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REUNION DE LA DELEGATION DU 30 JANVIER 2002



Transposition du droit communautaire

 

Communication de M. Hubert Haenel sur une amélioration de la procédure d'adoption des résolutions européennes

Dans son allocution du 16 octobre 2001, le Président du Sénat a suggéré la constitution d'un groupe de travail chargé d'élaborer des propositions de rénovation de l'institution sénatoriale. Ce groupe a été constitué le 20 novembre et placé sous la présidence de notre collègue Daniel Hoeffel. Ce dernier a souhaité que tous les organes du Sénat lui fassent connaître leurs observations, suggestions et propositions destinées à alimenter la réflexion sur la rénovation de notre assemblée. En tant que Président de la délégation pour l'Union européenne, j'ai soumis à ce groupe deux propositions visant à améliorer la procédure d'adoption des résolutions européennes.

Il est vrai que la refonte, à laquelle nous avons procédé en mai 1999, de l'article 73 bis du Règlement du Sénat, qui régit la procédure de dépôt et d'adoption des résolutions européennes, a permis une meilleure application de l'article 88-4 de la Constitution par le Sénat. Mais il n'en demeure pas moins que, dans un certain nombre de cas, le Sénat parvient difficilement à adopter des résolutions en temps utile pour nous permettre d'exercer une réelle influence sur le comportement du Gouvernement au sein du Conseil de l'Union.

Compte tenu du fait que les résolutions adoptées par le Sénat résultent dans leur quasi-totalité d'une initiative de la délégation pour l'Union européenne, le processus nécessite en effet :

- l'étude du texte européen par la délégation, se concluant par le dépôt d'une proposition de résolution,

- la nomination d'un rapporteur par la commission compétente,

- l'instruction de la proposition de résolution par cette commission se concluant par l'adoption d'une proposition de résolution,

- un délai de 10 jours francs suivant la date de distribution du rapport de la commission pour que la proposition de résolution de la commission devienne résolution du Sénat si une demande d'inscription à l'ordre du jour n'est pas formulée.

Or, pour qu'une résolution du Sénat puisse jouer pleinement son rôle, c'est-à-dire pour qu'elle puisse influer sur l'attitude du Gouvernement au sein du Conseil, il faut qu'elle puisse être communiquée au Gouvernement :

- au plus tard avant la réunion du Conseil qui débattra le texte européen concerné,

- en certains cas, avant la réunion du Conseil qui arrêtera un accord politique sur ce texte,

- quelquefois, avant la réunion du COREPER qui dégagera un accord sur les principales lignes du texte,

- quelquefois même avant une réunion particulièrement importante du groupe de travail du Conseil chargé d'examiner le texte européen concerné.

L'expérience montre que certaines résolutions ne peuvent être adoptées dans ce délai, tantôt parce que la commission compétente est alors accaparée par le travail législatif et n'est pas en mesure de rapporter une résolution avant plusieurs semaines, tantôt parce que la seule succession des différentes étapes prévues par le Règlement du Sénat ne permet pas d'aboutir à un vote définitif dans un délai suffisamment rapide.

Je reste convaincu que la procédure de droit commun d'instruction et d'adoption des propositions de résolution doit demeurer du ressort des commissions permanentes car c'est le seul moyen de diffuser le débat européen au sein de l'ensemble des sénateurs. Il serait en effet tout à fait regrettable que l'examen des textes européens soit cantonné au sein de la délégation et qu'il soit négligé par les commissions permanentes. Mais je pense que, pour permettre une réaction rapide du Sénat, il serait souhaitable de permettre à la délégation d'exercer les mêmes compétences que les commissions permanentes pour l'examen des propositions de résolution dans deux cas :

- d'une part, lorsque la commission compétente, le jugeant souhaitable, en formule la demande ; c'est alors la commission elle-même qui, constatant que les travaux législatifs qu'elle doit mener à bien ne lui laissent pas le temps d'adopter une résolution dans un délai limité, donnerait compétence à la délégation pour adopter cette résolution,

- d'autre part, lorsque le Gouvernement a demandé que le Sénat procède en urgence à l'examen d'un texte communautaire, ce qui est particulièrement fréquent en fin de présidence, c'est-à-dire en juin et en décembre ; comme vous le savez, les assemblées ne disposent alors que d'un temps extrêmement court pour se prononcer, ce qui rend impossible l'adoption d'une résolution par une commission. C'est d'ailleurs pour cela que nous sommes amenés, sur les textes qui nous sont soumis en urgence, à adopter des conclusions de la délégation plutôt que de conclure au dépôt d'une proposition de résolution qui serait alors transmise à la commission compétente trop tard pour une adoption en temps utile.

Par ailleurs, j'ai proposé au groupe de travail de supprimer, en certains cas, le délai de 10 jours suivant l'adoption d'une résolution par une commission. Il est en effet particulièrement regrettable qu'une résolution puisse être adoptée par la commission compétente en temps utile pour que le Gouvernement puisse la prendre en compte, mais trop tard pour que la résolution puisse être considérée comme définitive - et donc comme résolution du Sénat - en raison du délai de 10 jours prévu par le Règlement. C'est ainsi le cas de la résolution relative à l'accès des vins et spiritueux sud-africains sur le marché européen qui, déposée par la délégation le 10 janvier 2002, a été adoptée par la commission des Affaires économiques et du Plan le 16 janvier. Le texte de cette résolution a pu être porté à la connaissance du Gouvernement en temps utile pour la réunion du Conseil de l'Union du 21 janvier, mais la résolution ne pouvait alors être considérée comme résolution du Sénat car elle ne pouvait devenir formellement telle que dix jours francs après la mise en distribution du rapport de la commission des Affaires économiques, c'est-à-dire le 29 janvier.

L'application de l'article 88-4 depuis 1993 fait apparaître que l'inscription à l'ordre du jour du Sénat d'une résolution européenne est davantage dictée par l'importance du sujet traité que par le libellé même de la résolution adoptée par la commission ; l'adoption en séance plénière permet en effet de donner plus de solennité à la résolution et d'établir un dialogue public avec le Gouvernement. C'est pourquoi il pourrait être envisagé de supprimer le délai de 10 jours suivant l'adoption par la commission pour les cas où la résolution découle d'une proposition de résolution déposée par la délégation du Sénat. Le délai pendant lequel pourrait être demandée l'inscription à l'ordre du jour du Sénat pourrait en effet alors courir depuis le dépôt de la proposition de résolution par la délégation - organe du Sénat auquel participent des membres de tous les groupes politiques - jusqu'au lendemain du jour où la commission compétente a adopté la résolution.

J'ai également souligné qu'il pourrait être utile de supprimer le délai de 10 jours dans le cas où la délégation adopte une résolution à la suite d'une procédure d'urgence déclenchée par le Gouvernement.

Voilà, mes chers collègues, les propositions que j'ai cru devoir faire en fonction de la pratique que nous avons de l'article 88-4 et de l'adoption des résolutions européennes.

 

 

Éducation et formation

 

Communication de M. Serge Lagauche sur la délimitation
des compétences entre l'Union européenne et les États membres dans le domaine de l'éducation

La question « Comment établir, et maintenir ensuite, une délimitation plus précise des compétences entre l'Union et les États membres, qui soit conforme au principe de subsidiarité ? » figure parmi les quatre thèmes de la déclaration sur l'avenir de l'Union, annexée au traité de Nice, et sera à l'ordre du jour tant de la prochaine Convention, que de la future Conférence intergouvernementale.

Or, l'éducation fait partie des domaines les plus souvent cités, sinon les plus menacés, avec la culture, la politique agricole commune et la politique régionale, lorsqu'on évoque cette question, notamment en Allemagne, où plusieurs voix se sont exprimées pour contester la compétence de la Communauté et demander une « re-nationalisation » de ces matières.

L'éducation est, en effet, une compétence essentielle des États membres et, le plus souvent, une compétence exclusive des États fédérés ou des collectivités décentralisées en Europe, comme les Länder allemands ou les communautés du Royaume de Belgique, à laquelle ils sont fortement attachés. Et, dans le même temps, on voit bien tout l'intérêt d'une action ambitieuse de l'Europe dans le domaine éducatif, qui serait au service de l'affirmation d'une citoyenneté européenne et qui s'inscrirait dans le cadre du modèle économique et social propre à l'Europe. Qui contesterait, par exemple, la nécessité d'encourager en Europe la mobilité des étudiants ou l'apprentissage des langues ?

Dès lors, la question de la répartition des compétences entre l'Union et les États membres dans le domaine de l'éducation se pose avec acuité et nécessite de partir du texte même du traité, pour évaluer ensuite les différentes actions entreprises par l'Union en matière d'éducation, avant de proposer éventuellement des améliorations pour aboutir à une répartition plus précise des compétences entre la Communauté et les États membres qui soit compatible avec l'émergence progressive d'un véritable « espace éducatif européen ».

I - LE TRAITÉ : LES COMPÉTENCES DE L'UNION EUROPÉENNE EN MATIÈRE D'ÉDUCATION

1. L'Union européenne ne s'est vue reconnaître une compétence en matière d'éducation que tardivement

L'éducation n'a été reconnue formellement comme compétence communautaire que tardivement, par le traité de Maastricht, en 1992. Les États membres n'ont accepté qu'avec réticence une action communautaire dans un domaine considéré comme fondateur de l'identité nationale et réservé, soit à l'action de l'État central, dans les pays centralisés, soit à celle des collectivités infra-étatiques, dans les États fédéraux.

Seul un domaine spécifique, celui de la formation professionnelle, avait été expressément visé par un article du traité de Rome. Cet article prévoyait « l'établissement de principes généraux pour la mise en oeuvre d'une politique commune de formation professionnelle, pour contribuer au développement harmonieux tant des économies nationales que du marché commun ».

Ainsi, l'action de la Communauté a été, à l'origine, exclusivement consacrée à l'aspect économique de l'éducation, en l'occurrence à la formation professionnelle des adultes, et s'inscrivait dans le droit fil du marché unique. D'ailleurs, les premières actions de la Communauté dans ce domaine ont pris la forme de directives relatives à la reconnaissance des qualifications professionnelles, basées sur les dispositions relatives à la libre circulation des travailleurs, ou de financements accordés par le biais des fonds structurels (Fonds social européen notamment).

Néanmoins, l'interprétation extensive de cet article par la Cour de justice des Communautés européennes et l'action volontariste de la Commission européenne ont conduit à élargir considérablement le champ d'intervention de la Communauté en matière éducative. Ainsi, la Cour de justice des Communautés européennes a considéré, dans son arrêt « Gravier » du 13 février 1985, que « toute forme d'enseignement qui prépare à une qualification pour une profession, un métier ou un emploi spécifique, ou qui confère l'aptitude particulière à exercer de tels profession, métier ou emploi, relève de l'enseignement professionnel, quels que soient l'âge et le niveau de formation des élèves ou des étudiants, et même si le programme d'enseignement inclut une partie d'éducation générale ». Par ailleurs, entre 1987 et 1990, ont été mis en place de très nombreux programmes de financement couvrant tout l'éventail de l'éducation, comme, par exemple, Erasmus (sur les échanges universitaires), Comett (sur les rapports université/entreprise), Force (formation continue), Petra (formation initiale) ou Eurotecnet (ressources humaines).

Cette extension du champ d'intervention de la Communauté n'est pas allée sans rencontrer une certaine résistance de la part des États membres. C'est pourquoi la reconnaissance dans le traité de Maastricht d'une compétence communautaire en matière d'éducation doit se comprendre comme la volonté des États membres d'encadrer cette action grâce au principe de subsidiarité.

2. Une compétence encadrée par le principe de subsidiarité

Il ressort, en effet, du traité que le « développement d'une éducation de qualité » constitue la priorité de l'action communautaire, qui doit respecter pour cela « la responsabilité des États membres pour le contenu de l'enseignement et l'organisation du système éducatif ainsi que leur diversité culturelle et linguistique ».

Et, de la même manière, l'article relatif à la formation professionnelle dispose que « la Communauté met en oeuvre une politique de formation professionnelle, qui appuie et complète les actions des États membres, tout en respectant pleinement la responsabilité des États membres pour le contenu et l'organisation de la formation professionnelle ».

Par ailleurs, les objectifs assignés à l'action de la Communauté sont rédigés de manière très précise dans le traité.

Ainsi, en ce qui concerne l'éducation, il s'agit de favoriser :

- l'apprentissage des langues étrangères ;

- la mobilité des étudiants et des enseignants, notamment par la reconnaissance académique des diplômes ;

- la coopération entre les établissements d'enseignement ;

- l'échange d'informations et d'expériences sur les questions communes aux systèmes d'éducation des États membres ;

- les échanges de jeunes ;

- le développement de l'éducation à distance ;

- la coopération avec les pays tiers et les organisations internationales compétentes en matière d'éducation, en particulier le Conseil de l'Europe.

Pour réaliser ces objectifs, la Communauté ne peut recourir qu'à des recommandations ou à des mesures d'encouragement. En effet, le traité précise explicitement que toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres est exclue.

II - LES ACTIONS DE LA COMMUNAUTÉ

L'action de la Communauté en matière éducative emprunte trois canaux distincts :

- des normes juridiques (règlements ou directives) ;

- un ensemble de textes non contraignants ;

- des programmes de financement gérés par la Commission européenne mais d'une manière décentralisée.

Cette action communautaire ne fait pas obstacle au recours à la méthode intergouvernementale, qui est largement utilisée en matière d'enseignement supérieur. 

1. Les normes juridiques

La première catégorie d'actions correspond à un ensemble de normes juridiques contraignantes relatives à la reconnaissance des diplômes à des fins professionnelles. La base juridique de celles-ci est sans équivoque : il s'agit de la libre circulation des travailleurs, qui est l'une des quatre libertés consacrées par le Marché intérieur, avec la liberté de circulation des marchandises, des services et des capitaux. Ces normes ont commencé à être adoptées à la fin des années 1970, profession par profession, puis, dans la perspective du marché unique, elles ont été refondues dans un dispositif général qui comporte deux directives, l'une qui concerne les diplômes qui sanctionnent des formations d'une durée supérieure à trois ans (1(*)), et l'autre les formations courtes (2(*)). Ce dispositif est complété par plusieurs directives qui concernent des professions spécifiques (3(*)).

Cette première action doit relever à l'évidence des compétences de la Communauté et n'est nullement contraire au principe de subsidiarité. Elle s'inscrit pleinement dans l'objectif recherché d'une plus grande mobilité des travailleurs qui permettrait une allocation optimale du marché du travail en Europe en améliorant à la fois la compétitivité des entreprises et la situation de l'emploi.

De plus, la nature de la norme (la directive), l'instrument utilisé (le principe de la reconnaissance mutuelle plutôt que l'harmonisation) et le remplacement de la trentaine de directives profession par profession par deux directives générales, répondent pleinement au souci d'efficacité et de proportionnalité contenu dans le principe de subsidiarité.

Cette reconnaissance des diplômes à des fins professionnelles doit être distinguée de la reconnaissance académique des diplômes et des périodes d'études, dont le but est de permettre la mobilité des étudiants. La reconnaissance académique n'appelle pas d'harmonisation contraignante. Elle s'effectue à travers des accords de partenariats entre établissements d'enseignement, avec un système de code de bonne pratique par le biais du système européen de transfert de crédits académiques (ECTS). Les États membres peuvent également instituer, en tenant compte de leurs traditions nationales, des systèmes nationaux. Il n'existe donc pas de système communautaire de reconnaissance académique des diplômes à l'image des instruments internationaux développés par le Conseil de l'Europe et de l'Unesco. On ne peut donc juger excessive l'intervention communautaire sur ce point.


2. Les textes non contraignants

L'article 149 du traité ne prévoit, dans son alinéa 4, que des « recommandations » adoptées à la majorité qualifiée, en plus des décisions portant mesures d'encouragement. Pourtant, on retrouve à propos de l'éducation une assez grande variété d'instruments communautaires, puisque, d'une part, les ministres des États membres sont intervenus à travers des résolutions et des conclusions, et, d'autre part, que la Commission est intervenue également par le biais de communications, de rapports, de livres blancs, et plus récemment de plans d'action ou de mémorandums.

Or, certaines de ces initiatives, qui ne sont pas prévues par le traité, ont soulevé des difficultés au regard du respect du principe de subsidiarité.

Ainsi, s'agissant du plan d'action « elearning », M. Jérôme Vignon, conseiller au Secrétariat général de la Commission européenne, estimait, lors de son audition par la délégation pour l'Union européenne du Sénat, le mardi 23 janvier 2001 :

« On peut se demander si l'Union européenne est véritablement fondée à promouvoir l'accès aux nouvelles technologies dès l'enseignement primaire, comme l'y invite le plan d'action « eEurope ». La question du principe de subsidiarité ne semble pas avoir été posée lors du Conseil européen de Lisbonne qui a adopté ce plan d'action, ce qui a entraîné, par la suite, de fortes critiques de la part des Länder allemands, critiques justifiées à mon avis. »

Toutefois, il semble que la difficulté majeure liée à l'utilisation croissante de ce type d'instrument réside moins dans l'atteinte portée au principe de subsidiarité, que dans l'absence d'un réel contrôle sur leur mise en oeuvre. Ainsi, l'adoption d'une résolution sur la promotion de la diversité linguistique et de l'apprentissage des langues par le Conseil des ministres de l'éducation des Quinze du 29 novembre dernier a été présentée comme une avancée majeure. En effet, cette résolution mentionne l'objectif d'encourager l'apprentissage par les élèves de la Communauté d'au moins deux langues autres que leur(s) langue(s) maternelle(s). Or, d'une part, cet objectif a été assorti, à la suite des fortes réserves du Royaume-Uni, de la mention suivante « autant que faire se peut » et il est bien précisé qu'il s'agit d'une invitation faite aux États membres « dans le cadre et les limites de leurs systèmes politiques, juridiques, budgétaires, d'éducation et de formation respectifs et compte tenu des priorités de ceux-ci ». Et, d'autre part, cette résolution semble même en retrait par rapport à une précédente résolution adoptée par ce même Conseil le 31 mars 1995, qui énonce que « les élèves devraient avoir, en règle générale, la possibilité d'apprendre deux langues de l'Union européenne autres que la ou les langues maternelles ». C'est dire le faible impact de ce type de déclaration. 

3. Les mesures d'encouragement

L'Union européenne consacre moins de 0,8 % de son budget à l'éducation, à la formation et à la jeunesse. Toutefois, même si on ne peut que regretter la modicité des financements disponibles, il faut cependant garder à l'esprit que les dépenses communautaires sont essentiellement des dépenses d'intervention et qu'il est moins coûteux d'octroyer des bourses ou de soutenir financièrement des projets de coopération que de s'acquitter du salaire des enseignants ou de la dotation des établissements. La modestie des moyens financiers est donc la conséquence du caractère subsidiaire de ce type d'action.

Les trois domaines de l'éducation, de la formation et de la jeunesse font l'objet de financements distincts. 

a) Le programme Jeunesse et l'action en faveur des jeunes

L'idée d'une action communautaire spécifique en faveur de la jeunesse est relativement récente. Réclamée par le Parlement européen dans plusieurs résolutions, elle s'est traduite par la mise en place d'un programme d'action visant à promouvoir les échanges et la mobilité des jeunes, le programme Jeunesse pour l'Europe, adopté le 16 juin 1988. Ce programme a, d'abord, été fondé sur l'article 235 du traité (devenu l'article 308 depuis le traité d'Amsterdam), puis, à la suite de l'introduction d'une référence aux échanges de jeunes dans le nouvel article relatif à l'éducation du traité de Maastricht (l'article 149), il a été plusieurs fois renouvelé sur cette nouvelle base juridique. En 1996, la Commission européenne a lancé un autre programme relatif à un « service volontaire européen ». Celui-ci permettait à des jeunes, issus principalement de milieux défavorisés, de participer, en tant que volontaires, à des activités d'ordre social, culturel ou environnemental. Dans son rapport d'évaluation sur ces deux programmes, la Commission estime que ceux-ci ont concerné près de 400 000 jeunes au sein d'environ 15 000 projets (soit un jeune sur mille) et que environ 7000 jeunes ont participé au « service volontaire européen » entre 1996 et 1999. En avril 2000, ces deux programmes ont été fusionnés dans un nouvel instrument, le programme Jeunesse, qui a été adopté pour une durée de six ans. Ce dernier regroupe donc des aides financières à la mobilité, de court ou de long terme, ainsi que des contributions à la réalisation de projets. Il est ouvert à une trentaine de pays et il est doté d'un budget de près de 80 millions d'euros par an. Par ailleurs, les ministres chargés de la jeunesse des États membres ont adopté plusieurs résolutions dans le domaine de la jeunesse, notamment sur la participation des jeunes à la vie publique, sur le rôle du sport ou sur l'intégration sociale des jeunes. En outre, la Communauté contribue financièrement aux frais de fonctionnement du Forum européen de la jeunesse, qui regroupe différentes organisations de jeunesse.

Toutefois, comme le reconnaît elle-même la Commission européenne, l'action européenne en faveur des jeunes a rencontré des limites, et la Commission a proposé récemment un Livre blanc en vue de donner un nouvel élan à cette politique, à la suite d'une vaste consultation qu'elle a menée avec les jeunes et les organisations représentatives de la jeunesse. Or, la plupart des attentes exprimées par ceux-ci ne relevaient pas des compétences communautaires, mais des compétences des États membres, voire des compétences des différentes collectivités locales.

La Commission européenne reconnaît, dans son Livre blanc, que le principe de subsidiarité doit s'appliquer, tant pour des raisons de principe, que d'efficacité, en matière de jeunesse. Dès lors, afin de concilier le respect de ce principe et une coopération accrue en matière de jeunesse au niveau européen qui renforcerait l'impact et la cohérence des politiques nationales, elle propose de définir une nouvelle forme d'action reposant sur la méthode ouverte de coordination, sur le modèle des lignes directrices pour l'emploi.

b) La formation professionnelle : le programme Leonardo da Vinci et le Fonds social européen

Le domaine de la formation professionnelle, à la différence du domaine scolaire et universitaire, a été expressément visé par le traité de Rome et bénéficie du rang d'une « politique commune ». Toutefois, mise à part la création, en 1975, du Centre Européen de Développement de la Formation Professionnelle (CEDEFOP), qui apporte une assistance à la Commission européenne pour le développement de la formation professionnelle dans l'Union et qui favorise l'échange d'informations et d'expériences, c'est surtout à la fin des années 1980 que s'est développée cette politique. Avec le doublement des crédits affectés aux fonds structurels (« paquet Delors I » de 1988 à 1992), des moyens importants ont été alloués au Fonds social européen (FSE), avec notamment pour objectif de favoriser, par des actions de formation professionnelle, la reconversion des salariés touchés par les mutations industrielles. Par ailleurs, plusieurs programmes ont été lancés, tels que Eurotecnet, Force et Petra.

Le traité de Maastricht a précisé le rôle de la Communauté en matière de formation professionnelle : La Communauté est compétente pour adopter des « mesures » dans ce domaine, mais elle doit respecter la « responsabilité des États membres pour le contenu et l'organisation de la formation professionnelle ». En outre, l'harmonisation des législations est expressément exclue.

Après le traité de Maastricht, le soutien communautaire à la formation professionnelle par le biais du FSE s'est accru en raison du deuxième doublement des crédits des fonds structurels (« paquet Delors II » de 1993 à 1999). Par ailleurs, la Communauté a décidé la création de la Fondation européenne pour la formation, installée à Turin, dont le rôle est d'aider les pays d'Europe centrale et orientale, ainsi que les États issus de l'ex-URSS, à développer leurs systèmes de formation professionnelle.

En outre, les différents programmes communautaires ont été regroupés à partir de 1994 au sein du programme Leonardo da Vinci. Ce programme, adopté pour une durée de cinq ans (1995-1999), a été renouvelé en 1999 pour une durée de sept ans (2000-2007), avec une augmentation sensible de son budget (qui est passé de 720 millions d'euros à 1,15 milliard d'euros soit une augmentation de l'ordre de 60%), mais avec également une ouverture aux pays d'Europe centrale et orientale. Dans sa deuxième phase, le programme poursuit trois objectifs principaux : renforcer les aptitudes et les compétences, en particulier des jeunes suivant une première formation professionnelle ; améliorer la qualité de la formation professionnelle continue (formation tout au long de la vie) ; promouvoir et renforcer la contribution de la formation professionnelle au processus d'innovation afin d'améliorer la compétitivité et l'esprit d'entreprise. Cinq mesures permettent la mise en oeuvre de ces objectifs, dont les deux principales, tant en termes de financement que de nombre de bénéficiaires, sont l'aide à la mobilité et des projets pilotes destinés à développer l'innovation et la qualité dans les outils de formation professionnelle.

Malgré l'emploi du terme de « politique» en matière de formation professionnelle dans le traité, on est bien, en réalité, en présence d'une simple contribution communautaire à la coopération entre les États qui s'inscrit dans le respect du principe de subsidiarité.

A cet égard, l'enjeu principal est d'assurer, à l'avenir, une réelle cohérence entre le programme Leonardo da Vinci et le FSE, d'une part, et, d'autre part, entre ces programmes et la stratégie européenne pour l'emploi.

c) L'éducation : le programme Socrates

Le programme Socrates a succédé, depuis le traité de Maastricht, aux précédentes initiatives communautaires dans le domaine de l'éducation proprement dite, comme les programmes Erasmus, Comett et Lingua, qui ont néanmoins subsistés, sous forme d'actions, dans ce programme-cadre unique. Destiné à une trentaine de pays, ce programme a été renouvelé en 1999 pour une période de sept ans (2000-2007) avec un budget de 1,85 milliard d'euros. Il contient huit actions différentes et il se traduit concrètement par un soutien financier accordé par l'Union pour réaliser trois sortes d'activités : des bourses de mobilité ; des projets de coopération ; la mise en place de réseaux destinés à favoriser les échanges d'expériences et de pratiques.

Ainsi, l'action Erasmus vise à encourager la coopération entre les universités et à favoriser la mobilité des étudiants et des professeurs. Il s'agit, en quelque sorte, de revenir aux sources de l'université médiévale, où « le séjour dans une ou plusieurs universités étrangères constitue une nécessité pour les maîtres et les étudiants », comme le rappelait Jacques Le Goff, dans sa conférence prononcée en Sorbonne, le 24 mai 1998.

D'autres actions prévues au titre du programme Socrates sont tout aussi pertinentes. Ainsi, l'action Lingua, qui est destinée à améliorer les connaissances linguistiques des enseignants et des étudiants, répond pleinement au souci d'encourager le multilinguisme à l'intérieur de l'Union. Le programme Comenius, qui concerne l'enseignement scolaire, permet, quant à lui, de développer une « conscience européenne » chez les Européens, dès le plus jeune âge, en favorisant les partenariats entre les écoles de différents pays de l'Union.

Ces différentes actions répondent pleinement au respect du principe de subsidiarité, car l'Union européenne est la mieux placée pour favoriser les échanges, que ce soit par des partenariats, l'apprentissage des langues étrangères ou la mobilité. Ces actions s'inscrivent pleinement dans l'émergence d'une « conscience européenne », qui complèterait la citoyenneté européenne, et répondent, dans le même temps, à des impératifs économiques.

On ne peut donc que déplorer la modicité de la dotation financière du programme Socrates, car cette dotation ne paraît pas à la hauteur des enjeux. Ainsi, les échanges d'étudiants dans le cadre d'Erasmus, dont le budget est de l'ordre de 150 millions d'euros par an, ne concernent qu'environ 100 000 étudiants des Quinze par année sur plus de 11 millions d'étudiants (dont, pour la France, seulement 18 000 étudiants français qui vont étudier dans un autre pays européen et 17 000 étudiants étrangers qui viennent étudier en France). Même si l'on se base sur plusieurs années, ces échanges n'auront concerné, en définitive, que moins de 2 % des étudiants. On est donc loin de l'objectif fixé par ce programme d'une mobilité qui concernerait 10 % des étudiants. La mobilité des enseignants est, quant à elle, dérisoire (pour la France, elle concernerait moins d'un millier d'enseignants et cela pour des courts séjours).

Il paraît donc souhaitable d'augmenter la part des financements de Socrates destinée aux bourses de mobilité (Erasmus ne représente que moins de la moitié du budget de Socrates), en particulier en diminuant les financements destinés aux échanges d'informations et aux colloques, qui représenteraient près de 30 % de l'enveloppe totale. Il faut, en effet, savoir que tous les étudiants Erasmus ne bénéficient pas d'une bourse et que le montant de celle-ci ne représente que 22 % du revenu mensuel moyen des étudiants qui vont étudier à l'étranger, dont une large part reste constituée par les contributions de leur famille (44 %) et par des bourses supplémentaires ou des prêts (21 %), selon une étude de la Commission européenne.

Mais le renforcement de la mobilité doit faire l'objet d'une approche globale, car elle dépend de nombreux facteurs, comme l'accès à l'information, les obstacles financiers, la reconnaissance et la valorisation des études effectuées à l'étranger, les contraintes liées au logement et à la protection sociale, ou encore l'apprentissage des langues étrangères, qui relèvent essentiellement des compétences des États membres. C'est la raison pour laquelle le Gouvernement français a pris l'initiative, lors de sa dernière présidence de l'Union, de faire adopter par la Communauté un « Plan d'action pour la mobilité », qui se présente comme une véritable « boîte à outils » dans laquelle les États membres peuvent puiser les mesures qu'ils souhaitent transposer chez eux pour renforcer la mobilité. Là encore, il est précisé que ce plan d'action s'inscrit dans le plein respect du principe de subsidiarité. Il appartient, en effet, à chaque État membre de décliner, au plan national, les mesures, d'ordre réglementaire, fiscal, juridique et statutaire, qu'il juge les plus appropriées pour renforcer la mobilité.


d) Des actions touchant au contenu même de l'enseignement

Alors que l'alinéa 1 de l'article 149 dispose clairement que l'action de la Communauté respecte pleinement « la responsabilité des États membres pour le contenu de l'enseignement et l'organisation du système éducatif ainsi que leur diversité culturelle de linguistique », l'action de la Communauté s'est peu à peu intéressée au contenu même de l'enseignement.

Par le biais de ses programmes, notamment l'action Jean Monnet ou l'action Comenius, la Communauté incite, en effet, les États membres à développer dans les programmes scolaires ou universitaires des actions destinées à renforcer l'adhésion à la construction européenne, ou relatives à la connaissance de l'histoire, du patrimoine et des valeurs communes des États membres, mais aussi des actions relatives à certaines politiques communes, comme l'éducation à la santé ou à l'environnement, qui paraissent plus problématiques au regard du respect du principe de subsidiarité.

En France, plusieurs mesures directement inspirées du souci de développer une « dimension européenne » dans l'éducation ont été mises en place.

Ainsi, dès l'école primaire, la discipline histoire-géographie prévoit dans son programme une première approche de l'Europe à travers un chapitre intitulé « La France en Europe ». Trois aspects sont mis en avant : une présentation de l'Europe (les grandes régions, l'Union européenne, les États européens) ; la population en France et en Europe (les grands foyers de peuplement et les grandes villes) ; les grandes voies de communication.

Dans l'enseignement secondaire (collège et lycée), les programmes d'histoire, de géographie et d'éducation civique sont le support privilégié de cette dimension européenne de l'enseignement. Ainsi, l'histoire est étudiée d'un point de vue national, mais aussi européen. Le programme de géographie propose une étude du continent européen. Le programme d'éducation civique réserve une partie à l'étude de l'Europe dans sa dimension institutionnelle, sociale et culturelle, ainsi qu'aux valeurs communes des européens.

En ce qui concerne l'enseignement supérieur, il convient de citer notamment la place de plus en plus importante consacrée au droit européen dans les disciplines juridiques, les enseignements d'ouverture à la culture européenne dans les filières économiques, littéraires ou scientifiques, ainsi que l'ouverture de nombreux troisièmes cycles spécifiques d'études européennes dans toutes les disciplines.

Toutefois, le rapport de l'Inspection générale de l'Éducation nationale sur « L'Europe dans l'enseignement de l'histoire, de la géographie et de l'éducation civique », de septembre 2000, relève que l'Europe reste un « objet d'étude mal défini » et que la dimension européenne apparaît plus dans les discours et les projets d'établissements, « pour donner les apparences du dynamisme et du modernisme, garants des demandes de subvention auprès des collectivités qui abondent les généreux fonds communautaires », que dans les pratiques. Il est vrai que, comme le note ce rapport, l'enseignement de l'Europe est un objet en débat parce que c'est un objet politique inachevé. 

4. L'émergence d'un « espace européen de l'enseignement supérieur » s'inscrit principalement dans un cadre intergouvernemental

Le recours à la méthode intergouvernementale en matière d'éducation n'est pas une nouveauté, y compris entre les États membres de la Communauté. Il a même précédé l'utilisation de la méthode communautaire, puisque l'une des toutes premières initiatives des États membres dans le domaine de l'éducation a été la création de l'Institut universitaire européen de Florence, en 1972, par une convention à laquelle sont aujourd'hui parties les quinze États membres de l'Union. Il convient également de citer la création par ce biais des « écoles européennes », réservées, en règle générale, aux enfants des fonctionnaires communautaires.

Le recours à la méthode intergouvernementale a pris, cependant, une nouvelle ampleur ces dernières années, en particulier dans le domaine de l'enseignement supérieur. Ainsi, l'harmonisation européenne des cursus universitaires, autour de trois niveaux, souvent résumés par la formule « 3-5-8 », ne s'inscrit pas dans un cadre communautaire mais résulte d'une initiative strictement intergouvernementale. En effet, cette harmonisation résulte d'une première décision de quatre ministres de l'éducation (France, Allemagne, Italie et Royaume-Uni) prise, à l'initiative de la France, le 25 mai 1998 à la Sorbonne. Ces quatre États ont ensuite été rejoints par vingt-cinq États, dont tous les autres États membres de l'Union, lors de la Conférence intergouvernementale de Bologne, qui s'est tenue le 19 juin 1999. Il n'a pas été utile, pour aboutir à cette harmonisation, de recourir à des directives ou des règlements communautaires.

Par ailleurs, l'idée se développe aujourd'hui de favoriser au plan européen, à partir d'un petit nombre d'universités, dont la taille, le rayonnement et la notoriété sont importants, l'émergence de véritables « pôles d'excellence européens ». Ainsi, il existe aujourd'hui huit pôles universitaires européens en France (Bordeaux, Grenoble, Lille, Montpellier, Nancy-Metz, Paris-Sud, Strasbourg et Toulouse). Ces pôles universitaires européens ont été créés en 1991, sous la forme juridique d'un groupement d'intérêt public (G.I.P.) dans lequel des établissements d'enseignement supérieur s'associent pour une durée de cinq ans renouvelable en partenariat avec les organismes de recherche et les collectivités locales. Ils sont tenus de respecter une charte et ils passent un contrat quadriennal avec l'État. Chaque pôle universitaire européen a une identité qui lui est propre et des objectifs spécifiques, mais ils visent tous trois objectifs prioritaires : la mise en commun de moyens et d'objectifs de recherche ; le développement des relations internationales des établissements qui les composent ; le renforcement de la mobilité des étudiants et des chercheurs. Ainsi, le Pôle universitaire européen de Strasbourg a, par exemple, mis en oeuvre l'aménagement des campus et l'accueil des étudiants étrangers. D'autres actions visent un meilleur accès aux bibliothèques et la mise en réseau informatique de la documentation. Enfin, au sein de ce pôle s'ébauche un futur bilinguisme.

En définitive, les actions mises en oeuvre par la Communauté sont, pour l'essentiel, respectueuses de la répartition des compétences et du principe de subsidiarité. Dès lors, la question porte moins sur la manière d'établir une délimitation plus précise des compétences entre l'Union et les États membres en matière éducative, mais sur le degré d'ambition que l'on se donne et sur la question de savoir si cette répartition des compétences n'est pas un obstacle à une action plus ambitieuse en matière d'éducation.

 

Les compétences et les actions de la Communauté en matière d'éducation

En matière d'éducation, la Communauté ne dispose que d'une compétence encadrée et subsidiaire : son action complète, avec des moyens limités, celle des États membres.

1. L'action de la Communauté porte principalement sur l'enseignement supérieur.

2. Le contenu de l'enseignement relève de la compétence des États membres, mais la Communauté peut prendre des mesures incitatives visant à développer la dimension européenne dans l'éducation, notamment par le plurilinguisme ou la coopération entre établissements d'enseignement. La Communauté finance aussi directement des chaires universitaires spécialisées dans la construction européenne (chaires Jean Monnet).

3. L'organisation du système éducatif reste une prérogative nationale. L'action de la Communauté se borne à des initiatives favorisant l'échange d'informations et d'expériences sur les systèmes éducatifs, les performances scolaires, etc.

4
. La Communauté intervient par le biais de réglementations uniquement en matière de reconnaissance des diplômes à des fins professionnelles, alors que la reconnaissance des diplômes à des fins académiques se fait sur une base volontaire.

5. Le soutien à la mobilité fait l'objet de programmes de financement, mais il ne concerne qu'un nombre réduit d'étudiants. En 2000, environ 18 000 étudiants français ont bénéficié d'une bourse Erasmus pour aller étudier dans un autre pays européen et près de 17 000 étudiants européens ont bénéficié de cette bourse pour venir étudier en France.

6. Certaines mesures décidées au niveau national s'inspirent directement des priorités définies au niveau européen. Ainsi, le Gouvernement a lancé, en juin 2000, un ensemble de mesures en faveur de l'étude des langues étrangères, comprenant notamment l'introduction de l'enseignement des langues vivantes dès l'école primaire. De même, le Gouvernement a renforcé le soutien à la mobilité en créant un système complémentaire de bourses de mobilité qui devrait bénéficier à près de 12 000 étudiants. Enfin, avec le « processus de Bologne », c'est-à-dire l'harmonisation européenne des cursus universitaires, l'annonce de la généralisation du système européen de transfert de crédits ou encore la création de pôles universitaires européens, les autorités françaises mènent une politique active pour favoriser l'émergence de l'« espace européen de l'enseignement supérieur » à l'échelle de l'ensemble du continent.

 

III - UNE ACTION PLUS AMBITIEUSE DE L'EUROPE EN MATIERE D'EDUCATION RESTANT CONFORME AU PRINCIPE DE SUBSIDIARITE

1. Les positions en présence

La compétence reconnue à la Communauté en matière d'éducation demeure discutée.

a) L'exclusion de l'éducation des compétences communautaires

De nombreuses voix se sont fait entendre en ce sens. D'abord de la part de certaines collectivités qui détiennent des compétences exclusives en matière d'éducation au sein des États fédéraux, en particulier les Länder allemands. Ainsi, M. Edmund Stoiber, ministre-président de la Bavière, estimait, lors d'une réunion du Comité des régions, le 22 octobre 1998, que « la culture, l'éducation, les services publics, le tourisme, l'énergie et la politique de l'emploi peuvent relever de la responsabilité exclusive des États membres, des régions et des villes. L'Union européenne devrait quant à elle se consacrer aux tâches qui ne peuvent véritablement être menées à bien qu'au niveau européen, telles que la représentation des intérêts européens dans le nouvel ordre économique mondial, la politique extérieure et de sécurité commune, la lutte contre la criminalité internationale ou la protection transfrontalière de l'environnement ». Plus récemment, les représentants de plusieurs grandes régions (la Bavière, la Catalogne, la Rhénanie du Nord-Westphalie, Salzburg, l'Écosse, la Flandre et la Wallonie) ont adopté, le 28 mai 2001, une déclaration politique qui s'inscrit dans le cadre du débat sur l'avenir de l'Union européenne et qui porte sur la question de la délimitation des compétences. Les auteurs de ce document demandent, notamment, de réexaminer la délimitation des compétences dans le domaine de l'éducation.

Un certain nombre de responsables politiques nationaux se sont également prononcés en faveur d'une compétence nationale. Ainsi, Valéry Giscard d'Estaing, dans les travaux qu'il effectua au sein du Parlement européen sur le principe de subsidiarité en 1990, ou Jacques Delors, qui considère que « si on veut maintenir la cohésion nationale, l'éducation, la culture, la santé et la sécurité sociale doivent continuer à demeurer au niveau de la nation » (audition devant la délégation pour l'Union européenne du Sénat, le 20 juin 2001).

Les arguments qui militent en faveur de l'exclusion de l'éducation des politiques communautaires peuvent être résumés schématiquement de la manière suivante :

- l'école constitue un des éléments essentiels de l'apprentissage de la citoyenneté ;

- l'éducation est par nature un domaine où la prise de décision doit s'effectuer au plus près des usagers ;

- une action communautaire, même marginale, en matière éducative contribue à brouiller le partage des responsabilités, si bien que le citoyen ne sait plus « qui fait quoi » et la responsabilité démocratique en sort affaiblie.

Par ailleurs, il convient de remarquer que l'exclusion de l'éducation des compétences communautaires, n'implique pas forcément une politique éducative nationale ou régionale refermée sur elle-même. En effet, comme le soulignait Jacques Delors, une coopération européenne en matière d'éducation serait toujours possible, mais dans un cadre intergouvernemental (à l'image du Conseil de l'Europe, ou de l'UNESCO par exemple) et non plus communautaire. Cela offrirait, d'ailleurs, davantage de souplesse et permettrait de développer des liens plus étroits avec des pays tiers, en particulier les États-Unis ou le Japon.

Néanmoins, l'exclusion de l'éducation des compétences communautaires comporte plusieurs inconvénients majeurs, qui conduisent à rejeter cette option :

- l'éducation devient de plus en plus un véritable « marché », ce qui justifie une action communautaire ;

- malgré un budget réduit et des imperfections structurelles,  les programmes communautaires, tels qu'Erasmus, jouissent d'une très grande popularité et constituent un élément essentiel de la visibilité de l'Union européenne auprès de la jeunesse ;

- l'éducation contribue de manière déterminante à la citoyenneté européenne.

A cet égard, il serait pour le moins paradoxal qu'au moment où l'on cherche à rapprocher davantage l'Europe des citoyens et à lui donner un contenu plus concret, on méconnaisse à ce point leurs attentes. L'éducation figure, en effet, parmi les thèmes prioritaires cités par les citoyens, comme le montre, d'ailleurs, le rapport du groupe chargé du débat sur l'avenir de l'Europe. Il ne faut pas, non plus, sous-estimer les enjeux du futur élargissement de l'Union européenne dans le domaine de l'éducation.

b) Une politique commune en matière éducative ?

Certaines personnalités souhaitent aller plus loin et se prononcent en faveur d'une véritable « politique commune » en matière éducative. Ils remettent donc en cause l'actuelle répartition des compétences entre l'Union et les États membres en estimant que celle-ci constitue un frein à une action plus ambitieuse de l'Europe en matière éducative.

Mais cette approche semble résulter d'une utilisation approximative de la notion de « politique commune ».

Comme le relève un observateur avisé (4(*)), « la coopération communautaire en éducation et formation n'est pas une politique commune comme les autres. Il ne s'agit pas de réguler ou d'organiser un secteur de la vie sociale par des instruments normatifs (règlements ou directives) ou incitatifs (fonds structurels), même si certains d'entre eux interviennent dans le secteur de l'éducation et de la formation. Il ne s'agit pas de définir autour de principes communs un modèle européen d'éducation et de formation. Le pari lancé est davantage d'obtenir par la coopération, notamment par l'échange d'informations et d'expériences, par la mobilité des étudiants et des enseignants, par la coopération entre établissements d'éducation et de formation, la reconnaissance par chacun c'est-à-dire par tous, y compris des agents économiques et sociaux, de la validité de l'enseignement et de la formation dispensés par les autres. Cela passe bien entendu par une adaptation, parfois vigoureuse, de l'organisation des systèmes et du contenu des enseignements, mais cette adaptation ne peut être conduite qu'au niveau national. »

Comme le déclarait le ministre français de l'Éducation nationale, lors du Conseil des ministres du 7 juillet 1999 :

« En réalité, il ne s'agit nullement d'uniformiser les contenus et les durées des dispositifs de formation, mais, dans le respect des identités de chacun, d'améliorer la lisibilité des diplômes, de faciliter la mobilité et de favoriser l'insertion dans l'emploi. C'est l'espace européen tout entier qui doit être en harmonie, comme dans un orchestre où chacun joue sa partition, avec son génie propre, mais où l'ensemble forme un tout cohérent et structuré. »

Il existe, en réalité, un consensus général entre les grands responsables politiques européens pour estimer que l'éducation doit demeurer une compétence exercée en premier lieu par les États membres ou leurs collectivités décentralisées, l'Union européenne ne jouant qu'un rôle de soutien.

Ce consensus est bien illustré par les propos de Guy Verhofstadt, Premier ministre belge, dans son discours à l'occasion du septième forum européen de la Wachau à Göttweig, le 24 juin 2001 sur « Quel avenir pour l'Europe » :

« J'estime que dans une série de cas, les compétences doivent être exercées en premier lieu par les États membres, l'Union jouant uniquement un rôle de soutien. Je pense ici, tout naturellement, à la culture, au sport, à l'enseignement. Ne devrait-on pas, à tout le moins, établir qu'il s'agit là de domaines qui entrent dans les missions de base des États membres ? L'Union n'interviendrait ici qu'en complément, si les États membres le souhaitent et s'il y a un intérêt clairement établi justifiant une intervention communautaire. »

c) Une action communautaire plus affirmée mais restant conforme au principe de subsidiarité

Le président de la Commission européenne, M. Romano Prodi, a posé, dans son discours prononcé à l'Institut d'Études politiques de Paris, le 29 mai 2001, les termes du débat et a pris position sur ce point :

« Je suis bien conscient qu'un exercice de répartition des compétences entre le niveau national et le niveau européen, comporte un risque : celui de n'être qu'une répétition, par d'autres moyens, des débats - et des désaccords - sur la substance même du projet européen.

Pour certains, il s'agira surtout de « re-nationaliser » des compétences transférées ou, à l'inverse, d'en « communautariser » de nouvelles, selon des critères tirés de la sensibilité de l'opinion sur tel ou tel sujet, ou des finances publiques.

Pour ma part, j'entrerai dans ce débat sans arrière-pensée, en pensant au fond, et en cherchant au cas par cas, de quelle manière nous pouvons le mieux atteindre nos objectifs : par des compétences séparées ou partagées. Même si cela peut paraître compliqué, nous devons raisonner par fonction et laisser au système de la souplesse.

Je prendrai un exemple pour illustrer ce propos : celui de l'éducation.

Il est clair que la responsabilité première doit rester aux États ou aux régions. Mais le niveau européen a certainement une valeur ajoutée à apporter, notamment :

· en facilitant les échanges, la reconnaissance mutuelle des diplômes et l'adoption des grilles harmonisées d'évaluation des compétences acquises ;

· en permettant de confronter les expériences sur des sujets tels que la lutte contre l'échec scolaire, la formation continue, la violence à l'école, etc....

· en offrant des bourses et en encourageant la constitution de centres de recherche performants. »


Le Président de la Commission européenne se prononce ainsi en faveur d'une action européenne respectueuse du principe de subsidiarité. Les domaines qu'il évoque (la reconnaissance mutuelle des diplômes, les échanges d'informations et l'évaluation, l'aide à la mobilité) sont clairement ceux où une action communautaire peut, du fait de sa dimension et de ses effets, apporter une plus-value par rapport à des actions nationales.

Il reste, cependant, extrêmement prudent en la matière, car il ne semble pas aller au-delà de ce que fait actuellement l'Union européenne.

En France, le Premier ministre et le Président de la République semblent développer une conception plus ambitieuse.

Ainsi, le Premier ministre estime, dans son discours sur l'avenir de l'Europe du 28 mai 2001 : « Favorisons mieux encore la mobilité des étudiants, des artistes et des chercheurs. D'ici dix ans, tous les jeunes Européens devraient pouvoir accomplir une partie de leur scolarité dans un autre pays que le leur. Faisons de l'enseignement d'au moins deux langues européennes, dès le plus jeune âge, une règle. »

En outre, dans ce même discours, le Premier ministre ajoute : « Tout doit être fait, notamment à l'école, pour que nos enfants prennent conscience que leur héritage national s'inscrit dans une richesse plus vaste encore, celle de l'Europe. »

Quant au Président de la République, il considère, dans son message diffusé sur le site Internet de la présidence de la République, le 31 octobre 2001 :

« Nos efforts doivent porter en priorité, c'est une évidence, sur les échanges scolaires et universitaires. Beaucoup a été fait, notamment pendant la présidence française de l'Union, en 2001, pour promouvoir la mobilité des étudiants. Mais il faut changer d'échelle et se fixer des objectifs concrets et ambitieux pour tous les jeunes européens, au stade du primaire et pendant le secondaire comme pour les étudiants ».

Il ajoute :

« Je souhaite également que l'Europe s'affirme dans le domaine stratégique de la formation de haut niveau, où les États-Unis ont une nette avance. Nous devrions soutenir les établissements de différents pays européens désireux de s'allier pour former de grandes institutions susceptibles de bénéficier d'un rayonnement mondial, grâce à leur masse critique d'étudiants ».

Il évoque ensuite la question des langues et la nécessité de préserver le multilinguisme :

« il faut réaliser au plus vite et partout l'objectif de parler trois langues (dont la langue maternelle) à l'issue des années de scolarité obligatoire (...). Il faut que tous les États membres agissent dans ce sens ».

Le Premier ministre britannique Tony Blair s'est également prononcé, dans son discours de Birmingham, le 23 novembre 2001, pour une action européenne renforcée en matière de formation et d'éducation.

Ainsi, si tout le monde s'accorde sur les objectifs qu'il convient de fixer à l'action communautaire en matière éducative et sur la nécessité de respecter le principe de la délimitation des compétences entre l'Union et les États membres, toute la question porte sur la manière de les atteindre et le niveau d'ambition que l'on se donne. 

2. Comment concilier une action européenne plus ambitieuse en matière d'éducation et le respect de la délimitation des compétences entre l'Union et les États membres ?

Le réexamen des dispositions du traité relatives à l'éducation doit concerner autant les objectifs que les moyens d'action. 

a) Des objectifs clarifiés

A la lecture de l'article 149 du traité instituant la Communauté européenne, il apparaît qu'il existe une certaine ambiguïté sur l'objectif essentiel assigné à l'Union en matière éducative. En effet, il ressort de l'alinéa premier de cet article, que la priorité de l'action communautaire est le « développement d'une éducation de qualité ». Certes, l'objectif de favoriser « la dimension européenne dans l'éducation » figure également dans ce même article, mais à l'alinéa suivant, qui décrit les domaines d'action concrets de la Communauté. Je serais donc favorable à une inversion des deux objectifs de sorte que le développement de la dimension européenne dans l'éducation soit le but essentiel assigné à l'Union et que le développement d'une éducation de qualité soit ramené au niveau des objectifs plus concrets. Cela ne changerait rien sur le fond, mais cette modification permettrait une clarification.

Les autres modifications concerneraient précisément la description des objectifs concrets au second alinéa.

Au regard de la situation actuelle, il est évident qu'un effort particulier doit être mené au niveau européen pour favoriser la mobilité des étudiants et des enseignants. Or, c'est clairement un domaine où l'action de l'Union européenne apporte une « plus value » par rapport à l'action des États membres, notamment en encourageant la reconnaissance des diplômes et par des programmes de financement.

C'est la raison pour laquelle je propose de hiérarchiser en quelque sorte les objectifs fixés par le traité pour faire de la mobilité une véritable priorité et d'inscrire l'objectif de la rendre systématique.

En revanche, il me semble plus difficile, pour des raisons pratiques évidentes, de fixer le même degré d'ambition en ce qui concerne la mobilité des élèves du primaire et du secondaire. Il faut, en effet, savoir que l'Union européenne compte plus de 75 millions d'élèves.

La seconde priorité me paraît être l'encouragement du plurilinguisme qui s'inscrit dans le cadre de la diversité culturelle. Là encore, l'Union européenne a un rôle essentiel à jouer, en particulier dans la perspective du prochain élargissement.

Je considère donc qu'il faudrait inscrire dans le traité l'objectif que tous les élèves puissent apprendre au moins deux langues étrangères autres que leur(s) langue(s) maternelle(s). Il ne s'agirait là que de reprendre le texte des résolutions adoptées par les ministres de l'éducation des Quinze en 1995 et 2001, ce qui en principe ne devrait pas soulever de difficultés, mais cela permettrait de donner un signal politique fort.

Les autres objectifs resteraient, quant à eux, inchangés.

b) Une action revisitée : l'application de la méthode ouverte de coordination dans le domaine de l'éducation

Comme il a été mentionné précédemment, l'Union européenne dispose de trois sortes d'instruments en matière éducative : des normes juridiques, des textes non contraignants et des programmes de financement.

Ces derniers présentent un réel intérêt pour encourager la mobilité ou la coopération entre les établissements, mais la modestie de leur dotation financière, la lourdeur de leur gestion et les risques de saupoudrage ne militent pas en faveur de leur extension à des champs d'application plus vastes. Au contraire, ils devraient être davantage concentrés qu'ils ne le sont jusqu'à présent sur les objectifs sus-mentionnés. Cela permettrait, notamment, d'augmenter les bourses de type Erasmus ou de concentrer les financements du programme Jeunesse sur le public des jeunes en situation d'échec scolaire.

L'utilisation de normes juridiques, qui ne s'appliquent effectivement qu'en matière de reconnaissance des qualifications à des fins professionnelles est également à exclure, car il ne s'agit pas ici de procéder à une harmonisation uniformisante.

Il reste donc les textes non contraignants, tels que les résolutions ou les recommandations, qui sont d'ailleurs très largement utilisées dans le domaine éducatif. Cependant, les éléments contenus dans ces instruments restent souvent inappliqués, faute d'un mécanisme d'évaluation et de suivi.

Il semble, en réalité, que la seule manière de concilier une action communautaire ambitieuse en matière d'éducation et le respect de la répartition des compétences entre l'Union et les États membres, passe par le recours à la « méthode ouverte de coordination ».

Cette méthode consiste :

- à définir des lignes directrices pour l'Union, assorties de calendriers spécifiques pour réaliser les objectifs à court, moyen et long terme fixés par les États membres ;

- établir, le cas échéant, des indicateurs quantitatifs et qualitatifs et des critères d'évaluation, par rapport aux meilleures performances mondiales, qui soient adaptés aux besoins des différents États membres et des divers secteurs, de manière à pouvoir comparer les meilleures pratiques ;

- traduire ces lignes directrices européennes en politiques nationales et régionales en fixant des objectifs spécifiques et en adoptant des mesures qui tiennent compte des diversités nationales et régionales ;

- procéder périodiquement à un suivi, une évaluation et un examen par les pairs (conclusions du Conseil européen de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000).

Elle offre, comme le souligne le Livre blanc de la Commission sur la gouvernance, le « moyen d'encourager la coopération, d'échanger de bonnes pratiques, de convenir d'objectifs communs et d'orientations communes aux États membres (...). Elle se fonde sur la mesure régulière des progrès réalisés sur la voie de ces objectifs afin que les États membres puissent comparer leurs efforts et s'enrichir de leurs expériences mutuelles. »

Cette méthode a été appliquée, pour la première fois, au domaine de l'emploi avec le procédé des « lignes directrices pour l'emploi », lancé au Conseil européen d'Essen et inscrit dans l'article 128 du traité instituant la Communauté lors de la révision opérée à Amsterdam.

La méthode ouverte de coordination permet, en réalité, de renforcer la coopération entre les États membres pour atteindre les objectifs du traité, de manière souple et pragmatique, sans remettre en cause les compétences des États ou des collectivités décentralisées. C'est pourquoi, elle est particulièrement adaptée à des domaines, tels que l'emploi, le social, l'immigration, l'environnement ou l'éducation, qui relèvent avant tout des compétences nationales.

C'est la raison pour laquelle le Livre blanc sur la gouvernance de la Commission prône un renforcement de cette méthode tout en estimant que celle-ci doit demeurer complémentaire à l'action communautaire.

L'application de la méthode ouverte de coordination dans le domaine de l'éducation paraît d'autant plus pertinente que ce serait le moyen de prendre en compte l'éducation dans le cadre de la politique de l'emploi menée au niveau européen.

Cette raison a, d'ailleurs, incité les chefs d'État et de gouvernement, lors du Conseil européen de Lisbonne, des 23 et 24 mars 2000, qui a fixé l'objectif de faire de l'Europe « l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde », à donner mandat au Conseil Éducation d'entreprendre une réflexion générale sur les objectifs concrets futurs des systèmes d'enseignement en vue de contribuer au processus des lignes directrices pour l'emploi.

Cela a donné lieu à un rapport, élaboré par la Commission et adopté par les ministres de l'éducation le 12 février 2001.

Le rapport définit, pour les dix prochaines années, trois objectifs stratégiques concrets :

- accroître la qualité et l'efficacité de l'éducation et de la formation dans l'Union européenne ;

- faciliter l'accès de tous à l'éducation et à la formation ;

- ouvrir les systèmes éducatifs vers l'extérieur : vers la société au niveau local et national, vers l'Europe et sur le monde.

Par ailleurs, le rapport définit un certain nombre de domaines où il est particulièrement important que ces trois objectifs soient réalisés. Il s'agit, notamment, d'améliorer la formation des enseignants, d'assurer l'accès de tous aux technologies de l'information et de la communication, d'intensifier le recrutement aux études de sciences et de technologie, d'améliorer l'assurance de la qualité, d'améliorer l'apprentissage des langues, d'accroître la mobilité et les échanges par-delà les frontières, de renforcer l'articulation entre l'enseignement et la vie professionnelle, et enfin de promouvoir une citoyenneté active, l'égalité des chances et la cohésion sociale.

Comme le reconnaît la Commission, « il est évident que de nombreux éléments décrits dans ces objectifs peuvent être pris en charge par les autorités nationales ou régionales et discutés le cas échéant avec des associations et les partenaires sociaux, mais tous ces objectifs auraient à bénéficier d'un processus d'examen par les pairs, d'un échange de bonnes pratiques et d'une comparaison des progrès accomplis par les États membres ».

Les prochains développements sont attendus pour le Conseil européen de Barcelone en mars 2002.

Parallèlement, la Commission européenne vient d'adopter le Livre blanc sur la jeunesse, qui entend promouvoir la méthode ouverte de coordination pour donner un nouvel élan à l'action communautaire en direction des jeunes. Il s'agirait, en particulier, grâce à ce procédé, de renforcer la participation des jeunes à la vie publique, d'encourager le volontariat, d'améliorer l'information des jeunes et d'améliorer la connaissance du domaine de la jeunesse par les pouvoirs publics.

Néanmoins, l'application de la méthode ouverte de coordination au domaine de l'éducation soulève les réticences de certains pays, et des Länder allemands, qui estiment qu'elle est trop bureaucratique et qu'elle va à l'encontre du principe de subsidiarité. Certes, il ne convient pas de transposer tel quel le procédé des lignes directrices pour l'emploi au secteur de l'éducation, mais de l'adapter. Il faut, en effet, définir des modalités spécifiques tant en termes d'indicateurs et d'outils d'évaluation, que du point de vue institutionnel. Ainsi, contrairement aux lignes directrices pour l'emploi, qui sont élaborées chaque année, ces lignes directrices pour l'éducation devraient avoir une périodicité plus longue, compte tenu de la grande « rigidité » des systèmes d'éducation et du délai de mise en oeuvre. On pourrait ainsi imaginer une périodicité de trois ou cinq ans.

Par ailleurs, le Conseil européen ne serait pas concerné par ces lignes directrices mais uniquement le Conseil des ministres de l'Éducation de l'Union, ce qui simplifierait la procédure. A l'inverse, comme pour l'emploi, le Parlement européen, le Comité économique et social et le Comité des régions seraient consultés et le rôle de la Commission serait ainsi renforcé. A l'instar de l'emploi également, je pense qu'il est important d'inscrire cette méthode dans le traité, à côté des mesures d'encouragement et des recommandations pour bien marquer la spécificité de l'éducation par rapport à l'emploi. Il y eu, en effet, une certaine ambiguïté à propos du « rapport sur les objectifs concrets futurs », sur le fait de savoir si cet exercice devait se limiter uniquement au volet éducatif de la stratégie européenne pour l'emploi ou inclure également la dimension civique de l'éducation. 

c) Le recours à la géométrie variable

La possibilité offerte aux États membres qui le souhaitent d'aller plus vite et plus loin dans la voie de l'intégration, que ce soit par la méthode intergouvernementale ou même par le mécanisme des « coopérations renforcées », tel qu'il est prévu par le traité, offre de grandes perspectives en matière d'éducation.

Comme l'a déclaré le ministre de l'Éducation nationale, M. Jack Lang, dans son intervention au Sommet interministériel de Prague, des 18 et 19 mai 2001 :

« Il ne faudrait pas qu'un cadre institutionnel freine les initiatives que certains voudraient prendre (...) Par ailleurs, n'attendons pas de trouver sur tout sujet un accord unanime : pourquoi faudrait-il absolument que tous marchent du même pas ? Certains, volontaires, peuvent ouvrir la voie, les autres les rejoindront. Prenons des initiatives à deux, à trois, à six ; nous pouvons les uns et les autres, en pleine liberté, nous associer, nous fédérer. Nous pouvons avancer selon une « géométrie variable » (...). Pour notre part, nous sommes résolus à aller de l'avant et à constituer, avec les pays qui le souhaiteront, une avant-garde ».

Ainsi, le ministre délégué chargé de l'Enseignement professionnel, M. Jean-Luc Mélenchon, a pris récemment l'initiative de lancer un projet pilote visant à construire en commun, dans le respect des spécificités nationales, des référentiels communs de formation, puis des diplômes européens dans le domaine de l'enseignement professionnel. Ce projet concerne actuellement deux secteurs (l'automobile et l'hôtellerie) et implique cinq États membres et deux pays candidats. Il est ouvert aux autres pays de l'Union et pourra ensuite être étendu à d'autres secteurs. Comme l'a déclaré ce ministre, lors du dernier Conseil Éducation de novembre dernier : « l'approfondissement de la construction européenne nécessite une certaine convergence des systèmes éducatifs des États membres, seule à même de garantir la mobilité des étudiants en Europe ».

On pourrait également, par ce biais, favoriser l'émergence dans toute l'Europe de véritables universités européennes, qui soient à la fois des lieux de formation pour des étudiants et des enseignants de tous les pays européens et d'importants centres culturels, sur le modèle des universités européennes d'été, qui fonctionnent depuis l'année dernière en France. Dans le même ordre d'idée, une université franco-allemande vient d'être créée en 2000, ainsi qu'une université franco-italienne en 2001.

L'examen de la répartition actuelle des compétences en matière d'éducation entre l'Union et les États membres doit donc conduire à renforcer l'action de l'Europe dans certains domaines.

Le principe de subsidiarité dit, en effet, que la Communauté ne doit agir que si l'objectif ne peut être réalisé de manière suffisante par les États membres, mais lorsque tel est le cas, il comporte également une obligation d'agir pour la Communauté en vue de réaliser cet objectif.

Je crois que cela permettrait de faire de l'Europe une réalité concrète et tangible pour les citoyens, et donc de renforcer leur adhésion au projet européen.

En conséquence, et compte tenu de ces éléments, l'article 149 pourrait être modifié de la manière suivante :

 

TABLEAU COMPARATIF

Éducation, formation professionnelle et jeunesse

Article 149

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TEXTE ACTUEL

NOUVELLE REDACTION

1. La Communauté contribue au développement d'une éducation de qualité en encourageant la coopération entre États membres et, si nécessaire, en appuyant et en complétant leur action tout en respectant pleinement la responsabilité des États membres pour le contenu de l'enseignement et l'organisation du système éducatif ainsi que leur diversité culturelle et linguistique.

1. La Communauté contribue au développement d'une dimension européenne dans l'éducation en encourageant la coopération entre États membres et, si nécessaire, en appuyant et en complétant leur action tout en respectant pleinement la responsabilité des États membres pour le contenu de l'enseignement et l'organisation du système éducatif ainsi que leur diversité culturelle et linguistique.

2. L'action de la Communauté vise :

- à développer la dimension européenne dans l'éducation, notamment par l'apprentissage et la diffusion des langues des États membres ;



- à favoriser la mobilité des étudiants et des enseignants, y compris en encourageant la reconnaissance académique des diplômes et des périodes d'études ;

- à promouvoir la coopération entre les établissements d'enseignement ;

- à développer l'échange d'informations et d'expériences sur les questions communes aux systèmes d'éducation des États membres ;

- à favoriser le développement des échanges de jeunes et d'animateurs socio-éducatifs ;

- à encourager le développement de l'éducation à distance.


2. L'action de la Communauté vise :

en priorité, à favoriser, avec l'objectif de la rendre systématique, la mobilité des étudiants et des enseignants, y compris en encourageant la reconnaissance académique des diplômes et des périodes d'études ;

- à encourager l'apprentissage par tous les élèves d'au moins deux langues étrangères autres que leur(s) langue(s) maternelle(s) ;

à développer la qualité dans l'éducation ;

Alinéa sans modification

Alinéa sans modification

Alinéa sans modification

Alinéa sans modification

3. La Communauté et les États membres favorisent la coopération avec les pays tiers et les organisations internationales compétentes en matière d'éducation, et en particulier avec la Conseil de l'Europe.


Alinéa sans modification

4. Pour contribuer à la réalisation des objectifs visés au présent article, le Conseil adopte :

- statuant conformément à la procédure visée à l'article 251 et après consultation du Comité économique et social et du Comité des régions, des actions d'encouragement, à l'exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres ;

- statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, des recommandations.

4. Pour contribuer à la réalisation des objectifs visés au présent article, le Conseil adopte :

Alinéa sans modification

Alinéa sans modification


statuant à la majorité qualifiée, sur proposition de la Commission et, après consultation du Parlement européen, du Comité économique et social et du Comité des régions, des lignes directrices pluriannuelles, dont les États membres tiennent compte dans leurs politiques en matière d'éducation.

Chaque État membre transmet au Conseil et à la Commission un rapport sur les principales mesures qu'il a prises pour mettre en oeuvre sa politique, à la lumière des lignes directrices pour l'éducation.

Sur la base de ces rapports, le Conseil procède à un examen de la mise en oeuvre de ces lignes directrices par les États membres, qui donne lieu à un rapport.

Le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur recommandation de la Commission peut, s'il le juge approprié à la suite de cet examen, adresser des recommandations aux États membres.

 

Compte rendu sommaire du débat

M. Hubert Haenel :

J'ai écouté votre communication avec un grand intérêt et je partage tout à fait vos remarques. Cela montre tout l'intérêt de l'exercice sur la répartition des compétences entre l'Union et les États membres qui doit pouvoir déboucher sur des propositions originales.

M. Claude Estier :

Je suis particulièrement préoccupé par la question de la mobilité des étudiants et des enseignants. Je crois que, dans ce domaine, il reste beaucoup à faire car c'est un élément très important pour l'avenir de l'Europe.

Je suis également très attaché au multilinguisme. Je partage donc l'idée de se fixer l'objectif que tous les élèves puissent apprendre au moins deux langues étrangères. Un sondage récent montre, en effet, que près de 70 % des Français ne parlent aucune langue étrangère.

M. Serge Lagauche :

La position de la France est très en avance sur ces sujets. Il s'agit, sans méconnaître le principe de subsidiarité, de renforcer l'action de l'Europe dans ces domaines.

M. Jean Bizet :

Je partage les observations précédentes. Cela me semble important pour l'émergence d'une véritable « conscience européenne » qui s'inscrirait dans le respect de la subsidiarité.

Par ailleurs, j'aimerais savoir s'il existe des statistiques sur le devenir professionnel des étudiants qui ont effectué une partie de leurs études à l'étranger. Je voudrais savoir, en effet, si ces étudiants sont restés majoritairement en Europe ou s'ils se sont ensuite expatriés aux États-Unis.

M. Serge Lagauche :

A ma connaissance, il n'existe pas de telles statistiques. Néanmoins, l'objectif principal fixé par le Conseil européen de Lisbonne est précisément de faire de l'Europe « l'économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde », en particulier en renforçant les connaissances de base dans les matières scientifiques.

De même, l'harmonisation des cursus européens par la méthode intergouvernementale répond aussi à la volonté de faire de l'Europe un pôle moteur en matière de recherche et d'éducation.

A l'issue de ce débat, la délégation a approuvé, à l'unanimité, la proposition présentée par le rapporteur de modification de l'article 149 du traité instituant la Communauté européenne.

 

 

Politique étrangère et de sécurité commune

 

Communication de M. Hubert Haenel sur la constitution
de forces armées et de police dans le cadre de la
politique de défense européenne

 

Le Conseil européen de Laeken, en décembre dernier, a déclaré l'Union opérationnelle sur le plan militaire. C'est pourquoi il m'a semblé utile de faire aujourd'hui le point sur l'état d'avancement de la défense européenne au cours des années 2000 et surtout 2001, qui a vu la réalisation de progrès substantiels sur bon nombre de projets.

I. LES CAPACITÉS MILITAIRES

1. La constitution d'une force

Vous vous rappelez sans doute que l'objectif fixé fin 1999 lors du Conseil européen de Helsinki était de doter l'Union d'une force de 50 000 à 60 000 hommes, déployables en théâtre extérieur dans un délai inférieur à 60 jours, pour une durée d'intervention égale à au moins un an. Cette force de réaction rapide serait chargée d'effectuer des missions dirigées par l'Union, le cas échéant hors intervention de l'OTAN, dans le cadre fixé par la déclaration de Petersberg : missions humanitaires et d'évacuation, maintien de la paix, gestion des crises et restauration de la paix. Ces forces devaient être militairement autosuffisantes et dotées des capacités nécessaires de commandement, de contrôle et de renseignement, de la logistique et d'autres unités d'appui aux combats ainsi que, si nécessaire, d'éléments aériens et navals.

L'engagement de moyens nationaux dans les opérations militaires se fondant sur une décision souveraine des États membres, la difficulté résidait dans une forte mobilisation de ceux-ci. Des travaux ont été aussitôt engagés afin de déterminer, en termes qualitatifs et quantitatifs, l'ensemble des moyens à mettre en oeuvre pour mener à bien la totalité des missions de Petersberg.

· La première Conférence d'engagement de capacités tenue à Bruxelles le 20 novembre 2000 a eu pour objet de dresser la liste des engagements concrets fournis par les États membres. À ce stade, leurs contributions volontaires permettaient d'ores et déjà de tabler sur un réservoir de plus de 100 000 hommes, d'environ 400 avions de combat et d'une centaine de bâtiments de marine, ce qui répondait aux besoins quantitatifs de l'objectif global pour mener à bien les différents types d'opérations de gestion de crise. Toutefois, 144 lacunes et déficiences, en termes de qualité du personnel et d'équipement, avaient alors été identifiées.

· Lors de la seconde Conférence d'amélioration des capacités tenue à Bruxelles le 19 novembre 2001, les quinze ministres de la Défense ont réaffirmé leur détermination sur l'objectif poursuivi. La déclaration finale commune adoptée à cette occasion a constaté que les missions envisagées seraient possibles d'ici 2003, mais qu'elles ne seraient pas exemptes de risques en raison de la persistance de lacunes non encore comblées.

Au cours de cette Conférence, les États membres ont adopté un « plan d'action européen sur les capacités » qui reprend tous les efforts, investissements, développements et mesures de coordination, tant nationaux que multinationaux, entrepris ou envisagés au cours de l'année 2002, en vue d'améliorer les moyens existants et de développer progressivement les capacités nécessaires aux actions de l'Union.

Par ailleurs, des contributions additionnelles ont été apportées pour remédier, en tout ou partie, à certaines carences. On a considéré que la réunion avait permis de résoudre environ 20 % des lacunes constatées l'année précédente. C'est notamment le cas :

- dans le domaine terrestres, pour les unités de lance-roquettes multiples ou d'infanterie blindée ;

- dans le domaine maritime, où des progrès ont été accomplis en matière aéronavale ;

- dans le domaine aérien, où des contributions supplémentaires ont été accordées - bien qu'elles restent insuffisantes - pour la recherche et le sauvetage de combat, ainsi que pour les armements de précision.

L'effort doit désormais porter sur les besoins liés à la protection des forces déployées, à la capacité d'engagement et à la logistique, ainsi que sur le degré de disponibilité des éléments terrestres, la mobilité opérationnelle et la flexibilité de la force déployée. Il en est de même pour les moyens aéronavals et d'évacuation sanitaire maritime.

Sur le plan des capacités stratégiques, les moyens de commandement - en termes d'états-majors - paraissent suffisants et les moyens de communication et de renseignement ont été renforcés par des contributions additionnelles. Mais de nombreuses lacunes persistent, notamment en matière de projection et de mobilité stratégique des forces (navires rouliers et avions gros porteurs, puisque l'A400M ne sera pas disponible avant 2008-2011). On constate aussi que les possibilités de renseignement, d'acquisition d'objectifs, de surveillance et de reconnaissance restent limitées.

Pour remédier à ces lacunes, le plan d'action envisage l'appel à de nouvelles contributions additionnelles, l'amélioration de l'efficacité des moyens déjà disponibles, mais évoque aussi des solutions multinationales, par exemple, la coproduction, le financement et l'acquisition de capacités et, éventuellement, la gestion et l'utilisation commune des équipements ainsi acquis.

Pour la poursuite de la réflexion, il est prévu d'organiser des réunions, par type de capacité, de groupes d'experts chargés de dresser la liste des lacunes et de prospecter les solutions envisageables.

2. Les contributions nationales

Les différentes contributions nationales, telles qu'elles étaient fixées le 19 novembre dernier, figurent sur le tableau ci-après. L'Allemagne, l'Italie, le Royaume-Uni et la France fournissent, tout naturellement, la majeure partie des effectifs et des moyens disponibles.

 

 

Pays

Contributions

Autriche

Maximum 2 000 hommes, avec notamment un bataillon mécanisé d'infanterie, un bataillon d'infanterie légère, une unité NBC, une escadrille d'hélicoptère de transport et une compagnie de transport.

Belgique

Une brigade mécanisée pour une mission de six mois, une escadrille de 12 F16 (24 pour des opérations de courte durée), 8 C130 et deux Airbus, deux Frégates, six navires de déminage et un navire de commandement (pour des durées de quatre mois).

Finlande

1 500 hommes, dont un bataillon d'infanterie mécanisée et une compagnie de transport ainsi que des unités de commandement, de soutien et de logistique.

France

12 000 hommes, à partir d'un réservoir de 20.000, comprenant notamment un PC de division, une brigade lourde, une brigade légère, une brigade aéroportée et une brigade amphibie ; s'y ajoutent un groupe aéronaval (22 avions de combat, deux avions de détection), un sous-marin nucléaire d'attaque, deux grands bâtiments amphibies, 4 Frégates, 3 bâtiments de soutien, 75 avions de combat, 8 avions ravitailleurs, 3 avions de transport longs courriers, 24 avions de moyens d'action, 2 Awacs. Le 19 novembre, la France a ajouté des éléments de soutien pour quatre bataillons (lance roquettes, hélicoptères, défense nucléaire, bactériologique et chimique...), des drones de reconnaissance, un doublement de sa contribution en protection NBC, le renforcement de sa contribution en soutien médical embarqué, des missiles anti-piste Apache, des forces spéciales.

Allemagne

18 000 hommes, notamment 14 escadrilles aériennes, 13 navires, moyens sanitaires et éléments de soutien, système de surveillance par satellite, drones, système de reconnaissance, avion de transport A 400 M, bâtiment de transport amphibie.

Grèce

6 500 hommes, notamment une brigade d'infanterie, une compagnie d'hélicoptères de combat, une compagnie de transport, 8 navires, 42 avions.

Irlande

850 hommes, dont un bataillon d'infanterie légère (750).

Italie

12 500 hommes, pouvant être portés à 14.500 sur un maximum de quatre mois, avec 19 navires et 26 avions de combat ainsi que des éléments de commandement et de soutien.

Luxembourg

Une compagnie de reconnaissance sur véhicules blindés légers.

Pays-Bas

Une brigade mécanisée, une brigade aérienne, un bataillon amphibie ainsi que des Frégates et des avions F16.

Portugal

4 000 hommes environ des trois armes, notamment une Frégate, un sous-marin, 12 F16, 4 Hercules C130 et 4 hélicoptères PUMA

Espagne

Une brigade mécanisée, des unités de montagne, d'opérations spéciales et d'infanterie légère (niveau bataillon) avec notamment un groupe aéronaval, deux escadrons de chasseurs F1 et F18 (24 au total) et un escadron de transport.

Suède

Un bataillon d'infanterie mécanisée de 900 hommes, une compagnie du génie de 175 hommes, une compagnie de police militaire de 160 hommes, une unité de marine de 206 hommes et 2 corvettes, une escadrille de reconnaissance aérienne et 4 C130. La participation suédoise sera décidée au cas par cas.

Royaume-Uni

12 500 hommes, avec 18 navires et 72 avions de combat, ainsi que des moyens de commandement, de soutien et de renseignement.

Javier Solana, le Haut représentant pour la PESC (Politique étrangère et de sécurité commune), a considéré que cette seconde conférence avait été un grand succès et il a plaidé pour que les forces puissent être déclarées opérationnelles dès 2002 afin que l'Union soit apte à répondre, au cas par cas, à un certain nombre de défis. Il a également indiqué « qu'un embryon de cellule de renseignement » allait travailler à ses côtés dans un bref délai, afin de remédier à l'insuffisance du renseignement, qui demeure le déficit le plus sensible.

Par ailleurs, le ministre britannique de la Défense a fait savoir que son pays souhaitait élargir la définition des missions de Petersberg pour refléter la nouvelle donne internationale après les attentats du 11 septembre dernier. Il pourrait être question d'y adjoindre les opérations de suppression des défenses aériennes, en plus des missions de maintien de la paix, afin de permettre un acheminement sécurisé de l'aide humanitaire.

3. Les relations avec les autres organisations de défense

Le transfert des compétences de l'UEO

En novembre 2000, lors d'une réunion des ministres des Affaires étrangères et de la Défense de l'UEO tenue à Marseille, l'essentiel des compétences et des tâches de l'UEO ont été transférées vers l'Union européenne. Ce transfert a marqué la fin de l'UEO comme organisation opérationnelle.

- la poursuite du dialogue avec l'OTAN

Depuis le lancement du programme de défense européenne, il a été réaffirmé à de nombreuses reprises que ce projet permettra d'établir un nouveau partenariat stratégique avec l'OTAN, sans duplications inutiles des moyens, donc en totale collaboration. En tout état de cause, l'objectif de l'Union ne signifie pas la création d'une armée européenne, mais simplement la mise en commun de forces permettant aux États membres de mener ensemble, s'ils le souhaitent, des opérations militaires, dans le cadre d'une PESD (Politique européenne de sécurité et de défense) à caractère intergouvernemental.

De nombreuses questions restent à régler entre les deux partenaires, notamment les modalités d'accès de l'Union européenne aux moyens et capacités otaniens. Parmi les points difficiles figure tout particulièrement celui de la consultation et de la participation des États européens membres de l'OTAN, mais non membres de l'Union européenne, ou non encore membres de l'Union. C'est ainsi que la Turquie a très longtemps bloqué l'avancement des négociations transatlantiques sur l'utilisation des capacités de l'OTAN.

4. Les nouveaux organes politiques et militaires

Les États membres avaient décidé, lors du Conseil européen de Helsinki, la création de nouveaux organes politiques et militaires permanents :

- un Comité politique et de sécurité siégeant à Bruxelles (COPS) ;

- un Comité militaire ;

- un état-major.

A titre provisoire, ces instances ont été mises en place sous forme intérimaire le 1er mars 2000.

Le Conseil européen de Nice, en décembre dernier, a procédé au lancement du processus d'installation des organes définitifs, dont il a défini les compétences et le mode de fonctionnement.

· Chargé de définir et de suivre la politique étrangère de l'Union, le Comité politique et de sécurité (COPS) constituera la cheville ouvrière de la PESC et de la PESD ; formé de hauts fonctionnaires ayant rang d'ambassadeurs, il est le seul organe doté d'une composition politique. Dans l'hypothèse d'une opération militaire de gestion de crises, il en exercera, sous l'autorité du Conseil, le contrôle politique et la direction stratégique.

· Le Comité militaire de l'Union européenne (CMUE), créé au sein du Conseil, donnera des avis militaires, formulera des recommandations au COPS et fournira des directives militaires à l'Etat-major. Son président, le Général finlandais Gustav Hägglund, a été nommé à sa tête le 9 avril dernier pour trois ans, cette nomination ayant d'ailleurs provoqué quelques remous compte tenu de la neutralité de la Finlande.

· L'Etat-major de l'Union européenne (EMUE) est un service dépendant du secrétariat du Conseil, directement rattaché à M. PESC et formé de personnels détachés des États membres. Il sera chargé de l'alerte rapide, de l'évaluation des situations et de la planification stratégique pour assurer les missions de Petersberg. Une fois opérationnel, il devrait bénéficier partiellement du transfert de l'État-major militaire de l'UEO. On peut toutefois s'interroger sur la manière dont il fonctionnera par rapport à l'unité de planification et d'alerte rapide instituée par le Traité d'Amsterdam et chargée, peu ou prou, d'une mission équivalente.

*

Plus largement, d'ailleurs, la répartition des tâches entre tous ces nouveaux organes n'est pas encore d'une grande clarté. Pour reprendre les mots du Général Hägglund, lors de son audition récente devant la commission des Affaires étrangères et de la défense du Parlement européen : « l'organisation semble flotter » ajoutant qu'il craignait « qu'il y ait en cours des luttes intestines de pouvoir pour savoir qui fait quoi ».

On peut néanmoins considérer que, de manière générale, des avancées importantes ont été acquises en 2001 en termes de composition de la force de réaction rapide, montrant ainsi la détermination réaffirmée des États membres de disposer de moyens d'intervention européenne autonome. Les questions plus directement liées à l'engagement concret des forces, à l'organisation de la chaîne de commandement et à la coopération avec l'OTAN doivent encore faire l'objet de discussions dans l'année à venir pour atteindre le degré d'opérationnalité souhaité par le Conseil européen de Laeken et permettre d'envisager la conduite d'opération militaires.

Enfin, le problème politiquement sensible du financement de la politique de défense n'est pas encore tranché.

II. LES FORCES DE POLICE

1. Les effectifs

Dans le cadre de la gestion non militaire des crises, vous vous rappelez que, en juin 2000, le Conseil européen de Feira avait décidé la constitution d'une force de police de 5 000 personnes, mobilisables à partir de 2003 et permettant de déployer 1 000 policiers en trente jours, pour des « missions internationales couvrant toute la gamme des opérations de prévention des conflits et de gestion des crises ». On pensait notamment aux opérations de maintien de la paix, au sortir des épisodes de crise, pour accompagner le retour des populations vers un « état de vie normal ». Les quatre domaines d'intervention prioritairement identifiés étaient la police, l'état de droit, l'administration civile et la protection civile.

Depuis lors, les travaux menés ont organisé la coopération volontaire des États membres pour atteindre cet objectif concret. Dans un premier temps, une décevante conférence ministérielle d'engagement des capacités en matière de police, organisée en mai 2001, n'avait pas permis de mobiliser plus de 4 500 policiers.

Une seconde conférence, tenue le 19 novembre 2001, a cette fois atteint, et même dépassé, l'objectif fixé. Les effectifs accordés par les différents États membres permettront en effet de mobiliser, dans des délais très brefs, jusqu'à 1 413 personnes.

Pour l'anecdote, l'objectif de 5 000 policiers n'était pas tout à fait atteint avant la Conférence, notamment en raison d'un malentendu sur les forces italiennes, mais plusieurs pays (Irlande, Allemagne, Grèce, Portugal, France et Belgique) ont apporté les contributions supplémentaires nécessaires.

La répartition des contributions volontaires s'établit ainsi :

État membre

Effectifs

Dont opérationnels sous trente jours

- Belgique

- Danemark

- Allemagne,
deuxième contributeur

- Grèce

- Espagne 

- France, troisième contributeur 

- Irlande

- Italie, premier contributeur

- Luxembourg 

- Pays-Bas 

- Autriche 

- Portugal

- Finlande 

- Suède

- Royaume-Uni 


130

125

910


180

500

810
(dont 600 gendarmes)

80

971


6

133
(dont 103 policiers sous statut militaire)

110

350
(dont 160 gardes nationaux)

75

170

450

______

 

10

25

90

20

300

300

80

242

1

20

20

200

15

50

40

______


TOTAL

5000

1413

Les forces de police ainsi constituées auront pour partie un statut civil, pour partie un statut militaire de type gendarmerie, puisque, ainsi que nous l'avions souhaité, les polices sous statut militaire qui existent dans quatre des États membres de l'Union ont été étroitement associées à ce projet.

Par ailleurs, les pays candidats, l'Islande et la Norvège, ont annoncé leur future contribution possible aux missions internationales de police.

2. Les missions

À l'issue de ses travaux, la Conférence a adopté une déclaration finale rappelant que l'objectif de ces forces sera « d'appuyer des opérations de police menées par l'ONU ou l'OSCE », mais aussi « de conduire des actions autonomes ». Globalement, les missions envisageables consistent, d'une part, à renforcer les polices locales, d'autre part, à s'y substituer si la situation sur le terrain l'exige.

Bien qu'ils aient rapproché leurs points de vue, les ministres ne sont toutefois pas parvenus à un accord formel sur la question de la formation, du commandement et de l'interopérabilité des forces de police. D'autres points n'en sont encore qu'aux prémices, notamment pour ce qui concerne la prise de décision politique, le cadre juridique des opérations et leur financement, toutes questions sensibles. Les discussions se poursuivront sous présidence espagnole.

*

Enfin, en guise de conclusion, je voulais indiquer en quelques mots que l'industrie européenne militaire continuait de se restructurer. Les entreprises européennes de l'aéronautique et de l'espace ont engagé un processus de concertation, notamment dans le domaine des missiles. Par ailleurs, six États membres ont signé, en novembre dernier, une déclaration sur la coopération dans le domaine des capacités et des technologies pour les systèmes de combat aérien. La France, l'Allemagne, le Royaume-Uni, l'Italie, l'Espagne et la Suède s'engagent ainsi à développer conjointement, dans le cadre du programme ETAP (European Technology and Acquisition Program) et avec le concours de l'industrie européenne de l'armement, les technologies et les capacités nécessaires dans ce domaine notamment en matière d'avions de combat et d'engins aériens inhabités sol-air et air-air, ainsi que d'appareils de combat aérien sans pilote. La situation particulière de l'A400 M, le futur gros porteur militaire européen, reste encore délicate dans l'attente de l'approbation par le Bundestag de l'engagement financier du gouvernement allemand. Rappelons que ce grand programme s'était vu déjà très affaibli par le retrait italien du projet, finalement confirmé par Silvio Berlusconi après plusieurs épisodes d'hésitations.

Le secteur de la construction navale est également en pleine restructuration, seule l'industrie de l'armement terrestre demeurant encore très morcelée en Europe.

Il est essentiel de mener à bien ces rapprochements, tant pour éviter des rivalités conduisant à entretenir des duplications injustifiées et contre-productives que pour faciliter l'interopérabilité des futures forces européennes.

Par ailleurs, le 17 janvier dernier, l'agence de l'armement OCCAR (Organisation conjointe pour la coopération en matière d'armement) a été dotée de la personnalité morale par ses quatre membres fondateurs (Allemagne, France, Italie et Royaume-Uni), l'autorisant ainsi à signer directement des contrats avec les industriels concernés par des programmes d'armements menés en coopération. Une fois acquise l'adhésion de nouveaux États membres - trois demandes sont actuellement en cours : Pays-Bas, Espagne et Belgique -, l'OCCAR deviendra une véritable agence européenne de l'armement.

 

(1) directive 89/48/CEE du Conseil du 21 décembre 1988. 

(2) directive 92/51/CEE du Conseil du 18 juin 1992. 

(3) par exemple : directive 93/16/CEE du 5 avril 1993 pour les médecins, ou directive 85/5/CE du 16 février 1998 pour les avocats. 

(4) M. Antoine Bousquet, in Éducation et formation dans l'Union européenne, Réflexe Europe, La Documentation française, janvier 1999, p. 7.