Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 29 avril 2003

Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 29 avril 2003

Justice et affaires intérieures

Communication de M. Pierre Fauchon sur le Livre vert
de la Commission : « Garanties procédurales accordées aux suspects et aux personnes mises en cause dans des procédures pénales dans l'Union européenne » (E 2226)

Un peu à l'image de l'Europe, l'espace judiciaire européen se construit lentement, pas à pas. Avec le Livre vert sur les garanties procédurales, la Commission européenne apporte une pierre de plus à sa réalisation et rappelle, s'il en était besoin, que le développement de la coopération judiciaire demeure au coeur de ses préoccupations.

Mais cette pierre n'a pas du tout la même forme que toutes celles qui, depuis le traité de Maastricht, ont été superposées pour aboutir à un édifice encore loin d'être achevé. Pour la première fois, en effet, une initiative de la Commission est axée non pas autour d'une amélioration de la lutte contre le crime, mais autour de la protection des droits de ceux qui sont soupçonnés d'en être les auteurs.

Voilà une philosophie qui n'a bien entendu pas vocation à remplacer celle suivie jusqu'à présent, mais qui, par sa nouveauté, mérite que l'on se pose quelques questions essentielles :

1. Sur quelles initiatives pourrait-elle déboucher, ce qui suppose de présenter le contenu du Livre vert ?

2. Que penser de ces initiatives, ce qui conduit à porter un jugement critique sur le Livre vert ?

3. Que penser de cette nouvelle approche au regard des exigences d'un véritable espace judiciaire européen ?

1) Le contenu du Livre vert

Le lecteur du Livre vert ne manquera pas d'être frappé par l'insistance - louable - que met la Commission à justifier la légitimité d'une intervention au niveau européen dans le domaine de la protection des droits des suspects. Près d'un tiers du document est en effet consacré aux « raisons d'une action de l'Union européenne dans ce domaine » et à l'inventaire des droits fondamentaux et des textes internationaux qui viennent à leur appui. L'ampleur de l'effort est déjà un indicateur des difficultés auxquelles s'attend la Commission pour convaincre certains États de l'utilité de sa démarche.

Pour justifier son initiative, la Commission part du postulat que la coopération judiciaire a aujourd'hui atteint un stade suffisamment avancé pour rendre nécessaire la recherche de « contrepoids (...) aux mesures qui accroissent les prérogatives des parquets, des tribunaux et des services d'instruction et d'enquête ».

La Commission considère également que le principe de reconnaissance mutuelle ne pourra être mis en oeuvre de manière satisfaisante sans un renforcement de la confiance mutuelle dans la justice des États membres.

Sur la base, entre autres, de ces deux postulats, la Commission suggère de réglementer les modalités d'exercice des droits des personnes poursuivies pénalement. Le Livre vert aborde ainsi cinq domaines avec pour objectif de faire en sorte que les droits fondamentaux des suspects dans l'Union européenne soient « non pas théoriques ou illusoires (...), mais concrets et effectifs » :

- l'assistance et la représentation en justice : la Commission évoque la possibilité d'aller au-delà du droit à l'assistance par un avocat, reconnu notamment par la Convention européenne des droits de l'Homme et la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, en imposant aux États membres la mise en place d'un système de représentation en justice. Le Livre vert entre d'ailleurs dans le détail d'un tel système, qui pourrait par exemple obliger les États à vérifier la compétence des avocats de la défense et à leur assurer une rémunération suffisante ;

- l'accès aux services de traducteurs et d'interprètes judiciaires : au nom du droit à un procès équitable, le Livre vert envisage notamment la création d'un mécanisme formel imposant aux enquêteurs de s'assurer qu'un suspect entend suffisamment la langue de la procédure pour se défendre, la tenue de registres nationaux de traducteurs et interprètes judiciaires, la mise en place de systèmes nationaux de formation des traducteurs et interprètes (pouvant aller jusqu'à la désignation d'un organisme d'agrément), ainsi que l'obligation pour les États de vérifier que ces derniers bénéficient, eux aussi, d'une rémunération suffisante ;

- la protection des personnes vulnérables : le Livre vert se penche également sur les obligations qui pourraient être imposées aux États pour tenir compte de la particulière vulnérabilité de certaines catégories de suspects (illettrés, enfants, malades, handicapés, toxicomanes, etc). Il évoque ainsi la possibilité d'exiger des policiers, avocats ou agents pénitentiaires l'évaluation (et la consignation par écrit de son résultat) de la vulnérabilité potentielle d'un suspect et propose de se pencher sur les mesures à imposer selon les résultats de cette évaluation (examen médical, par exemple) ;

- l'assistance consulaire : pour en améliorer le fonctionnement, le Livre vert suggère notamment que les États soient tenus de désigner un fonctionnaire consulaire pour veiller aux droits de leurs ressortissants dans le pays d'accueil et assurer le lien entre, d'une part, le suspect et, d'autre part, sa famille et son avocat ;

- la connaissance des droits : pour garantir que le suspect a connaissance de ses droits, le Livre vert envisage la rédaction d'une « déclaration des droits » commune à tous les États membres et qui serait remise à tout suspect (à un moment à déterminer, qui pourrait être dès l'arrestation).

2) Les pistes soulevées par le Livre vert, sans être contestables dans leur principe, appellent cependant de sérieuses réserves.

a) Ce sont d'abord les hypothèses sur lesquelles se fonde la Commission qui me conduisent à m'interroger sur l'opportunité de la démarche.

Je crois tout d'abord qu'il est un peu exagéré de qualifier de « théoriques » et « illusoires » les droits des suspects dans l'UE... sans parler des conséquences d'une telle affirmation, à l'heure où l'Europe essaie de s'affranchir de l'image de « tiroir caisse » qu'ont d'elle encore trop de citoyens, pour apparaître comme une véritable communauté de valeurs, fondée notamment sur le respect des droits de l'homme.

En deuxième lieu, je ne suis pas du tout certain que l'espace judiciaire européen ait atteint un niveau de réalisation tel qu'il faille à présent entrer dans le détail des modalités d'exercice des droits des suspects. Il reste encore beaucoup à faire pour répondre à l'attente - incontestable - des citoyens d'une Europe enfin armée pour lutter efficacement contre la grande criminalité. La Commission - et il faut lui rendre cet hommage - en est d'ailleurs bien consciente, elle qui ne ménage pas ses efforts pour faire avancer les choses, par exemple en proposant de créer un procureur européen. Telle une cathédrale, l'Europe de la sécurité et de la justice se constituera sur plusieurs générations - en l'occurrence sur plusieurs mandats de Commissions et sur plusieurs législatures ; elle progresse peu à peu, bien trop lentement aux yeux des citoyens. Est-il vraiment urgent de se lancer dans une initiative dont l'aboutissement, au demeurant aléatoire, supposera d'innombrables et d'interminables réunions pour une très faible valeur ajoutée ?

Enfin, je trouve contestable la démarche consistant à faire de la reconnaissance mutuelle la pierre angulaire de la coopération judiciaire. Certes, nous ne pouvons nullement reprocher à la Commission de reprendre l'analyse du Conseil européen. Mais nous devons insister sur le fait que, si la reconnaissance mutuelle peut faciliter les choses, ce n'est qu'un pis-aller. Dans la moins mauvaise hypothèse, elle trouvera ses limites dans l'extrême hétérogénéité des systèmes juridiques des États membres. Dans la pire, elle pourrait conduire à remettre en cause la nécessité d'une véritable unification des règles juridiques pour lutter contre la criminalité transfrontalière qui, quoi que l'on dise, demeure la condition sine qua non pour réaliser un véritable espace judiciaire européen.

b) Le principe d'une décision-cadre pour traduire les orientations du Livre vert est également sujet à caution.

Au regard du principe de subsidiarité, on peut se demander si l'Europe a bien vocation à se pencher sur la rémunération des avocats et des interprètes et traducteurs judiciaires, sur leur formation, sur la création d'un mécanisme imposant aux policiers de vérifier qu'un suspect comprend la langue de la procédure, sur la remise d'une déclaration des droits aux personnes poursuivies, etc.

Par ailleurs, la base juridique pour une décision-cadre en ce domaine est rien moins qu'évidente et il est quelque peu imprudent de voir dans la Charte des droits fondamentaux, comme le fait le Livre vert, une raison pour que l'Europe intervienne. Ce faisant, en effet, l'on ne peut que stimuler l'ardeur de ceux qui s'opposent à l'incorporation de la Charte dans le traité, au motif que cela pourrait conduire à une extension par la bande des compétences de la Communauté.

3) Le Livre vert nous fournit cependant l'occasion de rappeler ce que devrait être un véritable espace judiciaire européen : pourquoi, pour qui et comment doit-il être réalisé.

a) En ce qui concerne le « pourquoi », le Livre vert oublie parfois que l'Europe doit avant tout faire face à l'augmentation et à la diversification de la criminalité transfrontalière.

Il ne s'agit pas bien sûr de se limiter à la seule criminalité organisée, même si ce serait déjà un progrès considérable que de disposer d'un cadre efficace de lutte contre le trafic de drogue, la fraude au budget communautaire, le blanchiment de l'argent du crime. Le défi s'étend aussi aux infractions qui, sans relever de la criminalité organisée, sont commises successivement dans plusieurs États - par exemple par un même violeur qui aurait sévi dans différents pays.

Mais il ne s'agit pas non plus d'appréhender l'ensemble des infractions susceptibles d'être commises sur le territoire de l'Union européenne. Or, les questions soulevées par le Livre vert ne distinguent pas en fonction des infractions. Certes, à propos de l'assistance gratuite par un avocat, il évoque la possibilité de ne l'imposer que pour « les infractions autres que mineures ». Mais l'espace judiciaire européen ne doit pas être mis en place sur la base de la distinction entre infractions mineures et non mineures. Le critère prépondérant doit être le caractère transfrontalier ou non de l'infraction. L'Europe ne pourra tout régler ; c'est une question d'efficacité et de respect du principe de subsidiarité. C'est aussi une question de réalisme, car s'engager dans la voie d'une uniformisation des procédures pour des infractions purement « nationales » ne manquerait pas de raviver les débats byzantins sur le respect des souverainetés.

b) A la question de savoir pour qui doit être réalisé l'espace judiciaire européen, la réponse est évidemment pour tous : pour les suspects - qui peuvent être innocents - mais aussi et surtout pour les victimes - qui, à la différence des coupables, sont toujours bien identifiées.

Alors pourquoi se limiter aux suspects dans la reconnaissance de certains droits ?

Quand le Livre vert demande s'il ne serait pas opportun de s'assurer de la compétence des avocats de la défense en leur garantissant une rémunération et une qualification suffisantes, il pourrait tout aussi bien signaler que les victimes, elles aussi, ont droit à un avocat compétent.

Quand le Livre vert demande s'il ne serait pas souhaitable de tout mettre en oeuvre pour que le suspect comprenne la procédure (vérification de sa compréhension de la langue, assistance par un interprète, traduction des pièces...), il pourrait également signaler que les victimes, elles aussi, ont le droit de comprendre la procédure.

Quand le Livre vert évoque la possibilité d'une protection particulière des personnes vulnérables (enfants, handicapés, illettrés...), il pourrait également signaler que la victime vulnérable mérite, elle aussi, une protection particulière.

Rappelons d'ailleurs que le droit à un procès équitable est consacré par la Charte des droits fondamentaux pour « toute personne », ce qui englobe équitablement l'ensemble des justiciables et non les seuls suspects ou délinquants.

c) En ce qui concerne le « comment », il convient de rappeler le caractère passablement utopique du concept selon lequel il peut exister un véritable espace judiciaire européen sans une certaine intégration des systèmes pénaux.

La voie à suivre est donc d'abord celle tracée par les propositions franco-allemandes pour la Convention sur l'avenir de l'Europe dans le domaine de la justice et des affaires intérieures et notamment :

- la création d'un parquet européen chargé de la protection des intérêts de la Communauté et de la poursuite de certaines formes de criminalité transfrontalière ;

- le renforcement d'Europol ;

- l'harmonisation du droit pénal pour certaines infractions : terrorisme, trafic de drogue, racisme, trafic d'êtres humains, blanchiment, corruption...

Voilà des questions d'un enjeu autre que celui de savoir si un suspect doit signer un reçu attestant que lui a été remis une déclaration de ses droits, s'il faut imposer aux États membres la mise en place d'un système d'agrément et de formation continue des interprètes, ou s'il faut augmenter la rémunération des avocats de la défense.

Si l'Europe veut vraiment assurer une protection uniforme des droits des suspects (et des victimes) dans les procédures pénales, elle ne pourra mieux y parvenir que par la création d'un système pénal intégré soumis, via une Charte des droits devenue contraignante, au contrôle de la Cour de justice. La Commission qui avait elle-même proposé des avancées dans cette direction à Nice ne doit pas être encouragée à y renoncer.

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

Je partage entièrement votre analyse, en particulier sur la protection des droits des victimes et sur la nécessité de construire un espace judiciaire européen pour les infractions transfrontalières.

S'il est un sentiment que nous devons exprimer auprès des commissaires à propos de ce Livre vert, c'est avant tout notre perplexité face à une initiative qui arrive peut-être au plus mauvais moment : à l'heure où la Convention ne ménage pas ses efforts pour parvenir à la définition d'un véritable espace judiciaire européen acceptable par tous les États, était-il vraiment nécessaire de compliquer les choses en ouvrant ce débat sur les droits des suspects ? A l'heure où l'on s'efforce de convaincre les États réticents que l'intégration de la Charte des droits fondamentaux dans le traité ne conduira pas à une extension des compétences de la Communauté, était-il vraiment nécessaire de mettre la Charte en avant pour justifier une initiative telle que le Livre vert ?

Justice et affaires intérieures

Communication de M. Hubert Haenel sur la proposition
de directive relative au droit des citoyens de l'Union
et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres (E 1775)

C'est en mai 2001, c'est-à-dire il y a deux ans, que la Commission a présenté cette proposition de directive qui vise essentiellement à réduire les formalités administratives auxquelles sont soumis les citoyens de l'Union européenne désireux de s'établir dans un autre État membre, ainsi que les membres de leur famille.

On estime aujourd'hui à vingt millions le nombre de citoyens européens résidant dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants. Fort évidemment, ce nombre devrait croître avec l'élargissement de l'Union. Il pourrait également augmenter en raison des facilités que devrait offrir ce texte qui, se substituant à deux règlements et neuf directives, devrait simplifier grandement l'exercice de la libre circulation à l'intérieur de l'Union européenne.

Comme souvent avec les textes de l'Union européenne, cette proposition est fort technique. Mais son économie générale peut être résumée de manière assez simple :

- pour des séjours inférieurs à six mois dans un autre pays de l'Union européenne, le citoyen européen n'aurait besoin que d'un document d'identité ; aucune formalité juridique ne serait requise, si ce n'est toutefois la nécessité de signaler sa présence sur le territoire de l'État membre d'accueil dans le cas où ce dernier le prévoit dans sa législation ;

- pour des séjours de six mois à quatre ans, le citoyen européen devrait simplement remettre une déclaration sur l'honneur à l'État d'accueil. Pour les actifs (travailleurs salariés et non salariés), cette déclaration sur l'honneur certifierait que le citoyen exerce une activité économique ; pour les non-actifs et les étudiants, cette déclaration sur l'honneur certifierait que le citoyen dispose de ressources suffisantes et d'une assurance maladie ;

- après quatre ans de résidence légale et continue, le citoyen européen disposerait d'un statut de résident permanent dans l'État membre d'accueil. Il détiendrait à cet effet un titre de séjour de dix ans qui deviendrait par la suite permanent.

La directive comprend en outre un certain nombre de règles sur le regroupement familial.

Au cours des deux dernières années, l'examen de ce texte par le Conseil n'a progressé qu'avec une grande lenteur. Il faut dire que les négociations ont d'autant plus traîné que l'adoption de ce texte nécessitait alors l'unanimité au Conseil et que les règles nationales au sujet des droits de résidence diffèrent sensiblement selon les États. Toutefois, depuis l'entrée en vigueur du traité de Nice, le 1er février dernier, cette directive, pour être adoptée par le Conseil, ne doit plus recueillir que la majorité qualifiée des voix.

Lors des travaux préparatoires au sein du Conseil, les oppositions entre États membres ont porté en particulier sur les droits des ressortissants des pays tiers membres de la famille d'un citoyen européen, sur la manière de s'assurer que les étudiants disposent effectivement de ressources suffisantes et sur la restriction de la faculté des pays membres d'expulser des résidents.

Lors de son audition devant notre délégation, le 13 mars dernier, le ministre de l'intérieur nous a fait connaître la position du gouvernement sur ce texte. On peut la résumer en trois points :

1°- le gouvernement est favorable aux objectifs de ce texte et se réjouit que l'on facilite la circulation et le séjour des citoyens européens au sein de l'Union européenne en simplifiant les formalités administratives ;

2°- le gouvernement se prononce même en faveur d'une simplification plus radicale encore. Il est ainsi partisan d'une suppression totale de l'obligation de posséder un titre de séjour pour les citoyens de l'Union résidant dans un autre État membre que le leur, de même qu'il juge superflu d'obliger ces citoyens à informer les autorités de leur présence sur le territoire ;

3°- en revanche, le gouvernement considère qu'il ne faut pas supprimer la possibilité d'expulser les bénéficiaires d'un droit de séjour permanent en cas d'atteinte grave à l'ordre public.

Comme je vous l'ai dit, il s'agit d'un texte très technique, à bien des égards assez obscur d'ailleurs, et bien d'autres points sont également encore en débat, tels que :

- les conditions nécessaires pour bénéficier du statut de membre de la famille d'un citoyen européen (âge maximal pour les descendants, dépendance à l'égard du titulaire pour les ascendants) ;

- les garanties exigibles pour les inactifs autres que les étudiants, afin de s'assurer qu'ils ne deviennent pas une charge pour l'assistance sociale de l'État d'accueil ;

- la notion même de membre de la famille d'un citoyen européen. C'est ainsi que le Parlement européen a souhaité que l'on accorde le droit de résidence au conjoint de même sexe et au partenaire enregistré ou non marié des citoyens de l'Union européenne. Sur ce point, la Commission européenne n'a toutefois pas suivi le Parlement européen et n'a pas retenu ses amendements.

Sur un certain nombre de ces points, qui opposent vivement la conception des pays du nord de l'Europe et celle des pays du sud de l'Europe, la France se trouve plutôt dans une position médiane.

Je vous propose donc d'adopter des conclusions ne portant que sur les questions essentielles que soulève ce texte.

Compte rendu sommaire du débat

M. Simon Sutour :

Je m'interroge sur la notion d'atteinte grave à l'ordre public. Que recouvre-t-elle exactement ?

M. Hubert Haenel :

Les mesures de refoulement prises dans ce cadre le seront sous le contrôle attentif du juge judiciaire. Mais il va de soi qu'elles ne doivent être possibles que pour les actes très graves, par exemple pour des actes terroristes.

M. Simon Sutour :

Ne serait-il pas possible de mentionner explicitement les actes terroristes dans le texte de nos conclusions ?

M. Hubert Haenel :

Cela me paraît une excellente idée. En précisant que nous pensons notamment à des actes terroristes, nous faisons apparaître clairement que le refoulement ne doit intervenir que pour des actes d'une extrême gravité.

M. Jean-Paul Émin :

Le texte s'appliquera-t-il aussi aux nouveaux États membres ?

M. Hubert Haenel :

Dès leur adhésion, les ressortissants des nouveaux États membres bénéficieront des dispositions de ce texte, sous réserve des mesures transitoires qui figurent dans les traités d'adhésion.

À l'issue de cette communication, la délégation a adopté à l'unanimité les conclusions dans le texte suivant :

Conclusions

La délégation pour l'Union européenne,

Vu le texte E 1775 soumis au Sénat dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution,

1° Souhaite l'adoption rapide de ce texte, qui simplifiera les formalités administratives opposables aux ressortissants de l'Union européenne et à leur famille lorsqu'ils séjournent dans un autre État membre et qui contribuera à donner un contenu concret à la notion de citoyenneté européenne ;

2° Estime inutile de contraindre les personnes concernées à détenir un titre de séjour pour circuler et séjourner librement sur le territoire des États membres ;

3° Considère qu'il n'est pas souhaitable, dans le contexte international actuel, de supprimer la possibilité, pour un État membre, de prononcer des mesures de refoulement à l'égard de ces personnes en cas d'atteinte grave à l'ordre public, et en cas notamment d'implication dans des actes de terrorisme.

Education et formation

Communication de M. Hubert Haenel sur le texte européen
E 2182 rectifié arrêtant un programme eLearning
d'intégration des nouvelles technologies dans l'éducation

Le Conseil européen de Lisbonne, en mars 2000, a fixé à l'Union européenne l'objectif stratégique de devenir dans la décennie « l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d'une croissance économique durable accompagnée d'une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi et d'une plus grande cohésion sociale ».

Les Conseils européens de Stockholm en mars 2001 et de Barcelone en mars 2002 ont confirmé l'importance d'une utilisation efficace et plus concrète des technologies de l'information et de la communication pour la société européenne de la connaissance.

Les plans d'action eEurope 2002 puis eEurope 2005 ont fixé des objectifs ambitieux concernant l'infrastructure, les équipements et la formation de base. C'est dans ce cadre que s'inscrit la proposition de la Commission européenne d'établir un programme pluriannuel 2004-2006 pour l'intégration des nouvelles technologies dans les systèmes d'éducation et de formation.

Les principaux objectifs du programme eLearning sont de :

- lutter conter la fracture numérique,

- mieux intégrer la dimension virtuelle dans les programmes de mobilité des étudiants, par la promotion des « campus virtuels »,

- jumeler les établissements scolaires par Internet afin de permettre à toute école européenne de nouer des partenariats pédagogiques avec une autre école en Europe, d'approfondir l'étude des langues et de renforcer le dialogue interculturel,

- recenser et diffuser les bonnes pratiques existantes et les produits adaptés.

La proposition précise que le nouveau programme est en cohérence globale et en complémentarité avec les autres actions communautaires, comme les programmes d'éducation et de formation Socrates, Leonardo da Vinci et Jeunesse. Elle prévoit une enveloppe budgétaire de 32 millions d'euros pour la période 2004-2006.

Le Parlement européen a adopté en première lecture, le 8 avril 2003, un certain nombre d'amendements à la proposition, en particulier en ce qui concerne la nécessaire formation des enseignants. Surtout, il propose de porter le budget du programme à 54 millions d'euros pour trois ans. Le Conseil doit adopter une position commune les 5 et 6 mai prochains : elle devrait indiquer une référence budgétaire plus proche des propositions de la Commission (entre 30 et 33 millions d'euros sur trois ans).

Les crédits d'engagement prévus en 2003 pour l'ensemble des politiques liées à l'éducation, à la formation professionnelle et à la politique de la jeunesse s'élèvent à 559 millions d'euros, dont 263 pour le programme Socrates (à destination des élèves et enseignants), 176 pour le programme Leonardo da Vinci (à destination des personnes en formation professionnelle), et 81 pour le programme Jeunesse (à destination des jeunes).

Le développement des nouvelles technologies dans l'éducation est une priorité de l'Union et des États membres : le gouvernement français a par exemple lancé un vaste programme d'informatisation des écoles. Cependant, la multiplication des programmes dont les objectifs sont similaires, mais les publics légèrement différents (élèves, étudiants, enseignants, personnes en formation professionnelle, jeunes) pose la question de la dispersion des moyens budgétaires et humains pour de tels programmes d'appui.

Conscient de cet aspect, le gouvernement est cependant favorable à ce texte dont les objectifs sont évidemment prioritaires. De plus, son budget d'environ 10 millions d'euros par an pour 25 États membres est faible, en particulier au regard du large public visé.

En conséquence, je vous propose de ne pas intervenir davantage sur ce texte.

La délégation en a ainsi décidé.

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