Réunion de la délégation pour l'Union européenne du jeudi 31 janvier 2008

Table des matières

• Justice et affaires intérieures
  
  • Audition de M. Gilles de Kerchove,
    coordinateur anti-terroriste de l'Union européenne
    
• Politique étrangère et de défense
  • Mission « État de droit » de l'Union européenne au Kosovo (Texte E 3763)
    Communication de M. Hubert HAENEL

Justice et affaires intérieures

Audition de M. Gilles de Kerchove,
coordinateur anti-terroriste de l'Union européenne1(*)

M. Hubert Haenel :

Nous sommes heureux de vous accueillir aujourd'hui pour la première fois depuis que vous avez pris, en septembre dernier, la succession de M. de Vries comme coordinateur de la lutte anti-terroriste de l'Union européenne. Je n'ai pas besoin de souligner que votre mission est cruciale tant la lutte contre le terrorisme constitue une priorité absolue pour l'Union européenne. Les États membres conservent évidemment une responsabilité éminente dans ce domaine. Mais nous savons bien qu'une lutte efficace contre ce fléau requiert une mobilisation intense au niveau de l'Union européenne. Ce fut le cas après les attentats du 11 septembre 2001 puis après ceux de Madrid et de Londres.

Dans ce contexte, nous serons très intéressés de vous entendre d'abord sur le contenu même de votre mission de coordinateur et la façon dont elle s'exerce notamment vis-à-vis du Conseil, de la Commission et des États membres. Nous souhaitons aussi connaître votre appréciation sur l'état actuel de la menace terroriste et sur le dispositif dont l'Union européenne s'est dotée jusqu'à présent pour y faire face. Vous avez d'ailleurs soumis un rapport à ce sujet au Conseil au mois de décembre. Enfin, la Commission européenne a présenté tout récemment un « paquet terrorisme » que notre délégation a examiné au titre de l'examen de subsidiarité et de proportionnalité. Sur le rapport de nos collègues Pierre Bernard-Reymond et Pierre Fauchon, nous avons estimé que ces textes n'étaient pas critiquables au regard de la subsidiarité et de la proportionnalité, mais sans préjudice de l'examen sur le fond auquel nous procéderons dans un second temps. Nous voudrions avoir votre analyse sur les mesures qui sont proposées : à quelles exigences permettent-elles de répondre ? Sont-elles bien adaptées pour répondre à la menace terroriste ? Sont-elles suffisamment encadrées ?

M. Gilles de Kerchove :

Je veux d'abord souligner que ce rôle de coordinateur de la lutte contre le terrorisme constitue une innovation institutionnelle. Le coordinateur que je suis n'est ni une institution de l'Union, ni le 28^ème ministre de l'intérieur et sa création n'est pas prévue par les traités. Je dois avant tout construire une relation de confiance, d'une part, entre les ministres et, d'autre part, entre les États membres et les institutions européennes.

Cette mission revêt quatre aspects essentiels. D'abord, il faut s'assurer que les vingt-sept États membres ont bien une perception commune de la menace terroriste. C'est d'autant plus nécessaire dans le contexte d'élargissement de l'Union. Nous sommes dans une zone de libre circulation. Il faut donc être très attentif au risque du « maillon le plus faible » du dispositif. Je dois ensuite veiller à ce que la stratégie de lutte contre le terrorisme arrêtée en 2005 soit appliquée avec l'énergie nécessaire et en respectant les délais qui ont été prévus. Il me revient également de faire en sorte qu'une bonne coordination s'opère entre les différentes institutions. Je souhaite en particulier intensifier les relations avec le Parlement européen dont certains membres estiment que l'Union glisse progressivement vers une société de surveillance. Il faut donc donner des explications aux parlementaires européens sur la réalité de la menace terroriste, tout en rappelant que ce sont les États membres qui sont les premiers responsables de la lutte contre ce phénomène et que l'Union européenne agit en appui de ceux-ci. Le traité de Lisbonne l'affirme de manière encore plus nette que les traités précédents. Enfin, ma mission revêt une dimension externe importante. Je veux développer un dialogue constructif avec le monde musulman, notamment le monde arabe, et singulièrement l'Afrique du nord.

Dans les derniers mois, j'ai présenté plusieurs rapports au Conseil : un rapport sur le financement du terrorisme, un rapport général sur la mise en oeuvre de la stratégie de lutte contre le terrorisme, et deux rapports particuliers portant respectivement sur la communication vis-à-vis des médias et sur la radicalisation et le recrutement de terroristes.

Au-delà de ces rapports, j'ai souhaité appeler plus particulièrement l'attention des ministres sur cinq sujets à l'occasion du Conseil « Justice et affaires intérieures » de décembre 2007 : le partage de l'information, la radicalisation, le financement de l'assistance technique aux pays tiers, l'organisation interne du Conseil pour la lutte contre le terrorisme ainsi que la mise en oeuvre et la transposition des instruments juridiques.

Sur le partage de l'information, de grands progrès ont été réalisés depuis quelques années avec notamment la mise en place de bases de données et la coopération développée dans le cadre du traité de Prüm. Néanmoins, j'ai le sentiment que manque une vision d'ensemble, ce qui est particulièrement ressenti par le Parlement européen.

Par exemple, de manière paradoxale, certains services de renseignement auront accès aux données du système d'information sur les visas (VIS) et pas à celles du Système d'Information Schengen (SIS), alors même que celui-ci contient des données qui les concernent directement. Cela démontre qu'il est nécessaire de mettre en place au sein du Conseil un comité spécialisé, disposant notamment d'une compétence technique, afin de préparer une politique européenne d'échange d'informations. A titre d'exemple, les États membres ne sont pas en faveur de la création de nouvelles bases de données centralisées. La mise en oeuvre de Prüm entre les vingt-sept États membres pourrait cependant faire apparaître les limites techniques d'une interconnexion des bases de données contenant des empreintes digitales et la nécessité de créer un AFIS européen.

J'observe également que la décision du 20 septembre 2005 qui prévoit une transmission systématique d'informations à Europol et à Eurojust est mise en oeuvre de manière contrastée par les États membres. J'ai d'ailleurs demandé un rapport approfondi à ces deux agences en vue d'un débat entre les ministres en juin prochain.

Je veux en outre souligner le problème de l'interaction entre Eurojust et Europol. Ces deux agences participent pourtant à la même démarche d'enquêtes et de poursuites. Je crois que la transformation en cours de la Convention sur Europol ainsi que le projet de modification de la décision sur Eurojust, qui a été présenté par la France et d'autres États membres, constituent une occasion de définir des modalités de coopération plus efficaces. Un accès d'Eurojust aux deux fichiers d'Europol sur le terrorisme serait en outre logique, mais certains États membres s'y opposent.

Il faudrait mettre en place des synergies renforcées entre États membres à travers une mise en réseau des plateformes nationales de collecte et de traitement de l'information sur le terrorisme. Il me semble aussi qu'il faudrait aller plus loin sur la surveillance d'Internet. La proposition initiale de la présidence allemande visait à un réel partage de la surveillance d'internet entre les services compétents des États membres. La solution retenue, qui consiste à mettre en place un portail qui serait alimenté par les États membres, me paraît insuffisante.

L'échange d'informations avec les pays tiers, notamment les États-Unis, constitue un enjeu crucial. Des travaux sont en cours dans le cadre du groupe de contacts à haut niveau États-Unis - Union européenne. Le croisement des données est essentiel. Il a permis récemment de prévenir des attentats en Europe. Mais cela suppose d'avoir un régime de protection des données efficace. En juin prochain, une évaluation des principes communs sera effectuée. Sur cette base, il sera envisageable de renforcer la coopération.

J'en viens maintenant au deuxième point : la radicalisation et le recrutement. Dans ce domaine, les responsabilités relèvent essentiellement des États membres et non de l'Union européenne ; c'est le cas par exemple de l'éducation ou de la formation des imams. En outre, beaucoup d'initiatives qui sont prises dans les États membres, par exemple sur le dialogue interculturel, ont leur mérite en soi indépendamment de la question du terrorisme.

Beaucoup d'actions sont entreprises dans le domaine répressif avec notamment l'expulsion d'imams radicaux, même s'il y a un débat entre les États membres sur le risque de mauvais traitements dans les pays de retour.

La prévention soulève des questions plus compliquées, mais peut avoir une très grande utilité. Des actions peuvent être menées pour ce qui concerne l'organisation du culte musulman. Il faudrait également mieux expliquer la contribution de l'Islam à l'histoire européenne et obtenir que les musulmans modérés acceptent de dénoncer l'utilisation dévoyée de l'Islam. La Commission européenne est en train de collecter les meilleures pratiques dans ce domaine.

En outre, des progrès importants peuvent être réalisés en matière de communication. L'Union européenne devrait pouvoir communiquer en langue arabe sur les actions qu'elle mène en faveur du développement des pays arabes et au profit de la paix. Il faudrait également veiller à une meilleure maîtrise du langage utilisé dans les communications de l'Union : l'utilisation inappropriée de certains mots peut produire des effets négatifs. Enfin, les programmes communautaires pourraient être sollicités pour développer les échanges avec ces pays.

L'assistance technique aux pays tiers constitue un autre volet important qui justifie une mobilisation des crédits communautaires. Je crois que nous devons aussi veiller à ce que l'aide au développement, tout en préservant ses principes fondamentaux, puisse intégrer certaines préoccupations en matière de sécurité.

Enfin, j'observe que la mise en oeuvre dans les États membres des instruments adoptés par l'Union européenne subit des retards importants. Lorsqu'il s'agit de directives, la Commission peut, le cas échéant, saisir la Cour de justice d'une action en manquement. Il n'en va pas de même pour les matières qui relèvent du troisième pilier. Le traité de Lisbonne apportera de nouveaux moyens pour mieux assurer la transposition dans les États membres.

Je veux répondre à vos questions sur les actions en cours, notamment le « paquet terrorisme » qui a été présenté récemment par le Vice-Président Frattini. Ce paquet propose une nouvelle définition du terrorisme qui permettra d'incriminer la provocation publique à commettre une infraction terroriste ainsi que le recrutement et l'entraînement pour le terrorisme. Il comprend aussi un projet de PNR européen et une communication sur la sécurité des explosifs qui donnera lieu à la présentation d'un plan d'action très élaboré au Conseil « Justice et affaires intérieures » du mois d'avril.

Le projet de décision-cadre modifiant la définition du terrorisme me paraît soulever la question de savoir comment on va gérer la période transitoire d'ici l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne prévue pour le 1^er janvier 2009. En effet, soit le Conseil adopte, avant cette date, les textes en cours après une simple consultation du Parlement européen, soit il faudra tout recommencer dans le cadre de la procédure de codécision. Il est donc nécessaire de faire un tri entre ces textes selon leur degré d'urgence. Mais je serais étonné que le projet de décision-cadre redéfinissant le terrorisme puisse être adopté en 2008, en particulier parce que les pays scandinaves, à la différence des autres États membres, ne peuvent donner leur accord que si leur législation nationale a été au préalable mise en conformité. Je rappelle néanmoins que le projet de décision-cadre ne fait que reprendre dans le cadre communautaire la définition du terrorisme donnée par la Convention du 16 mai 2005 du Conseil de l'Europe.

L'adoption du PNR européen me paraît plus compliquée. Plusieurs membres de la Commission LIBE du Parlement européen semblent hostiles à ce projet. En revanche, les ministres des États membres n'ont pas, lors de leur récente réunion informelle à Ljubljana, formulé d'objection de principe, même si la protection des données constitue une préoccupation. Il me semble qu'il faut entrer dans la discussion en associant étroitement le Parlement européen. Il est néanmoins difficile d'expliquer publiquement en quoi le croisement des données représente un grand intérêt dans la lutte contre le terrorisme. Je ne partage pas l'appréciation de ceux qui craignent que ce PNR européen ne facilite le profilage des individus. L'expérience du Royaume-Uni prouve le contraire. En outre, le projet de la Commission européenne exclut le recueil des données sensibles. En toute hypothèse, il est nécessaire d'avoir sur ce sujet un débat approfondi.

Enfin, le projet sur la protection des infrastructures critiques a pris du retard mais il devrait être adopté à la mi-2008.

Quels sont les défis pour les mois et les années à venir ? J'en vois plusieurs : la radicalisation des jeunes ; les relations avec le monde musulman, notamment les pays arabes qu'il faut aider à accélérer la mise en oeuvre des réformes. Par ailleurs, l'Union européenne doit être prête à répondre à la menace nucléaire, radiologique, biologique et chimique : la Commission européenne encourage le partenariat public-privé dans ce domaine et proposera un paquet politique à la mi-2009. Nous devons aussi développer les capacités d'anticipation des menaces terroristes à horizon de cinq ans.

Il faudra veiller à un équilibre entre les exigences de sécurité et la préservation des libertés individuelles. Je rappelle que le traité de Lisbonne permettra un meilleur contrôle de ces questions par le Parlement européen et par la Cour de justice. En outre, la Charte des droits fondamentaux aura un caractère contraignant. Le nouveau traité ouvre par ailleurs la voie à un véritable débat démocratique avec les parlements nationaux.

Nous devons nous préparer à la mise en oeuvre de la clause de solidarité prévue par le traité de Lisbonne, ce qui passe par la mise en place de procédures efficaces intégrant notamment les enjeux de la protection civile.

Enfin, je veux souligner l'importance des nouvelles technologies. Dans le paquet financier pour la période 2007-2013, 1,4 milliard d'euros a été prévu pour développer les technologies de sécurité. Les pouvoirs publics doivent être capables d'anticiper les besoins à échéance de dix ans. Je rappelle aussi que les technologies de sécurité peuvent apporter un concours très utile pour mieux protéger les libertés individuelles et la vie privée.

M. Jean-Jacques Hyest :

Nous avions eu le plaisir, avec une délégation de la commission des Lois, de vous rencontrer à Bruxelles au moment de votre nomination dans ces fonctions de coordinateur. Je suis impressionné par le travail que vous avez déjà accompli depuis le mois de septembre. Je souhaiterais savoir comment l'Union européenne pourrait favoriser une coopération accrue entre les États membres dans l'échange d'informations sur le terrorisme.

M. Gilles de Kerchove :

J'observe qu'il y a une grande sensibilité des États membres pour ce que les Anglo-Saxons appellent la « communauté de l'intelligence ». D'ailleurs, toutes les fonctions des États ont été affectées par l'intégration européenne, à l'exception précisément du renseignement. Et lorsque l'on a inscrit dans le traité de Lisbonne que la sécurité nationale reste de la seule responsabilité de chaque État membre, beaucoup avaient en tête le renseignement. Des progrès ont néanmoins été accomplis, notamment après les terribles attentats de Madrid. Mais il est logique que l'Union européenne n'ait pas de responsabilité directe dans ce domaine compte tenu du souhait des États membres, réaffirmé par le traité de Lisbonne, de conserver leurs compétences pour la sécurité nationale. Je m'attache donc avant tout à développer une relation de confiance avec les services de renseignements des États membres. Je suis persuadé que la meilleure manière d'accroître l'échange d'informations entre les services de renseignement consiste à encourager les États membres à doter leurs services de ressources budgétaires et humaines suffisantes et de moyens efficaces de collecte d'informations (interceptions de télécommunications, notamment).

Nous devons agir dans ce domaine avec précaution. Je vous rappelle que le projet de décision-cadre qui obligeait les services de renseignements à transmettre des informations à Europol a été rejeté par la plupart des États membres, obligeant la Commission à retirer son projet. On peut réfléchir à mettre en réseau les plateformes nationales d'échange d'informations (comme l'UCLAT en France, le JTAG au Royaume-Uni, le CNCA en Espagne, l'OCAM en Belgique), ce que propose l'Espagne, ou encore à renforcer les échanges d'information, non pas sur des aspects opérationnels, mais sur des questions plus générales d'intérêt commun, comme par exemple la radicalisation ou le recrutement.

M. Paul Girod :

En m'appuyant sur mon expérience de président du Haut Comité français de défense civile, je m'interroge sur l'articulation entre votre mission et la politique européenne de sécurité et de défense. Qu'en est-il par ailleurs du droit de suite hors des frontières d'un État membre victime d'un attentat ? Sur la question de la radicalisation, ne peut-on pas encourager les intellectuels musulmans qui souhaitent donner une interprétation pacifique du Coran ?

Mme Alima Boumediene-Thiery :

Je vous remercie pour votre exposé, en particulier pour ce que vous avez dit sur la nécessité d'une communication mieux adaptée de l'Union européenne. Je souhaiterais savoir si vous vous intéressez à d'autres formes de terrorisme que le terrorisme islamique. J'aimerais également que vous nous disiez si les services disposent de moyens suffisants.

Il faut par ailleurs veiller à un bon équilibre entre la lutte contre le terrorisme et le respect des libertés et de la démocratie. Certains pays tiers peuvent en effet utiliser la lutte contre le terrorisme pour accroître leur caractère autoritaire. Ce risque ne peut-il faire l'objet d'une évaluation en liaison avec les organisations non gouvernementales ?

Mme Catherine Tasca :

Qu'en est-il de vos relations avec le Parlement européen qui a exprimé des inquiétudes sur le respect des libertés individuelles ? L'année 2008 sera une année de transition avant la mise en oeuvre du traité de Lisbonne. Que comptez-vous faire pour améliorer le débat de fond avec le Parlement européen ?

Le terrorisme n'a pas un seul visage ; je rejoins là Mme Boumediene-Thiery. Il y a certes le radicalisme islamique, mais il y a aussi la lutte nécessaire contre les réseaux mafieux qui constituent le terreau du terrorisme.

M. Christian Cointat :

Il faut soigner à la racine le mal que constitue le terrorisme islamique en faisant preuve de fermeté contre ceux qui encouragent de tels actes et en coupant les flux financiers qui alimentent le terrorisme. Je regrette que l'on mette en avant le principe de subsidiarité en dépit de l'enjeu crucial de la lutte contre le terrorisme pour la protection des personnes. Dans ce domaine, les égoïsmes nationaux me paraissent particulièrement inacceptables.

M. Jean-René Lecerf :

Relayant une interrogation de notre collègue Pierre Fauchon, je souhaiterais savoir où en est la mise en place du casier judiciaire européen. Que pensez-vous du projet de M. Frattini de créer un système européen de contrôle de toutes les entrées et sorties sur l'espace européen ? Y a-t-il un lien entre ce projet et le système de visas biométriques en cours de création ?

M. Hubert Haenel :

Pouvez-vous nous dire quelle forme pourrait prendre l'association des parlements nationaux au contrôle politique d'Europol et à l'évaluation des activités d'Eurojust ?

M. Gilles de Kerchove :

Il est incontestable que le plus facile consiste à concevoir des mesures répressives. Pourtant la prévention est également essentielle. Cela ne justifie pas nécessairement l'adoption de nouveaux textes. Mais il y a beaucoup à faire, par exemple pour faciliter l'accès à la nationalité ou la représentation politique. Il faut remédier à la détresse économique, aux problèmes de logement, d'emploi, d'éducation et d'environnement social, mais il faut aussi ouvrir la perspective d'une possibilité de jouer un rôle dans la vie politique.

Nous devons faire preuve d'une grande cohérence pour éviter la perception, dans les pays musulmans, qu'il y aurait des « doubles standards ».

Nous devons mobiliser les meilleures idées en matière de prévention et travailler avec le Parlement européen sur ces questions. Il faut aussi réfléchir aux stratégies de sortie du terrorisme, comme ce fut le cas par exemple récemment en Irlande du Nord.

Sur les flux financiers, beaucoup de recommandations ont été faites, notamment par le GAFI, et transposées en droit communautaire. La difficulté est de savoir ce qui se cache derrière une transaction financière. Il faut donc renforcer les relations entre les services de renseignement et les cellules anti-blanchiment, comme TRACFIN. Nous devons aussi prêter attention aux activités d'organisations non gouvernementales qui collectent des fonds pour des buts légitimes, mais aussi pour des finalités illicites.

La subsidiarité peut effectivement être un motif de blocage. Il est vrai que l'on a surtout progressé dans la lutte contre le terrorisme à la suite d'événements tragiques, comme les attentats de Munich en 1972 ou ceux du 11 septembre 2001 aux États-Unis, mais les progrès sont réels. Par exemple, la valeur ajoutée d'Europol est désormais bien perçue. Les agences européennes doivent être en appui des États membres sur le terrain ; c'est ainsi qu'elles mettront en évidence leur utilité. Pour le renseignement, on pourrait utiliser des fonds communautaires afin de financer des réseaux interservices.

Sur l'articulation avec la politique européenne de sécurité et de défense, je veux souligner que, à l'origine, la volonté a été de traiter le terrorisme par les procédures pénales de droit commun. Mais des instruments militaires peuvent être utiles dans le cadre d'actions de protection civile ou d'attentats majeurs pour permettre aux autorités civiles de faire face. Les missions de gestion de crise comprennent une dimension militaire importante (réforme du secteur de la sécurité). Il est nécessaire d'aider certains pays dans ce domaine, comme l'Union le fait par exemple au Congo ou en Guinée-Bissau.

Des progrès ont été accomplis pour le droit de suite au-delà des frontières dans le cadre de l'espace Schengen. Mais il faut développer les équipes communes d'enquête. Je crois qu'il est surtout nécessaire de mieux utiliser les dispositifs en vigueur, notamment en mobilisant Europol.

Il est vrai qu'il faut encourager l'Islam modéré. C'est ce que font certaines organisations non gouvernementales. J'ai à l'esprit une initiative récente d'une ONG qui a mobilisé un chanteur populaire en Indonésie pour diffuser des messages pacifiques.

Il existe d'autres formes de terrorisme que le terrorisme islamique. Le terrorisme basque reste tragiquement d'actualité, et il est combattu par le biais d'une coopération bilatérale franco-espagnole très étroite. On pourrait en outre mieux associer Europol et Eurojust aux équipes communes d'enquête.

L'existence de trafics mafieux est bien réelle, notamment en Afghanistan, mais aussi en Afrique. Ce sera l'un des sujets traités par l'actuelle présidence slovène de l'Union.

Je n'ai pas d'analyse particulière sur les moyens que les États membres accordent à leurs services de lutte contre le terrorisme. Au niveau communautaire, Europol et Eurojust me paraissent bien dotés financièrement. Je crois qu'il est surtout nécessaire de renforcer l'information et la culture européenne des cadres supérieurs des polices nationales.

La recherche d'un équilibre entre la sécurité et la préservation des libertés individuelles constitue une exigence centrale. Le risque est de sous-évaluer la menace terroriste ou, à l'inverse, de légitimer la construction d'une Europe sécuritaire en surévaluant cette menace. Il est nécessaire d'intégrer la protection des droits de l'homme dans le dialogue que l'Union européenne mène avec les pays tiers en matière de lutte contre le terrorisme.

L'entrée en vigueur du traité de Lisbonne va renforcer le rôle du Parlement européen sur cette matière, avec l'application de la procédure de codécision. Nous devons avoir un débat démocratique sur le sujet. Pour ma part, je veille à être le plus présent possible au Parlement européen. J'ai, par exemple, proposé au président de la Commission LIBE d'organiser à bref délai un séminaire particulier sur le projet de PNR européen.

Le casier judiciaire européen est d'ores et déjà en place entre quelques États membres. La Commission a en outre mobilisé des fonds considérables pour aboutir à sa généralisation. Des propositions seront faites pour traduire le choix qui a été retenu d'une inscription systématique au casier judiciaire dans l'État de nationalité et de la mise en place parallèlement d'un répertoire européen pour les étrangers. Il faudra régler le problème des équivalences entre les différents casiers judiciaires. Mais les questions de principe ont été tranchées.

Il ne me revient pas de vous donner une appréciation personnelle sur la proposition émanant de la Commission pour le contrôle des entrées et sorties sur l'espace européen. Mais un tel système me paraît assez logique, compte tenu de l'espace de libre circulation réalisé entre les partenaires Schengen, et acceptable dès lors qu'il assure la protection des données et qu'il n'aboutit pas à des contraintes administratives excessives. Les États-Unis sont en voie de transposer sur leur territoire le système australien d'autorisation électronique d'accès au territoire (« Electronic Travel Autorisation »).

L'association des parlements nationaux au contrôle d'Europol et à l'évaluation d'Eurojust est une très bonne chose. Je suis persuadé que, dans cette mission, ils sauront se montrer européens, ce qui renforcera ces deux agences. En outre, l'association des parlements nationaux contribuera à établir un rapport de confiance. Il faudra trouver un bon dispositif. Pour ma part, je serais favorable à un système mixte entre les parlements nationaux et le Parlement européen.

Politique étrangère et de défense

Mission « État de droit » de l'Union européenne au Kosovo (Texte E 3763)

Communication de M. Hubert Haenel

* Cette audition est en commun avec la commission des Lois constitutionnelles, de Législation, du Suffrage universel, du Règlement et d'Administration générale.