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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mercredi 28 novembre 2007




Élargissement

Point sur la situation des Balkans occidentaux

Communication de M. Didier Boulaud

J'ai tenu à vous faire aujourd'hui un bref point de situation sur les pays des Balkans occidentaux, d'une part parce que ma dernière communication sur ce thème date d'il y a près de deux ans (janvier 2006) et, d'autre part, parce que cette région revient au centre de l'actualité et imposera bientôt à l'Union européenne de prendre des décisions politiques majeures.

La perspective européenne des pays des Balkans, affirmée par le sommet de Zagreb en 2000 puis confirmée par l'agenda de Thessalonique en 2003, s'est traduite par un lent, mais réel processus de rapprochement avec l'UE, qui s'est concrétisé, après l'adhésion de la Slovénie en 2004, par l'ouverture de négociations avec la Croatie en octobre 2005, puis l'octroi du statut de candidat à l'ancienne République Yougoslave de Macédoine en décembre 2005, avec l'espoir que les autres pays (la Serbie, le Monténégro, la Bosnie-Herzégovine et l'Albanie) s'engagent dans une perspective communautaire qui contribuerait à la stabilité et à la prospérité régionales.

Même si mes rapports, suite aux visites que j'ai effectuées en Bosnie-Herzégovine en 2004, avec le Président Hubert Haenel, puis en Albanie et en Macédoine en 2005, ne cachaient pas les difficultés internes de ces pays, le rapprochement avec l'Union européenne était presque unanimement célébré par mes interlocuteurs comme facteur de stabilité et de progrès de la région.

Deux ans plus tard, la perspective européenne ne semble plus aussi radieuse et le tableau n'est guère optimiste : le processus de rapprochement avec l'Union européenne est quasiment en panne et les derniers rapports « de progrès » de la Commission européenne, publiés ce mois de novembre, portent assez mal leur nom.

Certes, depuis fin 2005, le contexte politique européen est plus difficile, puisque l'accent a été mis, à juste titre, sur la relance du processus institutionnel. Après une présidence autrichienne, au premier semestre 2006, attentive à la région, les présidences finlandaise, allemande et portugaise se sont surtout attachées à relancer l'Europe institutionnelle, en mettant de côté, autant que possible, le thème de l'élargissement, soutenues en cela par la majorité des États membres, dont la France. De fait, le Conseil européen de décembre 2006 a considéré que toute nouvelle procédure d'élargissement devait prendre en compte la « capacité d'absorption » de l'Union européenne et la mise en place d'un cadre institutionnel stable fait désormais partie des pré-conditions à tout élargissement à venir. Les pays des Balkans ont donc été placés en retrait des priorités européennes.

Pour autant, sortis de l'agenda politique européen, ces pays restent au coeur des risques de conflits et de déstabilisation en Europe et, force est de constater que, depuis quelques mois, les signaux d'alarme s'accumulent sur la région, dans le contexte de la négociation du statut final du Kosovo.

Avant d'en venir brièvement au problème du Kosovo, qui dépasse le seul cadre européen, j'évoquerai la situation des cinq pays de la région qui enregistrent peu de progrès ces derniers mois, voire des régressions dans leurs relations avec l'Union européenne. Dans son dernier rapport sur l'élargissement (1(*)), la Commission européenne titre d'ailleurs sur « les difficultés rencontrées actuellement dans les pays en voie d'adhésion ».

Tout d'abord, l'Ancienne République Yougoslave de Macédoine (ARYM) - pays le plus avancé après la Croatie, puisqu'ayant obtenu le statut de candidat, soit la dernière étape avant l'éventuelle ouverture de négociations -connaît des tensions politiques importantes, non seulement entre le gouvernement et l'opposition, mais aussi au sein des partis albanais ; le principal parti albanais a décidé à plusieurs reprises de ne pas participer aux travaux du Parlement. Ce dialogue politique difficile bloque le processus de réforme. Si les accords dits « d'Ohrid » continuent d'être mis en oeuvre (décentralisation, représentation équitable des communautés), la réforme judiciaire marque le pas : ainsi la loi relative au ministère public n'a pas été adoptée, alors que des procès devraient être transférés du tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (TPIY) aux tribunaux de l'ARYM d'ici fin décembre 2007. Le rapport de la Commission européenne mentionne clairement le manque de capacités administratives de l'ARYM et le ralentissement des réformes. Par ailleurs, les incertitudes sur l'avenir du Kosovo sont une source majeure de préoccupation, compte tenu de la porosité de la frontière, et les incidents frontaliers se multiplient. Dans ce contexte, les derniers rapports de la Commission européenne ne mentionnent pas l'ouverture de négociations d'adhésion et ne fixent pas les prochaines étapes dans cette voie.

J'évoquerai ensuite brièvement l'Albanie, pays le plus avancé après l'ARYM puisqu'ayant signé son accord de stabilisation et d'association (ASA) avec l'Union européenne en juin 2006. La Commission européenne constate des progrès en matière de droits de l'homme, mais regrette toujours le manque de culture démocratique. Des progrès sont aussi constatés dans les douanes, la concurrence, la lutte contre le crime organisé, mais ils sont limités dans le domaine des droits de propriété intellectuelle, dans les transports ou dans l'énergie. Les infrastructures sont déficientes. Bref, en raison de difficultés chroniques, la perspective de donner le statut de candidat à l'Albanie n'est pas non plus évoquée. Le point le plus positif qui peut être souligné est le rôle « stabilisateur » du pays dans une région complexe.

Le troisième et dernier pays de la région à avoir signé un accord de stabilisation et d'association (ASA), le 15 octobre 2007, est le Monténégro, devenu indépendant de la Serbie en juin 2006. Il a adopté une Constitution le 19 octobre dernier, en ligne avec les exigences européennes. La nouvelle Constitution confirme l'égalité des droits et obligations des citoyens, l'indépendance de la justice, l'abolition de la peine de mort. La commission de Venise du Conseil de l'Europe doit toutefois rendre son avis et les textes d'application, notamment dans le domaine policier et judiciaire, sont encore attendus. Les rapports de la Commission européenne regrettent, comme c'est le cas pour toute la région, les lacunes persistantes en matière de capacités administratives et de lutte contre la corruption et le crime organisé.

Deux pays n'ont toujours pas signé d'accord de stabilisation et d'association (ASA) : la Bosnie-Herzégovine et la Serbie. Ce sont les deux pays qui sont le plus en difficulté dans leurs relations avec l'Union européenne.

Pour la Bosnie-Herzégovine, je n'avais pas caché il y a trois ans les difficultés posées par le statut du pays, issu des accords de Dayton, qui l'ont mis durablement sous « tutelle » d'un Haut représentant disposant de pouvoirs exorbitants (les « pouvoirs de Bonn ») et j'exprimais le besoin de confier davantage de responsabilité aux acteurs locaux, grâce notamment à une réforme constitutionnelle, sans quoi le processus de rapprochement avec l'Union européenne ne pouvait être démocratique. L'occasion semble avoir été manquée. Contrairement à ce qui était envisagé, le bureau du Haut Représentant n'a pas fermé ; un slovaque, Miroslav Lajcak, a remplacé un allemand, Christian Schwarz-Shilling, au poste de Haut Représentant, et il vient de recourir une nouvelle fois à ses pouvoirs spéciaux pour contrer les responsables de la Republika Srpska, après la démission du président du Conseil des ministres, le bosno-serbe Nikola Spiric. Il a ainsi supprimé la règle des quorums qui permettait à l'un des trois peuples de bloquer des décisions en étant absent au Conseil des ministres ou au Parlement. Cette mesure, certes sans doute nécessaire pour permettre au pays de fonctionner, n'en traduit pas moins un dialogue politique entre les communautés très dégradé.

Par ailleurs, le principal point de blocage pour la signature d'un accord de stabilisation et d'association (ASA) reste la réforme de la police, dont les bosno-serbes ne veulent absolument pas et pour lequel la position ferme de l'Union européenne n'a jusqu'à présent pas eu d'effet. Fin octobre, les six principaux partis politiques bosniens sont arrivés à une déclaration commune à Mostar, et il me semble que, plutôt que de s'arc-bouter sur des positions de principes, l'Union européenne devrait faire preuve de pragmatisme. A mon sens, il convient d'éviter toute montée des extrêmes en Republika Srpska, alors même que doit se dénouer le dossier kosovar. Je note d'ailleurs, avec intérêt, que le conseil des ministres des affaires étrangères de l'Union européenne, réuni le 20 novembre dernier, s'est félicité de cet accord de Mostar et le considère désormais comme une base pour progresser. L'important est en effet de garder les bosno-serbes dans une logique de participation à la politique de l'État de Bosnie-Herzégovine, dans une période où certains d'entre eux vont pousser vers une voie séparatiste, menaçant par exemple d'organiser un référendum d'autodétermination en cas d'indépendance du Kosovo. En tout état de cause, de l'avis des principaux observateurs, la situation en Bosnie-Herzégovine est préoccupante.

Pour ce qui concerne la Serbie, la situation n'est pas très favorable. Certes, alors que les négociations sur l'Accord de stabilisation et d'association (ASA) avaient été suspendues en mai 2006, elles ont repris depuis, et le commissaire européen à l'élargissement, Olli Rehn, a même paraphé l'accord lors d'une cérémonie à Bruxelles le 7 novembre dernier. Cependant, ce geste était symbolique puisque la signature de l'accord reste conditionnée à une pleine coopération avec le tribunal pénal de La Haye, qui n'est pas encore effective. De fait, la Serbie se trouve dans une phase délicate, engagée dans les négociations sur le statut final du Kosovo, et refusant toute idée d'indépendance. Lorsque le dossier du Kosovo sera dénoué, certains observateurs pensent que le rapprochement avec l'Union européenne pourra s'accélérer, grâce notamment aux capacités administratives suffisantes du pays et à une meilleure coopération avec le TPIY. Encore faut-il que le dénouement du dossier kosovar se fasse dans des conditions assez satisfaisantes pour que, notamment lors des élections présidentielles qui auront lieu l'an prochain en Serbie, l'Union européenne ne constate pas un sursaut de nationalisme.

J'en viens maintenant au Kosovo. Ce territoire est sous administration des Nations Unies depuis l'intervention de l'OTAN en 1999. Après l'échec du plan proposé par l'ancien premier ministre finlandais Martti Ahtisaari, la troïka UE/Russie/États-Unis présidée par le représentant européen Wolfgang Ischinger tente, depuis début août 2007, d'obtenir une solution négociée entre Serbes et Kosovars. Toutes les pistes ont jusqu'à présent été explorées sans succès, la Serbie ne voulant pas bouger de sa position conférant une « autonomie substantielle » au Kosovo, tandis que la délégation kosovare réclame l'indépendance.

Le groupe de contact remettra le 10 décembre un rapport au Secrétaire général des Nations-Unies qui pourrait constater l'échec des négociations. Dès lors, le risque est grand que les autorités kosovares déclarent leur indépendance et l'Union européenne devra réagir rapidement. Les dernières discussions au conseil des ministres des affaires étrangères des 19 et 20 novembre derniers ont montré que les États membres n'avaient pas de position uniforme sur le sujet, certains pays plaidant pour dissoudre le problème du Kosovo dans une « mission sur la stratégie régionale » en faveur des Balkans qui serait confiée à Javier Solana et à la Commission européenne. En effet, de nombreux pays européens voient dans une déclaration d'indépendance du Kosovo un risque de déstabilisation régionale (risque de séparation de la Republika Srpska de la Bosnie-Herzégovine, question de la partie « albanaise » de l'ARYM), voire des risques de tension dans leur propre pays lorsqu'ils ont des minorités ethniques, et, au-delà, des risques de surenchères menées, en particulier avec l'appui de la Russie, dans des régions séparatistes (Abkhazie, Transnistrie).

Après la victoire, le 18 novembre dernier, de l'indépendantiste Hashim Thaci aux élections législatives au Kosovo, avec une abstention de la communauté serbe, les Européens tentent désormais de peser sur les Kosovars pour qu'ils ne déclarent pas leur indépendance trop tôt, ou du moins qu'ils le fassent dans des termes qui satisfassent l'Union européenne. Ce sera très difficile s'il n'y a pas d'approche convergente des différents États membres. Se posera aussi très rapidement la question, en cas de déclaration unilatérale d'indépendance, qui pourrait intervenir dès janvier 2008, de la protection des droits des minorités et du déploiement de la mission PESD de police-justice préparée depuis des mois par l'Union européenne. En l'absence de nouvelle résolution du Conseil de sécurité donnant un mandat explicite à la nouvelle présence internationale, la résolution 1244 de l'ONU devrait rester la base juridique pour le maintien de la KFOR et pour le déploiement de cette mission. Il faudra cependant discuter de tout cela avec les autorités kosovares.

Je pense que le Conseil européen du 14 décembre prochain sera décisif pour adresser un message d'unité de l'Union européenne sur le dossier du Kosovo. En cas de déclaration unilatérale d'indépendance, un Conseil affaires générales extraordinaire pourrait être convoqué sous présidence slovène : il devra pouvoir s'appuyer sur des conclusions claires du Conseil européen.

En conclusion, la stratégie européenne à l'égard des Balkans a trop longtemps été un sujet « technique » confié à la Commission européenne, avec une trop faible implication politique des gouvernements nationaux. Il est temps que cette situation change. Un pays comme la Russie joue un rôle stratégique dans la région et s'immisce bien plus dans le domaine politique pour défendre ses intérêts. Il faut certes poursuivre la coopération administrative et technique, mais elle n'aura de sens que si l'Union européenne se fixe un réel objectif d'intégration des pays des Balkans, avec des étapes précises. Il ne s'agit pas, comme le suggère la Grèce en ce moment, d'accorder à tous les pays le statut de candidat dès 2008, mais de renouer un dialogue politique afin de faire clairement comprendre à nos interlocuteurs que l'Union européenne est prête à faire les efforts nécessaires pour aider à leur développement. Il conviendra aussi d'insister, comme le suggère la Commission européenne, sur les données fondamentales de renforcement de l'État de droit dans ces pays. La question de l'allègement des formalités de visas devrait être abordée dans les mois qui viennent. Au-delà, il sera nécessaire de remettre le dossier des Balkans en tête de l'agenda européen sous présidence slovène dès 2008.

Compte rendu sommaire du débat

M. Jean Bizet :

Je remercie notre collègue pour son excellente photographie de cette région d'Europe, dont, je dois l'avouer, je ne suis pas un spécialiste. Il est clair désormais que, sous la prochaine présidence slovène de l'Union européenne, le thème des Balkans occidentaux reviendra au coeur de l'actualité. Je souscris à la conclusion de notre collègue : ce sujet, trop longtemps considéré comme technique, doit désormais être traité de manière politique.

Mme Monique Papon :

Des élections législatives viennent d'être organisées au Kosovo et le risque existe que les Kosovars déclarent leur indépendance dès le 10 décembre prochain. Quelle sera la réaction de l'Union européenne ? Certains pays se sont-ils déjà exprimés ?

M. Didier Boulaud :

Plusieurs pays, tels l'Espagne, la Roumanie, la Slovaquie ou Chypre, sont très réticents à reconnaître une déclaration unilatérale d'indépendance du Kosovo. Ce matin, j'ai rencontré avec le Président Christian Poncelet et notre collègue Robert Badinter, le président de la République de Bosnie-Herzégovine, éeljko Komiæ. Il considère que vingt États de l'Union européenne pourraient reconnaître l'indépendance de la province, contre sept qui ne le feraient pas. Quant à l'attitude de son propre pays, le président bosnien a fait part de sa prudence, déclarant que la Bosnie-Herzégovine attendrait la position officielle de l'Union européenne pour s'aligner sur cette position. La situation en Bosnie-Herzégovine est complexe, l'État doit en effet tenir compte des minorités serbes. Les hommes politiques du pays ne sont guère optimistes sur les conséquences qu'aurait une indépendance du Kosovo sur la Republika Srpska en Bosnie-Herzégovine et sur la Macédoine. La Croatie, pourtant bien engagée dans la voie de l'intégration à l'Union européenne, pourrait aussi être impliquée. En bref, seule l'Albanie semble être un pays stable dans la région, car le rêve de la « grande Albanie » me paraît véritablement un mythe : j'ai pu constater en me rendant dans ce pays que les Albanais ne cherchent absolument pas à accueillir leurs cousins du Kosovo, dont ils sont très différents.

M. Robert del Picchia :

J'ai rencontré récemment le président de la commission des affaires étrangères du Parlement albanais et il m'a semblé assez serein sur l'évolution du Kosovo après l'indépendance. Selon lui, les Serbes installés depuis très longtemps dans la province continueront à y vivre normalement, seuls les Serbes arrivés plus récemment, sous l'influence de l'ancien président Slobodan Miloeviæ, pour peupler la région, devraient décider de repartir en Serbie, ce que certains font déjà. Il en déduisait qu'il n'y aurait donc pas de risque important de violences après l'échec des négociations le 10 décembre.

M. Didier Boulaud :

Dans la population serbe de Serbie, je pense que nombreux sont ceux qui laisseraient le processus d'indépendance du Kosovo aller à son terme. Ils pensent surtout à leur avenir et à une perspective d'adhésion à l'Union européenne. L'arrivée de Boris Tadiæ à la présidence de la Serbie avait d'ailleurs entretenu des espoirs, mais il a été soumis à la forte pression des conservateurs. Pour moi, le grand risque au Kosovo est la séparation du Nord de la province, autour de Mitrovica, précisément le lieu où sont stationnées les troupes françaises. Se pose aussi la question des enclaves serbes réparties sur le territoire. Il faudra protéger les populations et le risque de violence existe bien, comme l'ont montré les évènements de mars 2004. Notre collègue Robert Badinter connaît bien ce qui s'est passé en Macédoine, les efforts accomplis pour stabiliser le pays avec les accords d'Ohrid. Ce pays reste cependant fragile et j'ai pu constater sur place une partition ethnique de fait entre Macédoniens et Albanais. En Bosnie-Herzégovine, les accords de Dayton empêchent les Bosniens de prendre leurs responsabilités et le dialogue politique ne progresse absolument pas entre les communautés. Lorsque Philippe Douste-Blazy était ministre des affaires étrangères, nous avions été plusieurs à lui dire de ne pas refermer le dossier des Balkans, même si l'heure européenne était au dossier institutionnel, et non à l'élargissement. Les échéances prochaines montrent qu'il faut le réinvestir.

Équipe de planification de l'Union européenne au Kosovo
(Texte E 3710)

Communication de M. Didier Boulaud

La délégation a été saisie, dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, d'un projet d'action commune prorogeant la mission de l'équipe de planification de l'Union européenne au Kosovo (EPUE Kosovo).

Décidé le 10 avril 2006, l'envoi d'une équipe de planification au Kosovo s'inscrit dans l'optique de l'accession probable à l'indépendance de la province et du retrait concomitant de la Mission Intérimaire des Nations unies pour le Kosovo (MINUK), chargée d'administrer la province depuis 1999. Dans la lignée de la forte implication de l'Union dans la région, une mission PESD pourrait dès lors relayer l'action des Nations unies et accompagner le processus de transition politique, au travers d'une opération de gestion de crise.

L'équipe de planification est chargée de préparer la mise en place d'une telle mission. L'absence de consensus sur le futur statut du Kosovo a déjà conduit le Conseil à proroger le mandat de l'équipe à deux reprises. Celui-ci devait prendre fin le 30 novembre prochain.

L'accélération des préparatifs de la mission devient aujourd'hui une nécessité au regard du calendrier envisagé pour l'accession à l'indépendance de la province. Le texte soumis à notre examen propose, à cet égard, de proroger le mandat de l'équipe jusqu'au 31 mars prochain. Il prévoit également de renforcer la capacité d'action de l'équipe en matière d'acquisition d'équipements et de locaux. Il confie, par ailleurs, le commandement d'opération civil de l'équipe au directeur de la Capacité civile de planification et de conduite des opérations. La Capacité civile de planification et de conduite des opérations est une direction créée au sein du Secrétariat général du Conseil de l'Union européenne. Responsable stratégique, le commandant d'opération civil est placé sous le contrôle politique du Comité politique et de sécurité (COPS), composé des directeurs politiques des ministères des Affaires étrangères des États membres, et sous l'autorité générale du Secrétaire Général / Haut Représentant. Il sera relayé sur place par un chef d'équipe.

Le succès de la transition politique au Kosovo et l'affirmation du rôle de l'Union dans la région sont des objectifs qui recueillent un consensus au sein de notre délégation. Je vous propose en conséquence de ne pas opposer de réserve à ce texte.

Il en est ainsi décidé.

Justice et affaires intérieures

Immigration légale - Conditions d'entrée et de séjour
(Texte E 3678)

Procédure de demande unique et socle commun de droits
(Texte E 3679)

Communication de M. Robert del Picchia

Ces deux propositions répondent à la volonté d'élaborer une politique européenne globale de l'immigration. A la suite du programme de La Haye de novembre 2004 qui avait reconnu le rôle de l'immigration légale pour le développement économique, le Conseil européen de décembre 2006 a défini un ensemble de mesures à arrêter au cours de l'année 2007 afin d'assurer une bonne gestion des migrations légales. A cette fin, il s'est référé au programme d'action relatif à l'immigration légale, proposé par la Commission européenne dans une communication de décembre 2005, à la suite du Livre vert de janvier 2005.

Dans cette communication, la Commission avait prévu cinq propositions législatives sur l'immigration de main d'oeuvre. Cette démarche avait pour finalité de définir les conditions d'admission applicables à quatre catégories de migrants : les travailleurs hautement qualifiés, les travailleurs saisonniers, les stagiaires rémunérés et les personnes transférées temporairement par leur société. Elle devait aussi permettre de garantir un statut juridique aux travailleurs issus de pays tiers déjà admis, et introduire des simplifications procédurales pour les demandeurs. Une précédente proposition, présentée en 2001, qui tendait à établir des règles communes concernant l'immigration économique n'avait pu aboutir.

*

J'en viens d'abord à la proposition E 3678 qui établit une procédure commune accélérée pour l'admission des travailleurs hautement qualifiés issus de pays tiers. Cette admission sera fondée sur une définition et des critères communs : contrat de travail, qualifications professionnelles et salaire supérieur à un seuil minimum fixé au niveau national (au moins trois fois le SMIC). Elle prévoit en outre un régime assoupli pour les jeunes professionnels ayant un niveau d'études supérieures d'au moins trois ans.

Les travailleurs admis se verront délivrer un titre de séjour leur permettant de travailler (« carte bleue européenne »). Ce titre leur conférera, ainsi qu'à leur famille, un ensemble de droits, notamment des conditions favorables pour le regroupement familial. Le titulaire de cette carte pourra se rendre dans un second État membre pour y travailler, après deux ans de séjour régulier dans le premier État membre. Il sera possible de cumuler les périodes de séjour dans différents États membres pour obtenir le statut de résident de longue durée.

Les États membres disposeront d'une assez large marge de manoeuvre pour adapter ce nouveau régime aux besoins de leur marché de l'emploi. En particulier, leur compétence pour fixer le nombre d'immigrants économiques sera préservée.

Nous devons, en premier lieu, apprécier cette proposition au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité.

L'objectif est d'améliorer, par des règles d'admission harmonisées et assouplies, la capacité de l'Union européenne à attirer les travailleurs hautement qualifiés des pays tiers tout en veillant à éviter une « fuite des cerveaux ». Il s'agit aussi de répondre aux pénuries de compétences, actuelles et à venir, dans l'Union européenne. La Commission fait état des projections d'Eurostat mettant en évidence une diminution de la population totale de l'Union d'ici 2025 et de la population en âge de travailler d'ici 2011. Elle souligne également qu'il faudra tenir compte de la croissance continue de l'emploi dans les secteurs caractérisés par un niveau élevé de formation, ce qui suscitera un besoin accru en main d'oeuvre hautement qualifiée. Or, l'Union européenne n'apparaît pas suffisamment attractive : elle est la principale destination des travailleurs non qualifiés et moyennement qualifiés venus du Maghreb puisqu'elle accueille 87 % de ceux-ci, tandis que 54% des immigrants hautement qualifiés issus de ces même pays sont installés aux États-Unis et au Canada. Dans le cadre de l'Union, ces immigrants sont actuellement confrontés à 27 systèmes d'admission, parfois lourds et fastidieux, et ils ne peuvent pas se déplacer facilement d'un pays à l'autre pour travailler. Actuellement, seuls dix États membres, dont la France, disposent de régimes spécifiques qui leur sont destinés.

Dans un rapport d'information que je vous avais présenté en juin 2005, j'avais fait valoir que l'immigration ne pouvait pas, à elle seule, résoudre le problème du vieillissement démographique, que l'approche de la Commission ne tenait pas suffisamment compte de la diversité de situation des États membres (en particulier la situation singulière de la France dont la fécondité reste élevée, qui a un fort taux de chômage et connaît d'ores et déjà un flux important d'immigration régulière) et qu'il était particulièrement difficile d'évaluer à moyen et long terme les besoins du marché du travail. Pour ce qui est de notre pays, les besoins de main d'oeuvre peuvent toutefois être identifiés dans deux catégories de métiers : les métiers très qualifiés (dans l'informatique et l'ingénierie notamment) et les métiers qui concernent les services à la personne.

J'avais en outre souhaité une ouverture plus large du marché du travail aux salariés des nouveaux États membres d'Europe centrale et orientale. En 2006, le choix d'une ouverture maîtrisée a été fait : 61 métiers avaient été ouverts aux ressortissants des nouveaux États membres sur une liste de 400 métiers ; le Gouvernement vient de décider de porter à 150 le nombre de métiers ouverts à partir de 2008. Je souhaite que cette ouverture puisse se poursuivre rapidement : pourquoi ne pas envisager d'anticiper, sous la prochaine présidence française, la fin de la période transitoire qui s'achève le 1er mai 2009 ? En outre, une seconde liste de 30 métiers, visant des emplois qualifiés, s'adresse à des ressortissants de pays tiers. Six métiers seront ouverts à ces ressortissants sur l'ensemble du territoire national ; 24 autres métiers dans certaines régions seulement.

Sous le bénéfice de ces observations, je crois que nous pouvons souscrire à l'analyse de la Commission européenne sur la nécessité de renforcer l'attractivité de l'Union européenne pour les travailleurs hautement qualifiés, ce qui justifie une harmonisation des systèmes d'admission et des facilités de déplacement d'un pays à l'autre pour travailler.

Encore faut-il que les mesures arrêtées au plan communautaire demeure respectueuse des prérogatives des États membres dans ce domaine. Plusieurs dispositions de la directive donnent des garanties dans ce sens : le salaire exigé sera au moins égal au triple du salaire minimum, mais les États membres resteront libres d'aller au-delà ; la situation de l'emploi dans l'État membre concerné demeurera opposable ; en cas de mobilité intra-européenne, ce sont les conditions du deuxième État membre qui s'appliqueront, ce qui me paraît important notamment sur le salaire minimum requis ; en outre, quand ils existent, les systèmes de quotas pourront s'appliquer. La Commission européenne prend d'ailleurs soin d'indiquer que la proposition « n'empiètera pas sur la compétence des États membres de fixer le nombre d'immigrants économiques arrivant dans l'Union européenne pour y chercher du travail. »

Je relève néanmoins une ambiguïté dans la proposition de directive qui précise que « toute personne qui remplit les conditions (...) se voit délivrer une carte bleue européenne », ce qui laisse entendre que cette délivrance pourrait être de plein droit. Or, les États membres doivent conserver la possibilité de réguler, si nécessaire, l'accès des ressortissants non communautaires à leur marché du travail. Nous pourrions adresser des observations à la Commission afin d'insister sur cette prérogative des États membres.

En outre, les mesures proposées doivent prendre en compte les actions déjà entreprises dans les États membres dans ce domaine. C'est ainsi que la politique migratoire menée par le Gouvernement depuis 2006 s'inscrit pleinement dans le cadre de l'approche globale des migrations définie au niveau européen et a même anticipé sur les propositions de la Commission européenne. Elle se caractérise en particulier par la promotion d'une immigration choisie et concertée, qui vise à parvenir, à terme, à ce que l'immigration économique représente 50 % des flux d'entrée à des fins d'installation durable en France (contre 7 % aujourd'hui).

La loi du 24 juillet 2006 a notamment mis en place la carte « compétences et talents » pour les travailleurs qualifiés. Les premières cartes seront délivrées d'ici la fin de l'année. 2 000 personnes qualifiées devraient en bénéficier chaque année. Plus souple que la « carte bleue européenne » puisqu'elle ne concerne pas seulement les activités économiques et pas exclusivement les salariés, la carte « compétences et talents » peut contribuer très efficacement à l'attractivité européenne à l'égard des travailleurs hautement qualifiés. Il me semblerait donc logique qu'elle soit reconnue au titre de la mobilité intra-européenne que la Commission européenne cherche à promouvoir à travers sa proposition. Ce point pourrait également fait l'objet d'observations à la Commission.

Au titre de l'examen de l'article 88-4 de la Constitution, je relèverai deux difficultés.

1.  La première difficulté concerne les conditions dans lesquelles ces travailleurs pourront se déplacer d'un État membre à l'autre

Nous devons approuver dans son principe la mobilité intra-européenne des travailleurs hautement qualifiés. Il s'agit là d'un élément clé pour renforcer l'attractivité de l'Union européenne. Cependant, en l'absence d'une évaluation fiable des flux migratoires que cette mobilité pourrait engendrer entre les États membres, il me semble que cette mobilité devrait être subordonnée à une définition plus précise du « travailleur hautement qualifié ». Le texte proposé retient une acception assez large puisqu'il vise les emplois salariés qui requièrent un diplôme de l'enseignement supérieur (représentant au moins trois années d'études) ou au moins trois ans d'expérience professionnelle équivalente. Cette définition très large devrait être précisée et le champ d'application pourrait être limité, dans un premier temps, aux travailleurs les plus qualifiés.

2. La deuxième difficulté que je veux évoquer porte sur le risque de « fuite des cerveaux »

Il convient d'être très vigilant pour qu'un dispositif de ce type ne suscite pas une « fuite des cerveaux » des États tiers, en permettant à une personne de prolonger son établissement de pays en pays et de contrat en contrat pour finalement ne jamais regagner son pays d'origine. Je rappelle que nous avons veillé à prévenir ce risque dans le cadre du dispositif applicable à la carte « compétences et talents », par exemple en prenant en compte l'objectif de développement du pays dont le demandeur a la nationalité.

L'exposé des motifs de la proposition de directive spécifie que ses objectifs doivent être mis en oeuvre d'une manière « qui ne compromette pas la capacité des pays en développement à fournir les services sociaux de base et à progresser sur la voie de la réalisation des objectifs de développement du millénaire. » A cette fin, elle prévoit des mesures destinées à promouvoir la « migration circulaire », notamment en prenant en compte l'exercice d'activités ou la poursuite d'études dans le pays d'origine. Mais il me semble que cette ambition devrait être davantage affirmée et que des garanties raisonnables mais fortes devraient être prévues. Nous pourrions adopter des conclusions dans ce sens.

Compte rendu sommaire du débat

M. Bernard Frimat :

Nous avons exprimé notre hostilité à la politique actuelle d'immigration à l'occasion de l'examen des différents projets de loi présentés par le Gouvernement dans ce domaine. Le concept d'immigration choisie est détestable et discriminatoire. Les obstacles au regroupement familial ne peuvent avoir qu'un effet négatif et ne contribuent en rien à l'attractivité du territoire national.

Le problème posé à l'Union européenne, c'est son incapacité à accueillir des ressortissants d'autres pays tiers et c'est la manière dont elle leur rend la vie difficile. J'en veux pour preuve la situation précaire des médecins issus de ces pays qui exercent dans nos hôpitaux et qui sont indispensables à leur bon fonctionnement. C'est à mon sens une hypocrisie de la part de la Commission européenne d'organiser la « fuite des cerveaux » à travers cette proposition de directive tout en soulignant qu'il faut veiller à la prévenir.

La politique menée en matière d'immigration est donc aussi détestable au plan national qu'au plan communautaire. Si la France est précurseur dans ce domaine, c'est dans le sens d'un recul démocratique et d'une régression dans l'intégration. Je suis en désaccord fondamental avec cette approche de l'immigration.

Mme Marie-Thérèse Hermange :

Je veux faire une remarque sur la condition qui est posée d'avoir un diplôme sanctionnant au moins trois années d'études.

Beaucoup d'étudiants issus de pays tiers, qui viennent effectuer de simples stages en France, bénéficient d'ores et déjà à ce titre automatiquement d'un visa délivré par les consulats français. Or, le plus souvent, ils ne fréquentent pas les universités dans lesquelles ils sont supposés être inscrits.

M. Robert del Picchia :

En principe, un étudiant étranger doit justifier son inscription dans une université française avant de pouvoir bénéficier d'un visa.

M. Simon Sutour :

Les universités françaises souffrent d'un manque de rayonnement international. Il est donc choquant d'avoir une approche restrictive dans ce domaine.

M. Serge Lagauche :

Les médecins issus de pays tiers ne sont pas rémunérés correctement en France parce que le Conseil de l'ordre des médecins refuse de les reconnaître. C'est une situation choquante car on a besoin de ces médecins.

Mme Catherine Tasca :

Le seul aspect positif dans les deux propositions de directive qui nous sont soumises, c'est la mise en place d'un socle commun de droits qui, à mon sens, devrait être approfondi par l'Union européenne. Pour le reste, je suis inquiète devant un dispositif qui pose le problème de l'immigration à l'envers. Ce ne sont pas les besoins en main-d'oeuvre de l'Union européenne qui vont réguler l'immigration. Cette démarche est vouée à l'échec. Le problème des pays tiers, ce sont les écarts de développement dont ils sont victimes ainsi que leur instabilité politique. Ces propositions de directive confortent le concept d'immigration choisie qui constitue un leurre et qui prépare le terrain pour la mise en place d'un système de quotas. C'est un signal très négatif qui est donné au reste du monde.

Mme Monique Papon :

Je suis pour ma part réservée sur les observations et conclusions qui nous sont proposées.

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À l'issue de ce débat, la délégation a décidé de ne pas adopter d'observations ni de conclusions sur la proposition E 3678.

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M. Robert del Picchia :

J'en viens maintenant à la proposition E 3679 qui vise à établir une procédure de demande unique et à reconnaître un socle commun de droits aux travailleurs issus de pays tiers déjà admis sur le territoire d'un État membre.

La proposition établit une procédure de demande unique. Le permis de séjour et de travail devra être délivré sous la forme d'un document unique. Les États membres devront instaurer un système de « guichet unique » et respecter certaines garanties (notamment la motivation des décisions de rejet et l'existence de voies de recours) et certaines normes dans le traitement des demandes. En outre, la délivrance de permis supplémentaires (comme un permis de travail) sera interdite. Enfin, le permis devra reprendre le modèle uniforme de titre de séjour établi par le règlement n° 1030/2002. L'objectif se limite cependant à établir qu'un niveau minimal d'harmonisation sans qu'il en résulte des interférences avec les procédures internes de traitement des demandes.

La proposition définit par ailleurs des domaines dans lesquels une égalité de traitement devra être assurée avec les travailleurs nationaux, sans interférer avec la prérogative des États membres de définir le contenu effectif de ces droits. Les domaines concernés sont : les conditions de travail, la liberté d'association, l'éducation et la formation professionnelle, la reconnaissance des diplômes, la sécurité sociale, le paiement des droits acquis en matière de pension en cas de déménagement dans un pays tiers, les avantages fiscaux, l'accès aux biens et services offerts au public (y compris l'accès au logement tant social que privé). Toutefois, des restrictions seront admises notamment : l'exigence d'une connaissance appropriée de la langue pour l'accès à l'éducation et à la formation, l'exigence d'un séjour pendant trois ans au moins pour l'accès au logement social, et l'exigence d'occuper effectivement un emploi pour certains droits sociaux.

Au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité, la reconnaissance d'un socle commun de droits ne me paraît pas soulever de difficultés. La Commission européenne fait valoir que ce socle commun réduirait la concurrence déloyale pouvant s'exercer entre citoyens de l'Union et immigrants et qu'il jouerait comme un « garde fou » protégeant à la fois les premiers de la menace d'une main d'oeuvre bon marché et les seconds de l'exploitation. Il permettrait des conditions partout équitables dans l'ensemble de l'Union européenne. Bref, la création d'un socle commun de droits pour les travailleurs issus de pays tiers paraît nécessaire à la fois pour assurer une protection effective aux personnes concernées, mais aussi pour éviter d'éventuels dumpings sociaux.

En revanche, je ne suis pas vraiment convaincu de l'utilité de prévoir des règles communes pour les procédures.

Après avoir subi l'échec d'une précédente proposition de directive, présentée en 2001, qui établissait les conditions d'entrée et de séjour des ressortissants des pays tiers aux fins d'un emploi salarié ou de l'exercice d'une activité économique indépendante, la Commission retient une approche prudente en prenant soin de préciser que sa nouvelle proposition ne touche pas aux conditions d'admission et qu'elle se concentre sur la mise en place d'un socle commun de droits et sur un aspect procédural. Elle fait valoir que la simplification des procédures devrait alléger les formalités administratives exigées de ces travailleurs et de leurs employeurs.

On peut néanmoins se demander s'il ne s'agit pas là d'une question qu'il revient aux États membres de régler eux-mêmes. C'est ainsi que le titre unique de séjour et de travail constitue déjà la règle en France, notamment depuis la loi du 24 juillet 2006.

C'est pourquoi je vous propose d'interroger la Commission européenne pour qu'elle nous fournisse des justifications plus précises, au regard de la subsidiarité sur cette harmonisation des procédures.

Au titre de l'article 88-4, mes observations se concentreront sur le socle commun de droits qu'il est proposé d'établir.

Je crois qu'il faut être très vigilant sur les droits énoncés.

Certes, la proposition de directive précise que l'égalité de traitement devra concerner « au moins » les droits qu'elle énonce. Il ne s'agit donc pas d'une liste exhaustive. En outre, La proposition sera sans préjudice des dispositions plus favorables contenues dans les accords communautaires ou mixtes avec des pays tiers, les instruments internationaux plus favorables du Conseil de l'Europe et les conventions internationales. Mais nous devons demander au Gouvernement de procéder à un examen détaillé des droits ainsi énoncés notamment au regard des dispositions pertinentes du droit national. Par exemple, les droits en matière de formation professionnelle s'acquièrent en fonction de la durée d'activité. Ils ne peuvent donc s'appliquer automatiquement à un travailleur issu d'un pays tiers.

Les restrictions qu'il sera possible d'apporter à cette égalité de traitement me paraissent aussi requérir une attention particulière. En l'état, leur justification ne me paraît pas bien explicitée par la proposition de directive. Est ainsi prévue, par exemple, la restriction des droits sociaux aux personnes qui occupent effectivement un emploi. L'explication donnée par la Commission européenne qui fait notamment valoir que « par définition, la plupart de ces droits doivent (...) être exercés dans le cadre d'un emploi » me paraît insuffisante.

Compte rendu sommaire du débat

M. Simon Sutour :

Il me paraît superflu de faire des observations au regard de la subsidiarité sur l'établissement de règles communes pour les procédures.

Il est par ailleurs souhaitable d'approuver l'idée d'un socle commun de droits. En revanche, je ne suis pas favorable à des conclusions sur les domaines dans lesquels une égalité de traitement devra en tout état de cause être assurée et sur les restrictions susceptibles de lui être apportées. Il me semble en effet que ce qui nous est proposé est très subjectif.

M. Hubert Haenel :

Je crois au contraire qu'il est important que nous demandions des justifications sur les restrictions qui sont envisagées par la directive à l'égalité de traitement entre les travailleurs issus de pays tiers et les travailleurs nationaux.

M. Bernard Frimat :

Nous sommes sur une question de principe. Autant nous sommes d'accord sur la mise en place d'un socle commun de droits, autant nous ne voulons pas nous laisser entraîner dans des débats dont ne maîtriserions pas la finalité sur la liste de ces droits et sur les restrictions envisagées.

M. Charles Josselin :

Il faut surtout veiller à ne pas paraître réticents sur le principe de l'égalité de traitement. D'éventuelles réserves devraient donc se limiter à l'existence de restrictions à cette égalité de traitement.

M. Simon Sutour :

Pourquoi ne pas exprimer un désaccord global sur l'article 12 de la proposition de directive qui établit la liste des droits à l'égalité de traitement et qui prévoit les restrictions que les États membres peuvent apporter à cette égalité de traitement ?

M. Jean Bizet :

Nous devons être très explicites pour soutenir le principe de l'égalité de traitement et demander en revanche des explications et des justifications pour les restrictions qui sont proposées par ce texte.

Mme Catherine Tasca :

Il faut bien sûr approuver le principe d'un socle commun de droits. Mais il y aurait un vrai risque à laisser entendre qu'il pourrait y avoir des domaines dans lesquels cette égalité de traitement ne devrait pas être assurée.

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À l'issue de ce débat, la délégation a décidé de ne pas adopter d'observations sur la subsidiarité et elle a adopté les conclusions suivantes :


Conclusions

Vu l'article 88-4 de la Constitution ;

Vu la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil établissant une procédure de demande unique en vue de la délivrance d'un permis unique autorisant les ressortissants de pays tiers à résider et à travailler sur le territoire d'un État membre et établissant un socle commun de droits pour les travailleurs de pays tiers qui résident légalement dans un État membre (texte E 3679) ;

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La délégation pour l'Union européenne du Sénat :

1. Approuve l'objectif d'établir un socle commun de droits pour les travailleurs de pays tiers qui résident légalement dans un État membre ;

2. Estime que les restrictions à l'égalité de traitement prévues à l'article 12 §2 de la proposition de directive ne sont pas justifiées.


* (1) Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil - 6 novembre 2007 - document de stratégie pour l'élargissement et principaux défis pour 2007-2008, document COM (2007) 663 final.