L'Australie, une ambition mondiale

I. UNE STABILITÉ POLITIQUE ET INSTITUTIONNELLE

A. UN CADRE INSTITUTIONNEL QUASIMENT INCHANGÉ DEPUIS 1901

La Constitution de 1901 a transformé les six colonies britanniques préexistantes, qui étaient dotées d'une large autonomie, en une fédération australienne (« Commonwealth of Australia ») comprenant six Etats : Nouvelles Galles du Sud, Victoria, Queensland, Australie occidentale, Australie Méridionale et Tasmanie.

La Constitution reflète les préoccupations des constituants de l'époque en décrivant en détail la mécanique de la répartition des compétences entre l'Etat fédéral et les Etats, notamment dans le domaine commercial - l'un des principaux objectifs de la fédération était de constituer un « marché unique » - sans évoquer les principes régissant le fonctionnement des institutions.

Le modèle ainsi instauré emprunte des éléments à la fois au système britannique de démocratie parlementaire (importance des conventions non écrites venant compléter une Constitution très elliptique) et au système américain (existence d'une constitution écrite, fédéralisme, rôle d'arbitre de la Haute Cour) et n'est pas exempt de contradictions, perceptibles notamment dans les controverses entourant le rôle du Sénat et du Gouverneur général.

Le caractère « daté » du texte de 1901 a suscité de nombreuses volontés de réformes destinées à mieux prendre en compte l'évolution des institutions mais qui, jusqu'à présent, n'ont que très rarement abouti .

La dernière proposition de réforme, qui concernait à la fois la transformation de l'Australie en une république et l'adoption d'un préambule à la Constitution, a été ainsi rejetée lors du référendum du 6 novembre 1999.

1. Un Etat fédéral et une démocratie parlementaire

La Constitution australienne établit une structure fédérale dualiste à travers deux systèmes de gouvernements parallèles, dans les Etats et au niveau fédéral .

Reflétant les préoccupations de ses concepteurs, qui souhaitaient préserver autant que possible l'indépendance des six anciennes « colonies », elle délimite strictement les compétences de l'Etat fédéral et des Etats fédérés.

Cette délimitation des compétences qui reflète l'état de l'économie australienne au XIX ^ème siècle est devenue très éloignée d'une réalité dominée par les chevauchements et les partages de compétence.

L'Etat fédéral a, en principe, un pouvoir législatif d'attribution : il ne peut légiférer que dans les matières énumérées aux articles 51 et 52 qui incluent, entre autres, la fiscalité, le commerce extérieur, les relations extérieures, les sociétés commerciales. Seuls quelques domaines, dont la défense, les droits de douane, sont définis comme en étant de la compétence exclusive de l'Etat fédéral.

Les Etats fédérés ont un pouvoir législatif de droit commun très étendu : éducation, transports, environnement, énergie, santé, police, agriculture, droit pénal.

Dans certains domaines, les compétences de l'Etat fédéral et des Etats fédérés peuvent être partiellement concurrentes : les Etats ont par exemple une compétence de droit commun en matière de droit du travail, mais l'Etat fédéral a une compétence en matière de règlement des conflits sociaux concernant plusieurs Etats. L'Etat fédéral peut légiférer dans un domaine qui n'est pas de sa compétence s'il le fait en relation avec un sujet relevant de son domaine de responsabilité : par exemple, en matière de législation sur l'environnement pour intégrer dans le droit interne les dispositions d'un traité international.

Au fil du temps, l'Etat fédéral a eu tendance à intervenir, souvent pour des raisons d'efficacité, dans des domaines relevant des Etats fédérés ; la délimitation des compétences est de ce fait devenue plus floue.

L'évolution des institutions australiennes s'est révélée plus favorable à l'Etat fédéral que la Constitution initiale ne le laissait prévoir. L'insuffisance chronique de financements des Etats, due au fait qu'ils ne peuvent lever d'impôt sur le revenu, les a contraints assez tôt à demander des subventions ou une partie des recettes fiscales perçues au niveau fédéral. En introduisant des conditions liées à l'octroi de ces financements, l'Etat fédéral a pu orienter et influencer la politique suivie par les Etats. Les conférences annuelles réunissant les Premiers ministres du Commonwealth d'Australie et des Etats sont souvent l'occasion d'âpres discussions concernant le montant des transferts financiers entre l'Etat fédéral et les Etats.

L'organisation fédérale des pouvoirs politiques se retrouve de façon identique au niveau des Etats avec un Gouverneur nommé par la Reine sur proposition des instances fédérales, un Gouvernement responsable devant le Parlement, lui-même composé d'une chambre basse (l'Assemblée législative) et d'un Sénat (le Conseil Législatif).

Il faut toutefois distinguer deux types d'organisation locale : celle des Etats et celle des territoires (l'Australian Capital Territory, dit ACT, qui abrite Canberra, la capitale fédérale, et le Territoire du Nord). La particularité de ces derniers tient, d'une part, à leur création administrative postérieure à l'institution de la fédération et, d'autre part, à une autonomie moins large par rapport au gouvernement fédéral. On notera que l'Etat du Queensland et les territoires n'ont pas de chambre haute.

Dans ce contexte, la Haute Cour , qui est la cour suprême d'appel du système judiciaire australien et le juge constitutionnel, joue un rôle d'arbitre dans les conflits de compétence entre l'Etat fédéral et les Etats ou entre Etats.

Selon la Constitution, le Parlement est composé de la Chambre des Représentants, du Sénat et de la Reine, représentée par le Gouverneur général. Les principaux rôles du Parlement sont l'adoption des lois et la formation du Gouvernement qui est responsable devant lui.

Les deux chambres du Parlement ont un égal pouvoir dans le domaine législatif, à l'exception des lois de finances pour lesquelles le Sénat ne dispose ni du droit d'initiative, ni du droit d'amendement, même s'il peut leur opposer son veto.

• La Chambre des Représentants

Les représentants (ou membres du Parlement, « MP ») sont élus au suffrage universel direct dans chaque Etat, leur nombre étant fonction de la taille de la population. Il y a actuellement 148 représentants. Le mode de scrutin est uninominal. Le terme maximal du mandat des représentants est de 3 ans à partir de la première session de la Chambre, mais la Chambre peut être dissoute avant ce terme par le Gouverneur général, qui agit, en principe, à la demande du Premier Ministre.

Selon le modèle parlementaire anglais, la Chambre des Représentants représente la nation, et le Gouvernement formé par le parti majoritaire est responsable devant elle. A quelques rares exceptions près, le fait majoritaire donne au Gouvernement la maîtrise du processus législatif dans la chambre basse.

• Le Sénat

Le nombre de sénateurs représentant les Etats doit être égal à la moitié du nombre de représentants, chaque Etat ayant le même nombre de sénateurs. Le Sénat est composé de 76 sénateurs (12 par Etat et deux par territoire pour le Territoire du Nord et l'ACT).

Les sénateurs sont élus au scrutin de liste proportionnel, en utilisant le système de préférences, dans une circonscription unique constituée par l'Etat. Les sénateurs sont élus pour 6 ans. Le Sénat est renouvelable par moitié tous les 3 ans ou complètement en cas de dissolution des deux chambres (le mandat d'une moitié des sénateurs choisie par tirage au sort est alors réduit à 3 ans).

Le Sénat était conçu à l'origine comme la chambre des Etats, chargée de préserver les intérêts des Etats face aux prérogatives du gouvernement fédéral , issu de la chambre basse.

En réalité, le fonctionnement du Sénat s'est éloigné de ce schéma. Les sénateurs, élus au suffrage universel comme les représentants, sont divisés suivant les mêmes clivages politiques que la chambre basse. Ils représentent leur parti et les intérêts de leur Etat.

Par ailleurs, en raison d'un mode de scrutin qui favorise les petits partis, le parti majoritaire dans la chambre basse n'y a jamais eu la majorité depuis les années soixante. Le plus souvent, les petits partis (Démocrates, Verts, Indépendants) y jouent un rôle décisif. Aujourd'hui, ce sont les Démocrates qui ont un rôle charnière au Sénat et le Gouvernement a dû négocier avec eux afin d'obtenir le passage de sa réforme fiscale, prévoyant notamment l'introduction de la TVA (GST).

• Les relations entre les deux chambres du Parlement

La Constitution est muette sur le fonctionnement du Parlement australien qui reprend largement les traditions historiques de la Chambre Basse britannique.

Le processus législatif comporte trois phases (ou « readings »). La première phase est celle de l'introduction du projet de loi, le plus souvent à la Chambre des représentants, et ne comprend pas de débat. Lors de la deuxième phase, le texte est présenté de façon générale par le ministre concerné et une discussion générale est ouverte. Pour la troisième phase, la Chambre se constitue en comité et examine le texte ainsi que les éventuels projets d'amendements en détail, jusqu'à l'adoption du texte final par la majorité. Le projet de loi est ensuite transmis au Sénat, qui l'examine en suivant le même processus. La navette parlementaire continue jusqu'à ce qu'un consensus ou un compromis soit atteint. Le Gouverneur général promulgue ensuite la loi.

En cas de différend entre les deux chambres, le Gouvernement doit soit abandonner le projet de loi, soit recourir à la procédure de la double dissolution pour résoudre le conflit. Si le Sénat adopte des amendements inacceptables ou rejette un projet de loi pour la deuxième fois en l'espace de trois mois, le Gouverneur général, peut, en principe à la demande du Gouvernement, dissoudre les deux chambres et convoquer des élections anticipées . Si le conflit subsiste après les élections, une réunion conjointe des deux chambres peut être convoquée pour adopter le texte de loi concerné.

L'absence de mécanisme, autre que la double dissolution, permettant de résoudre les conflits entre les deux chambres donne au Sénat un pouvoir de blocage, souvent qualifié d'obstruction par le Gouvernement du moment, mais l'absence de consensus entre les deux principaux partis a empêché jusqu'à présent toute réforme sur ce sujet.

La question du rôle « excessif » du Sénat a pris une acuité particulière en 1975, lorsque l'opposition libérale a refusé de voter la loi de finances du Gouvernement travailliste de M Whitlam pour le contraindre à la démission. Le Gouverneur général a alors résolu le conflit en provoquant une double dissolution du Parlement et les Travaillistes furent battus lors des élections qui suivirent.

• Le Gouvernement

La Constitution prévoit que la Reine détient le pouvoir exécutif qu'elle délègue au Gouverneur général. La Constitution ne mentionne ni le Premier ministre, ni le « cabinet » dont l'existence était considérée comme implicite conformément aux traditions britanniques par les constituants.

L'usage veut que le Gouverneur général nomme comme Premier ministre le chef du parti majoritaire à la Chambre des Représentants. Le Premier ministre choisit ensuite les ministres. Les ministres confirmés font partie du « cabinet » qui prend les décisions concernant la conduite du Gouvernement, tandis que les autres membres du Gouvernement (ministres et secrétaires parlementaires) sont considérés comme étant en dehors du cabinet (« outer ministry »). Tous les ministres doivent appartenir au Parlement, où ils ont d'ailleurs leur cabinet. Il sont responsables collectivement et, en principe, individuellement devant le Parlement.

L'opposition, qui représente le potentiel Gouvernement alternatif, constitue un « cabinet-fantôme », miroir du Gouvernement en place. Au Parlement, le Gouvernement et le cabinet-fantôme se font face, de part et d'autre du Président (« Speaker »).

• Le Gouverneur général

Le Gouverneur général est nommé formellement par la Reine mais choisi par le Gouvernement.

Selon une coutume non écrite, ses pouvoirs (promulgation des lois, convocation des élections, dissolution du Parlement, chef des armées, nomination des ministres) ne sont exercés, en principe, que sur avis du Gouvernement.

Il est admis qu'il dispose, dans des circonstances exceptionnelles, de pouvoirs de réserve, indépendamment du Gouvernement, mais les commentateurs divergent sur leur étendue. Au coeur de cette controverse figure l'interprétation des événements de 1975. La décision du Gouverneur général de mettre fin au conflit entre le Sénat et le Gouvernement en remerciant le Premier ministre et en provoquant une double dissolution constitue, pour les uns, une intervention partisane outrepassant ses pouvoirs, pour les autres, un arbitrage rendu nécessaire par les circonstances de l'époque.

2. Des réformes constitutionnelles difficiles

Les fondateurs de la fédération, souhaitant que la Constitution soit une véritable loi suprême, à l'abri des changements éphémères de la société, firent une Constitution très rigide .

La réforme de la Constitution est un processus long et complexe en plusieurs étapes :

- le projet de loi de réforme de la Constitution doit être adopté à la majorité absolue dans les deux chambres (si une des chambres rejette le projet et si l'autre l'adopte deux fois de suite, le Gouverneur général peut décider de passer à l'étape suivante) ;

- le projet de loi est ensuite soumis aux Australiens par référendum . Pour être adopté, le projet de loi de réforme doit obtenir une double majorité : la majorité des voix des électeurs au niveau national et la majorité des voix dans une majorité d'Etats (c'est-à-dire dans 4 des Etats). Cette dernière disposition visait à protéger les Etats les moins peuplés (Tasmanie, Australie Méridionale et Australie Occidentale) dont le poids électoral serait faible en cas de comptabilisation des voix uniquement au niveau national.

La combinaison de dispositions constitutionnelles rigides et d'un système politique bipartisan a assuré la défaite d'une longue série de tentatives de réformes. Pour certains commentateurs, le caractère conservateur des Australiens et leur manque d'intérêt pour les questions constitutionnelles, complexes et éloignées de leurs centres d'intérêt immédiats, expliqueraient leur tendance à voter non lorsqu'ils sont consultés sur des projets de réforme constitutionnelle.

Sur un total de 44 consultations proposées aux Australiens, seules 8 ont obtenu la double majorité nécessaire. Les propositions de réforme adoptées portaient en général sur des aspects techniques mineurs et non controversés, permettant un accord bipartisan.

Mais chaque fois que des réformes d'envergure ont été proposées, l'opposition d'un des deux principaux partis, souvent pour des raisons purement politiciennes, a abouti à l'échec du référendum et du projet de réforme.

La tenue de deux conventions constitutionnelles (1975-83 et 1985-88) dont l'objectif était la modernisation de la constitution n'a, malgré des recommandations de réforme d'ensemble, abouti qu'à l'adoption de réformes constitutionnelles mineures : en 1977 sur l'âge de la retraite pour les juges fédéraux et sur le droit de vote des citoyens des territoires lors des référendums.

En revanche, le référendum de 1988 qui reprenait une proposition de réforme plus ambitieuse, recommandée par la convention de 1985-1988, - l'allongement de la durée du mandat parlementaire afin d'éviter des élections trop rapprochées -, a abouti à un échec. Depuis lors la proposition d'extension de la durée du mandat à 4 ans a été soulevée régulièrement par les juristes, sans effet.

La limitation des pouvoirs du Sénat , également recommandée par la convention de 1985-1988, est un autre « serpent de mer » qui réapparaît le plus souvent lorsque le Gouvernement fédéral n'a pas la majorité à la Chambre haute, ce qui est le cas actuellement. Mais l'opposition du moment, qu'elle soit travailliste ou libérale, ne soutient jamais un projet de réforme qui lui serait défavorable à court terme, même si les rôles s'inversent parfois à la faveur d'un changement électoral.

3. L'échec du référendum sur la république

Le jeune Etat qu'est l'Australie - la Fédération fêtera son centenaire en 2001 - est, par ailleurs, traversé par un autre débat : le pays doit-il rester une monarchie constitutionnelle ou se muer en république ?

Lors de sa campagne électorale de 1996, le Premier ministre, en réponse aux idées républicaines de son prédécesseur travailliste, M. Keating, avait promis l'organisation d'une convention constitutionnelle sur ce sujet.

Si bien des Australiens souhaitaient que leur pays devienne une république, c'était surtout pour affirmer, symboliquement tout au moins, la souveraineté de leur pays : une nation qui avait pour chef de l'Etat une personne étrangère (la reine ou le roi d'Angleterre) ne s'était pas entièrement affranchie de sa dépendance coloniale.

Réunie en février 1998, la convention constitutionnelle s'est montrée favorable à la transformation de l'Australie en république . Dominée par les Républicains, elle eut néanmoins du mal à s'accorder sur le type de république qui serait soumis aux électeurs. La question la plus délicate était de savoir si le Président de la République australienne serait élu au suffrage universel ou bien désigné, soit par un collège de notables, soit par le Premier ministre lui-même. En fin de compte, il fut décidé que le Président serait élu par le Parlement à la majorité des deux tiers, et non au suffrage universel. Cette solution avait le mérite de placer le chef de l'Etat au-dessus des querelles de partis mais l'inconvénient d'écarter les citoyens de la décision.

En outre, la convention constitutionnelle a abordé sous un angle nouveau la question de l'absence de déclaration sur les Droits de l'homme (« bill of rights ») dans la Constitution en proposant l'adoption d'un « préambule » sur les grands principes de la démocratie australienne , y compris la reconnaissance d'un rôle particulier pour les Aborigènes.

Ce préambule affirmait que les Australiens « honoraient les Aborigènes et les insulaires du détroit de Torrès, premiers habitants de la nation, en raison de leur relation de parenté intime avec la terre, de leurs cultures anciennes - toujours vivantes - qui enrichissent la vie de notre pays ». Une telle formulation ne satisfaisait pas la plupart des Aborigènes, qui auraient voulu que le texte évoque plus explicitement leurs droits à la terre.

Le Gouvernement a soumis ces deux projets de réforme constitutionnelle aux Australiens lors d'un référendum le 6 novembre 1999.

La campagne habilement menée par les monarchistes, jouant à la fois sur les divisions du camp républicain - les partisans de l'élection du Président de la République au suffrage universel faisaient campagne en faveur du non - et sur les dangers du changement, a rallié tous les partisans du non, qu'ils soient monarchistes, favorables au statu-quo ou à un autre modèle de république.

Sans surprise en l'absence d'accord bipartisan sur le sujet, et alors que seuls 9 % de la population australienne soutient le maintien de la monarchie, une majorité d'Australiens dans tous les Etats et les territoires (à l'exception de l'ACT où le oui à la république l'a emporté) a répondu non aux deux questions : l'institution d'une république fut repoussée par 55 % des électeurs et le préambule fut rejeté par plus de 60 % des électeurs.

M. Howard, fervent monarchiste, qui avait pris une part active à la campagne, est sorti vainqueur de cette consultation qui a non seulement divisé les travaillistes mais renforcé la position du Premier ministre face à ses rivaux au sein de sa propre coalition , le concept républicain opposant davantage l'Australie urbaine et éduquée à l'Australie rurale et conservatrice que les Travaillistes aux Libéraux.