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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 28 juin 2006




Justice et affaires intérieures

Livre vert sur la présomption d'innocence (E 3134)

Communication de M. Pierre Fauchon

Nous sommes saisis, dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, d'un Livre vert de la Commission européenne portant sur la présomption d'innocence.

Si j'ai jugé utile d'intervenir sur ce texte, ce n'est pas tant en raison de son contenu, puisque, comme tout Livre vert, il s'agit davantage d'un document de réflexion que d'un texte normatif ; c'est surtout parce que l'objet de ce Livre vert - la présomption d'innocence - est un sujet qui a fait l'objet de nombreux débats dans notre pays à l'occasion des dernières réformes de notre procédure pénale. Et cette question pourrait également figurer au coeur d'une nouvelle réforme de la justice, à la suite de l'affaire dite d'Outreau. Je pense notamment au régime de la détention provisoire.

Je vous présenterai d'abord l'origine et l'objet de ce Livre vert, puis j'examinerai son contenu, avant de vous donner mon sentiment.

I - POURQUOI CE LIVRE VERT ?

Ce Livre vert s'inscrit dans le cadre des réflexions menées actuellement par la Commission européenne au sujet de l'harmonisation de la procédure pénale.

En effet, jusqu'à présent, l'Union européenne s'est surtout intéressée à l'harmonisation du droit matériel, c'est-à-dire à l'harmonisation des incriminations et des sanctions. Depuis le Conseil européen de Tampere, d'octobre 1999, de nombreux textes ont été adoptés au niveau européen sur des sujets très variés : le blanchiment d'argent, le terrorisme, la traite des êtres humains, le trafic de drogue, etc. En revanche, peu de choses ont été faites dans le domaine de la procédure pénale.

Un changement est intervenu avec une proposition de décision-cadre, présentée par la Commission en avril 2004 (texte E 2589). Cette initiative vise à définir un socle minimal de droits procéduraux accordés aux personnes suspectées d'avoir commis des infractions pénales au sein de l'Union européenne.

Elle répond à la volonté de la Commission européenne de constituer un acquis de l'Union européenne dans le domaine du droit procédural. En effet, la mise en oeuvre du principe de reconnaissance mutuelle suppose la confiance réciproque des États membres dans leurs systèmes judiciaires. Or, cette confiance mutuelle est difficile à construire, en particulier depuis le dernier élargissement. On l'a vu notamment avec les difficultés rencontrées lors de la mise en oeuvre du mandat d'arrêt européen, ou, plus récemment, lors des négociations relatives au mandat européen d'obtention de preuve. La Commission européenne considère donc que l'harmonisation des règles procédurales ne pourra que renforcer la confiance des États membres dans leurs systèmes judiciaires respectifs.

La proposition de décision-cadre sur les droits des suspects soulève cependant de nombreuses réserves et les négociations sur ce texte progressent laborieusement. L'harmonisation des règles procédurales soulève, en effet, de nombreuses difficultés, non seulement en raison de la réticence de plusieurs États membres à l'idée d'une intervention de l'Union européenne dans ce domaine, mais aussi en raison de la diversité des systèmes juridiques nationaux. Chaque système a une logique qui lui est propre et il est difficile de toucher un de ses aspects sans risquer de bouleverser la cohérence d'ensemble. Que l'on songe, par exemple, à la distinction entre le système accusatoire et le système inquisitorial. Par ailleurs, il est souvent difficile de transposer des notions étrangères à notre culture juridique, à l'image des concepts d'origine anglo-saxonne. J'avais présenté une communication sur ce texte devant la délégation en mai 2005. Ce texte a fait l'objet d'une proposition de résolution, qui a été transmise à la commission des lois. Celle-ci ne l'a pas encore examinée.

Nonobstant ces difficultés, la Commission européenne poursuit sa réflexion en ce qui concerne l'harmonisation des règles procédurales. Outre le présent Livre vert sur la présomption d'innocence, la Commission devrait, en effet, présenter prochainement de nouvelles initiatives relatives à la détention provisoire et au jugement rendu par défaut.

II - L'OBJET DU LIVRE VERT

La présomption d'innocence est un principe fondamental de la procédure pénale, commun à tous les États membres de l'Union européenne.

En France, la présomption d'innocence est un principe à valeur constitutionnelle, consacré à l'article 9 de la Déclaration des droits de l'Homme et du citoyen de 1789, qui dispose que tout homme est présumé innocent jusqu'à ce qu'il ait été reconnu coupable. La plupart des autres États membres ont placé ce principe au sommet de leur hiérarchie des normes, soit en l'inscrivant dans leur Constitution (comme l'Espagne, l'Italie ou le Portugal), soit dans un texte de même portée, comme le Bill of Rights de 1689 pour le Royaume-Uni.

La présomption d'innocence est également consacrée au niveau international. Elle figure notamment à l'article 6 § 2 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales, à l'article 48 § 1 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, à l'article 14 § 2 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques et à l'article 11 de la Déclaration universelle des droits de l'Homme de 1948.

Ce droit est non seulement reconnu, mais aussi appliqué au niveau européen par la Cour européenne des droits de l'Homme, qui a fait de la présomption d'innocence un élément déterminant du droit à un procès équitable et qui a développé une abondante jurisprudence. Ainsi, à la suite de plusieurs arrêts de la Cour européenne des droits de l'Homme condamnant la France (notamment l'arrêt Poitrimol), la loi du 9 mars 2004 a abrogé la procédure de contumace et modifié la procédure de jugement par défaut, en généralisant la possibilité pour le prévenu absent des débats d'être représenté à l'audience par un avocat.

Si la présomption d'innocence est un principe reconnu par tous les États membres de l'Union européenne, sa déclinaison concrète varie selon les systèmes juridiques nationaux. Il en va ainsi de la garde à vue, et notamment de la présence de l'avocat, de la détention provisoire, des règles de preuves, de l'existence de voie de recours, etc. Ainsi, l'équilibre entre la liberté de la presse et la présomption d'innocence n'est pas toujours assuré de la même manière parmi les États membres. De même, en matière de preuves, certains pays, comme l'Allemagne, ont toujours été résolument hostiles à toute forme de présomption de culpabilité, alors que d'autres pays, comme la France, reconnaissent des présomptions de culpabilité qui ont pour effet de renverser la charge de la preuve. Ainsi, l'article L. 121-2 du Code de la route dispose que le titulaire de la carte grise est coupable de stationnement illicite de son véhicule sauf à charge pour lui de prouver la véritable identité du contrevenant ou l'existence d'un cas de force majeure.

La Commission européenne s'interroge donc, dans ce Livre vert, sur le point de savoir si la présomption d'innocence est comprise de la même manière dans tous les États membres de l'Union européenne. Elle se demande notamment si des problèmes particuliers se posent dans des affaires transfrontalières au sujet de la présomption d'innocence. Elle s'interroge, enfin, sur le point de savoir si une intervention législative de l'Union européenne pourrait apporter une valeur ajoutée dans ce domaine.

III - LE CONTENU DU LIVRE VERT

Le Livre vert contient une série de questions qui touchent à des domaines très variés comme :

- les éléments constitutifs de la présomption d'innocence et sa durée ;

- la déclaration de culpabilité préalable au procès ;

- la détention provisoire ;

- la charge de la preuve ;

- le droit de se taire et celui de ne pas contribuer à sa propre incrimination ;

- ou encore les procédures par défaut.

La plupart des questions soulevées n'appellent pas d'observations particulières. Je n'évoquerai ici qu'un seul aspect abordé par le Livre vert qui concerne la législation applicable à certaines formes spécifiques de criminalité, comme la criminalité organisée et le terrorisme.

Plusieurs États membres, comme la France, se sont dotés d'une législation spécifique en matière de terrorisme et de criminalité organisée. Ainsi, en France, les infractions terroristes obéissent à un régime procédural particulier, tant au cours de l'enquête, que lors de la phase judiciaire.

Au cours de l'enquête, il existe un régime de garde à vue spécifique pour toutes les infractions terroristes :

- la durée de la garde à vue peut être portée à 96 heures « lorsqu'il existe une ou plusieurs raisons plausibles de soupçonner qu'une ou plusieurs personnes majeures ont participé comme auteurs ou complice à la commission de l'infraction » ;

- la garde à vue peut être portée à six jours s'il existe un risque sérieux d'imminence d'une action terroriste en France ou à l'étranger ou que les nécessités de la coopération internationale le requièrent impérativement ;

- l'intervention de l'avocat est reportée à la 72e heure de garde à vue pour les personnes majeures.

En ce qui concerne le traitement judiciaire, il convient de relever en particulier que la durée de détention provisoire peut être plus longue.

Ces spécificités peuvent également trouver à s'appliquer, sous réserve d'aménagements particuliers, aux faits liés à la criminalité organisée, ainsi que dans le cadre de la lutte contre le trafic de stupéfiants (intervention de l'avocat à la 48ème heure de garde à vue).

Pour ma part, ce régime particulier me paraît tout à fait justifié. En effet, ces différentes dispositions ne créent pas un droit d'exception, mais simplement un droit spécialisé et dérogatoire, comme il en existe en droit pénal économique et financier.

Il en va ainsi de l'intervention de l'avocat lors de la garde à vue. Notre code de procédure pénale prévoit en effet que toute personne peut demander à s'entretenir avec un avocat dès le début de la garde à vue. Mais ce principe connaît des exceptions, en particulier en matière de terrorisme, car, dans ce cas, l'entretien avec un avocat ne peut intervenir qu'après un délai de 72 heures de garde à vue. Cette question a d'ailleurs soulevé de nombreux débats dans notre pays, encore récemment à l'occasion de l'adoption par le Parlement de la loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité du 9 mars 2004. Le Conseil constitutionnel avait ainsi estimé, dans sa décision du 2 mars 2004, à propos de la prolongation de ce délai à la 48e heure pour les infractions relevant de la criminalité et de la délinquance organisée, qu'elle ne constituait pas une atteinte injustifiée aux droits de la défense. En effet, le Conseil constitutionnel a considéré que « ce délai, justifié par la gravité et la complexité des infractions concernées, s'il modifie les modalités d'exercice des droits de la défense, n'en met pas en cause le principe ». De plus, il a estimé que « en indiquant que le procureur de la République est avisé de la qualification des faits justifiant le report de la première intervention de l'avocat lors du placement de la personne en garde à vue, le législateur a nécessairement entendu que ce magistrat (...) contrôle aussitôt cette qualification » et que « l'appréciation initialement portée par l'officier de police judiciaire (...) est ainsi soumise au contrôle de l'autorité judiciaire et ne saurait déterminer le déroulement ultérieur de la procédure ».

Des garanties subsistent donc pour les personnes mises en cause : la garde à vue se déroule toujours sous le contrôle de l'autorité judiciaire, la prolongation de la garde à vue est décidée par le juge des libertés, une mauvaise qualification juridique des faits peut entraîner la nullité de toute la procédure, etc. De la même manière, les critères relatifs au placement en détention provisoire demeurent, des délais butoirs continuent d'exister, et les possibilités de former des demandes de mises en liberté sont garanties aux mis en cause. Enfin, si l'utilisation de témoignages anonymes est possible, l'article 706-62 du code de procédure pénale dispose qu'aucune condamnation ne peut être prononcée sur le seul fondement de déclarations recueillies sous anonymat.

La France n'est pas le seul pays dans ce cas. Ainsi, en Espagne, il existe également une législation spécifique en matière de terrorisme. Dans ce pays, l'avocat peut intervenir dès le début de la garde à vue, mais le principe du libre choix de l'avocat connaît des exceptions car, dans les affaires de terrorisme, seuls des avocats homologués par le ministère de la justice peuvent être choisis par les personnes mises en cause.

Par ailleurs, le comité des ministres du Conseil de l'Europe a adopté, en juillet 2002, des lignes directrices sur les droits de l'Homme et la lutte contre le terrorisme. Ces lignes directrices précisent les restrictions des droits de la défense qui sont compatibles avec la Convention de sauvegarde européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales et avec le principe de la présomption d'innocence. Il s'agit des restrictions concernant les modalités d'accès et de contacts avec l'avocat, les modalités d'accès au dossier ou encore l'utilisation de témoignages anonymes.

Compte tenu de la gravité et de la complexité des infractions concernées, il ne me paraît pas souhaitable de revenir sur le dispositif prévu par notre législation en matière de criminalité organisée et de terrorisme. Je crois, en effet, qu'il est nécessaire de préserver un équilibre entre les droits accordés aux suspects et l'efficacité des enquêtes en matière de lutte contre certaines formes graves de criminalité, comme le terrorisme.

IV - QUE FAUT-IL PENSER DE CE LIVRE VERT ?

Dans sa réponse au Livre vert, le gouvernement français émet des doutes sur l'intérêt d'une intervention législative de l'Union européenne concernant la présomption d'innocence.

Il relève, tout d'abord, que les différences existant entre les États membres dans ce domaine ne semblent pas poser de difficultés dans le cadre de la coopération judiciaire en matière pénale. Ainsi, pour prendre un exemple concret, aucun mandat d'arrêt européen n'a été refusé pour un motif lié à la présomption d'innocence. Ensuite, le Gouvernement considère qu'il n'est pas évident que le contrôle par la Cour européenne des droits de l'homme en la matière présente des lacunes qui pourraient être comblées par une initiative de l'Union en la matière. Au contraire, le Gouvernement relève que cette jurisprudence ne fixe pas des principes rigides mais qu'elle apprécie l'ensemble de la procédure pénale d'un État membre, et l'équilibre général qui en résulte, pour porter une appréciation sur le respect de la présomption d'innocence par telle ou telle disposition spécifique.

La présomption d'innocence est donc un principe reconnu et appliqué par tous les États membres de l'Union européenne, grâce à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme. On ne voit donc pas très bien l'intérêt qu'il y aurait à ce que l'Union européenne légifère dans ce domaine. En outre, on peut ajouter que fixer dans un texte des principes rigides, et cela à l'unanimité des vingt-cinq ou vingt-sept États membres, présenterait paradoxalement le risque d'affaiblir la portée de la présomption d'innocence. En effet, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme se caractérise par une souplesse qui mérite d'être préservée.

La réponse au Livre vert des associations représentant la profession d'avocat en France aboutit au même constat.

Je vous proposerai donc d'appuyer la position prise par le Gouvernement en faisant part à la Commission européenne de nos doutes en ce qui concerne la valeur ajoutée d'une éventuelle intervention législative de l'Union européenne dans ce domaine.

Ne serait-il pas plus utile que les institutions européennes consacrent leurs efforts et leur énergie à renforcer les instruments nécessaires à une lutte efficace contre les formes graves de criminalité internationale, comme le terrorisme, le trafic de drogue ou la traite des êtres humains ? Il ne faudrait pas, en effet, laisser penser que les institutions européennes se préoccupent davantage des droits des suspects que des droits des victimes.

A cet égard, on ne peut que déplorer que la proposition faite par la Commission de transférer les mesures relatives à la coopération policière et à la coopération judiciaire en matière pénale, du « premier » au « troisième » pilier, grâce à la clause passerelle de l'article 42 du traité sur l'Union européenne, n'ait pas été approuvée par les chefs d'États et de gouvernement, faute d'un consensus suffisant. Elle ne figure même pas explicitement dans les conclusions du dernier Conseil européen, des 15 et 16 juin.

Je souligne qu'en France il n'y a aucune réticence : le Gouvernement et les deux assemblées sont favorables au recours à la « clause passerelle ». Et, à l'échelon de l'Europe, la situation me paraît paradoxale : les pays qui bloquent, comme l'Allemagne, sont des pays qui ont approuvé le traité constitutionnel. Or, précisément ce traité avait pour effet de « communautariser » le troisième pilier. Comment peut-on être pour le traité constitutionnel et contre la clause passerelle, qui ont le même effet ? Je crois que nous ne devons pas nous lasser d'insister sur ce sujet. On parle aujourd'hui de l'exigence d'une « Europe des résultats ». Voilà un domaine où nos concitoyens européens veulent des résultats concrets. Alors, cessons de tergiverser, et faisons sauter le verrou de l'unanimité. Je suis certain qu'ensuite les résultats suivront rapidement.

*

À l'issue de cette communication, la délégation a décidé d'appuyer la réponse du Gouvernement à ce Livre vert.

Institutions européennes

Les recours en manquement
à l'initiative de la Commission européenne

Communication de M. Hubert Haenel

Pourquoi cette communication ?

Comme vous le savez, le 12 juillet 2005, la France a été condamnée par la Cour de justice des Communautés européennes à une amende d'un montant sans précédent. L'affaire en question portait sur la politique européenne de la pêche, et plus particulièrement, sur la taille minimale des poissons capturés dans les filets. Pour n'avoir pas respecté ses obligations communautaires depuis plus de quatorze ans, notre pays a été condamné à verser une somme forfaitaire de 20 millions d'euros et une astreinte semestrielle de plus de 57,7 millions d'euros.

L'astreinte est la plus lourde jamais infligée par la Cour et l'on peut s'étonner qu'elle n'ait provoqué aucune réaction au sein du Gouvernement. C'est également la première fois qu'un État membre est condamné au paiement d'une somme forfaitaire.

Lorsque nous avons auditionné les membres français de la Cour de justice, en février dernier, l'ancien juge français, Jean-Pierre Puissochet, nous a déclaré que cette affaire illustrait une tendance actuelle assez forte, au sein de la Commission et au sein de la Cour de justice, à faire preuve d'une plus grande fermeté à l'égard des États membres qui ne respectent pas leurs engagements. Cette attitude est notamment perceptible au sein de la Commission européenne, puisque celle-ci a annoncé, dans une communication du 13 décembre dernier, qu'elle adoptera à l'avenir une attitude beaucoup moins tolérante à l'égard des États membres qui ne respectent pas leurs obligations.

Or, cette nouvelle attitude de la Commission et de la Cour de justice est susceptible d'affecter tout particulièrement notre pays compte tenu du nombre de procédures en manquement ouvertes à l'encontre de la France.

Dans ce contexte, il m'a semblé utile de faire le point sur les procédures en manquement à l'initiative de la Commission européenne. Je rappellerai d'abord les différentes étapes de ces procédures, avant de vous donner des éléments sur leur application récente. J'évoquerai ensuite les enjeux pour notre pays.

I - LES PROCÉDURES DE RECOURS EN MANQUEMENT À L'INITIATIVE DE LA COMMISSION EUROPÉENNE

Le recours en manquement vise à sanctionner les violations du droit communautaire par les États membres. Il peut être introduit par la Commission européenne, en tant que « gardienne des traités », ou par un État membre. La procédure est régie par l'article 226 du traité instituant la Communauté européenne (TCE) lorsque le recours est à l'initiative de la Commission, et par l'article 227 du TCE lorsqu'il est à l'initiative d'un État membre.

Toutefois, il est très rare en pratique qu'un recours en manquement soit intenté par un État membre contre un autre État membre. Pour des raisons politiques évidentes, mais aussi par crainte de représailles, les États ne souhaitent pas s'affronter directement devant le juge communautaire. En revanche, la procédure de recours en manquement à l'initiative de la Commission européenne est fréquemment utilisée.

Le traité de Maastricht, signé en 1992 et entré en vigueur le 1er janvier 1993, a introduit un nouvel article 228 dans le TCE, qui prévoit la possibilité pour la Commission de saisir la Cour de justice en vue d'infliger à un État membre des sanctions pécuniaires en cas de violation persistante du droit communautaire, en dépit d'un premier arrêt en manquement de la Cour.

La procédure de recours en manquement à l'initiative de la Commission est donc régie par deux articles :

- l'article 226 du TCE qui règle la procédure des recours en manquement à l'initiative de la Commission ;

- l'article 228 du TCE qui règle la procédure de recours de « manquement sur manquement », c'est-à-dire de l'exécution des arrêts en manquement.

Il existe également des procédures particulières qui permettent de faire constater plus rapidement un manquement dans certains domaines spécifiques (aides d'État, protection du marché intérieur, etc), en raison de l'urgence qui s'attache à corriger un manquement éventuel dans ces secteurs.

A. LA PROCÉDURE DE L'ARTICLE 226 DU TCE

Article 226

« Si la Commission estime qu'un État membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du présent traité, elle émet un avis motivé à ce sujet après avoir mis cet État en mesure de présenter ses observations. Si l'État ne se conforme pas à cet avis dans le délai déterminé par la Commission, celle-ci peut saisir la Cour de justice. »

1. La finalité du recours en manquement

Le recours en manquement est destiné à faire constater tout manquement au droit communautaire. L'ensemble du droit communautaire (tant primaire que dérivé) peut faire l'objet d'un recours en manquement.

Le manquement peut résulter d'une action positive de l'État, comme l'adoption d'une législation ou d'une réglementation nationale contraire au traité, mais aussi d'une omission, comme la non transposition d'une directive communautaire. Le contentieux de l'exécution des directives est devenu le terrain privilégié des procédures en constatation de manquement (environ 75 % des arrêts et des procédures en manquement concernant ce domaine). Cette inexécution des obligations relevant de la directive concerne aussi bien la transposition tardive (après expiration du délai de transposition), que la mauvaise transposition ou l'absence de transposition.

2. La procédure

La Commission peut se saisir d'office d'un manquement présumé ou constaté ou elle peut être avertie par le dépôt d'une plainte. En pratique, les services de la Commission se saisissent d'une affaire à partir d'informations qui leur parviennent par voies diverses (presse, radio, journaux officiels nationaux, questions parlementaires, etc). Cependant, c'est le plus souvent par le dépôt d'une plainte que la Commission se trouve amenée à prendre connaissance d'une violation présumée du droit communautaire par un État membre.

Toute personne physique ou morale (un particulier, une entreprise, une association, un État membre) peut déposer plainte auprès de la Commission, indépendamment du fait qu'elle soit ou non une partie lésée par un manquement. Pour être recevable, la plainte doit être écrite, mais elle peut être confidentielle. Le plaignant doit y faire mention d'un manquement au droit communautaire et solliciter l'intervention de la Commission pour garantir le respect de l'obligation présumée vidée. Il n'a pas à prouver ou démontrer le manquement évoqué, ni à développer une argumentation juridique à l'appui de sa plainte.

Le choix d'engager ou non une procédure en manquement est à l'entière discrétion de la Commission européenne. « La Commission est seule juge de l'opportunité d'engager une procédure en constatation de manquement et du choix de l'agissement ou de l'omission qui donne lieu à la procédure » (CJCE, arrêt du 11 août 1995, Commission c/Allemagne). La Commission dispose donc en la matière d'une totale opportunité quant au déclenchement de la procédure. Sa qualité de « gardienne des traités » n'oblige pas la Commission à exercer un recours en manquement, même si toutes les conditions sont réunies pour le faire.

Le déroulement de la procédure comporte trois phases : une phase « diplomatique », une phase précontentieuse et une phase contentieuse.

a) La phase « diplomatique »

De sa propre initiative ou sur la base d'une plainte, la Commission européenne va d'abord procéder à une première instruction du dossier, le cas échéant en adressant à l'État membre concerné des demandes d'informations. A ce stade, cette phase fait intervenir les services de la Commission (la direction générale compétente joue un rôle prépondérant).

Cette phase permet de vérifier et de préciser les griefs éventuels, d'éviter aussi les erreurs d'interprétation de la législation nationale et de favoriser le règlement précoce de difficultés d'application du droit communautaire. Les échanges d'information entre les services de la Commission et les administrations nationales concernées ont lieu par écrit où à l'occasion de rencontres plus ou moins formalisées.

Jusqu'à une date récente, la Commission adressait généralement à l'État concerné, via la représentation permanente, une lettre dite « lettre pré-226 » afin de lui demander des explications. Elle accordait, selon le cas, un délai de 10 à 60 jours pour sa réponse. Cette phase dite « lettre pré-226 » était importante car elle permettait d'éviter la poursuite de la procédure vers la saisine de la Cour. Elle semble toutefois avoir disparu de la pratique récente de la Commission européenne.

La phase dite « diplomatique » repose sur un dialogue entre la Commission et l'État membre concerné. Elle permet souvent d'aboutir à une solution amiable du litige.

Qu'il s'agisse d'une plainte ou d'un cas décelé d'office, la Commission doit décider dans un délai d'un an, soit de classer l'affaire, soit d'engager la procédure formelle, sauf cas exceptionnel dûment motivé.

Lorsque les éléments d'appréciation sont jugés suffisants pour établir un manquement, la décision d'ouvrir formellement la procédure en manquement est alors prise par le collège des commissaires. Cette décision intervient au terme d'un examen attentif et à plusieurs niveaux au sein de la Commission. En effet, tous les trimestres, une réunion « interservices », à laquelle participent des représentants de différentes directions générales, le service juridique et le secrétariat général, discute des cas de manquement relevés. Les dossiers sont ensuite examinés par les « conseillers infractions » des cabinets des commissaires qui font des propositions sur les suites à donner à chaque cas. En dernier lieu, les commissaires se réunissent pour prendre la décision préparée par les deux niveaux précédents.

b) La phase précontentieuse

Cette phase se déroule en deux temps : « la mise en demeure » de l'État membre et l'envoi de l'avis motivé.

· La mise en demeure

La lettre de mise en demeure, parfois remplacée en cas d'urgence par une « consultation orale », est une demande formelle de la Commission adressée à l'État membre visant à obtenir de celui-ci ses observations sur les faits qui lui sont reprochés.

Il s'agit de la première étape officielle de la procédure prévue par l'article 226 du TCE. L'envoi de la lettre de mise en demeure a pour conséquence l'inscription au registre des « infractions constatées », tenu par le secrétariat général de la Commission.

La « lettre de mise en demeure » doit présenter :

- une description détaillée des faits constitutifs du litige ;

- une appréciation de ces faits au regard du droit communautaire ;

- la constatation de la violation d'une règle de droit communautaire. Tous les griefs doivent être inventoriés et formulés. Les griefs non exposés dans la « mise en demeure » seraient irrecevables s'ils étaient invoqués ultérieurement dans l'avis motivé ou devant la Cour ;

- une invitation pour l'État membre à présenter ses observations dans un délai déterminé. Le délai normal est de 30 jours mais il est généralement fixé à deux mois. Il peut aussi être réduit à cinq ou dix jours pour les procédures d'urgence ou accélérées.

Si l'État démontre dans sa réponse que les griefs qui lui sont reprochés sont infondés ou s'il met fin au manquement, l'affaire est classée et la procédure s'arrête à ce stade. Dans le cas contraire, la Commission émet alors un avis motivé.

· L'avis motivé

Si l'État ne répond pas à la lettre de mise en demeure ou bien si la Commission n'est pas convaincue par ses explications, elle envoie alors à l'État membre un « avis motivé ».

L'« avis motivé » est l'acte par lequel la Commission enjoint à l'État membre de mettre fin à l'infraction. Il a pour objet de définir l'objet du litige. Il comporte une identification du manquement, un exposé des motifs de droit et de fait pour lesquels la Commission estime que l'État a manqué à ses obligations, l'indication de mesures que la Commission juge nécessaires pour y mettre fin, ainsi que le délai que la Commission impose à l'État membre pour se conformer à ses obligations (généralement deux mois).

L'article 226 du TCE impose à la Commission de motiver son avis. Selon la Cour de justice, « l'avis motivé doit contenir un exposé cohérent et détaillé des raisons ayant amené la Commission à la conviction que l'État intéressé a manqué à l'une des obligations qui lui incombent en vertu du traité » (CJCE, arrêt du 28 mars 1985, Commission c/Italie).

Cette phase est importante car elle rend généralement l'affaire publique. En effet, la Commission a pris l'habitude depuis 1978 de publier au Journal officiel des communautés européennes ou de l'Union européenne les références des affaires qui font l'objet d'un avis motivé. Plus récemment, la Commission européenne a également pris l'initiative de publier un communiqué de presse explicitant chaque avis motivé ou même l'annonçant plusieurs mois à l'avance. Il convient toutefois de noter que la Commission peut exceptionnellement publier un communiqué de presse dès la lettre de mise en demeure pour souligner l'intérêt qu'elle attache à la procédure en question.

La phase précontentieuse est très efficace : à peine 30 % des avis motivés aboutissent à un arrêt en manquement.

c) La phase contentieuse

Si l'État membre n'a pas éliminé l'infraction dans le délai fixé par l'avis motivé, la Commission peut saisir la Cour de justice d'un recours visant à la constatation juridictionnelle du manquement. Il s'agit d'une simple faculté appartenant à la Commission, comme celui de choisir le moment de la saisine de la Cour de justice.

Si l'État s'est conformé à l'avis motivé dans le délai imparti, la Commission ne peut plus saisir la Cour et elle doit classer l'affaire. En revanche, si l'État défendeur met fin au manquement après l'expiration du délai, la Commission conserve le droit d'exercer le recours : elle conserve un intérêt à voir trancher par la Cour la question de savoir si le manquement a été commis.

La requête de la Commission doit reposer sur les mêmes griefs que ceux invoqués dans la mise en demeure initiale et dans l'avis motivé. La Commission peut toutefois apporter certaines précisions à l'appui de son argumentation. C'est à la Commission qu'il incombe d'établir l'existence du manquement allégué. Elle peut se désister à tout moment au cours de la procédure contentieuse et retirer sa plainte contre l'État membre.

Si la Cour de justice estime que l'État a commis une violation du droit communautaire, elle prononce un arrêt en constatation de manquement. Cet arrêt, par lequel la Cour met fin à une procédure intentée en vertu de l'article 226 du TCE, a un caractère purement déclaratoire. L'arrêt se borne à constater le manquement. La Cour ne peut, à ce stade, condamner l'État défendeur à des dommages et intérêts, ni annuler ou déclarer invalide la mesure nationale contestée.

L'article 228 § 1 du TCE oblige cependant l'État membre concerné à mettre fin à la violation commise : « Si la Cour de justice reconnaît qu'un État membre a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du présent traité, cet État est tenu de prendre des mesures que comporte l'exécution de l'arrêt de la Cour de justice ».

En outre, le manquement engage la responsabilité de l'État fautif et ouvre droit à réparation pour les personnes lésées. L'arrêt peut être invoqué par les particuliers en vue de faire déclarer inapplicables par les tribunaux internes les dispositions nationales qui seraient en opposition avec le droit communautaire.

B. LA PROCÉDURE DE L'ARTICLE 228 DU TCE

Article 228

« 1. Si la Cour de justice reconnaît qu'un État a manqué à une des obligations qui lui incombent en vertu du présent traité, cet État est tenu de prendre les mesures que comporte l'exécution de l'arrêt de la Cour de justice.

2. Si la Commission estime que l'État membre concerné n'a pas pris ces mesures, elle émet, après avoir donné à cet État la possibilité de présenter ses observations, un avis motivé précisant les points sur lesquels l'État membre concerné ne s'est pas conformé à l'arrêt de la Cour de justice. Si l'État membre concerné n'a pas pris les mesures que comporte l'exécution de l'arrêt de la Cour dans le délai fixé par la Commission, celle-ci peut saisir la Cour de justice. Elle indique le montant de la somme forfaitaire ou de l'astreinte à payer par l'État membre concerné qu'elle estime adapté aux circonstances. Si la Cour de justice reconnaît que l'État membre concerné ne s'est pas conformé à son arrêt, elle peut lui infliger le paiement d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte. Cette procédure est sans préjudice de l'article 227. »

1. La finalité

Jusqu'au traité de Maastricht, il n'existait pas de moyens de contraindre un État à se conformer à ses obligations à la suite d'un arrêt en manquement de la Cour. Pendant longtemps, la seule solution était d'ouvrir une nouvelle procédure en manquement fondée sur le non-respect du premier arrêt en manquement.

Le traité de Maastricht a apporté une innovation majeure en prévoyant la possibilité d'infliger à un État des sanctions pécuniaires lorsque celui-ci ne s'est pas conformé à ses obligations communautaires, en dépit d'un premier arrêt en constatation de manquement de la Cour. En effet, l'article 228 du TCE permet à la Commission européenne de saisir la Cour de justice en sollicitant la condamnation d'un État membre au paiement d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte pour inexécution d'un premier arrêt en manquement.

2. La procédure

La saisine de la Cour de justice par la Commission intervient au terme d'une phase précontentieuse identique à celle de l'article 226 du TCE (lettre de mise en demeure, puis avis motivé).

II. L'APPLICATION DE CES PROCÉDURES DEPUIS 2000

1. Une certaine stabilité du nombre de procédures d'infractions ouvertes à l'encontre de la France sur la base de l'article 226 du TCE.

Le tableau ci-après, tiré du dernier rapport annuel de la Commission européenne sur le contrôle de l'application du droit communautaire, permet de chiffrer le nombre de procédures d'infractions ouvertes à l'encontre des quinze anciens États membres de 2000 à 2004.

À partir des indications ainsi fournies par la Commission européenne, il est permis de formuler quelques observations générales :

pour les quinze anciens États membres, on constate une certaine stabilité du nombre des mises en demeure (autour de 1000 par an) et des avis motivés (environ 450 par an) et une augmentation relative du nombre de saisines de la Cour (200 en 2004 contre 170 en 2000).

- en ce qui concerne la France, on ne distingue pas non plus d'évolution significative pour les mises en demeure ou les avis motivés. Sans doute apparaît-il certaines variations d'une année sur l'autre (de 83 mises en demeure en 2002 à 120 en 2003), mais aucune tendance (le nombre des mises en demeure retombe à 84 en 2004). Et surtout, la proportion des mises en demeure adressées à la France par rapport à celles touchant l'ensemble des Quinze reste d'une étonnante stabilité (8 % en 2000, 2002 et 2003 ; 7 % en 2001 et en 2004). Il en va de même pour les avis motivés (9 % en 2000, 2001, 2003 et 2004 ; la seule exception étant l'année 2002 avec 11 %).

En revanche, en ce qui concerne les saisines de la Cour de justice, on constate une diminution des saisines touchant la France. En valeur absolue, cette diminution doit être relativisée puisque l'année 2004, avec 23 saisines, montre une baisse par rapport à 2000 (27 saisines) et surtout 2002 (31 saisines), mais qu'il n'y a eu que 22 saisines en 2001 et 21 saisines en 2003. Mais en valeur relative, c'est-à-dire par rapport à l'ensemble des saisines de la Cour pour l'ensemble des Quinze, la baisse est incontestable et sensible. On passe en effet d'une proportion de saisines concernant la France de 16 % en 2000, de 14 % en 2001 et de 17 % en 2002 à une proportion de 10 % en 2003 et 11 % en 2004.

Extrait du rapport 2004 de la Commission sur l'application du droit communautaire

Nombre de procédures d'infraction ouvertes au cours d'une année, détaillées par étape de la procédure et par État membre

 

MISE EN DEMEURE

AVIS MOTIVÉ

SAISINE DE LA COUR

ANNEE

2004

2003

2002

2001

2000

2004

2003

2002

2001

2000

2004

2003

2002

2001

2000

BE

79

103

59

87

92

28

41

40

44

34

16

19

8

13

-16 -

5

DA

60

58

40

38

54

12

4

10

10

7

2

3

2

2

0

DE

91

116

91

73

92

39

31

42

39

40

14

18

16

12

11

EL

109

115

76

83

115

46

55

43

71

35

27

14

17

16

23

ES

69

108

84

65

93

17

32

33

37

32

13

23

11

14

8

FR

84

120

83

74

110

41

48

53

50

43

23

21

31

22

27

IE

67

99

71

80

91

18

38

34

50

27

3

18

9

13

17

IT

123

152

98

96

118

74

70

54

53

50

26

18

23

22

24

LU

73

86

46

50

78

35

37

23

33

40

18

16

12

10

16

NL

54

95

54

53

64

27

40

10

25

16

15

9

7

5

12

AT

60

99

63

80

85

23

38

42

44

33

14

22

15

7

8

PT

90

130

75

73

120

32

41

40

38

46

7

10

10

7

10

SE

73

75

50

58

72

18

14

12

14

13

5

7

2

3

3

FI

82

83

53

61

63

21

16

23

16

14

8

6

1

2

4

UK

68

113

52

79

70

22

28

28

45

30

11

11

16

14

4

TOTAL EUR 15

1182

1552

995

1050

1317

453

533

487

569

460

202

215

180

162

172

Les données extraites du dernier rapport de la Commission européenne ne permettent d'établir un tableau statistique que jusqu'en 2004. Ce n'est vraisemblablement qu'en novembre 2006 que le prochain rapport de la Commission devrait comporter les chiffres relatifs à l'année 2005. Le service des affaires juridiques de la Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne a cependant fourni des chiffres qui permettent une comparaison avec les statistiques publiées par la Commission. De ce fait, il a été possible d'établir le tableau ci-dessous qui recense le nombre de procédures d'infractions ouvertes à l'encontre de la France par année, de 2000 à 2006, en distinguant entre les différentes étapes de la procédure.

Procédures d'infraction ouvertes à l'encontre de la France au cours d'une année
sur la base de l'article 226 TCE

 

Mise en demeure

Avis motivé

Saisine

2006

31

6

3

2005

83

64

11

2004

84

41

23

2003

120

48

21

2002

83

53

21

2001

74

50

22

2000

110

43

27

À la lecture de ce tableau, on constate une certaine stabilité du nombre de procédures ouvertes à l'encontre de la France, et même une diminution du nombre de saisines de la Cour de justice sur la base de l'article 226 du TCE.

Les données qui ont été fournies par la direction des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères permettent de situer la place qu'occupe la France aujourd'hui par rapport aux autres États membres dans les contentieux engagés.

Ainsi, en 2005, la Commission européenne a introduit 170 recours en manquement, dont onze recours à l'encontre de la France. Ce nombre représente moins de la moitié de la moyenne annuelle constatée au cours des dernières années (entre 20 et 25 recours annuels). La tendance à la diminution - en valeur absolue, mais aussi et surtout en valeur relative - des saisines de la Cour touchant la France se confirme puisque la proportion de ces dernières dans le total passe de 11 % en 2004 à 6 % en 2005.

Pour le nombre de saisines de la Cour de Justice introduites par la Commission en 2005 sur la base de l'article 226, la France figure ainsi en cinquième position sur les quinze anciens États membres, derrière l'Italie (36 recours), le Luxembourg (19), la Grèce (18) et l'Allemagne (13).

A la date du 19 mai 2006, il y avait dix affaires pendantes devant la Cour de Justice ouvertes à l'encontre de la France au titre de l'article 226 du TCE, contre quarante pour l'Italie, vingt-six pour la Grèce, vingt-et-une pour l'Espagne, dix-huit pour l'Allemagne, seize pour le Luxembourg, quinze pour l'Irlande et l'Autriche, quatorze pour la Belgique, treize pour les Pays-Bas et le Portugal et onze pour le Royaume-Uni et la Finlande. Seuls la Suède (7 affaires) et le Danemark (4 affaires) étaient dans une meilleure situation.

2. Une nouvelle attitude de la Commission européenne et de la Cour de Justice dans la mise en oeuvre de la procédure de l'article 228 du TCE.

Jusqu'à une date récente, cette nouvelle procédure dite de « manquement sur manquement » n'a pas été utilisée par la Commission européenne.

Les deux premiers arrêts prononcés par la Cour sur le fondement de l'article 228 du TCE l'ont été dans le domaine environnemental :

- le 4 juillet 2000, la Grèce a été condamnée, pour inexécution d'un arrêt de 1992 relatif à l'élimination des déchets toxiques et dangereux dans le département de La Canée (Crète), au paiement d'une astreinte journalière de 20 000 euros par jour, dont elle s'est acquittée durant neuf mois pour un total de 5,4 millions d'euros ;

- le 25 novembre 2003, l'Espagne a été condamnée, pour inexécution d'un arrêt de 1998, au paiement d'une astreinte annuelle de 624 150 euros pour manquement à la directive de 1976 relative à la qualité des eaux de baignade.

La France a été le troisième État membre à subir une condamnation pécuniaire devant la Cour sur le fondement de la procédure de l'article 228 du TCE, par un arrêt du 12 juillet 2005. Au-delà de ses conséquences financières, non négligeables, cet arrêt marque une nouvelle et importante étape, qui traduit la volonté de la Cour et de la Commission européenne de donner à cette procédure dite de « manquement sur manquement » une efficacité renforcée.

a) L'arrêt du 12 juillet 2005, Commission c/France, dit « poisson sous taille »

Pour n'avoir pas, en dépit d'un premier arrêt en constatation de manquement du 11 juin 1991, assuré un contrôle suffisant des activités de pêche, et notamment veillé au respect de la taille minimale des poissons capturés dans les filets, ni engagé de poursuites dissuasives à raison des infractions constatées, la République française a été condamnée le 12 juillet 2005 par la Cour de justice au paiement :

- d'une somme forfaitaire de 20 millions d'euros en raison de la persistance du manquement pendant une longue période depuis l'arrêt de 1991 ;

- et d'une astreinte de près de 57,7 millions d'euros pour chaque période nouvelle de six mois au terme de laquelle l'arrêt de 1991 n'aura pas été pleinement exécuté.

L'astreinte est la plus lourde jamais infligée par la Cour et l'on peut s'étonner qu'elle n'ait provoqué aucune réaction ni au sein du Gouvernement ni au sein du Parlement français. C'est également la première fois qu'un État membre est condamné au paiement d'une amende forfaitaire. La France s'est acquittée en octobre 2005 du paiement de la somme forfaitaire de 20 millions d'euros et vient de verser, le 1er mars dernier, le montant de l'astreinte semestrielle de près de 57,7 millions d'euros.

Du point de vue juridique, l'originalité de l'arrêt réside dans l'interprétation des sanctions financières prévues à l'article 228 du TCE. La Cour, réunie en grande chambre, adopte, en effet, une lecture volontariste et contraire à la lettre même du traité qui lui permet, pour la première fois, et conformément à ce qui était préconisé par l'avocat général M. Geelhoed, de condamner la République française non seulement au paiement d'une somme forfaitaire, mais aussi de cumuler cette sanction avec l'application d'une astreinte.

Alors que la France et onze autres États s'appuyaient sur le libellé de l'article 228 du TCE (« si la Cour de justice reconnaît que l'État membre ne s'est pas conformé à son arrêt, elle peut lui infliger le paiement d'une somme forfaitaire ou d'une astreinte ») et sur l'emploi de la conjonction « ou » à laquelle ils attribuaient un sens disjonctif, la Cour de justice considère que le « ou » peut, d'un point de vue linguistique, revêtir un sens soit alternatif, soit cumulatif et doit être lu dans le contexte dans lequel il est utilisé. Or, au regard de la finalité poursuivie par l'article 228 - assurer l'application effective du droit communautaire - la Cour de justice retient que l'utilisation de cette conjonction doit ici être entendue dans un sens cumulatif.

En effet, pour les juges communautaires, astreinte et somme forfaitaire visent le même objectif, à savoir inciter un État membre défaillant à exécuter un arrêt en manquement et, par là, assurer l'application effective du droit communautaire. Mais ces deux sanctions se caractérisent aussi par une aptitude différente à remplir cet objectif. Alors que l'astreinte est plus adaptée pour inciter un État membre à mettre fin dans les plus brefs délais à un manquement persistant, la somme forfaitaire repose davantage sur l'appréciation des conséquences du défaut d'exécution des obligations de l'État membre concerné sur les intérêts publics et privés, notamment en cas de manquement persistant sur une longue période.

Cette interprétation des notions de « somme forfaitaire » et « astreinte » amène donc la Cour de justice à juger possible le cumul des deux types de sanctions, notamment lorsque le manquement a perduré une longue période et tend à persister.

b) Les conséquences de l'arrêt : la communication de la Commission européenne du 13 décembre 2005

Le 13 décembre 2005, la Commission a adopté une nouvelle communication relative à la mise en oeuvre de l'article 228 du TCE, à la lumière de la nouvelle jurisprudence de la Cour de justice, issue de l'arrêt du 12 juillet 2005. Cette communication contient trois innovations importantes :

la Commission demandera désormais systématiquement à la Cour la condamnation de l'État membre défaillant au paiement, non seulement d'une astreinte, mais aussi d'une somme forfaitaire. Par ailleurs, un montant minimal de somme forfaitaire est fixé pour chaque État membre ; celui-ci s'élève pour la France à 10,9 millions d'euros ;

la Commission ne se désistera plus en cas de régularisation en cours d'instance et ce, afin d'inciter les États à se mettre en conformité le plus rapidement possible ;

- enfin, la Commission adaptera le montant des sanctions proposées à la Cour, lorsque les circonstances le permettent, en fonction notamment des griefs, de la périodicité requise pour apprécier des résultats ou juger de l'efficacité de certaines mesures.

Interrogé sur cette nouvelle attitude de la Commission européenne, lors de son audition devant la délégation pour l'Union européenne et la commission des lois du Sénat, le 22 février 2006, l'ancien juge français à la Cour de justice des communautés européennes, M. Jean-Pierre Puissochet, a déclaré :

« Même s'il peut sembler prématuré de tirer des conclusions définitives sur l'évolution de la jurisprudence de la Cour de justice en matière de sanctions financières prononcées à l'encontre des États membres qui ne respectent pas leurs obligations communautaires, on peut néanmoins relever la détermination de la Commission européenne de donner à cette procédure dite de « manquement sur manquement » une efficacité renforcée.

En réalité, on peut distinguer deux périodes distinctes dans la politique de la Commission, avec une première période, allant jusqu'en 1975, durant laquelle la Commission européenne ne poursuivait les États membres qu'en cas de violations très graves au droit communautaire, qui au demeurant restaient assez rares, et une seconde période, à partir de la présidence de M. Jenkins en 1977, pendant laquelle la Commission a fait preuve d'une plus grande sévérité à l'égard des États récalcitrants.

En tout état de cause, la période actuelle semble se caractériser par une tendance assez forte, au sein de la Commission et peut-être aussi au sein de la Cour, à faire preuve d'une plus grande fermeté à l'égard des États membres qui ne respectent pas leurs engagements. Certes, la poursuite systématique des États membres défaillants peut paraître rude, mais cela permet d'éviter tout risque d'arbitraire et le développement d'un sentiment d'impunité chez certains États membres. »

Or, cette nouvelle attitude de la Commission et de la Cour de justice est susceptible d'affecter tout particulièrement la France, compte tenu du nombre d'arrêts en constatation de manquement en attente d'exécution.

III - LES ENJEUX POUR LA FRANCE

Je ferai, d'abord, quelques observations en ce qui concerne les procédures ouvertes à l'encontre de la France, qui me permettront d'identifier les principales raisons de cette situation et de tirer des enseignements pour l'avenir.

A/ Le constat

Je ferai trois observations :

a) Première observation : avec plus d'une vingtaine de procédures ouvertes à son encontre, la France figure en tête des vingt-cinq États membres en ce qui concerne les procédures en manquement fondées sur l'article 228 du traité.

D'ores et déjà, le 14 mars 2006, la Cour de justice des Communautés européennes a, à nouveau, condamné la France en application de l'article 228 du TCE, cette fois pour transposition incorrecte de la directive relative à la responsabilité du fait des produits défectueux, malgré un premier arrêt en manquement du 25 avril 2002. Alors que la Commission européenne et l'avocat général demandaient une astreinte journalière de 13 715 euros, les juges communautaires ont condamné la France à une astreinte de 31 650 euros par jour de retard.

Et, pas moins d'une vingtaine de procédures fondées sur l'article 228 du TCE sont actuellement ouvertes à l'encontre de la France, parmi lesquelles une a d'ores et déjà donné lieu à une saisine de la Cour de justice, huit procédures ont atteint le stade de l'avis motivé, dernière étape avant la saisine de la Cour, et sept procédures celui de la mise en demeure.

Les cas les plus préoccupants concernent le domaine environnemental au sens large, qu'il s'agisse du dossier relatif à la pollution des eaux par le nitrate en Bretagne (non-exécution d'un arrêt du 8 mars 2001), pour lequel la mise en conformité au droit communautaire pourrait nécessiter encore plusieurs années, du traitement des eaux résiduaires urbaines (non-exécution d'un arrêt du 23 septembre 2004), de la pollution de l'Étang de Berre (non-exécution d'un arrêt du 7 octobre 2004) ou encore ceux concernant l'insuffisance de sites Natura 2000 (non-exécution d'arrêts du 11 septembre 2001 et du 26 novembre 2002). Ce dernier dossier pourrait toutefois trouver une issue favorable, compte tenu des importants efforts réalisés récemment par le Gouvernement. L'affaire en instance devant la Cour concerne la transposition incomplète de la directive relative aux micro-organismes génétiquement modifiés, pour laquelle la Commission demande la condamnation de la France à une astreinte d'un montant de 168 800 euros par jour.

Dans son récent rapport, présenté au nom de la commission des finances, notre collègue Fabienne Keller a évalué le coût potentiel des condamnations à une somme pouvant aller jusqu'à 1,2 milliard d'euros au titre de la seule somme forfaitaire et cela uniquement pour les dossiers environnementaux.

Par ailleurs, la Commission devrait décider aujourd'hui si elle saisit ou non la Cour de justice au sujet de la non-transposition de la directive sur le droit d'auteur et elle pourrait adresser une nouvelle mise en demeure à propos de la transposition de la directive concernant certains aspects de l'aménagement du temps de travail et un nouvel avis motivé concernant l'affaire des restrictions à l'importation de médicaments homéopathiques à usage personnel.

b) Deuxième constatation : La plupart des procédures ouvertes à l'encontre de la France portent sur des manquements qui perdurent depuis de nombreuses années.

Dans l'affaire des poissons sous taille, le manquement remonte à la période 1984-1987, soit il y a plus de vingt ans. La Commission vient également de classer, le 4 avril dernier, le dossier des dates de chasse qui remontait à une date très ancienne puisqu'il s'agissait d'une directive de 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages, pour lequel la France avait été condamnée par la Cour dans un arrêt du 7 décembre 2000. De même, le litige relatif à la pollution des eaux par le nitrate en Bretagne porte sur l'application d'une directive de 1975.

c) Enfin, dernière observation : les difficultés ne portent pas uniquement sur un défaut de transposition des directives (transposition incomplète ou tardive). Il peut s'agir aussi du non respect de règles fixées par des règlements communautaires d'application directe, ou tout simplement, d'une mauvaise application du droit communautaire.

Ainsi, l'affaire des poissons sous taille ne porte pas sur un défaut de transposition d'une directive, mais sur un manquement des autorités françaises aux obligations prévues par des règlements établissant des mesures de contrôle à l'égard des activités de pêche. De même, dans le dossier relatif à la pollution des eaux par le nitrate en Bretagne, la Commission européenne met en cause la volonté des autorités françaises à s'assurer de la conformité de la teneur en nitrate des eaux superficielles destinées à l'alimentation en eau potable. En ce qui concerne la pollution de l'étang de Berre, le litige porte sur le respect par la France de deux conventions internationales : la convention pour la protection de la Méditerranée contre la pollution et un protocole.

En définitive, on peut tirer de ces trois observations, le constat suivant : notre pays semble incapable de se conformer à ses obligations communautaires.

Outre, un risque financier non négligeable, cette situation entraîne de graves conséquences pour notre pays :

- la fragilisation de la position de la France dans les négociations communautaires ;

- une atteinte à l'esprit communautaire, car la construction européenne repose sur la confiance mutuelle entre les États membres, qui ont pour l'essentiel la responsabilité de l'application du droit communautaire ;

- une forte insécurité juridique.

Pour ne prendre qu'un seul exemple, comment nous montrer ferme vis-à-vis des pays candidats dans les négociations d'adhésion, si notre pays ne respecte pas les engagements qu'il s'est lui-même fixé ?

B/ Quelles sont les principales causes de cette situation ?

On peut distinguer deux types de raisons :

a) Des dysfonctionnements administratifs

Nous savons tous qu'il y a plusieurs explications à ces dysfonctionnements administratifs parmi lesquelles :

- l'insuffisante formation des fonctionnaires au droit communautaire ;

- les lacunes dans la coordination interministérielle ;

- l'absence de liens étroits entre les fonctionnaires chargés de négocier un texte à Bruxelles et ceux chargés de l'appliquer.

b) Un manque de courage politique

Par ailleurs, les gouvernements successifs ont tendance à se dérober devant des décisions qui ne sont pourtant que la conséquence des compromis qu'ils avaient acceptés à Bruxelles.

Personne ne peut dire, par exemple, que c'est l'encombrement de l'ordre du jour des assemblées qui a empêché de transposer, dans les délais fixés, la directive « Natura 2000 » : chacun sait que ce sont les protestations que suscitait ce projet qui ont incité à geler l'application de cette directive.

Je pourrai citer d'autres exemples, comme la directive sur les organismes génétiquement modifiés ou encore les directives ouvrant le marché de l'électricité ou du gaz à la concurrence.

C/ Quels remèdes ?

a) Au niveau de l'élaboration

Redisons encore une fois que l'essentiel de notre effort devrait porter sur une meilleure anticipation des difficultés liées à l'application du droit communautaire lors de la négociation d'un texte à Bruxelles. En effet, c'est le plus en amont possible, lors de la négociation d'un acte, qu'il faut identifier et prendre en compte les effets sur le droit interne des dispositions envisagées et des contraintes ou difficultés qui pourraient en résulter. C'est au stade de l'élaboration d'un projet, qu'il convient de s'assurer des moyens nécessaires pour l'appliquer et du coût éventuel qu'il devrait entraîner. Et, une fois que l'acte a été adopté, il faut immédiatement prévoir les mesures nécessaires à sa mise en oeuvre, sans attendre le dernier moment.

b) Au stade de l'application

La coordination interministérielle doit être renforcée, tant au niveau de la transposition des directives, que de l'application des mesures communautaires.

Par ailleurs, le rôle du Parlement n'est-il pas de jouer le rôle d'un aiguillon vis-à-vis du Gouvernement ? Le rapport de notre collègue Fabienne Keller a fait prendre conscience des enjeux financiers liés à la mauvaise application du droit communautaire dans le domaine de l'environnement. Il me semble que le Parlement serait dans son rôle en multipliant à l'avenir ce type d'initiatives.

En effet, il n'est pas acceptable que la France figure plus longtemps parmi les plus mauvais élèves de l'Union européenne et que le contribuable français paye le prix de ces insuffisances.

*

En conclusion, on peut faire observer que le traité établissant une Constitution pour l'Europe aurait encore renforcé sensiblement la procédure de recours en manquement à l'initiative de la Commission :

D'une part, le traité constitutionnel raccourcissait la procédure conduisant à des sanctions financières contre un État membre en cas de non exécution d'un arrêt de la Cour de justice. Actuellement, la Commission doit d'abord émettre un avis motivé fixant à l'État membre un délai pour se mettre en règle ; ensuite seulement, elle peut saisir la Cour de justice en vue d'une sanction financière. Or, le traité constitutionnel prévoyait que la Commission pouvait saisir directement la Cour en vue d'une telle sanction, sans passer par un avis motivé, mais après avoir toutefois mis en mesure l'État membre en cause de présenter ses observations.

De plus, le « recours en manquement » de la Commission contre un État membre qui n'a pas transposé dans les délais une directive communautaire aurait pu être directement accompagné d'une demande visant à infliger une sanction financière, alors qu'actuellement la Cour se prononce d'abord sur le manquement, puis, à la suite d'une nouvelle saisine, constate le cas échéant, la non exécution de sa décision et peut, alors seulement, infliger une sanction financière.

Enfin, la Commission se serait vu reconnaître le droit d'intenter un recours en manquement dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale, alors que seuls les États disposent actuellement de ce droit.

Le traité constitutionnel aurait donc renforcé sensiblement l'efficacité de la procédure de recours en manquement à l'initiative de la Commission européenne et facilité le prononcé de sanctions pécuniaires à l'encontre des États membres.

 

Compte rendu sommaire du débat

M. Simon Sutour :

À mes yeux, tout cela illustre le déficit démocratique dans l'élaboration du droit de l'Union européenne. Il y a un fossé qui se creuse entre ce qui se décide au niveau des institutions européennes et ce qui se passe au niveau national. Le Parlement français consacre des heures à débattre en séance publique de textes de loi, qui portent de plus en plus souvent sur des sujets secondaires. Or, dans le même temps, des règlements et des directives communautaires nous tombent sur la tête sur des sujets essentiels.

Certes, ces règlements et directives sont adoptés par les gouvernements nationaux réunis au sein du Conseil et nous sommes saisis, au stade de leur élaboration, par le biais de l'article 88-4 de la Constitution. De plus, le Parlement européen joue de plus en plus un rôle important, grâce à la codécision, et on ne peut que s'en féliciter. Mais nos électeurs ne connaissent ni la Commission européenne, ni le Conseil, ni même le Parlement européen. Ils ne connaissent que leurs députés et leurs sénateurs et c'est à eux qu'ils demandent des comptes.

Or, on a souvent l'impression que les règlements et les directives sont rédigées uniquement dans des bureaux, par des technocrates qui ne connaissent rien à la réalité du terrain. Dans ces conditions, il ne faut pas s'étonner que nous rencontrions ensuite des difficultés au stade de l'application. J'ai pu moi-même le constater dans mon département à propos de la mise en oeuvre de la directive Natura 2000. Il faut savoir qu'il n'est pas simple d'appliquer cet instrument. Comment, en effet, expliquer à nos concitoyens qu'ils devront modifier leurs habitudes, en matière agricole, de chasse ou de pêche, en raison d'une directive européenne ? Quant aux sites de classement en zones de protection spéciale, je peux vous dire que personne n'en veut.

Il est évident que l'on aurait évité ces difficultés si on les avait davantage prises en compte lors de l'élaboration de cette directive. Et cela ne passe pas uniquement par des études d'impact, mais par une réflexion de fond sur le processus d'élaboration du droit communautaire. Sinon, on risque de creuser davantage le fossé entre l'Europe et les citoyens. Penser que l'on pourra résoudre ce problème uniquement par des sanctions pécuniaires, c'est se tromper lourdement. Au contraire, cela ne pourra qu'encourager les mouvements hostiles à l'Europe. J'ai moi-même fait campagne pour le oui lors de la campagne référendaire sur le traité constitutionnel. Mais, dans mon département, 68 % des votants se sont exprimés en faveur du non.

Mme Catherine Tasca :

Comme notre collègue, je pense que cette affaire illustre le déficit démocratique - je dirai même la fracture - qui semble s'approfondir entre l'Union européenne et l'échelon national. Je crois cependant qu'il ne s'agit pas là d'un problème qui est spécifiquement lié à l'Union européenne - même s'il est vrai qu'il est souvent plus visible à ce niveau-là.

Je voudrais, en effet, faire observer que nous constatons aussi ce phénomène au niveau national, car un grand nombre de textes de loi adoptés par le Parlement ne sont pas appliqués, faute de décrets d'application. Or, cette situation ne résulte pas d'une mauvaise volonté de l'administration. Elle s'explique souvent par le fait qu'on n'a pas anticipé, au moment de légiférer, les difficultés liées à la mise en oeuvre de la législation. Il s'agit d'un grave problème pour notre démocratie. Il faut donc réfléchir aux moyens d'y remédier.

Il y a les études d'impact, qui devraient permettre d'identifier en amont les difficultés de mise en oeuvre. Mais on sait très bien que la plupart des projets de loi en sont dépourvus. Dès lors, pourquoi ne pas aller plus loin en rendant obligatoire, au moment de la présentation d'un projet de loi, l'élaboration d'une étude sur le dispositif proposé et sa mise en oeuvre, notamment au niveau réglementaire ? De cette manière, on pourra éviter la multiplication de textes d'affichage qui se résument trop souvent à un effet d'annonce et qui le plus souvent restent lettre morte. En réalité, la même problématique se pose au niveau national et au niveau européen.

M. Hubert Haenel :

Comme vous l'avez souligné, la plupart des projets de loi présentés devant le Parlement sont dépourvus d'études d'impact, malgré plusieurs circulaires du Premier ministre. C'est la raison pour laquelle j'ai déposé récemment une proposition de loi constitutionnelle et une proposition de loi organique, afin de rendre obligatoire, lors du dépôt d'un projet de loi, l'élaboration d'une étude d'impact ou d'options, conformément aux préconisations du Conseil d'État dans son dernier rapport annuel.

L'expérience montre, en effet, qu'on ne peut attendre du Gouvernement qu'il s'impose lui-même librement la discipline nécessaire. Seule une norme d'une force juridique supérieure à la loi permettrait de l'assurer car, alors, la crainte de la sanction du Conseil constitutionnel serait là pour assurer son respect.

M. Roland Ries :

Je pense que nous touchons là du doigt un problème qui explique très largement le rejet par les Français du traité constitutionnel lors du référendum du 29 mai 2005 et la baisse du sentiment d'adhésion au projet européen dans l'opinion publique. Lors de mes derniers déplacements à Bruxelles, j'ai été frappé par l'augmentation du nombre de technocrates, souvent issus du même moule, que l'on rencontre dans les institutions européennes. On a le sentiment qu'il y a une absence criante du politique au niveau de l'Union européenne. La nature ayant horreur du vide, ce sont des fonctionnaires qui s'arrogent des pouvoirs sans aucun contrôle et sans aucun contre-pouvoir. Entendons-nous bien : je ne suis pas en train de mettre en cause les fonctionnaires européens. Si ces derniers exercent ainsi ces responsabilités, c'est en raison de la démission des politiques, tant au sein de la Commission, que du Conseil ou du Parlement européen.

En ce qui concerne les recours en manquement, je suis très surpris par l'importance des sanctions prononcées récemment à l'encontre de la France. Sur quelle ligne budgétaire cette amende est-elle imputée dans notre budget ?

Par ailleurs, je m'interroge sur le bien-fondé de cette procédure. Car, en définitive, c'est le contribuable français qui devra payer. Cela revient, en effet, à sanctionner les citoyens pour des erreurs administratives ou un manque de courage politique du Gouvernement. N'y aurait-il pas d'autres moyens que la contrainte financière pour s'assurer de la bonne application du droit communautaire ? Car on voit bien que ce système génère des effets pervers.

Enfin, à quoi servent les amendes versées par les États membres ?

M. Simon Sutour :

Il me semble que la France a contesté la décision de la Commission lui réclamant de verser l'astreinte semestrielle dans l'affaire des « poissons sous taille ».

M. Hubert Haenel :

C'est le traité de Maastricht qui a introduit la possibilité d'infliger des sanctions pécuniaires aux États membres en cas de non respect du droit communautaire. Il est vrai que, jusqu'à une date récente, la Commission européenne privilégiait la voie de la persuasion et de la concertation. Mais il semblerait que cette attitude ait changé.

M. Robert Bret :

Cela montre bien qu'il faut modifier les traités !

M. Hubert Haenel :

En ce qui concerne la sanction financière prononcée à l'encontre de la France dans l'affaire des poissons sous taille, le paiement de l'amende a été réparti entre cinq ministères. Le produit des sanctions pécuniaires est versé au budget général de la Communauté, au titre de la catégorie « autre revenu de la Communauté » en application de l'article 269 du traité TCE et de la législation sur les ressources propres. Comme vous le soulignez, la France a décidé de contester le bien-fondé de l'astreinte, mais elle a toutefois déjà dû la payer.