Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 28 février 2006

M. Jean Bizet :

Comme vous le savez, la stratégie de Lisbonne a pour objectif de faire de l'Union « l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde » à l'horizon 2010. Or, il est apparu au Conseil européen des 22 et 23 mars 2005 que non seulement l'objectif ne serait pas atteint en 2010, mais que, en outre, l'Europe risquait d'être écartée de la compétition mondiale. Le Conseil européen a alors révisé la stratégie, en la recentrant sur la croissance et l'emploi. Par ailleurs, pour remédier au manque de coordination entre l'Union et les États, le Conseil a adopté, en juillet 2005, des « Lignes directrices intégrées » qui se substituent aux anciennes « Grandes Orientations de Politique Économique » et aux « Lignes Directrices pour l'Emploi ».

Sous le vocable de « stratégie de Lisbonne » se cachent en réalité les principaux enjeux de l'avenir économique et industriel de l'Europe. C'est dire l'importance du sujet qui est à la limite des compétences communautaires sans être totalement du ressort des États. C'est en réalité la substance même de la politique économique nationale qui est concernée par cette stratégie. Pour juger la pertinence de la stratégie de Lisbonne révisée, il faut d'abord en préciser son nouveau contenu.

I - LE CONTENU DE LA STRATÉGIE DE LISBONNE RÉVISÉ

La stratégie de Lisbonne repose désormais sur deux types de programmes : le programme communautaire de Lisbonne et les programmes nationaux de réforme (PNR).

a) Le programme communautaire de Lisbonne

La Commission devrait soumettre le programme communautaire au prochain Conseil européen des 23 et 24 mars 2006. Le programme communautaire s'appuie essentiellement sur deux programmes-cadre :

- d'une part, le 7^ème programme-cadre pour des activités de recherche et de développement technologique. Il introduit un nouveau système d'aide à la recherche, les « initiatives technologiques conjointes », qui prennent la forme de partenariats public/privé conclus pour soutenir les recherches engagées dans des domaines nouveaux (telles les piles à hydrogène et à combustible).

- d'autre part, le programme-cadre pour l'innovation et la compétitivité. Il doit offrir de nouveaux financements communautaires dans le secteur des énergies renouvelables et de la demande énergétique.

B. LES PROGRAMMES NATIONAUX DE RÉFORME (PNR)

Les programmes nationaux de réforme constituent l'essentiel de la nouvelle stratégie de Lisbonne. Ils sont élaborés par les États membres à partir de vingt-quatre lignes directrices intégrées, définies pour trois ans, qui concernent trois secteurs d'intervention : macroéconomie, microéconomie et emploi. À l'exception notable de la France, tous les États membres ont désigné un coordonnateur national pour la stratégie de Lisbonne et ont associé leur parlement et les représentants des autorités régionales et locales à la rédaction du programme national de réforme.

Après avoir analysé les programmes des vingt-cinq États membres, la Commission a tiré cinq conclusions principales :

1. Les programmes sont un bon point de départ pour la poursuite des réformes, même s'ils ne sont pas tous de la même qualité ;

2. L'intégration entre les trois dimensions (macroéconomie, microéconomie et emploi) peut être renforcée ;

3. À quelques exceptions près, les programmes ne prévoient pas suffisamment de mesures pour renforcer la concurrence ;

4. Une bonne partie d'entre eux doivent aussi veiller à ce que les dépenses communautaires consacrées à la cohésion et au développement rural s'articulent à la Stratégie de Lisbonne ;

5. L'appropriation de la Stratégie de Lisbonne par l'opinion publique est insuffisante ; les partenaires sociaux devraient être associés plus activement au processus de gouvernance.

C. LE PROGRAMME NATIONAL DE RÉFORME DE LA FRANCE

Le programme de la France, intitulé « Programme français de réforme pour une croissance sociale », se décompose en quatre axes :

1. Mettre l'emploi au coeur des décisions des pouvoirs publics ;

2. Améliorer la compétitivité des entreprises ;

3. Mettre en oeuvre un volontarisme de l'État dans le domaine industriel et de la recherche ;

4. Tenir le cap d'une politique budgétaire rigoureuse.

Dans son rapport, la Commission approuve les objectifs du programme français. Elle souligne l'intérêt des dispositifs fiscaux mis en place en faveur de la recherche-développement et par la création des pôles de compétitivité. Elle regrette toutefois l'absence de chiffrage des objectifs en matière de recherche-développement et d'emploi. La Commission considère d'une manière générale que la France doit veiller à assurer une correction permanente de son déficit public, à renforcer les initiatives visant à améliorer l'ouverture des marchés, notamment des industries de réseau et, enfin, à mieux valoriser son capital humain.

Ces remarques sont à rapprocher du rapport du Conseil économique et social du 22 février 2005 sur « la situation de la France au regard des indicateurs de Lisbonne ». Les conclusions de cette étude sont les suivantes :

- la France se trouve dans une situation relativement favorable en Europe en termes de PIB par habitant, mais elle a vu sa situation relative, comme le reste de l'Union à Quinze, se dégrader depuis le milieu des années 90 par rapport à celle des États-Unis ;

- la France est bien située en matière d'environnement ;

- la France se trouve encore en position assez favorable dans l'Union pour l'innovation, mais elle ne progresse pas ou peu en tendance ;

- la situation de la France apparaît contrastée au regard de l'intégration des marchés et de la réforme économique ;

- la France apparaît seulement proche de la moyenne de l'Union en matière de cohésion sociale ;

- la France se trouve dans une situation médiocre au sein de l'Union en matière de taux d'emploi.

II - LA PERTINENCE DE LA STRATÉGIE DE LISBONNE RÉVISÉE

Pour évaluer la pertinence des réponses de l'Europe en matière économique, celles-ci doivent être rapprochées des défis qui sont actuellement posés aux États membres.

A. L'AMPLEUR DES DÉFIS ÉCONOMIQUES POSÉS AUX ÉTATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE

Les principaux défis auxquels sont confrontées les économies des États membres portent sur la croissance, l'emploi, la démographie et les finances publiques.

a) Le déficit de croissance et le retard du niveau de vie de l'Europe sur les États-Unis

Selon la Commission, depuis le lancement de la stratégie de Lisbonne, le taux de croissance annuel moyen de l'Union à Quinze s'est établi à 1,9 % par an, contre 2,8 % en moyenne pour la période 1995-2000. En comparaison, les États-Unis ont affiché un taux de croissance de 2,7 % entre 2000 et 2005.

En données par habitant, la croissance de l'Union à Quinze n'a été que légèrement inférieure à celle des États-Unis. Mais, comme vous le savez, le PIB par habitant des Américains est déjà supérieur de 30 % à celui des Allemands. Le PIB par habitant de l'Union élargie n'a pratiquement pas progressé depuis 2000.

b) La détérioration de la productivité du travail et l'insuffisance des créations d'emplois en Europe

Ces dernières années, la faiblesse de la croissance économique en Europe a limité les créations d'emplois. Cette faiblesse explique en grande partie la lenteur de la progression vers les objectifs de la stratégie. Le chômage reste à niveau élevé (9 %) et le chômage de longue durée (4,1 %) continue à augmenter.

Il sera donc difficile pour l'Europe d'atteindre les objectifs de Lisbonne en matière d'emploi : au rythme actuel, il faudra attendre 2020 pour atteindre l'objectif fixé à Lisbonne.

c) Le vieillissement de la population européenne

Avec des taux de fécondité faibles et un allongement continu de l'espérance de vie en Europe, la population vieillit. Le nombre des personnes en âge de travailler devrait diminuer et le ratio de dépendance devrait être multiplié par deux d'ici 2050.

Les conséquences économiques du vieillissement de la population européenne seront très importantes, tout à la fois sur le niveau de la croissance potentielle, sur les systèmes de protection sociale et sur les finances publiques.

d) Le déséquilibre persistant des finances publiques

Onze États sur vingt-cinq sont aujourd'hui en situation de déficit public excessif. Selon la Commission, les politiques actuelles visant à renforcer la discipline budgétaire ne suffiront probablement pas à ramener sous la barre des 3 %, d'ici 2007, le déficit des États membres de la zone euro qui font actuellement l'objet d'une procédure de déficit excessif (Allemagne, France, Italie, Grèce et Portugal).

B. LA FAIBLESSE DES RÉPONSES DE L'EUROPE

L'Europe n'apporte pas une réponse cohérente aux défis auxquels elle est confrontée.

a) L'Europe n'investit pas assez dans la recherche et l'innovation

L'objectif de la stratégie de Lisbonne d'investir 3 % du PIB dans la recherche et l'innovation n'est aujourd'hui atteint que par deux États membres : la Suède et la Finlande. L'engagement des États membres en faveur de la recherche-développement devrait être plus énergique, notamment par la fixation d'objectifs chiffrés pour 2010.

b) Des éléments déterminants de la compétition économique restent absents de l'analyse

Comme je vous l'avais déjà indiqué début 2005, le retard de compétitivité de l'Europe par rapport à ses concurrents ne pourra pas être comblé uniquement par des plans nationaux. D'autres éléments méritent d'être pris en compte, que la Commission n'aborde pas suffisamment. Je résume mes remarques d'alors.

Depuis le Conseil européen de Lisbonne, trois éléments ont profondément modifié l'environnement européen et mondial :

1. l'évolution du cycle économique, qui appelle une meilleure articulation des réformes structurelles et de la conjoncture

2. l'élargissement de l'Union, qui accroît la diversité des situations nationales

3. la politique monétaire, qui relève désormais de la BCE dans les pays de la zone euro. Or, cette politique est totalement absente de la stratégie de Lisbonne, alors qu'une amélioration du « policy-mix », une coordination des politiques budgétaire et monétaire, apparaît indispensable pour atteindre les objectifs fixés pas cette stratégie.

Enfin, on peut regretter que les programmes militaires de recherche soient ignorés, alors qu'ils pourraient jouer un rôle dans le financement et le développement des programmes civils.

c) Les actions prioritaires suggérées par la Commission n'emportent pas la conviction

Face à l'ampleur de ces défis, les propositions de la Commission n'apparaissent pas suffisamment audacieuses, d'autant qu'elles n'entreront en vigueur qu'au printemps 2008.

La première action proposée par la Commission porte logiquement sur les investissements dans la connaissance et dans l'innovation et invite notamment à un doublement de la part des aides publiques au secteur de la recherche-développement.

La seconde action concerne « la libération du potentiel des entreprises et notamment des petites et moyennes entreprises ». Elle porte essentiellement sur la simplification et l'abaissement du coût des formalités administratives pour la création de petites entreprises. Cette seule mesure apparaît insuffisante pour encourager de telles créations ; elle devrait donc être couplée avec d'autres instruments tels que la baisse du coût du crédit, la lutte contre la contrefaçon ou contre le dumping social et fiscal.

La troisième action est intitulée « répondre à la mondialisation et au vieillissement de la population ». La Commission y mélange curieusement le renforcement de la position budgétaire des États, l'amélioration de l'entrée des jeunes sur le marché du travail ou le développement de la « flexisécurité ». On est loin de la politique industrielle qui permettrait de relier la recherche fondamentale, la recherche appliquée, l'industrie et la défense.

Devant la Conférence qui a réuni parlementaires nationaux et parlementaires européens à Bruxelles il y a quelques semaines, j'ai souligné le fait que si les hommes politiques ne créent pas d'emplois, ils ont en revanche le devoir de créer un environnement favorable à la création d'emplois. Or, tous les efforts entrepris jusqu'alors risquent d'être anéantis par le développement d'opérations financières, telle celle qui vise aujourd'hui Arcelor. Il n'est pas acceptable que de telles opérations laissent les autorités européennes indifférentes.

Comme je le soulignais déjà en février 2005, on ne peut qu'être étonné de l'absence de réflexion et de proposition de la Commission sur deux problèmes qui préoccupent pourtant particulièrement les opinions publiques :

- la protection des secteurs exposés aux délocalisations, d'une part. Sur ce point, la création d'un Fonds d'ajustement à la mondialisation apparaît plus comme un pis-aller pour contenir les mécontentements que comme un élément d'action industrielle ;

- la préservation des secteurs dotés d'avantages comparatifs ou à haute technologie, d'autre part. À l'instar des États-Unis, l'Europe doit adopter une politique industrielle plus offensive de soutien aux entreprises européennes qui jouent un rôle déterminant dans la modernisation de l'économie et la création d'emplois, tout en veillant à adopter des mesures compatibles avec les règles de l'OMC.

La quatrième et dernière action concerne une politique énergétique européenne efficace et intégrée. Elle vise, d'une part, à renforcer le marché énergétique interne pour favoriser la compétitivité et la sécurité des approvisionnements ; d'autre part, à développer l'exploitation des sources d'énergies renouvelables. Il est à noter que l'électricité d'origine nucléaire n'est toutefois pas évoquée.

En définitive, la nouvelle stratégie de Lisbonne, en renforçant la visibilité du dispositif au travers des lignes directrices intégrées, et en recentrant ses objectifs sur la croissance et l'emploi, constitue un élément de politique économique indispensable, à côté de la politique monétaire menée par la BCE, pour permettre à l'Europe de garder son rang dans la compétition internationale.

Pour autant, l'outil reste embryonnaire. Malgré les efforts louables des institutions communautaires, le mélange des fonctions d'analyse et de décision contribue à brouiller le message de l'Europe auprès des acteurs économiques et des opinions. Les informations fournies par les États membres manquent de précisions. Le contenu du programme communautaire reste du domaine de l'incantation.

M. Paul Girod :

Je souhaitais faire le point devant vous sur la question de la protection civile dans l'Union européenne. Mon rapport se fonde notamment sur les enseignements que j'ai tirés :

- d'un déplacement auprès des institutions européennes à Bruxelles,

- d'une mission d'une journée à Londres auprès des services du Premier ministre, du ministère de l'intérieur et des affaires étrangères,

- et d'une enquête auprès de nos ambassades dans les pays de l'Union européenne.

Je passerai brièvement sur l'organisation de la protection civile dans les pays membres de l'Union européenne. L'enquête que j'ai menée montre que l'organisation varie d'un État à l'autre, avec un rattachement tantôt au ministère de l'intérieur, tantôt au ministère de la défense, mais surtout que la tendance est au renforcement de la coordination interministérielle, avec parfois un rattachement direct au Premier ministre, comme j'ai pu le constater en Grande-Bretagne.

L'enquête a également montré que la protection civile était d'abord perçue comme une affaire de coopération entre États membres, fondée sur la proximité géographique, mais aussi la nature des enjeux, qui varient sensiblement suivant les pays. Ainsi, les pays du Sud coopèrent entre eux, notamment dans le domaine de la lutte contre les feux de forêts et des tremblements de terre. Mais des coopérations formalisées existent également entre les États du Nord (Finlande, Estonie, Suède, Danemark), les États du Benelux (Pays-Bas, Belgique, Luxembourg) et l'Allemagne, et entre les États d'Europe centrale (République Tchèque, Hongrie, Autriche, Slovénie, Pologne), ces derniers étant plus touchés par les risques d'inondation.

La protection civile est donc d'abord une affaire de coopérations bilatérales entre États membres et le rôle de l'Union européenne se limite essentiellement à une action de soutien. Les mesures en matière de protection civile sont en effet prises sur le fondement de la clause de flexibilité de l'article 308 du traité instituant la Communauté européenne.

Ce soutien prend d'abord la forme d'un programme d'action communautaire en faveur de la protection civile mis en place en 1997. Il comporte une série de projets, échanges d'experts, séminaires et autres actions appuyant la coopération et l'assistance mutuelle entre les services de protection civile des États membres. Ce programme d'action a pour objet de soutenir et de compléter les efforts déployés par les États membres au niveau national, régional et local, par une procédure de cofinancement. L'enveloppe de crédits est de quelques millions d'euros par an.

Par ailleurs, une décision du Conseil du 23 octobre 2001 a institué un mécanisme communautaire. Il s'agit de faire face aux cas d'urgence majeure (catastrophe naturelle, technologique, radiologique ou environnementale) survenant à l'intérieur ou à l'extérieur de la Communauté. La Commission a ainsi mis en place un centre de suivi et d'information (nommé « MIC ») accessible et prêt à intervenir vingt-quatre heures sur vingt-quatre, elle gère un système commun de communication et d'information d'urgence, elle prévoit les moyens nécessaires pour mobiliser de petites équipes d'experts. Ce centre associe aujourd'hui 30 États (les États membres de l'Union européenne, la Bulgarie, la Roumanie, l'Islande, le Liechtenstein et la Norvège).

Cette action communautaire est-elle suffisante ?

A priori, non. L'Union européenne manque en effet de coordination et de visibilité dans son action en matière de protection civile.

Le centre de suivi et d'information à Bruxelles devrait disposer de moyens supplémentaires pour assurer une véritable veille opérationnelle. Par ailleurs, des insuffisances se sont révélées lors de la gestion de crises externes à l'Union (tsunami, tremblement de terre au Pakistan). Lors de ces crises, la réponse européenne est en effet apparue morcelée, peu visible, avec un manque de coordination dans le déploiement sur le terrain et l'acheminement des secours. Aujourd'hui, on a le sentiment que le dispositif européen face à l'épizootie d'influenza aviaire, qui pourrait déboucher sur une pandémie, n'est pas à la hauteur. Or, nous sommes tous confrontés, en Europe, à des risques technologiques majeurs, surtout si l'on tient compte du danger terroriste. Saurions-nous y faire face ensemble ?

Des propositions ont été faites par les États membres, et en premier lieu la France, qui souhaite donner une plus grande visibilité à l'action européenne. Le Président de la République a exprimé le souhait, au lendemain du tsunami, de créer une force d'intervention rapide européenne (FIRE) et de s'appuyer sur les capacités militaires de l'Union. Des propositions précises ont été faites par lettre du ministre de l'intérieur au Président de la Commission européenne en novembre 2005 et par lettre du ministre de la défense au Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune, Javier Solana, en décembre 2005, afin de décliner ces propositions, avec notamment le recours à des capacités militaires dans le cadre de la politique européenne de sécurité et de défense.

En dépit des initiatives françaises, de nombreux États membres mettent cependant l'accent sur la coordination des moyens et le retour d'expérience, et non sur la « communautarisation » des moyens. La création d'une véritable force de protection civile européenne est largement soutenue par les pays méditerranéens soumis à de nombreux risques communs (Espagne, Italie, Portugal, Slovénie, Chypre et Malte), mais aussi par la Belgique et le Luxembourg. En revanche, un groupe de pays souhaite restreindre ces initiatives, au profit d'un réseau d'experts qui seraient mis à la disposition des Nations unies, sans réelle visibilité européenne. Les pays nordiques (Danemark, Suède) préfèrent en effet inscrire leur action dans le cadre des Nations unies, organisation avec laquelle ils travaillent parfaitement. Les Pays-Bas, et à un degré moindre la Grande-Bretagne, privilégient le cadre de l'OTAN. Le Royaume-Uni plaide davantage pour la responsabilité des États membres.

Il existe en revanche un certain consensus sur le besoin d'échanges d'expérience et de formation et sur le refus d'une trop forte réglementation. Les exercices communs sont considérés comme une partie indivisible du mécanisme communautaire de protection civile et de nombreux États membres estiment utile de les multiplier comme les Pays-Bas, ou l'Italie. Le Royaume-Uni souhaiterait d'abord favoriser une prise de conscience des enjeux communs en matière de protection civile en parvenant à identifier une demi-douzaine de risques majeurs sur lesquels travailler ensemble. Des retours d'expériences plus structurés au niveau européen seraient également les bienvenus. Par contre, d'une manière générale, il y a peu de demande des États membres pour davantage de réglementation européenne. Plusieurs États membres ont clairement mis en valeur le principe de subsidiarité : ainsi le Danemark juge inacceptable la définition des infrastructures nationales sensibles au niveau communautaire.

Quelles sont les réformes en cours ?

Des initiatives ont d'abord surgi après l'évènement du tsunami et le manque de coordination des interventions de l'Union européenne. Un plan d'action a été adopté par le Conseil affaires générales du 31 janvier, visant à une meilleure information mutuelle, à une meilleure coordination des moyens (analyses, planification des moyens, conduite opérationnelle). Ce plan ne concerne cependant que les crises extérieures à l'Union.

Par ailleurs, d'ici juillet 2006, un dispositif de gestion intégrée des crises externes et internes à l'Union européenne présentant une incidence transfrontalière devrait être mis en oeuvre. Les évènements visés sont plus particulièrement des actes terroristes (multiples attentats de type conventionnel perpétrés de manière coordonnée, attentat NRBC - nucléaire, radiologique, biologique et chimique -, destruction d'infrastructures européennes essentielles) ou des crises sanitaires majeures. Il s'agit de définir un groupe directeur de crise, qui pourrait être convoqué très rapidement, et où la responsabilité de chacun serait clairement définie. La Commission a également proposé des dispositions relatives à un système général d'alerte rapide dénommé ARGUS. Il s'agit d'interconnecter les divers réseaux d'alerte rapide et de détection, qui existent essentiellement pour les risques sanitaires et de santé. La mise en place de ce système devait commencer en janvier 2006.

Enfin, un livre vert sur la protection des infrastructures critiques (texte E 3016) a été présenté le 17 novembre 2005, avec une procédure de consultation ouverte jusqu'au 15 janvier 2006. Une des priorités de ce livre vert est de trouver une définition des infrastructures critiques de niveau européen.

Par ailleurs, tout récemment, le 26 janvier dernier, la Commission européenne a déposé une proposition de décision du Conseil refondant le mécanisme communautaire de protection civile créé en 2001. Ce projet est peu ambitieux. Il dispose que « dans la mesure du possible » les États membres doivent s'efforcer de partager leurs ressources en matière de transports. Dans un chapitre intitulé « vers une capacité de réaction rapide européenne », la Commission invite les États à inclure des informations sur la disponibilité de moyens militaires dans leurs réponses aux demandes d'aide en matière de protection civile, à mettre en place des « modules de protection civile », c'est-à-dire le recensement d'équipement et de personnel qui pourraient être déployés dans des situations d'urgence à la demande de la Commission, et à créer des unités spécialisées en matière logistique. Fait nouveau, en revanche, la Commission envisage de compléter l'assistance des États membres par des moyens supplémentaires, qui pourraient prendre la forme de la location, sur une base temporaire, d'équipements spécifiques (avions d'évacuation sanitaire, pompes à grande capacité en cas d'inondation, avions de lutte contre les incendies de forêt, etc), mais sans que le financement soit précisé. Enfin, un chapitre est consacré à la coordination des interventions dans les pays tiers. La Commission propose de clarifier les rôles et responsabilités de l'État membre qui assume la présidence du Conseil de l'Union européenne, de l'équipe de coordination de la protection civile sur le terrain et de la Commission.

Compte tenu de la réticence de nombreux États membres, les initiatives prises par la Commission européenne sont aujourd'hui mesurées. Pourtant, des projets nouveaux pourraient voir le jour.

Je pense à la diversité des risques en matière de protection civile et à la nécessité de mieux se préparer à des menaces terroristes très spécifiques, de nature biologique ou chimique notamment. Les services du coordinateur européen en matière de lutte contre le terrorisme, M. Gijs de Vries, ne semblent pas suffisamment mobilisés sur ces sujets, faute de moyens suffisants. Certes, la Commission européenne a élaboré un rapport restreint concernant le mécanisme communautaire de protection civile en cas d'attaque terroriste majeure dans l'Union et des recommandations devraient être faites dans certains secteurs clefs (transport, grands brûlés, décontamination en cas d'attaque terroriste de nature NRBC) mais le travail de coordination dans ce domaine reste encore insuffisant. L'idée, formulée notamment par la Grande-Bretagne, d'identifier une série de risques majeurs pour travailler conjointement, devrait être reprise, particulièrement sur ces sujets de lutte contre les conséquences d'attaque terroriste.

Pour ce faire, j'estime qu'il devrait être créé un pôle européen en matière de protection civile dans un site déterminé. Ce pôle pourrait regrouper des actions de formation, d'échanges d'expériences, disposer d'une banque de données, et même devenir le centre opérationnel de gestion des crises majeures dans l'Union européenne. Autant la création d'une force communautaire de protection civile ne fait pas l'unanimité, autant la nécessité d'entraînements supplémentaires et de formations conjointes revient comme un leitmotiv dans les demandes des États membres. Aujourd'hui, des exercices sont organisés de manière sporadique dans divers pays de l'Union, mais il manque une « école » permanente permettant d'instaurer un véritable esprit communautaire en matière de protection civile.