I - ÉLÉMENTS DE CONTEXTE

Notre délégation a déjà abordé le « bilan de santé » de la politique agricole commune l'année dernière. On en était alors à un stade encore très préliminaire de cette négociation. Mais, quand on relit nos débats, on peut constater que nous n'étions pas à côté du sujet. Bien au contraire, les questions que nous mettions en avant ont pris avec le temps de plus en plus d'importance.

En effet, qu'a-t-on observé au cours des derniers mois ? La hausse des prix agricoles s'est poursuivie. Dans certains pays, des pénuries alimentaires réapparaissent. Dans d'autres, les exportations ont été interdites pour empêcher les pénuries d'apparaître. Et nous sommes clairement devant une tendance durable.

La population mondiale augmente et ce mouvement va se poursuivre dans les prochaines décennies. Certes, le nombre d'enfants par femme diminue dans la plupart des zones, mais, partout ailleurs qu'en Occident, la base démographique est très large puisque la population est jeune. Même en supposant une fécondité très modérée, le nombre des naissances va rester important, tandis que l'espérance de vie continuera d'augmenter dans les pays émergents. L'humanité passera donc vraisemblablement par un « pic » d'environ 9 milliards d'habitants vers 2050 avant de commencer à décroître. Or, une partie importante de cette population mondiale en expansion se trouve dans des pays émergents, où l'on tend à consommer une nourriture plus abondante et plus variée, en particulier davantage de viande. Cette évolution tire la demande de céréales vers le haut.

Il faut ajouter le développement des agro-carburants. J'ai toujours exprimé, pour ma part, pas mal de scepticisme sur cette source d'énergie (alors que l'agrochimie, en revanche, me paraît être une voie prometteuse). Je n'en suis que plus à l'aise pour dire qu'il est exagéré d'imputer principalement au développement des biocarburants les hausses de prix actuelles. C'est un facteur adjuvant, ce n'est pas la cause principale, qui se trouve dans les tendances durables que je viens d'évoquer.

De plus, il faut aborder cette question avec réalisme. Il est vrai que le bilan énergétique des agro-carburants demeure médiocre, en attendant les agro-carburants de la « deuxième génération » qui restent d'ailleurs entourés d'incertitudes. Il est vrai, également, que la dépense fiscale pour le soutien aux biocarburants n'est pas négligeable. Cependant, compte tenu du niveau atteint par le prix du pétrole, et compte tenu des risques géopolitiques qui pèsent sur l'approvisionnement en énergie fossile, on ne pourra pas empêcher les États de vouloir faire une place aux agro-carburants dans le cadre d'une politique de diversification. Je n'étais pas un supporter enthousiaste des agro-carburants, je me réjouis de voir qu'on revient à une plus juste mesure de leur utilité, mais je crois qu'il ne faut pas non plus leur attribuer tous les maux de la planète comme certains le font aujourd'hui. Les agro-carburants n'occupent que 1 % des surfaces cultivées dans le monde.

Si l'on considère tous ces éléments, on ne peut manquer de conclure que l'agriculture est une activité d'avenir, qu'elle aura une importance stratégique, et que nous aurons besoin, en Europe et dans le monde, d'agricultures productives - ce qui ne veut pas dire productivistes - capables de faire face à des besoins en expansion.

Dans le cas de l'Europe, voilà qui devrait discréditer une fois pour toutes le discours selon lequel nous pourrions nous contenter d'une politique rurale en guise de politique agricole, en faisant confiance au commerce international pour assurer notre approvisionnement.

Il devrait être admis par tous, désormais, qu'avec une telle attitude, la sécurité alimentaire de l'Europe ne serait pas valablement assurée. Elle serait compromise, tout d'abord, parce que, en matière d'approvisionnement, c'est l'« égoïsme sacré » qui est la règle. On l'avait vu dans le passé pour le soja dans le cas des États-Unis, on vient de le voir de nouveau dans le cas du riz avec le Vietnam et les Philippines : les gouvernements préfèrent interdire les exportations plutôt que d'affronter une hausse brutale des prix.

Mais la sécurité alimentaire de l'Europe serait compromise, également, en raison du renforcement de certains aléas. Se reposer sur le commerce international, c'est se reposer sur des transports de longue distance dont le coût va croissant, en raison de la hausse du prix de l'énergie. C'est également faire l'impasse sur les risques climatiques accrus qui, vraisemblablement, vont accompagner le réchauffement de la planète. Si les différentes productions se spécialisent de plus en plus dans certaines zones géographiques, les aléas climatiques seront beaucoup plus dangereux.

Se reposer sur les importations, c'est aussi s'exposer à des phénomènes spéculatifs et donc à une plus grande volatilité des prix. Nous voyons bien, aujourd'hui, que ces phénomènes spéculatifs sont un problème. Et c'est enfin accepter une régression en termes de sécurité sanitaire et de bien-être animal, parce que c'est la production européenne qui applique aujourd'hui les standards les plus élevés dans ces domaines. J'ajouterai au passage que, dans une optique de développement durable, il est difficile de présenter comme rationnel un approvisionnement faisant transiter des denrées périssables sur des milliers de kilomètres. Il devrait être désormais clair, également, que - contrairement à ce qu'on a beaucoup dit - une trop forte spécialisation agricole n'est pas non plus dans l'intérêt des pays les moins avancés.

En réalité - pardon de répéter une remarque que j'ai faite bien des fois - on a eu tendance, dans les enceintes internationales, à appliquer à l'agriculture des schémas que la Banque mondiale avait élaborés pour l'industrie. Le développement des échanges agricoles et la spécialisation des productions devaient amorcer une dynamique de prospérité dans les pays les moins avancés. On voit aujourd'hui que c'était une idée non pas fausse, mais dangereusement simpliste. Les pays les moins avancés ont effectivement développé leurs exportations agricoles - et l'Europe a contribué à cette évolution, puisqu'elle est le premier importateur mondial de produits agricoles - mais le désintérêt pour les cultures vivrières fait que ces mêmes pays peinent actuellement à nourrir leurs populations, parce que le prix des céréales qu'ils ont été amenés à importer a fortement augmenté.

Voilà comment se présente, aujourd'hui, le contexte général du « bilan de santé » de la PAC et du débat sur l'avenir de cette politique. Nous ne manquons décidemment pas d'arguments, me semble-t-il, pour plaider en faveur du maintien d'une PAC active et ambitieuse.

Un deuxième élément à prendre en compte - je n'en dirai que quelques mots - est l'état des négociations du cycle de Doha. Il est clair qu'il y a, en ce moment, un fort mouvement pour tenter d'obtenir un accord au mois de mai, et que la Commission pousse en ce sens. Or, pour l'instant, nous restons sur un schéma déséquilibré, où l'essentiel de la libéralisation concerne l'agriculture, sans qu'il y ait de réelles contreparties concernant l'industrie et les services.

Par ailleurs, sur le volet agricole proprement dit, l'Union est allée très loin dans les concessions sans, pour l'instant, avoir obtenu de progrès sensibles sur les objectifs qu'elle s'était fixés pour ce volet, comme la réduction réelle des soutiens internes américains, la protection des indications géographiques et la priorité aux intérêts des pays les plus pauvres. Dans l'état actuel, les pays émergents seraient les grands gagnants, et l'Union pourrait difficilement faire état d'un gain vraiment significatif dans quelque domaine, tandis que le prix à payer serait vraisemblablement très lourd dans des secteurs comme le sucre ou l'élevage.

Alors que la crise alimentaire actuelle montre les limites d'une approche de l'agriculture trop exclusivement centrée sur le commerce international, il est paradoxal que les négociations restent conduites comme si l'agriculture était le problème central pour le développement du commerce mondial et devait être traitée en priorité, en cherchant un accord presque à n'importe quel prix.

Cette orientation est d'autant plus préoccupante que le risque est grand, en cas d'accord, qu'il n'y ait plus guère de marge pour choisir ce que devra être la politique agricole commune après 2013. La politique agricole commune d'après 2013 risque d'être préfigurée dans un éventuel accord. Alors que chacun reconnaît aujourd'hui la nécessité de débattre en profondeur sur l'avenir de la politique agricole commune, car c'est un choix politique important, nous pourrions ainsi nous retrouver dans une situation où ce choix serait largement prédéterminé en dehors de tout débat démocratique.

Certes, le pire n'est jamais sûr, mais pour l'instant la tournure de ces négociations ne me paraît pas très encourageante. Et je suis frappé par le fait que l'Europe ne parvient pas à bien inscrire son action dans le calendrier international. Nous nous trouvons régulièrement en porte-à-faux par rapport aux décisions américaines. Aujourd'hui, l'administration Bush pousse à un accord parce que chacun sait que, dans quelques mois, le contexte politique américain sera vraisemblablement moins favorable pour cela ; et l'Europe subit cette pression.

La part de l'agriculture dans les échanges mondiaux est pourtant relativement limitée ; on ne peut y voir le coeur des négociations. En même temps, il s'agit d'un domaine d'une importance stratégique qui réclame une approche spécifique. C'est pourquoi je comprends le mouvement en faveur d'une Organisation mondiale de l'agriculture (OMA) qui aurait pour effet de doter l'agriculture d'un cadre spécifique pour les négociations commerciales internationales. Je suis partisan du multilatéralisme, mais cela ne m'empêche pas de penser qu'un cadre propre à l'agriculture serait plus approprié.

II - LE « BILAN DE SANTÉ »

J'en viens au « bilan de santé » proprement dit. Je rappelle que ce terme a été retenu pour souligner qu'il ne pourrait s'agir d'une nouvelle réforme en profondeur. On s'en souvient, la « révision à mi-parcours » de 2002 était devenue, en 2003, une réforme fondamentale. Une répétition de ce processus a été exclue au moment de l'accord sur les perspectives financières ; le choix du terme « bilan de santé » signifie qu'on doit s'en tenir à une évaluation en commun et à des adaptations, sans nouveau bouleversement des règles.

Il faut reconnaître que la Commission n'est pas critiquable quant à la méthode. Elle a joué le jeu du débat, avec les États membres comme avec le Parlement européen. Au moins dans le cas de la France, le débat n'est pas resté confiné à l'échelon européen ; les assises de l'agriculture ont permis d'appuyer la position française sur une large consultation, qui s'est déroulée dans chaque département. Nous avons d'ailleurs pris notre place dans le débat, puisque après notre réunion de l'année dernière, qui se situait tout au début du processus, nous avons eu, au début de cette année, l'audition de Michel Barnier qui a principalement porté sur ce sujet.

Le moment est venu de faire le point, puisque la Commission va normalement présenter ses propositions législatives dans trois semaines, avec pour objectif d'aboutir à un accord en novembre, donc sous présidence française. Les grandes lignes de ces propositions sont déjà connues. Elles concernent, d'une part, le régime de paiement unique, et d'autre part, l'organisation des marchés.

a) Le régime de paiement unique

En ce qui concerne le régime de paiement unique, les propositions de la Commission comprennent quatre points principaux :

- premier point : la simplification. La conditionnalité des aides directes serait allégée. Les éléments de couplage à la production qui subsistent encore seraient supprimés, mais les États membres garderaient la possibilité de maintenir la prime à la vache allaitante et les primes ovine et équine. Enfin, le régime des transferts des droits à prime serait assoupli.

- deuxième point : l'évolution possible des soutiens vers des montants plus uniformes. À l'heure actuelle, schématiquement, les soutiens découplés sont calculés soit à partir de références historiques par exploitation (c'est le choix qu'a fait la France), soit à partir de références historiques régionales. La Commission propose de donner la possibilité d'évoluer progressivement, sur la période 2009-2013, vers des taux plus uniformes au sein de chaque État.

- troisième point : le renforcement et la progressivité de la « modulation » obligatoire des aides directes. La « modulation » obligatoire des aides directes consiste à prélever une fraction de ces aides pour financer des mesures de développement rural. Le taux de cette modulation obligatoire, actuellement de 5 % des montants supérieurs à 5 000 euros, augmenterait progressivement pour atteindre 13 % en 2012. En outre, une progressivité serait introduite. Une « modulation » supplémentaire s'appliquerait aux grandes exploitations, avec un taux de 3 % pour les exploitations percevant entre 100 et 200 000 euros ; 6 % pour les exploitations percevant entre 200 et 300 000 euros, et 9 % au-delà. Les aides directes deviendraient donc dégressives en fonction de la taille des exploitations, même si l'idée d'un plafonnement des aides est abandonnée.

- quatrième point : l'extension du champ d'application de l'article 69. L'article 69 du règlement qui a réalisé la réforme de 2003 prévoit la possibilité d'utiliser, pour certaines mesures, jusqu'à 10 % de l'enveloppe nationale accordée pour les aides directes. À l'heure actuelle, le champ de ces mesures est relativement limité : elles doivent concerner la protection de l'environnement, la qualité des produits ou leur commercialisation. Ce champ serait sensiblement élargi : par exemple, l'article 69 pourrait désormais être utilisé pour des mesures au bénéfice de certaines zones, notamment les régions spécialisées dans l'élevage et la production laitière ; de même, il pourrait être utilisé pour contribuer au financement de dispositifs d'assurance-récolte.

b) L'organisation des marchés

En ce qui concerne maintenant l'organisation des marchés, quatre points principaux sont également à souligner :

Premier point : la suppression du gel des terres obligatoire.

Deuxième point : l'augmentation progressive des quotas laitiers en vue de leur suppression. Après l'augmentation de 2 % déjà adoptée pour la campagne 2008/2009, les quotas augmenteraient de 1 % par an jusqu'en 2014. (Je voudrais rappeler à cet égard que, dans notre pays, nous sommes en sous-réalisation de quelque 600 000 tonnes par rapport aux quotas alloués). Parallèlement, l'aide au stockage privé disparaîtrait pour le fromage, de même que les aides pour la commercialisation du beurre. L'aide au stockage privé subsisterait, mais sur décision de la Commission, pour le beurre et la poudre de lait.

Troisième point : les aides liées aux organisations communes de marchés spécifiques qui subsistent encore seraient découplées et intégrées dans le régime de paiement unique (les productions concernées sont le chanvre, les fourrages séchés, les cultures protéiniques, les fruits à coque, le riz, la fécule de pomme de terre, le lin). Par ailleurs, le régime des cultures énergétiques serait supprimé.

Enfin, quatrième point : les mécanismes d'intervention seraient maintenus dans leur principe pour conserver des « filets de sécurité », mais leur portée et leur utilisation seraient sensiblement limitées. C'est un point pour lequel il faudra attendre les textes pour connaître les dispositifs précis pour les différents secteurs.

III - L'ÉTAT DU DÉBAT

Comment les différents protagonistes ont-ils réagi aux orientations proposées par la Commission ?

? L'attitude du Conseil vis-à-vis des orientations retenues par la Commission est d'ores et déjà connue, puis le Conseil a adopté des conclusions, le mois dernier, au sujet du bilan de santé. Ces conclusions ont été adoptées à l'unanimité, mais deux États membres (République tchèque et Lettonie) se sont abstenus.

Pour ce qui concerne le régime de paiement unique, le Conseil a approuvé l'idée de le simplifier et de permettre une évolution vers des soutiens plus uniformes. En revanche, il a émis des réserves à l'égard d'une modulation plus forte des aides dans le cas des grandes exploitations. L'élargissement du champ de l'article 69, en revanche, est bien accueilli.

Pour ce qui concerne l'organisation des marchés, le Conseil est favorable à la suppression de l'obligation de gel des terres. Au sujet de la suppression des quotas laitiers, le Conseil préconise un « atterrissage en douceur », qui passerait par une augmentation progressive des quotas et par des mesures d'accompagnement, notamment des mesures en faveur des « zones particulièrement vulnérables » où l'expiration du régime des quotas compromettrait la poursuite de la production laitière. Par ailleurs, le Conseil ne rejette pas l'idée d'aller plus loin dans le découplage des aides en supprimant la plupart des exceptions, mais il demande un examen au cas par cas. Enfin, sur l'évolution des mécanismes d'intervention, le Conseil demande des précisions sur les intentions exactes de la Commission et réclame que les adaptations qui seront proposées soient accompagnées d'une étude d'impact détaillée.

Pour ce qui est des priorités de la France, Michel Barnier a insisté devant nous sur quelques points : meilleure couverture des risques, défense des mécanismes d'intervention, grande vigilance en ce qui concerne les quotas laitiers dont la suppression n'est envisageable qu'à la double condition d'une « contractualisation durable de la production » et d'un « soutien à la production dans les zones difficiles ». Le Gouvernement insiste aussi sur la nécessité d'encourager une meilleure organisation des filières afin de stabiliser les marchés ; il met également l'accent sur la nécessité de consolider les productions les plus fragilisées par les évolutions de la politique agricole commune ; enfin, il souhaite limiter les transferts du « premier pilier » vers le « second pilier » de la politique agricole commune, c'est-à-dire le développement rural. Je dois dire que, globalement, je suis en phase avec ces orientations.

J'en viens à l'avis du Parlement européen. Certes, le Parlement européen ne dispose pas encore du pouvoir de codécision en matière agricole, mais le traité de Lisbonne qui lui donne ce pouvoir va normalement entrer en vigueur, si tout va bien, à la fin de l'année, et la tendance est d'ores et déjà à tenir le plus grand compte de ses positions.

En l'occurrence, la position adoptée par le Parlement européen apparaît globalement très proche de cette retenue par le Conseil, si ce n'est que le Parlement européen se montre encore plus réservé sur la modulation accrue des aides dans le cas des grandes exploitations.

IV - CONCLUSION

Voilà où nous en sommes, aujourd'hui, du « bilan de santé » de la politique agricole commune. La configuration des discussions apparaît somme toute assez classique : la Commission dispose d'un large soutien pour ses orientations générales ; dans ses propositions, elle va un peu forcer le trait, et l'examen des propositions par le Conseil et le Parlement devrait plutôt limiter l'ampleur des changements proposés. Le risque serait que l'on s'en tienne là et que le nécessaire débat sur la politique agricole commune d'après 2013 ne commence pas en temps utile, c'est-à-dire le plus tôt possible.

Car si ce débat n'a pas lieu en temps utile, le risque existe, comme je l'ai dit tout à l'heure, qu'il soit tranché par avance par le résultat des négociations de l'OMC. Même si ce n'est pas le cas, le temps sera de toute manière compté : l'année 2009 sera largement occupée par le renouvellement du Parlement et de la Commission, et, à partir de 2010, le débat agricole sera phagocyté par le débat sur les perspectives financières : une fois de plus, on ne parlera que du coût de la politique agricole commune et des moyens de le réduire.

Il faut donc poser, tant qu'il est temps, la question de l'avenir à long terme de cette politique, et pas seulement sous l'angle budgétaire. C'est pourquoi, pour ma part, je me réjouis que le président de la République et le ministre de l'Agriculture aient annoncé que la présidence française donnerait lieu à un débat d'orientation sur l'après 2013, dont le temps fort sera le Conseil « Agriculture » informel du mois de septembre prochain.

Et j'espère que, le moment venu, le Sénat apportera sa contribution à ce grand débat, sous une forme ou sous une autre. Car il est clair, aujourd'hui, que l'agriculture n'est pas une activité du passé, qu'elle est au contraire au coeur de toutes les modernités, et que la France a une réelle légitimité pour défendre une vision tournée vers l'avenir.

- Proposition de décision du Parlement européen et du Conseil concernant l'Année européenne de la créativité et de l'innovation (2009) (COM (2008) 159 final) ;

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La délégation pour l'Union européenne du Sénat :

- reconnaît et approuve le rôle conféré à l'Union européenne, dans le cadre de la stratégie de Lisbonne, pour contribuer à créer un environnement propice à la créativité et à l'innovation ;

- considère que la proclamation d'une année européenne de la créativité et de l'innovation, en elle-même, n'est pas contraire au principe de subsidiarité ;

- estime que l'absence de précisions sur les actions envisagées ne permet pas de s'assurer que cette proposition respecte le principe de proportionnalité. Même si aucun crédit supplémentaire n'est demandé pour sa mise en oeuvre, cette année européenne entraînera certaines dépenses ; or, il apparaît impossible, en l'état, de garantir une proportionnalité entre les fonds dépensés et l'objectif recherché ;

- demande, en outre, à la Commission, de démontrer quelle valeur ajoutée pourra être apportée par cette initiative.

- Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant des normes de performance en matière d'émissions pour les voitures particulières neuves dans le cadre de l'approche intégrée de la Communauté visant à réduire les émissions de CO2 des véhicules légers (COM (2007) 856 final) ;

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La délégation pour l'Union européenne du Sénat :

- considère que ce texte respecte le principe de subsidiarité ;

- souligne que le mécanisme de bonus/malus instauré en France à la suite du « Grenelle de l'Environnement » ne constitue pas une « fragmentation » du marché intérieur ;

- estime que, en l'état, la proposition ne respecte pas le principe de proportionnalité dans la mesure où l'objectif poursuivi pourrait être atteint d'une manière plus efficace, plus simple, moins lourde à gérer et moins dérogatoire au principe d'égalité en adoptant un mécanisme de type « bonus/malus ».

L'ensemble des éléments d'analyse envoyés à la Commission européenne et des réponses que celle-ci nous a adressées est disponible sur Internet à l'adresse suivante :

www.senat.fr/europe/subsidiarite.html