Réunion de la délégation pour l'Union européenne du mardi 30 janvier 2007

M. Simon Sutour :

La situation du secteur vitivinicole en Europe est aujourd'hui très difficile. La consommation intérieure est stagnante : l'augmentation de la consommation de vin en Europe du Nord et dans les nouveaux États membres compense à peu près la baisse de la consommation qui se poursuit dans les pays producteurs. Or, les importations augmentent rapidement : elles ont quadruplé depuis que le marché européen s'est ouvert. En revanche, les exportations marquent le pas. Le solde extérieur de l'Union reste positif ; en valeur, il est même relativement stable, car le prix des vins importés est à la baisse, tandis que celui des vins exportés se tient mieux. Mais, globalement, le constat est clair : avec une consommation intérieure stagnante, des importations qui progressent et des exportations qui marquent le pas, le marché est déséquilibré.

Certes, une partie des excédents est épongée grâce aux mécanismes de distillation facultative. Mais cette solution n'est ni satisfaisante, ni efficace. Elle n'est pas satisfaisante parce qu'elle est coûteuse et difficile à justifier ; elle n'est pas efficace dans la durée car, le marché européen étant désormais ouvert, il ne suffit pas de distiller une partie de la production pour faire remonter les prix. Quand le prix des vins importés baisse - et c'est le cas actuellement avec la hausse de l'euro et la surproduction dans des pays comme l'Australie -, le prix des vins européens concurrents ne peut pas remonter. En réalité, la distillation joue aujourd'hui plus un rôle de soutien des revenus de certains producteurs qu'un rôle de régulation du marché. De plus, elle freine l'adaptation aux tendances de la consommation, en favorisant un débouché artificiel à la production.

Alors, que faire pour sortir de la difficulté ?

La Commission envisage trois séries de mesures.

· La première série de mesures a pour but de restaurer un équilibre de marché. Pour cela, la Commission propose un vaste programme d'arrachage : 400 000 hectares en cinq ans, c'est-à-dire plus de 11 % du vignoble communautaire. Parallèlement, la plupart des instruments d'intervention seraient supprimés : immédiatement pour la plupart d'entre eux, et notamment toutes les formes d'aides à la distillation, et en 2013 pour l'encadrement des droits de plantation. Pour atténuer les effets de cette libéralisation très poussée, la Commission prévoit d'attribuer à chaque État membre producteur une « enveloppe nationale » qui pourrait être utilisée pour certaines mesures de gestion des crises ; elle propose également la réorientation d'une partie des dépenses vers des mesures de développement rural, qui pourraient comprendre le cofinancement de formules de préretraite ainsi que des mesures agro-environnementales (par exemple des aides à l'hectare pour l'entretien des paysages). Enfin, la Commission propose d'interdire la chaptalisation (enrichissement du vin par utilisation de sucre) pratiquée dans la partie la plus septentrionale de la viticulture européenne (y compris la moitié nord de la France). Son argument est le suivant : l'enrichissement du vin peut être obtenu soit par utilisation de sucre, soit par utilisation de moûts de raisin. Pour assurer un débouché aux moûts de raisin, la Communauté a mis en place une incitation financière à leur utilisation pour l'enrichissement. Mais, avec la réforme de l'OCM sucre, le prix du sucre a baissé. Pour que le moût de raisin reste compétitif, il serait indispensable d'augmenter l'incitation financière. Mieux vaut, selon la Commission, interdire la chaptalisation, ce qui assurera un débouché aux moûts de raisin sans qu'une aide soit nécessaire, puisque leur utilisation deviendra le seul moyen d'enrichir le vin.

· La deuxième série de mesures concerne la commercialisation du vin. Là également, la Commission propose une réforme profonde. Elle propose d'harmoniser les signes de qualité du vin avec le régime communautaire applicable dans les autres domaines : Appellation d'Origine Protégée (AOP) et Indication Géographique Protégée (IGP). Elle propose également d'assouplir les pratiques oenologiques en acceptant, sauf exception, les règles reconnues par l'Organisation internationale des vins (OIV). De plus, les vins destinés à l'exportation pourraient être fabriqués en utilisant les pratiques oenologiques applicables dans la destination concernée. La Commission propose également de simplifier l'étiquetage des vins et d'en assouplir les règles ; en particulier, elle souhaite permettre aux vins sans IG de mettre en avant un cépage et un millésime, sur le modèle des vins américains ou australiens.

· Enfin, le troisième grand sujet abordé est le volet externe de l'OCM vin. La Commission envisage de lever l'interdiction de vinifier les moûts importés ; elle envisage également d'autoriser le coupage des vins communautaires par des vins de pays tiers.

Ce que je viens de décrire, ce sont les principales orientations retenues par la Commission dans la phase préliminaire où nous nous trouvons. Les propositions précises, définitives, ne seront connues qu'au mois de juin et je le regrette, au vu de la situation extrêmement grave que connaissent aujourd'hui certaines régions viticoles, parmi lesquelles le Midi de la France.

Il est vrai que les « tours de table » organisés par la présidence finlandaise n'ont pas été concluants. Tout le monde est d'accord sur la nécessité d'une réforme, une très large majorité veut conserver une OCM spécifique, ce qui est positif, mais le Conseil apparaît très divisé sur pratiquement toutes les propositions de la Commission. Or, il faudra bien, finalement, trouver une majorité qualifiée.

Pour l'instant, le contexte n'est pas jugé propice, avec des élections régionales en Espagne, et des élections nationales en France ; et la présidence allemande n'est pas intéressée à faire avancer les choses, en raison du débat sur l'interdiction de la chaptalisation qui toucherait particulièrement ses producteurs.

Lorsque j'ai rencontré la Commissaire chargée de l'agriculture, Mme Fischer-Boel, et le Directeur général de l'agriculture, M. Demarty, j'ai eu le sentiment qu'ils gardaient une attitude ouverte Je crois qu'il n'est pas inutile que nous apportions aujourd'hui une contribution au débat, à l'intention de la Commission européenne comme du Gouvernement.

Plus précisément, je vous suggère que nous mettions l'accent sur trois points principaux.

· Tout d'abord, je crois que la réforme doit se présenter sous un angle plus offensif. La priorité doit être d'être plus compétitifs, de vendre davantage, non de rééquilibrer par le bas l'offre et la demande. Ce n'est pas un pari perdu d'avance. La consommation mondiale a tendance à augmenter et, en Europe même, il est possible de regagner une partie du terrain perdu. Je crois qu'il faut mettre l'accent sur une meilleure structuration de la filière, afin de favoriser les investissements commerciaux, d'avoir des outils plus performants pour regagner des parts de marché. Je crois également que la Commission devrait mettre davantage l'accent sur l'effort de promotion. Cela me paraît d'autant plus envisageable que, aujourd'hui, la distinction est bien établie dans les esprits entre une consommation modérée et responsable de vin, et une consommation excessive d'alcool (qui d'ailleurs provient souvent d'autres boissons que le vin).

Dans le même esprit, je crois que la Commission a raison de vouloir simplifier les règles d'étiquetage. Les gens ne s'y retrouvent pas : des enquêtes menées en France ont montré que les consommateurs confondaient souvent les signes de qualité, et qu'ils étaient nombreux à juger même « stressant » le choix d'un vin. Ce qui est vrai d'un pays de tradition viticole comme la France l'est a fortiori pour les pays qui n'ont pas cette tradition. C'est pourquoi, pour ma part, je pense que l'idée d'autoriser des vins sans IG à mentionner un cépage et une année de récolte ne doit pas être refusée a priori. Mais il est nécessaire que les modalités soient définies à travers un cahier des charges fixant les conditions sur le plan du contrôle et de l'information du consommateur.

De même, l'assouplissement des pratiques oenologiques tel qu'il est envisagé par la Commission, c'est-à-dire en ayant recours plus systématiquement aux travaux de l'OIV, paraît raisonnable, et c'est d'ailleurs un des seuls points sur lesquels il existe d'ores et déjà un consensus. En revanche, il me paraît dangereux de prévoir que les producteurs européens puissent fabriquer des vins uniquement destinés à l'exportation, en utilisant des pratiques oenologiques reconnues dans les pays de destination, mais non en Europe. Un tel système serait difficile à mettre en pratique et pourrait donner lieu à des abus.

L'intégration des signes de qualité du vin dans le système européen de protection apparaît une harmonisation acceptable, sous réserve que la spécificité du vin soit respectée.

Enfin, la Commission prévoit - sans entrer dans les modalités - un renforcement du rôle des organisations interprofessionnelles pour la promotion et le contrôle de la qualité : c'est également une orientation qui mérite d'être soutenue. Mais il est important que les organisations de producteurs soient elles aussi encouragées.

· J'en viens au second point sur lequel je souhaite insister : l'effort de restructuration doit être mieux proportionné et mieux ciblé. Je ne crois pas que la politique d'arrachage puisse constituer le principal instrument d'un rééquilibrage durable du marché. Dans le contexte actuel, la réduction du potentiel viticole, si elle n'est pas suffisamment ciblée, risque de bénéficier avant tout aux producteurs des pays tiers.

De plus, le risque existe que les vignes de coteau, plus difficiles à exploiter et souvent moins rentables, soient arrachées en priorité, alors qu'elles sont normalement plus favorables à une production de qualité ; une dégradation du paysage est à craindre dans les zones où il n'existe pas véritablement d'alternative à la vigne. Certes, la Commission prévoit l'application aux zones où la vigne aura été arrachée du régime du paiement unique (RPU) avec sa conditionnalité environnementale. Mais on ne peut exclure que cette possibilité ne soit pas toujours utilisée et que certaines zones soient laissées en déshérence.

Cet aspect me paraît d'autant plus important que les vignes de coteau sont celles qui ont les rendements les plus faibles : leur arrachage contribuera donc beaucoup moins à un assainissement du marché.

La relance de la politique d'arrachage n'en répond pas moins à une nécessité. Dans le contexte de crise grave qui affecte certaines régions viticoles, elle paraît la seule voie possible pour offrir une porte de sortie acceptable aux viticulteurs en grande difficulté. Il est essentiel à cet égard que les mesures de préretraite pouvant accompagner la mise en oeuvre du dispositif soient suffisamment attractives.

En outre, une politique d'arrachage bien ciblée apparaît comme le contrepoint provisoirement nécessaire d'une réorientation de l'OCM faisant davantage reposer la régulation sur le jeu du marché. La suppression de certains mécanismes de distillation facultative - je vais revenir sur ce point - doit s'accompagner, sous peine d'aggraver momentanément les déséquilibres, d'une réduction du potentiel de production dans les zones et les segments de marché pour lesquels le recours à la distillation est chronique.

Mais il apparaît nécessaire de prévoir, en parallèle, la possibilité d'un gel de certaines parcelles, afin de préserver l'outil de production, la crise étant notamment conjoncturelle. Cela permettra un redémarrage rapide de la production vinicole dès lors que les marchés seront reconquis.

L'acceptabilité de la relance de la politique d'arrachage pourrait également être renforcée par l'introduction d'une formule d'arrachage temporaire.

Je crois qu'une relance de l'arrachage, ajustée par un gel de certaines parcelles, est provisoirement nécessaire. Mais cette mesure ne sera qu'un palliatif si elle n'est pas suffisamment ciblée. En tout état de cause, une conditionnalité environnementale doit être garantie dans toutes les situations envisageables. Par ailleurs, l'ampleur envisagée pour le programme d'arrachage ne paraît pas cohérente avec l'objectif central d'amélioration de la compétitivité. Pour atteindre cet objectif, il faut que les moyens budgétaires ne soient pas absorbés dans une trop grande proportion par une mesure qui tend plus à apurer le passé qu'à préparer l'avenir.

· Enfin, troisième et dernier point sur lequel je souhaite insister : la réorientation de l'OCM doit être progressive et doit préserver certains moyens d'action.

Les mécanismes existants de distillation facultative n'ont pas empêché la crise actuelle et freinent l'orientation vers le marché. Leur coût est important par rapport au budget de l'OCM et ce type de dépense est difficilement justifiable. Le principe de leur suppression doit être approuvé. Il ne faut pas pour autant se priver de tout moyen d'intervention.

La possibilité de recourir à des distillations de crise obligatoires, pour faire face à des situations exceptionnelles dans certaines zones, doit être prévue dans le cadre des enveloppes nationales.

Par ailleurs, la distillation obligatoire des prestations viniques (sous-produits de la fabrication du vin) doit être maintenue, tant pour favoriser la qualité des vins que pour empêcher la dispersion de ces sous-produits dans le milieu naturel.

La suppression du régime des droits de plantation à l'horizon 2013 comporterait de lourds inconvénients. Elle provoquerait vraisemblablement un déplacement progressif des vignes vers les zones de plaine, entraînant une désertification des coteaux dans certaines régions. En outre, elle pourrait conduire à des excédents importants : le cycle des plantations étant très long, les nouvelles plantations s'ajouteraient durablement aux anciennes. Les difficultés actuelles de la viticulture australienne suggèrent que l'absence d'encadrement des plantations tend à susciter la formation d'excédents importants. Enfin, il ne paraît pas établi que l'abolition du régime des droits de plantation soit nécessaire à la compétitivité des producteurs européens. Un assouplissement de ce régime, permettant des transferts de droits, pourrait assurer une flexibilité suffisante.

J'en viens au sujet délicat qu'est l'interdiction de la chaptalisation. Les arguments avancés par la Commission me paraissent sur ce point convaincants. Cependant, cette orientation se heurte à un « front du refus » au sein du Conseil, compte tenu du surcoût important qu'engendrerait une telle réforme pour les producteurs concernés. Il faut, dans ce domaine, chercher les voies d'un compromis. La Commission prévoit de limiter l'enrichissement, ce qui est un pas dans la bonne direction et un élément du compromis à trouver.

? Enfin, comme elle l'avait d'ailleurs déjà fait en 1999, la Commission envisage de lever l'interdiction de vinifier des moûts importés et de mélanger vins communautaires et non communautaires. Cette proposition, qui n'est même pas justifiée par une demande des partenaires de l'Union au sein de l'OMC, irait à l'encontre des objectifs mêmes de la réforme en contrariant l'assainissement du marché communautaire, la protection du consommateur et la préservation de l'identité viticole européenne. Ce serait entrer dans une logique de mondialisation à outrance, très loin de la tradition européenne de lien avec le terroir.

*

Voilà donc les quelques points sur lesquels il me paraît souhaitable que nous insistions. Je voudrais ajouter que, s'il me paraît nécessaire de s'opposer à plusieurs aspects des orientations de la Commission, je crois que la France doit avoir une attitude constructive. Une réforme est nécessaire, et pour l'obtenir, il faudra réunir une majorité qualifiée. Il serait à mon avis stérile de s'en tenir à une attitude dénonciatrice. Nous devons au contraire entrer dans le débat avec des propositions de solution de rechange sur certains points, en particulier un programme d'arrachage moins important, mieux ciblé, pouvant être complété par une mesure de gel de certaines surfaces viticoles et par une formule d'arrachage temporaire. Il me paraît également important d'insister sur la nécessité d'une meilleure structuration de la filière et d'un effort de promotion. Nous avons besoin de solutions d'urgence pour faire face à la crise, mais il faut en même temps se tourner vers l'avenir avec une approche plus offensive.

Je voudrais rappeler, pour conclure, que promouvoir le vin n'est pas encourager l'alcoolisme. Au contraire, une politique de promotion bien conçue doit associer la valorisation du vin et l'impératif d'une consommation modérée et responsable. Il s'agit d'ailleurs seulement de s'en tenir à une sagesse fort ancienne. Au début du Banquet de Platon, les convives discutent de la manière dont il faut boire. Deux d'entre eux plaident pour la mesure : « Avisons donc à boire modérément » ; un troisième - qui est médecin - approuve et souligne que « l'excès du vin est funeste à l'homme » ; finalement, « on résolut d'un commun accord de ne point faire de débauche, et de ne boire que pour son plaisir ».

Nous sommes saisis, dans le cadre de l'article 88-4, de deux propositions de règlement concernant le Fonds européen de développement (FED) : l'une modifiant le règlement financier applicable au 9^e FED, l'autre concernant la mise en oeuvre du 10^e FED.

Dans ce cadre, et avant d'examiner plus en détail ces deux règlements et les difficultés qu'ils soulèvent, je crois nécessaire de revenir quelques instants sur le FED et sa place dans la politique européenne de coopération au développement.

1. Rappels sur le FED

Depuis 2000, l'aide publique au développement est redevenue une priorité politique. C'est également vrai à l'échelle européenne. C'est ainsi que l'Union européenne s'est fixée pour objectif d'atteindre une aide au moins égale à 0,56 % du revenu national brut en 2010 et à 0,7 % en 2015. C'est ainsi qu'a été approuvé, en décembre 2005, un « consensus européen pour le développement » constituant un ensemble de principes communs devant guider l'action de l'Union et des États membres.

Pour cela, à côté de l'aide bilatérale qui demeure encore prépondérante (elle représente plus des deux tiers de l'aide pour la France), l'Union dispose d'un instrument principal : le FED.

· Une place à part dans la politique extérieure de l'Union

Dès l'origine, la coopération au développement a été prise en compte par les traités, avant même la décolonisation. Le 1^er FED a ainsi été mis en place dès 1958. Mais ce n'est qu'à partir de 1963, avec la première convention de Yaoundé, que le FED trouve sa vocation actuelle : être l'instrument financier de la coopération en faveur des 79 pays ACP et de leur 750 millions d'habitants.

Le FED est un instrument qui présente une triple originalité :

- il relève d'une logique intergouvernementale.

Le FED n'est pas un instrument communautaire au sens strict. C'est un fonds qui est alimenté par des contributions volontaires des États membres, négociées tous les cinq ans dans le cadre d'accords intergouvernementaux et fixées selon des clés de répartition ad hoc. Il n'est donc pas intégré dans le budget communautaire.

C'est ainsi que, pour le 9^e FED (2003-2007), la France en est le premier contributeur (avec 24,3 % des contributions). Pour le 10^e FED (2008-2013), elle sera le deuxième contributeur (avec 19,5 % au total) derrière l'Allemagne. Mais, en tout état de cause, la France reste très largement « sur-contributrice » par rapport à la clé « normale » de répartition qui est de 15,9 %.

- il mobilise des ressources importantes.

Pour le 9^e FED, la dotation initiale était de 13,8 milliards d'euros. Mais, si on y ajoute les reliquats des FED précédents, la dotation totale est de 15,1 milliards d'euros. Cet effort masque en réalité une diminution relative de l'aide communautaire : en dix ans, elle est passée de 0,039 % du PIB européen (7^e FED) à 0,031 % (9^e FED).

Pour le 10^e FED, cette baisse tendancielle est enrayée : la dotation sera portée à 22,6 milliards d'euros. Cela correspond à un maintien de l'effort budgétaire, une fois pris en compte l'allongement de la période de référence, l'élargissement de l'Union et la croissance.

Ces montants sont significatifs. Ainsi, en 2006, la contribution française au FED a représenté 8 % de l'aide publique au développement de notre pays.

- il se fonde sur une démarche partenariale.

Cela se vérifie dans le positionnement du FED : il ne constitue en effet que l'un des volets du triptyque sur lequel reposent les accords successivement de Yaoundé, de Lomé et désormais de Cotonou : dialogue politique, préférence commerciale et programme d'aide publique au développement.

Cela se vérifie aussi dans la gestion du FED, tant pour sa programmation (qui repose sur un programme indicatif national) que pour sa mise en oeuvre. Cela se vérifie encore au travers des organes de partenariat, qu'il s'agisse de l'Assemblée paritaire UE/ACP ou du comité du FED qui permet de réunir et de consulter les États membres sur les stratégies et les projets.

· Une modernisation en cours

Le FED a fait l'objet ces dernières années d'un certain nombre de critiques, qui ont conduit à partir de 2000 à une modernisation de son fonctionnement parallèlement à la refonte et à la relance de la politique européenne de coopération. De telles critiques étaient d'ailleurs loin d'être inédites. Voici quelques années, ce fut l'existence même du FED qui fut menacée. Il n'a dû à l'époque sa survie qu'au fort soutien de la France, qui a été amenée à augmenter sensiblement sa quote-part.

Au tournant des années 2000, les critiques portaient moins sur l'existence du FED que sur ses modalités d'intervention :

- on lui reprochait d'abord la lenteur et le retard dans les décaissements. Ainsi, en 2000, les reliquats accumulés représentaient près de six années de fonctionnement du FED ;

- le FED était également critiqué pour sa complexité de gestion et pour son opacité de fonctionnement. Cela contribuait alors à vider en pratique de sa substance la logique de partenariat avec les pays ACP, mais aussi à poser des difficultés de coordination avec l'aide apportée par d'autres bailleurs ;

- le FED faisait enfin l'objet de certaines interrogations sur l'efficacité des actions qu'il finançait sur le terrain. Et la pertinence des financements du FED apparaissait d'autant plus incertaine que l'évaluation demeurait balbutiante.

Ce sont ces critiques qui ont notamment amené à revoir, en 2000, le cadre du partenariat entre l'Union européenne et les pays ACP et à moderniser les outils d'aide financière et technique.

Cette révision était d'autant plus nécessaire que la situation de ces pays restait ou devenait catastrophique, parallèlement au tassement de l'aide publique qui a ponctué les années 1990.

Qu'il me soit ici permis de rappeler quelques éléments pour bien mesurer les enjeux sous-jacents à une politique d'aide au développement. Aujourd'hui, 1 personne sur 5 survit avec moins de 1 dollar par jour ; 850 millions de personnes souffrent de malnutrition ; plus de 1 milliard de personnes n'ont pas accès à une eau salubre et près de 2 millions d'enfants en meurent chaque année ; 115 millions d'enfants se voient refuser tout accès à un enseignement primaire de base. Et toutes ces difficultés sont largement concentrées en Afrique sub-saharienne.

C'est dans ce contexte que la politique européenne de développement a été réformée au travers notamment de l'accord de Cotonou du 23 juin 2000, en remplacement des conventions de Lomé. Entré en vigueur en 2003, conclu pour 20 ans avec un processus de révision quinquennale, cet accord se fixe comme objectif, conformément en cela aux objectifs du millénaire pour le développement, d'éradiquer la pauvreté et de promouvoir l'intégration des pays ACP dans l'économie mondiale.

Cet accord repose sur quatre grands volets :

- un renforcement de la dimension politique du partenariat ;

- des nouvelles modalités d'attribution et de gestion de l'aide financière plus simples et plus déconcentrées ;

- l'association d'acteurs non étatiques (société civile, collectivités locales) ;

- un nouveau régime commercial passant par la conclusion d'accords de partenariat économique sur une base régionale.

Cette réforme commence à produire ses effets.

Cela se vérifie d'abord pour la gestion des fonds du FED. La déconcentration est entrée dans les faits à partir de 2002. Les crédits ont été concentrés autour d'objectifs ciblés. De nouvelles procédures - au travers des facilités pour l'eau (1(*)) (500 millions d'euros) ou la paix (300 millions d'euros) par exemple - permettent un déploiement plus rapide des crédits sur des programmes thématiques.

Ces nouvelles modalités de gestion se sont traduites par une accélération non seulement des engagements (ils sont passés de 1,9 à 3,4 milliards d'euros entre 2001 et 2006) mais aussi des décaissements (qui sont passés de 1,8 à 2,8 milliards d'euros sur la même période). Elles permettent particulièrement de raccourcir sensiblement la durée moyenne d'exécution d'un projet qui a été ramenée de cinq à trois ans et demi.

Il reste que la question de l'efficacité de l'aide reste posée car celle-ci ne peut bien entendu s'évaluer seulement à l'aune du taux de décaissement sur un rythme d'exécution.

Le second effet des réformes concerne le dialogue politique. Celui-ci se concrétise au travers de la « conditionnalité politique » à l'exécution de l'aide. Or, elle a pu être renforcée de deux manières.

D'abord, le cadre fixé par Cotonou pour accompagner les processus de transition démocratique s'est révélé opérant. En cas de violation des éléments essentiels (droits de l'homme, État de droit, démocratie) ou fondamentaux (bonne gestion des affaires publiques), un processus progressif pouvant conduire à la suspension de l'aide est mis en oeuvre. Cela a été le cas pour 17 pays ACP, principalement pour coup d'État, interruption du processus électoral ou violation des droits de l'homme. L'aide a été suspendue dans 7 cas : République centrafricaine, Haïti, Guinée-Bissau, Togo, Guinée Conakry, Mauritanie, Zimbabwe. Et, à ce jour, seul le Zimbabwe reste sous le coup des sanctions européennes. On peut considérer que le dialogue politique engagé soit pour prévenir la suspension de l'aide, soit pour organiser sa reprise, a donc pu produire des résultats. Il reste cependant que cette conditionnalité est bien plus opérante sur le volet politique que sur le volet « gouvernance ».

Ensuite, on assiste à une montée en puissance de l'aide budgétaire au détriment de l'aide projet. Elle passe de 30 % dans le 9^e FED à un objectif de 50 % dans le 10^e FED. Or, celle-ci est bien plus adaptée à la mise en oeuvre de la conditionnalité que l'aide projet.

Enfin, le 10^e FED devrait encore renforcer cette dimension. Une enveloppe incitative dédiée à la gouvernance s'élève à quelque 2,7 milliards d'euros. Elle devrait permettre, en renforçant la non automaticité de l'aide, de favoriser les bonnes pratiques en matière de gouvernance.

A cet égard, il convient d'insister sur l'appui au renforcement institutionnel. C'est à juste titre l'une des priorités du partenariat entre l'Union et les ACP et, partant, du FED. La réduction de la pauvreté et le développement durable ne pourront être effectifs sans la construction d'un cadre institutionnel efficace. C'est toute la logique de la gouvernance qui est au coeur de l'accord de Cotonou et qui ne se limite pas à la seule lutte contre la corruption. Elle implique en particulier l'émergence d'acteurs non étatiques et la structuration de la société civile.

Or, en la matière, l'appui européen à la réforme institutionnelle est encore loin d'avoir produit tous ses effets. Ainsi les lignes réservées aux acteurs non étatiques restent encore très faiblement consommées. Cela tient probablement à la lourdeur des procédures, notamment pour les appels à propositions, procédures qui, malgré les simplifications apportées, exigent la mobilisation d'une expertise très spécifique que beaucoup d'acteurs locaux ne peuvent acquérir. Peut-être pourrait-on envisager à ce propos des procédures simplifiées pour les projets les moins lourds associant des représentants de la société civile ? Ce n'est probablement qu'à de telles conditions que l'appui institutionnel jouera à plein, au travers en particulier de cette forme d'appui très particulière qu'est la coopération décentralisée dans laquelle s'impliquent déjà fortement plusieurs milliers de collectivités locales.

Il reste cependant que ces premiers effets de la réforme de la politique d'aide européenne pourraient se heurter à une évolution de fond : celle de la montée en puissance de la Chine comme acteur de la coopération avec l'Afrique. Or, l'aide chinoise se distingue fortement de celle fournie par l'Union européenne. Autant l'une se fonde sur des critères de prévisibilité, de conditionnalité et de pluriannualité, autant l'autre se symbolise par son caractère réactif, inconditionné et immédiat. Il ne faudrait pas que ces deux formes d'aide n'en viennent à se concurrencer. Il serait au contraire souhaitable que la question de l'aide à l'Afrique puisse être inscrite à l'agenda du dialogue sino-européen.

2. Deux textes et trois débats

 Deux textes qui approfondissent la réforme engagée

Les deux propositions de règlement dont nous sommes saisis s'inscrivent, elles aussi, dans ce processus de modernisation de l'aide européenne aux pays ACP et, plus précisément, de la mise en oeuvre du 10^e FED à partir du 1^er janvier prochain.

La préparation du 10^e FED constitue une procédure relativement complexe, scandée par une succession de textes différents.

Le Conseil européen de décembre 2005, dans le cadre du compromis final sur les perspectives financières, a fixé le montant du 10^e FED (22,6 milliards d'euros) et la clé de répartition entre États membres. Cet accord politique a été formalisé au travers d'un accord interne conclu en juillet 2006. Cet accord interne fixe non seulement le montant du FED et sa clé de financement, mais aussi les principales enveloppes (dont celle pour les pays et territoires d'outre-mer, qui a finalement été maintenue à la demande de la France, des Pays-Bas et du Royaume-Uni). Comme il s'agit d'un accord intergouvernemental, il devra faire l'objet d'une ratification parlementaire par l'ensemble des États membres. Parallèlement, était adopté, en juin 2006, le protocole financier qui constitue en pratique le cadre financier pluriannuel. Il a été adopté par le Conseil des ministres conjoint UE-ACP. Il fixe le montant des crédits alloués aux ACP, région par région et pays par pays.

Reste à adopter un règlement de mise en oeuvre pour le 10^e FED. C'est l'objet du premier texte dont nous sommes saisis. Il a pour objet de préciser les modalités de programmation et de suivi des crédits, mais aussi de définir les compétences des comités de gestion. Pour le 9^e FED, ces questions avaient été traitées dans le cadre de l'accord interne. Mais, pour le 10^e FED, compte tenu du retard pris pour conclure l'accord interne, il a été convenu de préciser les règles de mise en oeuvre dans le cadre d'un règlement du Conseil. Il est toutefois prévu que la proposition de règlement doive faire l'objet d'un consensus entre États membres. À défaut d'accord, l'accord interne renvoie aux règles de mise en oeuvre du 9^e FED. Dans ce texte, la Commission européenne propose de reprendre l'essentiel des modalités de programmation du 9^e FED, en y apportant quelques innovations, conformément à la démarche de modernisation. On peut notamment penser à la recherche systématique d'une plus grande concertation entre bailleurs. L'enjeu principal réside toutefois dans la révision du fonctionnement du comité du FED. Il serait amené à examiner les programmes d'action annuels pour chaque pays et non plus à examiner et à adopter chaque projet.

Manque encore un règlement financier pour le 10^e FED, qui devra notamment préciser les modalités de cofinancement. Toutefois, la Commission propose d'ores et déjà une proposition de modification du règlement financier du 9^e FED - c'est le second texte qui nous est soumis - afin de faciliter la gestion de l'aide en autorisant des mandats de gestion de l'aide européenne à des opérateurs nationaux des États membres.

 Trois points encore en débat

Le premier point en débat concerne le fonctionnement du comité du FED, où siègent les représentants des États membres. Ce comité est chargé de gérer les ressources du FED et d'assurer la programmation et le suivi de la mise en oeuvre de l'aide communautaire.

Jusqu'à présent, le comité examine et avalise individuellement chaque projet. Cela se justifie par le souci de garantir l'adéquation des projets aux objectifs fixés par le FED et par la volonté de suivre la mise en oeuvre.

La Commission propose d'y mettre un terme et de substituer à cet examen « projet par projet » un examen des programmes d'action annuels fixant objectifs poursuivis, domaines d'intervention et résultats obtenus. La Commission justifie une telle évolution par trois raisons : d'abord aligner le fonctionnement du FED sur celui des autres instruments d'aides extérieures (comme l'instrument de coopération et de développement) dans un souci de cohérence des outils européens ; ensuite tirer les conséquences de la déconcentration de l'aide et l'appropriation par les acteurs locaux ; enfin, s'adapter à la montée en puissance de l'aide budgétaire (au détriment de l'aide projet).

À cet égard, il convient de signaler que cette priorité à l'appropriation de l'aide par les acteurs locaux reste encore insuffisante. Pendant mes auditions, la plupart de nos interlocuteurs ont souligné que l'implication de la société civile, au travers des organisations non gouvernementales (ONG), ou des collectivités locales dans la préparation des programmes nationaux et la mise en oeuvre des projets restait trop faible. Or cela reste une condition à l'exigence d'appropriation de l'aide.

À ce stade, le gouvernement français se montre, dans les discussions au sein du Conseil, très réservé face à une telle évolution. Il considère que l'abandon d'un examen « projet par projet » ne permettrait pas de suivre la mise en oeuvre sur le terrain de l'aide européenne. En pratique, on observe que peu de projets sont rejetés par le comité du FED et que rares sont les États qui y interviennent fortement. Cela reste donc principalement une instance d'information préalable plus que d'évaluation ex-post. Je crois qu'il est possible de dégager les voies d'un compromis. Il me semble en effet possible d'accepter le passage à un examen des seuls programmes d'action annuels dès lors que deux conditions sont réunies :

- d'abord, si chaque État conserve, au sein du comité du FED, un droit d'évocation, à son initiative, de tel ou tel projet particulier ; s'il s'avérait que ce droit d'évocation était par trop utilisé, il pourrait le cas échéant être réservé aux projets pour lesquels l'État en question apporte un cofinancement ;

- ensuite, si la fonction d'évaluation du comité du FED était renforcée, afin de permettre d'assurer un pilotage certes stratégique, mais qui soit aussi fondé sur les résultats.

Le deuxième enjeu concerne la coordination entre les bailleurs.

L'aide au développement n'intervient pas dans un paysage isolé. Elle implique une diversité de bailleurs qu'ils soient bilatéraux ou multilatéraux. Se pose alors naturellement la question de la coordination de leurs interventions.

D'ores et déjà, la mise en oeuvre du 9^e FED a permis d'apporter des améliorations notables. La déconcentration a ainsi renforcé le rôle des délégations de la Commission qui s'efforcent en pratique, mais avec des succès variables selon les pays, d'organiser la coordination. Cette coordination doit encore être améliorée à un double niveau.

Il importe d'abord de parvenir à une programmation conjointe de l'aide entre bailleurs. À ce stade, dans la plupart des pays, les bailleurs ont pu progresser sur la voie d'une analyse commune des besoins. Il faut désormais aller plus loin et définir une programmation commune. C'est l'un des objectifs du 10^e FED et c'est prévu par la proposition de règlement. Cela dépendra naturellement de la concertation locale entre bailleurs. Et l'action des délégations et des principaux opérateurs sera en la matière déterminante. L'enjeu est d'importance : c'est uniquement si cette concertation locale devient plus effective que le comité du FED pourra se recentrer sur le rôle de programmation stratégique que prévoit la proposition de règlement.

Il importe ensuite d'organiser une division du travail sur place. Pour cela, il faut se fonder sur les avantages comparatifs entre les bailleurs. Plutôt que de multiplier les doublons, il est préférable de valoriser l'expérience locale d'un État membre et les compétences qu'il peut mobiliser. C'est à l'opérateur le mieux implanté localement d'assurer le leadership, les autres bailleurs intervenant en cofinancement. Cette division peut alors aboutir dans certains cas à un mandat de gestion.

Des expérimentations en ce sens ont déjà eu lieu entre bailleurs bilatéraux. Ainsi, la France a-t-elle pu engager un tel partenariat avec la Grande-Bretagne au Niger et au Rwanda. Ce doit être également le cas avec l'Allemagne au Honduras.

Les propositions de règlement qui nous sont soumises facilitent ce type de partenariat. Ainsi, celle sur le 9^e FED prévoit très clairement la possibilité de confier des mandats de gestion à des opérateurs nationaux, mais aussi à des opérateurs locaux (1(*)). Et le futur règlement financier devrait également le prévoir pour le 10^e FED.

Le dernier enjeu, probablement à ce stade le plus polémique, a trait aux accords de partenariat économique (APE).

L'accord de Cotonou a prévu un nouveau partenariat commercial entre l'Union européenne et les pays ACP au travers de la conclusion de ces APE. Ils prévoient la mise en place progressive, à partir de 2008, d'une zone de libre-échange avec chacune des six régions concernées (Afrique de l'Ouest, Afrique centrale, Afrique australe, Afrique de l'Est, Caraïbe, Pacifique), ce nouveau régime préférentiel devant se substituer aux régimes préférentiels issus de la convention de Lomé.

À l'origine, ces APE répondaient à une double logique :

- logique de développement : on peut établir un lien entre les difficultés de développement et la faiblesse des relations commerciales ; l'objectif des APE est alors de favoriser l'émergence de marchés régionaux capables d'accélérer le développement ;

- logique juridique : la dérogation accordée par l'OMC à l'Union européenne pour les préférences accordées aux pays ACP expire au 31 décembre 2007.

Mais les APE tardent à être négociés et inquiètent non seulement les pays ACP, mais aussi les ONG. Leur crainte est que l'ouverture des marchés africains ne se fasse sans réelle contrepartie puisque les marchés européens sont déjà largement ouverts (en particulier pour les pays les moins avancés qui bénéficient d'un accès à droits nuls) et n'impliquent de fortes difficultés budgétaires car les recettes douanières constituent une part importante des recettes budgétaires.

En substance, la crainte est que la logique de concurrence n'en vienne à prendre le pas sur la logique de développement. De fait, certains s'en tiennent à une conception par trop libérale du partenariat qui, en exposant trop vite au vent de la concurrence des économies encore trop faibles, risque alors d'aggraver les déséquilibres commerciaux et budgétaires des pays les plus fragiles. Une étude réalisée en 2005 pour le secrétariat du Commonwealth (2(*)) évalue ainsi à 9 milliards d'euros, toutes choses égales par ailleurs, le coût d'ajustement entraîné par les APE pour les États ACP. Un tiers du coût serait supporté par les finances publiques. Une autre étude (3(*)), réalisée en octobre 2006 et portant sur le seul cas du Mali, estime que la mise en oeuvre totale et immédiate de l'APE en 2008 se traduirait, là encore toutes choses égales par ailleurs, par une diminution des recettes fiscales de l'ordre de 0,7 % du PIB. Ce qui est vrai pour le Mali l'est probablement pour les autres États de l'Afrique de l'ouest et la quasi-totalité des États d'Afrique centrale.

Dans ces conditions, s'il est difficile de revenir sur l'existence des APE, il importe d'utiliser au mieux les souplesses ouvertes en termes de calendrier et de veiller au contenu des mesures d'accompagnement.

S'agissant du calendrier, nous sommes tenus par les échéances de l'OMC. En absence d'accord au 31 décembre, le « waiver » de l'OMC qui permet de maintenir provisoirement les préférences commerciales de l'accord de Cotonou deviendra caduc.

Pourtant, face au retard dans la négociation des APE, face aussi au retard pris par le cycle de Doha et compte tenu du risque d'un choc brutal lié à leur impréparation, les pays ACP plaident pour un report de deux à trois ans des échéances. Un report de un à deux ans paraîtrait raisonnable. Mais nos interlocuteurs font aussi observer que la menace d'une action devant l'OMC de certains pays parmi les PMA qui ne relèvent pas de la zone ACP est réelle et aurait pour conséquence de mettre fin aux accords préférentiels et de laisser les ACP sans protection. Dès lors, selon nos interlocuteurs notamment à Bruxelles, le respect du calendrier initial rendrait probablement plus facile la négociation des conditions de mise en oeuvre des APE. À tout le moins, il importe de veiller à ce qu'au moins une zone puisse conclure dans des délais rapprochés. À ce stade, c'est la zone caraïbe qui semble avoir le plus progressé.

Mais, s'il est délicat de jouer sur le calendrier de négociation, il reste plus facile de jouer sur le calendrier de mise en oeuvre. Ainsi, il faudrait probablement porter la durée de la période de transition de 12 à 15 ans, voire 20 ans pour la mise en oeuvre des dispositions les plus délicates des APE. De même, les possibilités d'introduire des clauses de sauvegarde et de retenir certaines exemptions pour quelques produits sensibles devraient faire l'objet d'études approfondies. On pense prioritairement aux filières si importantes pour de nombreux pays africains que sont le coton ou le bois. A cet égard, l'étude précitée sur le Mali considère que l'étalement sur au moins 12 ans de l'APE, avec une exclusion des produits agricoles et une réforme fiscale permettant de compenser les pertes immédiates de recettes douanières, aurait un effet positif sur la croissance.

Au-delà de la question du calendrier, se pose surtout celle de l'accompagnement des APE. Les efforts demandés aux pays ACP vont en effet exiger un appui financier et technique considérable. L'accompagnement se fera principalement au travers de l'aide au commerce : l'Union européenne s'est engagée à porter à 2 milliards d'euros par an à l'horizon 2010 son assistance technique. Mais cela sera insuffisant si l'aide au développement ne prend pas aussi en compte cette perspective. Cela devra d'ailleurs viser aussi bien les États que les six entités régionales qui devront bénéficier d'un soutien important pour se structurer. A cet égard, on rappellera que le 10^ème FED prévoit une ligne dite « coopération intra - ACP » qui est significativement dotée (2,7 milliards d'euros) et qui pourrait alors être mobilisée en ce sens.

Il parait enfin nécessaire que ce processus se déroule par étapes, avec des clauses régulières de revue : on ne passerait à l'étape suivante qu'après une évaluation objective et contradictoire (associant notamment la société civile) des effets du processus (en particulier du point de vue des finances publiques), à apprécier bien évidemment du point de vue du développement du pays ou de la région considérée (et non pas du seul point de vue du commerce international).

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Ces considérations témoignent de l'importance des enjeux qui s'attachent à la mise en oeuvre du 10^e FED. Or, celle-ci exige au préalable la ratification par l'ensemble des États membres de l'accord interne d'ici la fin de l'année, mais aussi celle de la révision de l'accord de Cotonou. À défaut, l'aide européenne aux ACP serait suspendue début 2008.

Dans ces conditions, il serait de bonne politique que la France, qui a toujours été particulièrement active en faveur des pays ACP, soit parmi les premiers États à le ratifier.

Le FED est un moyen irremplaçable pour impliquer l'ensemble des 27 pays de l'Union européenne dans les politiques de développement. La France, dont l'action a été déterminante dans la création, le maintien et la modernisation du FED, se doit de continuer à jouer un rôle moteur dans l'approfondissement des relations entre l'Union européenne et les pays ACP.