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Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 29 juin 2004


  • Politique agricole et de la pêche - Politique commerciale
    • Mise en oeuvre de la réforme de la politique agricole commune
      Audition de M. Hervé Gaymard, ministre de l'Agriculture


Politique agricole et de la pêche
Politique commerciale

Mise en oeuvre de la réforme de la politique agricole commune

Audition de M. Hervé Gaymard, ministre de l'Agriculture (*)

M. Jean-Paul Émorine :

La commission des Affaires économiques et la délégation pour l'Union européenne ont souhaité vous entendre pour faire le point sur la réforme de la politique agricole commune (PAC) et sur les négociations à l'Organisation mondiale du commerce (OMC).

M. Hervé Gaymard :

S'agissant de la PAC, je voudrais d'abord retracer le chemin parcouru depuis deux ans. À mon arrivée, en mai 2002, l'agenda agricole était particulièrement chargé :

- d'une part, à court terme, en raison de la revue à mi-parcours de la PAC, décidée à Berlin en 1999 dans le cadre de l'Agenda 2000 et prévue entre l'été 2002 et le début de l'année 2003, et en raison des négociations budgétaires imposées par le blocage sur le volet agricole de l'élargissement de l'Union et ayant abouti au sommet de Bruxelles d'octobre 2002 ;

- d'autre part, à moyen terme, en raison de la révision des perspectives financières européennes et en raison de la renégociation de la PAC qui se profilait à l'horizon 2006.

La stratégie de négociation finalement retenue a consisté à troquer l'allongement des perspectives budgétaires jusqu'à 2013 contre une réforme anticipée de la PAC, ce qui offre désormais dix années de visibilité tant en matière budgétaire, pour le paquet agricole, qu'en matière politique, grâce à l'accord de Luxembourg en juin 2003. Rien de tout cela n'aurait été possible sans l'entente franco-allemande, notamment l'accord obtenu à Bruxelles le 15 octobre 2002, dont le chemin avait été tracé par l'accord entre Jacques Chirac et Gerhard Schröder survenu quelques heures plus tôt.

Dans la réforme de la PAC, les intérêts vitaux de notre pays ont été sauvegardés. Les décisions se prenant à la majorité qualifiée, une part importante de mon travail a été d'éviter que la France ne soit isolée et qu'elle soit en mesure de peser sur cette négociation. Les « lignes rouges » que s'était fixées notre pays n'ont pas été franchies dans le cadre de l'accord de Luxembourg signé il y a un an :

- obtention de la consolidation budgétaire, le découplage des aides n'ayant par ailleurs été que partiel ;

- prolongation des quotas laitiers jusqu'en 2015, alors même que leur disparition était probable en 2008 du fait de l'accord de Berlin ;

- absence de baisse de prix supplémentaire, hormis pour les prix d'intervention sur le beurre, baisse ayant d'ailleurs été compensée à 82 % ;

- obtention d'un « crédit-carbone » supplémentaire, s'accompagnant du maintien de la jachère énergétique, que la Commission européenne voulait supprimer ;

- premiers jalons pour un mécanisme de gestion de crise, posés dans une des annexes de l'accord de Luxembourg, qui enjoint la Commission européenne de faire, avant fin 2004, des propositions pour mettre en place un tel mécanisme, particulièrement nécessaire pour les secteurs ne bénéficiant pas d'aides directes tels que le porc, la volaille et les fruits et légumes.

En outre, le travail accompli depuis un an a permis de donner des réponses sur un certain nombre de sujets.

Le premier est relatif aux distorsions possibles de concurrence résultant de l'option dont disposent les États membres quant à la distribution des aides découplées, un pays comme l'Allemagne ayant par exemple choisi la régionalisation du dispositif au niveau des Länder, par le calcul d'une prime unique à l'hectare (« Kombi-Modell »). La question a été favorablement réglée en ce qui concerne le veau, puisque la solution retenue sera la même chez tous les pays producteurs, ainsi qu'en matière de fruits et légumes, puisque des plafonds de production ont été imposés aux pays choisissant la régionalisation et que la Commission européenne exercera une vigilance soutenue pour prévenir les éventuelles distorsions de concurrence dans les filières.

Le deuxième grand sujet de préoccupation est d'éviter que le nouveau système d'aides ne pénalise l'installation des jeunes agriculteurs et ne favorise la spéculation. La France avait obtenu la sécurisation juridique des transactions jusqu'au 15 mai 2004. Les mécanismes prévus dans le cadre du « régime de croisière » sont les suivants :

- s'agissant des échanges de droits sans terre, un taux de prélèvement de 50 % a été institué pour décourager les mouvements spéculatifs, une observation sur plusieurs années devant permettre de vérifier la pertinence de ce taux au regard de l'objectif poursuivi ;

- en ce qui concerne les échanges de droits avec terre, la fixation d'un montant moyen de prélèvement de 3 % s'accompagnera d'une exception à 0 % pour l'installation des jeunes et d'une autre à 10 % pour décourager les agrandissements excessifs et les effets d'aubaine.

Le seuil de déclenchement du taux de 10 % sera fixé dans chaque département, après avis de la commission départementale d'orientation agricole (CDOA). Le produit des prélèvements sera affecté à la réserve nationale destinée au soutien à l'installation des jeunes agriculteurs. Ce système, dont la complexité indéniable est la contrepartie de la meilleure prise en compte possible des intérêts de chacun, sera opérationnel à compter de 2006, l'année 2005 étant consacrée à une simulation destinée à anticiper les éventuelles difficultés de gestion.

Le troisième grand sujet, ce sont les mesures de bonnes pratiques agricoles et environnementales. La reprise des dispositions d'éco-conditionnalité figurant dans dix-neuf directives européennes sera définitivement arrêtée à la fin du mois de juillet. Il reste en particulier à résoudre les difficultés posées par la question des bandes enherbées (de 3 %) dans la jachère (de 10 %) et par le statut des prairies permanentes, la Commission européenne refusant jusqu'ici d'envisager la réversibilité du dispositif à laquelle tient la France.

En conclusion sur les aspects PAC, je voudrais souligner que de nombreux sujets demeurent en suspens et nécessitent la poursuite de négociations :

- la gestion des situations de crise de filière, la France devant envoyer, dans les semaines à venir, un mémorandum à la Commission, laquelle devrait faire des propositions d'ici au mois de décembre prochain ;

- la réforme de l'organisation commune de marché (OCM) sucre, à partir de propositions que fera la Commission le 14 juillet pour ouvrir d'importantes négociations devant se dérouler jusqu'à la fin 2005 ;

- les améliorations à apporter aux OCM viti-vinicole et fruits et légumes ;

- la gestion de l'OCM banane dans le cadre du passage, décidé en 2001, d'un système de quotas à un système uniquement tarifaire le 1er janvier 2006, la nécessité d'adaptations étant absolument primordiale pour l'avenir des départements de la Guadeloupe et de la Martinique.

J'en viens à l'état des négociations agricoles dans le cadre de l'Organisation mondiale du commerce (OMC). L'échec de la dernière Conférence ministérielle tenait à d'autres motifs que les problèmes agricoles. Mais aujourd'hui, trois sujets agricoles se trouvent placés au coeur des négociations :

- la question des tarifs, au sujet desquels il faut observer que les baisses enregistrées lors du cycle d'Uruguay limitent les marges de manoeuvre et focalisent désormais les oppositions sur les pics tarifaires ;

- la question des soutiens internes, que la discipline budgétaire à laquelle s'est soumise l'Union européenne, au contraire de certains de ses partenaires, tels notamment les États-Unis, devrait lui permettre d'aborder de manière sereine, dès lors que la réforme de Luxembourg fait passer une partie significative des aides de la « boîte bleue » (aides directes compensatoires liées à la production et accordées en contrepartie de sa maîtrise) vers la « boîte verte » ;

- la question des subventions à l'exportation, qui est devenue la principale pierre d'achoppement. Là encore, tant l'importante diminution de ces aides enregistrée depuis dix ans (revenues de 30 % à 5 % du budget de la PAC, soit une division par six) que le mécanisme sélectif de leur attribution devaient placer l'Union européenne dans une bonne position de négociation. Au contraire, le dispositif américain des « marketing loans » est peu clair, fonctionne aussi bien en soutien interne qu'en soutien externe et s'avère destructeur pour l'agriculture des pays en développement. Le Canada et l'Australie ne sont d'ailleurs pas en reste avec leurs monopoles à l'exportation. L'Union européenne acceptera de discuter de cette question à la condition que l'accord à venir soit équilibré, c'est-à-dire que des efforts comparables et simultanés soient engagés par les autres pays producteurs.

À cet égard, l'issue du rendez-vous prévu fin juillet pour examiner les propositions que le négociateur agricole de l'OMC doit présenter à Genève entre le 7 et le 10 juillet prochain était incertaine, d'autant que le mode de décision de l'OMC est fondé sur la nécessité de parvenir à un consensus. De mon point de vue, il ne doit pas y avoir de tyrannie du calendrier : un bon calendrier est celui qui permet de parvenir à un bon accord.

Je regrette la prédominance d'une vision étroitement juridique des négociations commerciales internationales, qui ne prend nullement en compte le développement agricole des pays les plus pauvres. Si l'action de la FAO (organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture) est positive, en revanche, l'action du Fonds monétaire international (FMI) et de la Banque mondiale, tout comme la préoccupation exclusivement commerciale de l'OMC, n'intègrent pas les spécificités de l'agriculture des pays en développement, ni l'indispensable régulation des prix agricoles. En ne se référant qu'aux principes du libre échange intégral, ces organisations font le jeu d'un agro-business qui tire les prix mondiaux vers le bas, exploite la main d'oeuvre agricole et empêche une part importante de l'humanité de s'engager sur la voie du développement. Je regrette vivement que les propositions du Président de la République devant les chefs d'État africains en 2002, reprises à leur compte par l'Union européenne, n'aient pas été acceptées par le G8.

M. Hubert Haenel :

Quelles conséquences attendez-vous du nouveau mode de décision prévu par la Constitution européenne en matière agricole, qui confère au Parlement européen un pouvoir de codécision en matière de législation agricole européenne, et qui met fin à la distinction, à l'intérieur du budget européen, entre les dépenses obligatoires, qui étaient largement représentées par les dépenses agricoles, et les dépenses non obligatoires.

M. Gérard César :

De quelles marges de manoeuvre la France dispose-t-elle en matière de gestion des aides découplées, et quels sont les niveaux envisagés ? Les simulations effectuées en 2005 pourront-elles éventuellement permettre un réajustement des revenus des agriculteurs en 2006 ? La nouvelle présidence hollandaise va-t-elle toujours accorder à la sécurité alimentaire la priorité qu'elle mérite ? Quelle sera l'influence des PECO sur la détermination de la PAC ? Les offres de l'Union européenne au Mercosur ne sont-elles pas trop « généreuses », et la fin prochaine du mandat de l'actuelle Commission ne rend-elle pas les négociations trop délicates ?

M. Charles Revet :

Je souhaiterais obtenir des explications complémentaires sur le passage du système des quotas au système tarifaire s'agissant de l'OCM bananes. Je m'inquiète des graves conséquences environnementales résultant de la gestion des aides aux surfaces en prairies ; l'intérêt de ces surfaces pour contenir l'érosion n'est pas suffisamment reconnu.

M. Hervé Gaymard :

Je voudrais souligner le rôle éminent qu'a joué le Parlement européen ces deux dernières années en faveur de l'agriculture et de la pêche ; en tant que ministre, j'ai tenu à rencontrer les parlementaires européens pour leur exposer mes positions. La procédure de codécision va, à l'évidence, compliquer le système et rendre les décisions plus difficiles et longues à prendre, mais le plus grand pouvoir reconnu au Parlement européen ne va pas nécessairement affaiblir les intérêts français au sein de l'Union. La négociation sur l'OCM sucre va constituer le premier véritable test avec le nouveau Parlement, vingt et un des vingt-cinq États membres étant producteurs.

S'agissant des aides découplées, en théorie, plusieurs options sont envisageables entre le découplage total et des découplages partiels selon des taux différents. Certains pays vont, à l'instar de l'Allemagne, choisir un dispositif régionalisé attribuant les aides à l'hectare (« Kombi-Modell »). Pour la France, en moyenne, une part substantielle des aides du premier pilier devrait rester couplée, sachant qu'aucune des aides du deuxième pilier n'est concernée.

En ce qui concerne les simulations effectuées en 2005, elles n'ont d'autre but que d'informer les agriculteurs sur ce que serait leur situation si le nouveau système de calcul était immédiatement applicable.

Quant à la présidence hollandaise, elle sera certainement vigilante en matière de sécurité alimentaire.

Le récent élargissement s'apparente, en importance, pour ce qui concerne le volet agricole, à l'accueil au sein de l'Union de l'Espagne, du Portugal et de la Grèce. Mais tous les PECO ne sont pas logés à la même enseigne en ce qui concerne tant le poids de l'agriculture dans leur économie que la force intrinsèque de ce secteur.

Les négociations en cours avec le Mercosur auraient dû aboutir après la Conférence de Cancún : l'échec de celle-ci a produit à un télescopage des calendriers. Or, nous devons accorder la priorité aux relations multilatérales dans le cadre de l'OMC, de préférence aux relations bilatérales. J'estime qu'un accord ne doit pas être recherché à n'importe quel prix, je pense par exemple à l'éthanol et à la viande bovine.

L'OCM banane garde son importance pour l'économie agricole des Antilles, comme des pays africains ; dans les négociations à venir, il faut éviter que le système dit du « tariff only » ne conduise, à compter de 2006, à l'éviction de ces produits du marché face à la concurrence de la « banane dollar » produite en Amérique latine par des intérêts nord-américains.

S'agissant de la prairie, le France s'oppose à l'irréversibilité de la gestion des sols prônée par la Commission européenne. Je rappelle que j'ai décidé l'an dernier d'augmenter de 70 % le montant de la prime herbagère agro-environnementale, et je souhaite un examen attentif des moyens susceptibles de favoriser le maintien des prairies comme outil de lutte contre l'érosion des sols.

M. Gérard Le Cam :

La hausse annuelle de 1 % de la modulation des aides dépend-elle d'une décision nationale ou de prescriptions européennes ? À quelle date la prochaine Conférence des prix aura-t-elle lieu et quelle sera sa philosophie ? Dans quelles conditions pratiques le mécanisme de gestion des crises fonctionnera-t-il ? Quels assouplissements seront apportés au dispositif de soutien à l'installation des jeunes agriculteurs ?

M. Jean Bizet :

Je crains que toute concession supplémentaire aux pays du Mercosur, allant au-delà de l'accord du 26 juin, n'entraîne d'importantes difficultés sociales. En ce qui concerne la gestion laitière, je m'interroge sur l'uniformité territoriale de la répartition entre partie fixe et partie flexible, et sur l'intérêt qu'il pourrait y avoir à focaliser cette dernière sur les régions productrices de beurre.

M. Louis Le Pensec :

Je voudrais rappeler que toutes les organisations agricoles n'étaient pas favorables aux positions de la France dans la négociation de la PAC. La complexité administrative des nouveaux dispositifs de soutien est difficilement supportable. Je m'inquiète de la diminution des effectifs des directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF) au regard de leurs capacités à aider les agriculteurs dans l'accomplissement de leurs formalités. Par ailleurs, je crains les effets pervers des droits à paiement unique, qui vont avantager les propriétaires et les rentiers au détriment des jeunes agriculteurs, et favoriser le maintien des disparités régionales actuelles, où 80 % des aides bénéficient à vingt départements seulement. Il serait nécessaire d'instituer rapidement des mécanismes de gestion des crises sectorielles, mais on peut s'interroger sur les moyens effectifs dont disposera la puissance publique pour soutenir les agriculteurs. Enfin, à propos du dossier de la banane, je souhaite la cohésion de toutes les forces politiques nationales pour amener à l'automne la Commission et l'OMC à adopter un dispositif ne portant pas atteinte à l'existence même de l'économie des deux départements antillais.

Mme Odette Herviaux :

Je m'inquiète des distorsions de concurrence subies par la filière laitière biologique française ; la baisse du prix du lait a été avancée par rapport à la date prévue du 1er juillet 2004, et divers États membres accordent des subventions spécifiques à leur propre filière. De même, les entreprises exportatrices de viande sont aujourd'hui incapables, du fait de la concurrence internationale, de répercuter sur leurs prix de vente les coûts supplémentaires résultant de la taxe d'abattage : ne faudrait-il pas qu'un dispositif particulier de soutien soit institué à leur profit ?

M. Hervé Gaymard :

Des consultations sont menées avec toutes les organisations professionnelles avant de décider à quelles actions sera affecté le produit de la modulation : mécanisme de gestion des crises, comme le prévoit explicitement l'accord de Luxembourg, mise aux normes des bâtiments, mesures agro-environnementales... S'agissant de la gestion de la réserve des droits à paiement, une même démarche consultative est suivie afin d'établir, au plan national ou au niveau départemental, un dispositif aussi simple et équitable à la fois que possible. À cet égard, la complexité souvent dénoncée résulte notamment de l'attention portée, à la demande même des représentants agricoles, aux intérêts des jeunes agriculteurs et à leurs conditions d'installation.

En ce qui concerne la filière laitière, je rappelle que les décisions prises, depuis le Sommet de Berlin en 1999 jusqu'à l'Accord de Luxembourg en 2003, ont permis, conformément aux souhaits des producteurs français, de sauvegarder le régime des quotas jusqu'en 2015 et de consolider au plan juridique le dispositif de gestion propre à la France. Quant au niveau des prix du lait, il résulte d'un mécanisme interprofessionnel qui a été remis en cause en décembre 2003 après avoir correctement fonctionné entre 1997 et 2001 ; je rappelle que, dans ce mécanisme, le ministère de l'agriculture n'intervient pas. Un nouvel accord est en cours de finalisation et devrait être effectif à la fin du mois de juillet. Pour ma part, je ne souhaite pas que la prime compensatoire bénéficie à d'autres acteurs que les producteurs. L'économie laitière va nécessairement évoluer du fait même de l'innovation constituée par la prime laitière, la filière étant désormais comparable sur ce point à la filière céréalière ou à la filière « viande rouge ». On ne peut préjuger aujourd'hui des effets positifs ou négatifs de cette évolution : une table ronde laitière sera organisée au ministère au mois de juillet afin d'évoquer cette question avec tous les professionnels concernés.

J'en viens à la situation de la filière biologique. La question des parts fixes et flexibles est lourde d'enjeux organisationnels et politiques. Divers États membres accordent effectivement, en sus des aides à l'investissement, des soutiens au maintien, ce que le plan de développement rural national (PDRN) français ne prévoit pas et ce que l'état des moyens budgétaires n'autoriserait au demeurant pas dans les conditions actuelles. Il serait logique, en réalité, qu'une telle aide soit décidée au niveau communautaire. À défaut, un réexamen du PDRN pourrait être envisagé.

Pour ce qui est de la lourdeur de la gestion de la PAC, j'observe qu'aucune organisation n'envisage de sacrifier sur l'autel de la simplification les divers dispositifs de gestion et de soutien actuellement applicables.

J'ai le souci de ne pas complexifier les situations : en témoigne notamment le fonctionnement permanent du Comité de simplification, régulièrement saisi en amont de la production normative. Au demeurant, la plupart des aides font désormais l'objet de formulaires pré-remplis, et les fonctionnaires des DDAF sont mobilisés pour aider les agriculteurs dans leurs démarches et obligations administratives.

S'agissant du découplage des aides, je confirme mon opposition au découplage total. Je dois rappeler sur ce point que le principal soutien du commissaire Fischler au sein du collège des commissaires était Pascal Lamy, commissaire européen chargé du commerce, et qu'une simulation réalisée par l'INRA avait démontré que sa mise en oeuvre conduirait à la désertification d'une partie du territoire français.

Enfin, en ce qui concerne les disparités régionales, c'est un fait que la PAC a été construite au regard des filières et non des régions ; après consultation des organisations agricoles, il ne m'a pas semblé pertinent de s'orienter, comme l'a fait l'Allemagne, vers à une répartition des aides réalisée en fonction des surfaces.


* 1Cette réunion s'est tenue en commun avec la commission des Affaires économiques et du Plan.