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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 28 mai 2008




Institutions européennes

Rencontre avec une délégation
de la commission pour l'Union européenne du parlement de Suède

M. Hubert Haenel :

Cette réunion s'inscrit dans le cadre de contacts réguliers. J'étais déjà dans mes fonctions actuelles durant la présidence suédoise de 2001, dont j'avais admiré la compétence et l'esprit méthodique.

La France se prépare à exercer sa présidence dans une période importante. L'entrée en vigueur du traité de Lisbonne n'est pas acquise. Nous sommes suspendus au résultat du référendum en Irlande, mais en même temps chacun réfléchit déjà à la mise en oeuvre de ce traité. Les parlements nationaux doivent eux aussi y réfléchir, puisque certaines dispositions les concernent directement.

Mme Anna Kinberg Batra, Présidente de la commission pour l'Union européenne du Parlement de Suède (Parti modéré/conservateur) :

Nous nous rencontrons en effet régulièrement à la COSAC ; je peux à cet égard d'ores et déjà vous annoncer que la COSAC suédoise se tiendra du 4 au 6 octobre 2009 à Stockholm.

Quel est le rôle de la commission pour l'Union européenne de notre Parlement ? Nous examinons les positions du Gouvernement avant les réunions du Conseil et du Conseil européen. Nous nous appuyons sur l'examen des textes européens par les commissions permanentes à un stade plus précoce, ce qui permet l'implication de l'ensemble des parlementaires. Nous donnons également des avis sur les livres verts et livres blancs. Nous suivons également de près les questions budgétaires européennes.

Le soutien à l'Europe dans l'opinion suédoise est de plus en plus élevé. Nous voterons en novembre sur le traité de Lisbonne, quand notre juridiction constitutionnelle aura rendu son avis. Mais, comme le traité constitutionnel n'avait pas suscité d'objection importante de la part de cette juridiction et que le Parlement l'avait approuvé à 87 %, il n'y a pas d'inquiétude.

Nous prenons au sérieux l'influence accrue des parlements nationaux, mais nous ne voulons pas de nouvelle institution à Bruxelles.

M. Hubert Haenel :

À l'occasion des rencontres que vous avez effectuées au cours de votre visite à Paris, vous avez déjà été informés des thèmes prioritaires de la présidence française. Pour ma part, je voudrais souligner que la présidence s'exerce maintenant dans des conditions nouvelles, puisque trois pays travaillent ensemble sur dix-huit mois, ce qui permet d'avoir des priorités communes. J'étais d'ailleurs hier à Prague, où les trois ministres des affaires européennes de France, de République tchèque et de Suède étaient présents. Nous devons également veiller à coordonner les présidences parlementaires. J'ai proposé en ce sens à nos homologues tchèques d'établir une continuité sur un point qui nous concerne tous : l'application des dispositions du traité de Lisbonne concernant les parlements nationaux.

Une autre différence avec les présidences que nous avons connues autrefois, c'est que la présidence parlementaire comprend désormais de nombreuses réunions, et non plus simplement la réunion de la COSAC. Les commissions parlementaires spécialisées se rencontrent, avec ou sans leurs homologues du Parlement européen selon le cas.

Le contrôle parlementaire sur l'Union, c'est certes l'affaire du Parlement européen, mais c'est aussi l'affaire des parlements nationaux : chaque parlement doit contrôler l'action européenne de son gouvernement, mais les parlements doivent aussi intervenir collectivement à l'échelon de l'Union, en particulier dans les trois domaines où le traité de Lisbonne le prévoit : le suivi des questions de défense, le contrôle d'Europol et l'évaluation d'Eurojust.

M. Denis Badré :

Vous nous avez indiqué que l'opinion publique suédoise était largement pro-européenne et que le traité de Lisbonne serait facilement ratifié. Qu'en est-il de l'entrée de la Suède dans la zone euro ?

Mme Colette Mélot :

Pourriez-vous préciser les orientations et positions du parti libéral en Suède ?

Mme Anna Kinberg Batra :

Pour ce qui est de l'entrée de la Suède dans la zone euro, le soutien populaire n'est toujours pas acquis et le gouvernement estime que ce n'est pas le moment de rouvrir le débat. La situation pourrait peut-être changer si le Danemark et les Pays Baltes adoptaient l'euro.

M. Carl B. Hamilton (Parti libéral) :

Le parti libéral est le plus favorable à la construction européenne. La ministre des affaires européennes, Cécilia Malstroem, en est membre. Nous militons d'ailleurs pour l'entrée de la Suède dans la zone euro.

Mme Anna Kinberg Batra :

Je reviens sur la coopération dans le trio présidentiel. Nous avons rencontré nos homologues tchèques et le ministre français Jean-Pierre Jouyet. Nous souhaitons développer les contacts. Mais, pour nous, l'important est d'ancrer les questions européennes au niveau national. Nous ne voulons pas d'institution supplémentaire au niveau européen. Les discussions doivent continuer, mais nous avons des opinions divergentes sur certains points, comme la défense commune.

M. Hubert Haenel :

Il ne s'agit pas de créer une nouvelle institution, mais d'appliquer le traité de Lisbonne, qui prévoit par exemple que les parlements nationaux sont associés au contrôle d'Europol. Il s'agit de savoir comment nous allons mettre en oeuvre, ensemble, ce contrôle.

Mme Anna Kinberg Batra :

En tout cas, nous ne souhaitons pas de nouvelle institution. Pour nous, le contrôle exercé par les parlements nationaux est important : nous contrôlons notre gouvernement, nous sommes favorables à l'échange d'informations par le canal de la base de données IPEX et nous voulons développer les contacts interparlementaires pour faire fonctionner le mécanisme de contrôle de la subsidiarité.

M. Hubert Haenel :

Je suis comme vous favorable à ce que les parlements s'informent et s'alertent mutuellement. Une base de données et le site Internet IPEX ne sont malheureusement pas assez utilisés. Nous devons chercher la simplicité et l'efficacité, être pragmatiques.

Mme Anna Kinberg Batra :

Il y a aussi une dimension politique. Lorsqu'une question préoccupe les citoyens, ce sont les politiciens qui doivent s'en charger. Je me réjouis que nous soyons d'accord pour intensifier les échanges d'informations.

M. Denis Badré :

C'est sans doute différent en Suède où l'opinion est davantage pro-européenne, mais en France, si nous attendions, pour avancer dans la construction européenne, que l'opinion publique le réclame, nous n'avancerions pas ! Je crois que c'est aussi notre responsabilité de faire évoluer nos opinions publiques. Si, en Allemagne, on avait attendu que l'opinion publique soit favorable à l'euro, la monnaie unique n'aurait pas vu le jour ! De même, au Danemark, Anders Rasmussen essaie de faire évoluer l'opinion danoise. Je préside le groupe d'amitié France/Pays baltes. Tous veulent entrer dans la zone euro. Quand il s'agit de l'Europe, nous devons essayer d'entraîner nos concitoyens. C'est pour cela que, à l'assemblée du Conseil de l'Europe, je me suis inscrit au groupe ALDE plutôt qu'au groupe PPE où l'on trouve des parlementaires moins allants, comme les conservateurs britanniques.

Mme Anna Kinberg Batra :

Le parti modéré dont je suis membre est favorable à l'euro. Mais la Suède est dans une situation inverse de celle de l'Estonie, où l'opinion est favorable, mais dont l'économie ne remplit pas les critères. Pour notre part, nous avons encore à convaincre notre opinion.

M. Sven Gunnar Persson (Démocrates-Chrétiens) :

J'appartiens au parti démocrate-chrétien, favorable à l'euro. Je voudrais savoir pourquoi la France a inscrit la défense dans les priorités de sa présidence. Certes, l'Europe doit être forte et utiliser ses moyens en matière de sécurité, d'aide au développement, de droits de l'homme, mais nous ne voulons pas d'une armée européenne. Pourquoi la France fait-elle de l'armée une priorité ?

M. Hubert Haenel :

Nous ne proposons pas la constitution d'une armée européenne permanente à côté des forces nationales. Il s'agit seulement de combiner ces dernières. L'OTAN non plus n'a pas d'armée permanente : c'est une combinaison de forces nationales pour une mission déterminée, avec un mandat.

Si nous soutenons cette idée d'une défense européenne (et non, je le répète, d'une armée européenne) c'est parce qu'au début des années 1990, quand il y avait le feu dans les Balkans, les pays membres de l'Union - qui, ensemble, avaient pourtant un million et demi de soldats - n'avaient pas les moyens d'aller rétablir la paix dans cette zone située en Europe, à leur porte. Si les États-Unis n'avaient pas finalement décidé d'intervenir, les Européens auraient été incapables d'atteindre un résultat par eux-mêmes. Or, si une crise analogue se reproduisait, on ne peut être certain que les États-Unis, qui ont bien d'autres préoccupations, auraient la même attitude. Il faut donc que les Européens soient capables d'agir par eux-mêmes dans certains cas.

Il ne s'agit pas d'imposer à tous de s'organiser sur ce plan, mais de permettre à ceux qui le veulent de pouvoir le faire : c'est pourquoi le traité de Lisbonne prévoit une coopération structurée permanente.

M. Peder Wachtmeister (Parti modéré/conservateur) :

Je reviens sur la question de l'euro. Le Danemark a une monnaie qui était autrefois liée au mark allemand, aujourd'hui à l'euro. La Finlande est entrée dans l'euro par peur du fantôme russe. La Suède est dans une situation différente : c'est un pays largement entouré d'eau. La région la plus favorable à l'euro est celle qui est frontalière de la Finlande.

Mme Sonia Karlsson (Parti social-démocrate) :

Le référendum en Suède est toujours consultatif, mais tous les partis s'étaient engagés à respecter le résultat lorsque nous avons voté sur l'euro. Mon parti, la social-démocratie, était favorable à l'euro, mais s'est incliné. Il faudra sans doute encore un certain nombre d'années avant que la question puisse être reposée.

M. Denis Badré :

Nous nous comprenons mieux : en France, pratiquement tous les partis étaient pour le « oui » lors du référendum sur le traité constitutionnel, et la population a dit « non » ! Mais il ne faut pas se résigner et au contraire insister. C'est ce qui a permis d'avoir finalement le traité de Lisbonne.

M. Carl B. Hamilton :

Le parti libéral respecte aussi les résultats du référendum sur l'euro, mais nous restons très en faveur de la coopération européenne, qui a pour nous une signification qui dépasse l'économie. Nous allons continuer à sensibiliser l'opinion de notre pays.

Mais nous ne comprenons pas très bien la position de la France qui veut revoir le budget de l'Union, mais sans toucher à la politique agricole commune.

M. Hubert Haenel :

L'exercice en cours est un « bilan de santé » de la politique agricole commune; il n'est pas question de revenir sur la programmation financière décidée jusqu'en 2013. Mais nous sommes très ouverts à la discussion sur ce qu'il faudra faire après cette date. Nous ne refusons pas le changement, mais dans le respect du calendrier décidé en commun.

M. Jacques Blanc :

La politique agricole commune a été la première et la seule politique commune. Elle a permis d'assurer l'autosuffisance alimentaire de l'Europe, de défendre l'exploitation familiale, de préserver l'espace rural.

En tant qu'ancien président du Comité des régions, je veux saluer la décentralisation suédoise, avec des communes fortes et très actives.

Je salue également l'initiative que votre pays a prise avec la Pologne pour développer la coopération dans la zone baltique. C'est dans le même esprit que nous voulons développer la coopération en Méditerranée.

M. Hubert Haenel :

Chaque pays doit avancer à son rythme au sein de l'Europe. Nous avons un fonds commun, mais nous avons des cultures juridiques et politiques différentes. Et je regrette, pour ma part, que nous n'ayons pas conservé dans le nouveau traité la devise : « Unis dans la diversité ».

Mme Anna Kinberg Batra :

Il faut avancer chacun à son rythme, mais j'espère que nous avancerons côte à côte durant les dix-huit prochains mois !

Environnement

Émission de CO2 par les voitures particulières (E 3756)

Rapport d'information de Mme Fabienne Keller

Résumé du rapport

Mme Fabienne Keller :

Cette proposition de règlement vise à réduire les émissions de CO2 des voitures particulières dans l'Union européenne. Le 30 avril, nous avons examiné ce texte au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité, mais la délégation avait souhaité procéder également à une analyse au fond.

1. Quel est le contexte ?

Depuis dix ans, l'Europe a multiplié ses engagements en vue de réduire ses émissions de gaz à effet de serre, en particulier le dioxyde de carbone (CO2). En signant le protocole de Kyoto, il y a dix ans, l'Europe s'était fixé un objectif de - 8 %. L'examen à mi-parcours a montré que cet engagement ne serait pas tenu.

Face à cet échec annoncé, l'Union européenne a adopté récemment une série de mesures plus restrictives. Début 2007, le Conseil européen prenait l'engagement de réduire les émissions totales de gaz à effet de serre de 20 % d'ici 2020. Fin 2007, la Commission lançait une série de propositions de règlements sur l'utilisation des véhicules. En janvier 2008, la Commission adoptait le « paquet énergie-climat », qui est actuellement en débat au Parlement européen et au Conseil.

La présente proposition est donc un élément d'un ensemble visant, soit par l'impulsion, soit par la sanction, à maîtriser les émissions de gaz à effet de serre en général et de CO2 en particulier. Cette action passe notamment par le contrôle des voitures particulières. Pour donner quelques repères :

- les voitures particulières représentent 12 % des émissions totales de CO2 en Europe ;

-  en France, 57 % des émissions de CO2 du secteur routier proviennent des voitures, 40 % viennent des véhicules utilitaires et des poids lourds.

Mais cette mobilisation européenne s'explique aussi par le fait que les engagements ont été mal respectés. Dès 1995 et 1998, la Commission et les constructeurs avaient annoncé des objectifs de réduction à 140, voire 120 grammes, d'ici 2008, contre les 186 grammes de l'époque. Ces objectifs ne seront pas atteints. Le niveau moyen des émissions de CO2 a bien été réduit à 160 grammes en 2006, mais cette baisse a été plus que compensée par un effet masse, lié à l'augmentation du parc automobile et du trafic. Au total, les émissions dues au transport individuel routier ont augmenté de 26 % en 15 ans !

Devant ce constat d'échec relatif, la Commission a été conduite à préparer cette proposition de règlement.

2. La proposition de règlement

Quel est le contenu de la proposition de règlement ? Le dispositif est articulé en deux volets.

En premier lieu, la proposition de règlement fixe une norme d'émission pour les voitures particulières. L'objectif est une limitation des émissions à 130 g/km. Il ne s'agit pas d'une norme unique par véhicule mais d'une norme globale qui doit conduire à un niveau moyen d'émission en Europe de 130 g/km. Cette norme est ensuite déclinée par constructeur en fonction des caractéristiques des véhicules qu'il produit. Le principe est que plus un véhicule est lourd et rapide, plus il consomme en carburant et plus ses rejets de CO2 sont importants. Pour éviter une discrimination qui leur serait trop défavorable, les constructeurs de grosses voitures se voient appliquer une norme distincte des constructeurs généralistes ayant aussi une gamme de petites voitures. Les premiers ont une cible à 135 ou 140 tandis que les seconds ont une cible à 127 par exemple.

En second lieu, ce seuil est assorti de pénalités financières qui s'appliqueraient à compter de 2012.

Que penser de ce projet ? Globalement, l'effort de la Commission mérite d'être soutenu.

1ère question : est-ce à l'Union européenne d'imposer des règles communautaires sur les émissions de CO2 ?

La réponse est oui. Nous avons déjà évoqué ce sujet. Nul ne peut disconvenir que l'objectif de contrôle des émissions de CO2 ne peut être atteint que par une action au niveau communautaire. L'action des industriels pour maîtriser les émissions est trop variable. On pourra noter que la France est bien placée dans ce domaine. Tant par les caractéristiques du marché que par les efforts industriels, les deux constructeurs français enregistrent les meilleurs résultats européens.

2ème question : les normes fixées sont-elles trop rigoureuses ?

La réponse est non. L'Europe ne peut se satisfaire de demi-mesures. L'exemple de l'Europe, prise à défaut malgré son engagement en faveur du protocole de Kyoto, est un très mauvais signal. Certes, la norme sera très contraignante pour les constructeurs. Le défi climatique mondial impose certainement ce type de mesures.

3ème question : les pénalités prévues sont-elles excessives ?

Il y a, sur ce point, une réponse plus nuancée. Il faut accepter l'idée qu'il n'y aura pas de changement de comportement sans contrainte forte. En revanche, l'application de pénalités qui pourraient être supérieures à un milliard d'euros, dès 2012, paraît très injuste. Dès lors qu'il faut huit ans pour faire un nouveau moteur, l'échéance prévue signifie que, quels que soient les efforts des industriels, ils devront payer. Payer pour être dans les règles ou payer s'ils n'y sont pas ! Il faut certainement un système plus progressif en fonction de l'importance du dépassement du seuil

3. Examen de cette proposition sur le fond.

Pourtant, malgré l'objectif consensuel, ce texte appelle quelques réserves. Le système proposé par la Commission est à la fois complexe, discutable et présente des risques d'effets pervers non négligeables.

En premier lieu, la réglementation est complexe. La Commission a choisi de définir un seuil moyen par constructeur en fonction du poids des voitures. Cette caractéristique est connue sous l'appellation de « pente de droits d'émissions ». Actuellement, le facteur clé qui détermine la pente est le poids de la voiture, mais certains pays suggèrent une pondération qui associerait d'autres critères tels que la puissance, l'emprise au sol...

Je regrette ce système inutilement complexe. D'autant plus qu'un autre choix était possible : le système avec une norme unique pour toutes les voitures, assortie d'un système de bonus/malus. C'est la voie choisie par la France suite au Grenelle de l'environnement : les voitures les moins polluantes bénéficient d'un bonus, versé par l'État. Les voitures les plus polluantes sont pénalisées par un malus. Cette solution présente de nombreux avantages. Elle est simple, comprise par tout le monde, parfaitement cohérente avec l'objectif recherché, et efficace. La part des véhicules ayant des émissions inférieures à 130 g/km a gagné 10 points alors que la part des véhicules ayant des émissions supérieures à 160 g/km a perdu 10 points. Il y a bien eu un effet accélérateur sur le renouvellement des flottes et vertueux sur le type de véhicule choisi. Après avoir pris en compte les intérêts respectifs des différents constructeurs/États, la solution du bonus/malus n'a pas été retenue par la Commission. Je le regrette d'autant plus que des formules de lissage dans le temps, afin de ne pas trop pénaliser les voitures puissantes, étaient parfaitement envisageables

En deuxième lieu, la réglementation est assez discutable tant dans son principe que dans ses modalités.

Sur un plan économique, le projet s'analyse comme une internalisation des coûts externes. Mais le redevable est le détenteur du bien et non l'usager. Le contrôle des émissions des voitures n'a de sens que s'il trouve sa place dans un plan d'ensemble sur l'usage et le trafic automobile.

La proposition exclut les micro-producteurs et, surtout, contient une disposition très contestable. Ainsi, la Commission se propose d'autoriser des pools de constructeurs, des alliances de circonstance qui permettraient d'atteindre les objectifs d'émission. Un constructeur de 4x4 pourrait s'allier à un constructeur généraliste et échapper ainsi à toute pénalité. Cette disposition me semble navrante.

En troisième lieu, la réglementation peut présenter un certain nombre d'effets pervers dont il faut être conscient.

Premier effet pervers : ce qu'on peut appeler la triple peine des constructeurs généralistes, fabricants de petits modèles :

- première peine : les seuils de rejets autorisés sont plus bas, or il est plus coûteux de gagner les derniers grammes d'émission ;

- deuxième peine : les possibilités de répercussion de ce coût sur le consommateur sont très différentes selon la gamme de voitures. Ce coût pourrait atteindre 1 000 euros par voiture, ce qui sera beaucoup plus pénalisant pour la clientèle des petites voitures que pour la clientèle des voitures de grand confort ;

- troisième peine : les pénalités sont considérables pour les constructeurs généralistes. La pénalité est calculée en multipliant le coût unitaire du gramme de CO2 par le dépassement par rapport au seuil et par le nombre de véhicules produits par les constructeurs. Les trois éléments n'ont pas le même poids dans l'équation : le prix est identique pour tout le monde, l'écart s'exprime en grammes, tandis que le nombre de voitures s'exprime en centaines de milliers, voire en millions. L'élément déterminant est, bien sûr, le nombre de voitures. Ainsi, les constructeurs spécialisés dans les niches de voitures puissantes seront beaucoup moins pénalisés que les constructeurs généralistes !

Deuxième effet pervers : des distorsions de concurrence sont probables.

Contrairement aux affirmations de la Commission, la réglementation n'est pas neutre sur la compétition internationale. Certes, les constructeurs non européens se verront imposer les mêmes contraintes mais, évidemment, uniquement sur les véhicules qu'ils vendent en Europe, tandis que le constructeur européen qui vend surtout en Europe paiera pour l'essentiel de sa production.

Troisième effet pervers : la réglementation peut entraîner des effets retardataires sur le renouvellement des flottes.

Tandis que le système français a accéléré le renouvellement du parc, le système européen qui entraîne aussi un renchérissement des voitures va certainement le retarder !

Enfin, il faut évoquer un manque de cohérence globale qui affecte la crédibilité de la Commission.

Le système choisi et la pente envisagée autour de 60° ont été conçus pour ne pas défavoriser les constructeurs de grosses voitures. Il y a de toute évidence derrière cette solution un enjeu industriel majeur qu'il est inutile de cacher.

Il est inutile de s'en offusquer, cette imbrication entre intérêt communautaire et défense des intérêts nationaux est au coeur même de la construction européenne depuis toujours. Pourtant, les concessions n'ont-elles pas été trop importantes ?

Autant on peut accepter de renoncer à une norme unique de type bonus/malus, autant il paraît inacceptable que le système soit dégressif. Tout degré de pente supérieur à 45° est une concession à l'industrie automobile spécialisée dans les grosses voitures.

Ce choix parait très contestable. Si l'Europe veut s'engager dans la lutte contre le CO2, elle doit aussi choisir un mode de consommation cohérent avec cet objectif. Il ne paraît pas inimaginable de pénaliser les grosses voitures les plus polluantes. Il est même certainement temps de le faire.

*

À l'issue du débat, la délégation a approuvé les conclusions suivantes et autorisé la publication de ce rapport d'information, paru sous le numéro 361 et disponible sur Internet à l'adresse suivante :

www.senat.fr/europe/rap.html


Conclusions

La délégation pour l'Union européenne du Sénat :

- vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des normes de performance en matière d'émissions pour les voitures particulières neuves dans le cadre de l'approche intégrée de la Communauté visant à réduire les émissions de CO2 des véhicules légers (COM (2007) 856 final) ;

- constate que le dispositif prévu par la proposition de règlement ne répond que très imparfaitement à l'objectif annoncé de réduction des émissions de CO2 des véhicules particuliers ;

- considère que l'intérêt communautaire doit prévaloir sur la défense des intérêts particuliers des constructeurs de véhicules les plus lourds ;

- regrette que la Commission n'ait pas suivi la voie plus efficace, plus simple, moins lourde à gérer et moins dérogatoire au principe d'égalité en adoptant un mécanisme de type « bonus/malus » ;

- souhaite que la pente établissant les seuils d'émission en fonction du poids des voitures soit la plus neutre possible en se rapprochant le plus possible d'une pente à 45° qui assurerait une stricte proportionnalité de la norme d'émission au poids des voitures ;

- souhaite une modulation des pénalités en fonction de l'importance des dépassements de seuil ;

- dénonce la disposition autorisant les constructeurs à former des groupements artificiels dans le seul but de s'affranchir des contraintes et des pénalités prévues par la réglementation des émissions de CO2 ;

- encourage la Commission à réfléchir à des propositions de réglementation des émissions de CO2 des poids lourds et des véhicules utilitaires légers.