisé ; en moyenne, un tiers seulement de la production européenne totale de fruits et légumes est commercialisé par le biais des organisations de producteurs. La production n'est fortement organisée que dans quelques pays, et, dans le cas de la France, dans seulement quelques régions. Ces producteurs globalement peu organisés ont, en revanche, face à eux, une distribution extrêmement concentrée : une vingtaine d'enseignes assurent 80 % des ventes de produits frais dans l'Union. Le rapport de forces - si l'on peut s'exprimer ainsi - est donc très clairement en faveur de la grande distribution.

Enfin, les fruits et légumes représentent un enjeu de santé publique. L'OMS fixe à 400 grammes par jour la consommation minimale de fruits et légumes nécessaire à une alimentation saine ; elle estime que plus du tiers de la population européenne à une alimentation ne respectant pas ce minimum. Promouvoir la consommation de fruits et légumes est particulièrement nécessaire pour diminuer la fréquence de certains cancers et pour lutter contre l'obésité infantile qui touche déjà, dans l'Union, quelque trois millions d'enfants, ce nombre étant en augmentation régulière.

2. Une OCM qui doit évoluer

Initialement fondée avant tout sur des dispositifs de retrait destinés à soutenir des marchés, l'OCM « fruits et légumes » - qui concerne les produits frais, les produits transformés et les agrumes - a été profondément réformée en 1996.

Le soutien à la filière est réservé aux producteurs organisés. Des « programmes opérationnels », financés pour moitié par le budget communautaire et pour moitié par les producteurs eux-mêmes, sont destinés à permettre aux organisations de producteurs (OP) d'améliorer la commercialisation et la qualité de leurs produits et de veiller à la préservation de l'environnement. L'aide est plafonnée à 4,1 % de la valeur de la production commercialisée par l'organisation de producteurs. Chaque organisation doit avoir au minimum cinq membres et réaliser un chiffre d'affaires d'au moins 100 000 euros.

L'OCM comprend également des aides pour les fruits et légumes destinés à la transformation, ainsi qu'un dispositif de retrait dont la réforme de 1996 a beaucoup diminué l'importance, en limitant les quantités pouvant faire l'objet d'un retrait, et en diminuant le montant de l'« indemnité compensatrice de retrait ».

Les insuffisances de l'OCM actuelle sont reconnues et la France s'est prononcée à plusieurs reprises en faveur d'une réforme.

Tout d'abord, il est clair que l'objectif central de la réforme de 1996, qui était de favoriser le regroupement de l'offre, n'a pas été atteint : seulement 40 % des producteurs sont affiliés à une organisation, avec de grandes différences d'un État membre à l'autre. De plus, une enquête menée par la Cour des comptes européenne, publiée en novembre dernier, conclut à une efficacité très inégale des programmes opérationnels. Les États membres, estime la Cour, ont approuvé les programmes opérationnels uniquement en considérant la nature des dépenses prévues, sans tenir compte de l'efficacité prévisible des mesures contenues dans les programmes. La Cour a évalué elle-même un échantillon des actions menées et a conclu que plus de la moitié d'entre elles n'avaient pas abouti à des progrès notables.

Ensuite, l'OCM manque de moyens efficaces de gestion des crises, alors que le secteur des fruits et légumes se caractérise par une forte volatilité des marchés. Lors du compromis de juin 2003 sur la réforme de la PAC, la Commission s'était engagée à examiner des mesures spécifiques pour la gestion des crises agricoles, et le financement de ces mesures par un prélèvement sur le produit de la modulation des aides directes ; cet engagement n'a pas eu pour l'instant de suite concrète, malgré le mémorandum adressé en ce sens à la Commission, en 2005, par sept États, dont la France.

3. Certaines des orientations retenues sont positives bien qu'insuffisantes

L'utilité d'une nouvelle réforme est donc indiscutable, et les mesures proposées comportent certaines avancées significatives, bien qu'elles soient à mon avis insuffisantes.

La proposition de la Commission maintient les organisations de producteurs au centre de l'OCM et introduit de nouvelles règles destinées à les rendre plus attractives et plus efficientes.

Si le cofinancement communautaire des programmes reste en règle générale limité à 50 %, il est prévu de le porter à 60 % dans un certain nombre de cas (si le programme a un caractère transnational, ou interprofessionnel, ou s'il concerne exclusivement l'aide à la production biologique, ou encore s'il est présenté par des organisations de producteurs ayant fusionné ou s'étant associées) ; de plus, le taux de 60 % s'applique dans tous les cas si le programme est présenté par une organisation de producteurs d'un des nouveaux États membres ou d'une région ultrapériphérique, ou s'il est présenté dans des États membres où moins de 20 % de la production est commercialisée par les organisations de producteurs.

Le taux de cofinancement de 60 % s'applique également, dans toute l'Union, aux actions de promotion s'adressant aux jeunes de moins de 18 ans. Enfin, le financement communautaire de 100 % pour les produits retirés du marché en vue d'une distribution gratuite s'appliquera non seulement aux distributions effectuées par des organismes caritatifs, mais aussi aux distributions dans les établissements scolaires et les colonies de vacances.

Il convient d'ajouter que, dans le cas des zones où le regroupement des producteurs est particulièrement faible, les États membres pourront désormais, sous le contrôle de la Commission, accorder une contribution nationale additionnelle, au plus égale à la contribution des producteurs.

On voit que le plafond de 50 % pourra être dépassé dans de nombreuses situations.

La portée de ce changement est toutefois limitée par le fait que les aides communautaires restent plafonnées à 4,1 % de la valeur de la production commercialisée par une organisation de producteurs. Il est vrai que, dans la pratique, ce plafond est loin d'être toujours atteint ; mais il constitue une réelle limite pour les organisations les plus efficaces, qui ont des projets ambitieux.

La proposition de la Commission prévoit également de renforcer le rôle régulateur des organisations de producteurs. En effet, les États membres seraient désormais autorisés à étendre à tous les producteurs d'une même zone, même s'ils ne sont pas membres d'une organisation, des règles adoptées par des organisations regroupant au moins 50 % des producteurs et couvrant au moins 60 % de la production de la zone. Les règles en cause pourraient concerner les conditions de production et de mise en marché ainsi que la protection de l'environnement.

Pour l'amélioration du contenu des programmes opérationnels, la proposition prévoit la possibilité pour les États membres de se doter de « stratégies nationales » dans lesquelles les programmes devraient s'inscrire. Par ailleurs, 20 % des dépenses engagées dans le cadre des programmes opérationnels devront être consacrées à la protection de l'environnement.

Sous réserve du maintien de la limitation des aides à 4,1 % de la production commercialisée, qui enlève une partie de sa portée au nouveau dispositif, ces différentes mesures constituent d'indéniables avancées.

4. D'autres aspects sont préoccupants, voire inacceptables

En revanche, plusieurs aspects de la proposition sont préoccupants, voire inacceptables.

 La Commission prévoit, tout d'abord, d'intégrer les surfaces cultivées en fruits et légumes dans le régime du paiement unique (RPU). Dans cette logique, elle prévoit de découpler les aides pour les fruits et légumes destinés à la transformation. Le secteur des fruits et légumes rentrerait ainsi dans le droit commun de la PAC réformée.

Cette orientation paraît préoccupante à plusieurs titres. Tout d'abord, il s'agit d'une remise en cause du compromis de 2003 sur la réforme de la PAC. L'exclusion des fruits et légumes du régime du paiement unique était en effet un élément de ce compromis, qui formait un tout.

Ensuite, cette mesure pourrait avoir des effets déstabilisateurs.

En premier lieu, des distorsions de concurrence sont possibles. On ne peut préjuger de la manière exacte dont les surfaces cultivées en fruits et légumes seront intégrées dans le régime du paiement unique ; mais il est clair que les producteurs de fruits et légumes pourront désormais être concurrencés par les producteurs du secteur des grandes cultures, bénéficiant d'aides directes calculées, dans le cas de la France et de certains autres pays, sur la base de références historiques. Selon la manière dont les droits à paiement des actuels producteurs de fruits et légumes seront calculés, des distorsions de concurrence plus ou moins importantes pourraient apparaître.

En second lieu, le découplage des aides à la transformation pourrait menacer certaines filières, fondées sur des liens interprofessionnels étroits. La filière « pruneau », par exemple, représente en France près de 9 500 emplois directs et indirects, dont 75 % dans le département du Lot-et-Garonne, département enclavé offrant de faibles alternatives économiques. Cette filière, confrontée à l'affaiblissement des protections tarifaires, a pu faire face à la concurrence sud-américaine, dont les conditions de production sont à des années-lumière des standards européens, grâce à une forte structuration de sa filière et à une orientation vers la qualité, qui reposent sur le lien contractuel fort entre les opérateurs de la filière qui est permis par le système actuel. Ce type de filière risque d'être déstabilisé par les nouvelles règles.

En tout état de cause, il paraît déraisonnable de vouloir généraliser le régime du paiement unique alors même qu'il vient à peine d'entrer pleinement en vigueur et qu'on ne dispose pas d'un minimum de recul pour apprécier ses conséquences. Un bilan de la PAC réformée paraît un préalable à une remise en cause du compromis de juin 2003.

 Ensuite, les mesures prévues pour la gestion des crises paraissent clairement insuffisantes.

Elles prévoient la suppression de l'indemnité communautaire pour les retraits, pour mettre en place, au sein des programmes opérationnels, des outils de gestion des crises par les organisations de producteurs, avec un financement communautaire à hauteur de 50 %. Les instruments prévus sont principalement la récolte en vert, la non récolte, la promotion et la communication, l'assurance récolte et la participation aux coûts administratifs de la création des fonds de mutualisation.

Ainsi, les outils de gestion des crises se trouvent inclus au sein des programmes opérationnels, alors que le plafond financier de ces mêmes programmes n'est pas augmenté. Une gestion des crises ne pourra donc être organisée, dans le cadre de la nouvelle OCM, qu'au détriment des actions structurelles aujourd'hui financées par les programmes opérationnels.

En outre, la proposition de la Commission fait reposer la gestion des crises sur les seules organisations de producteurs, sans prévoir d'y associer les producteurs indépendants. Cependant, la Commission elle-même fixe comme objectif de regrouper au sein des organisations, d'ici 2013, 60 % des producteurs, ce qui laisserait 40 % de la profession à l'écart du mécanisme de gestion des crises.Or, une gestion de crise ne couvrant pas l'ensemble de la production ne peut être efficace : on ne peut espérer assainir un marché lorsqu'une partie importante des acteurs restent libres de continuer à vendre leur production.

Un dispositif efficace de gestion des crises devrait concerner l'ensemble des producteurs et donc être obligatoire, tout en étant géré à l'échelon de la zone de production. Par ailleurs, il ne devrait pas se construire au détriment des programmes opérationnels.Conformément à l'accord de juin 2003, son financement devrait au contraire s'effectuer par un prélèvement sur le produit de la modulation des aides.

 Enfin, le volet externe de la réforme paraît inacceptable.

La Commission prévoit la suppression unilatérale des restitutions à l'exportation dès le 1^er janvier 2008. Or il n'y aucune raison que la Communauté supprime ses aides à l'exportation tant que ses partenaires n'en font pas autant. Prendre une telle décision ne pourrait qu'affaiblir la conditionnalité de l'offre européenne à l'OMC et serait donc un mauvais signal.

Par ailleurs, le projet prévoit de subordonner le déclenchement de la clause de sauvegarde spéciale, en cas de déstabilisation du marché dû à un afflux de produits importés, à la démonstration d'un préjudice, ce qui en pratique ne permet pas d'activer cette clause en temps utile, compte tenu des caractéristiques particulières des marchés des fruits et légumes. Il convient de souligner que les règles de l'OMC concernant cette clause n'imposent nullement une telle exigence. Le déclenchement de la clause de sauvegarde spéciale devrait donc être rendu automatique en fonction de critères objectifs concernant les volumes importés et l'évolution des prix.

Conclusions

La délégation du Sénat pour l'Union européenne,

Vu le texte E 3448 (COM (2007) 17 final)

Invite le Gouvernement :

- à demander un relèvement du plafond du soutien communautaire aux organisations de producteurs ;

- à proposer la mise en place d'un dispositif de gestion des crises de caractère obligatoire, géré par zone de production, et financé par un prélèvement sur le produit de la modulation des aides, conformément à l'accord de juin 2003 sur la réforme de la politique agricole commune ;

- à s'opposer, en l'état, à l'intégration du secteur des fruits et légumes dans le régime de paiement unique ;

- à s'opposer à la suppression, dès maintenant, des restitutions à l'exportation ;

- à demander que la clause de sauvegarde spéciale soit définie de manière à ce que son déclenchement soit automatique en fonction de critères objectifs concernant les volumes importés et l'évolution des prix.

- Communication de la Commission sur la stratégie communautaire en matière de politique des consommateurs pour la période 2007-2013 : « Responsabiliser le consommateur, améliorer son bien-être et le protéger efficacement » (COM (2007) 99 final) ;

- Document de travail des services de la Commission accompagnant cette communication - Résumé de l'analyse d'impact (SEC (2007) 322) ;

- Document de travail des services de la Commission accompagnant cette communication - Évaluation d'impact approfondie (SEC(2007) 323).

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La délégation pour l'Union européenne du Sénat considère que l'option retenue par la Commission européenne de privilégier systématiquement et a priori une harmonisation totale des règles de protection des consommateurs n'est pas compatible avec le principe de subsidiarité.