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III. UNE POLITIQUE ÉTRANGÈRE ET DE DÉFENSE PLUS AUTONOME

A. UNE POLITIQUE ÉTRANGÈRE RÉEXAMINÉE À LA LUMIÈRE DE L'INTERVENTION AU TIMOR

L'axe principal de la politique étrangère australienne reste l'alliance avec les Etats-Unis. Mais, depuis une vingtaine d'années, les gouvernements successifs ont poursuivi également une politique d'insertion dans la région asiatique, avec des succès inégaux.

L'engagement australien à Timor a marqué un tournant important qui a modifié la perception de la place de l'Australie dans la région par ses voisins et par l'Australie elle-même. Depuis cette date, Canberra a semblé hésiter entre une nouvelle attitude plus « agressive » de policier régional, mal accueillie par les pays de l'ASEAN en général, et le retour à sa politique antérieure d'engagement (reconnaissance des valeurs asiatiques, non ingérence dans les affaires intérieures...). Les changements économiques, politiques et stratégiques en Asie, en particulier en Indonésie, ont imposé à l'Australie une vigilance particulière.

1. L'engagement à Timor-Est : vers une responsabilité régionale ?

L'invasion de Timor-Oriental par l'Indonésie en 1975 mit dans l'embarras le gouvernement travailliste de l'époque. L'opinion publique australienne était en effet majoritairement hostile à l'Indonésie, en souvenir notamment des nombreux Timorais qui payèrent de leur vie leur soutien aux Australiens contre les Japonais pendant la seconde guerre mondiale.

Mis devant le fait accompli, le Premier ministre, M. Whitlam, choisit, par réalisme, de ne pas s'opposer à l'intégration du territoire dans l'Indonésie. En outre, dans le contexte de l'époque marqué par la victoire du communisme dans la péninsule indochinoise, le régime indonésien paraissait plus rassurant que les indépendantistes timorais à l'idéologie progressiste.

Le gouvernement libéral de M. Fraser, qui lui succéda, poursuivit les mêmes orientations et ouvrit des négociations avec Jakarta sur la délimitation des frontières maritimes au large de Timor-Est.

La signature en 1989, après près de dix ans de négociations, du Traité australo-indonésien sur le Fossé de Timor créant une zone de coopération conjointe pour l'exploitation des champs pétroliers du plateau continental, constitua une reconnaissance formelle et non équivoque de la souveraineté indonésienne sur Timor-Oriental.

La crise économique en Indonésie et le départ du Président Soeharto ont ouvert une période sensible dans les relations bilatérales. Canberra a accordé un soutien prudent au gouvernement de M. Habibie tout en choisissant de faire jouer en coulisse son influence pour orienter les politiques suivies par Jakarta et assouplir le programme d'austérité du FMI. L'Australie s'est successivement déclarée favorable à un statut d'autonomie pour Timor sans référendum, puis à une longue période d'autonomie suivie de la mise en place d'un mécanisme d'autodétermination sur le modèle de la Nouvelle-Calédonie.

La décision du Président Habibie, en janvier 1999, de proposer un vote permettant aux Timorais de choisir entre l'autonomie ou l'indépendance, a surpris l'Australie, qui a néanmoins décidé de saisir cette occasion pour régler un sujet constant d'embarras dans les relations. Toujours soucieuse de ménager les autorités indonésiennes, l'Australie a soutenu Jakarta dans son refus de laisser à une force internationale des Nations-Unies le soin d'assurer le maintien de l'ordre à Timor.

Mais, la dégradation de la situation à Timor après le scrutin du 30 août 1999 l'a conduite à revoir sa position sur la question d'une intervention internationale. Sous la pression d'une opinion publique animée par un sentiment d'indignation et de culpabilité, le Gouvernement australien a alors décidé d'assumer pleinement sa responsabilité vis-à-vis de Timor, en acceptant le risque qu'une telle attitude pouvait comporter pour ses relations bilatérales avec l'Indonésie.

Les autorités australiennes ont multiplié les pressions sur Jakarta et les appels à la communauté internationale afin de mettre en place une coalition de pays de bonne volonté chargée du rétablissement de la sécurité à Timor-Est, sous l'égide des Nations-Unies.

Les premiers contingents de cette force multinationale d'intervention, largement constituée de troupes australiennes et dirigée par le Général Cosgrove, un Australien, arrivèrent à Dili le 20 septembre. Il y a eu jusqu'à 5.500 soldats australiens déployés à Timor-Est dans l'Interfet.

La transition entre l'Interfet et l'UNTAET, la force de maintien de la paix des Nations-Unies, s'est faite de façon progressive depuis le début de l'année et le nombre d'Australiens a été réduit à 1.500 soldats, chargés d'assurer la sécurité du secteur Ouest, particulièrement dangereux puisqu'il comprend la frontière avec la province indonésienne de Timor-Ouest.

Le 28 février 2000 a eu lieu la cérémonie de passation de pouvoirs entre le commandant de l'Interfet, le Général Cosgrove, et le commandant de l'UNTAET, le Général Dos Santos, de nationalité philippine. L'Australie conserve un poste de commandant adjoint au sein de l'UNTAET, détenu par le général Smith.

L'objectif principal de l'Australie est maintenant la reconstruction de Timor-Est et l'intégration du futur état timorais dans la région. Canberra cherche à s'assurer que la communauté internationale continuera à soutenir Timor, en particulier sur le plan financier, pendant la phase difficile de transition.

La décision du gouvernement australien de faire campagne pour une intervention de la communauté internationale à Timor-Est, puis de diriger la force multinationale, ont provoqué la colère du gouvernement indonésien qui a ressenti comme une « trahison » le revirement de l'Australie.

Le sursaut nationaliste provoqué en Indonésie par cette « ingérence » de la communauté internationale dans les affaires intérieures du pays s'est exercé principalement contre l'Australie, dont la visibilité et le statut d'ancien « ami » rendaient cette « trahison » encore plus inacceptable.

Les déclarations maladroites du Premier ministre australien, fin septembre 1999, sur le caractère illusoire des relations « spéciales » - la relation avec l'Indonésie étant ainsi qualifiée par son prédécesseur travailliste - en politique étrangère et le nouveau rôle régional de l'Australie en tant qu'adjoint des Etats-Unis n'ont fait qu'aggraver les tensions existantes.

La décision indonésienne d'annuler l'accord bilatéral de défense à la fin du mois de septembre 1999 a mis en évidence la détérioration des relations bilatérales et la profondeur du ressentiment indonésien.

Le gouvernement australien souhaite maintenant rétablir des relations constructives avec l'incontournable voisin indonésien. La visite à Jakarta fin janvier 2000 du ministre des Affaires étrangères australien, M. Downer, semble avoir obtenu le « dégel » des relations politiques de haut niveau tant attendu par Canberra, mais il ne s'agit pas encore d'une normalisation complète.

Cette initiative forte a eu également d'importantes répercussions sur les relations de Canberra, seule puissance non asiatique de la région, avec ses voisins de l'ASEAN. En effet, les propos du Premier ministre australien qualifiant son pays de « sheriff adjoint » des Etats-Unis dans cette affaire avaient vivement irrité les plus gros contributeurs de troupes à l'Interfet derrière Canberra, notamment la Thaïlande et les Philippines.

L'Australie a, par ailleurs, pu mesurer à cette occasion la tiédeur de la réaction américaine à cette crise régionale. Se retrouvant dès lors en première ligne tant en raison de la pression de son opinion publique que du fait de ses moyens stratégiques, Canberra a assumé, pour la première fois de son histoire -avec succès-, une opération militaire délicate et à forte visibilité.

L'intervention à Timor a, en effet, constitué la première action d'ampleur de la diplomatie de Canberra, qui avait toujours adopté une attitude plus effacée dans ses nombreuses interventions extérieures du siècle passé, qu'il s'agisse des deux conflits mondiaux, des guerres de Corée et du Vietnam, des conflits du Golfe persique ou de l'instabilité des Balkans.


Cette démonstration d'autonomie de la part des autorités de Canberra reste cependant à confirmer. Elle n'en demeure pas moins significative d'une évolution possible du rôle de Canberra dans la région ainsi que d'une éventuelle redéfinition des relations de l'Australie vis-à-vis des Etats-Unis, de l'Asie du Sud-Est et de l'Europe, notamment de la France, puissance du Pacifique.

Lors de l'entretien qu'il a accordé à la délégation sénatoriale, le 8 mars 2000, M. Alexander Downer, Ministre des Affaires étrangères, a exprimé toute la fierté éprouvée par l'Australie pour avoir su si bien mener l'opération difficile que constituait l'intervention à Timor-Est. Il a reconnu que l'épisode allait certes laisser quelques traces, notamment dans les relations avec Jakarta : « l'Australie va jouir de plus de respect de la part des pays de la région, mais de moins d'amour » a-t-il conclu.

2. Une alliance traditionnelle avec les Etats-Unis

En dépit d'aléas conjoncturels, la relation avec les Etats-Unis reste la pierre angulaire de la politique étrangère et de défense de Canberra.

Les solidarités sont nombreuses entre ces deux peuples : fraternité d'armes sans cesse renouvelées, nations d'immigrants et dès lors de conquérants (notamment commerciaux), même culture démocratique. Cet ensemble de valeurs communes a contribué à l'épanouissement d'une relation forte entre les deux pays tant dans le domaine politico-stratégique - l'Australie constitue l'allié le plus sûr des Etats-Unis sur son flanc Pacifique - que dans le secteur économique, les Etats-Unis étant le 3ème partenaire de l'Australie.

Cette fidélité à toute épreuve - Canberra a soutenu les bombardements américains en Irak et l'intervention de l'OTAN au Kosovo - permet à l'Australie d'avoir l'oreille des Etats-Unis sur certains sujets où les intérêts américains ne sont pas directement en jeu, comme cela semble avoir été le cas sur la question de l'intervention d'une force de maintien de la paix à Timor.

Cette relation n'est toutefois pas exempte de différends. Le recul pris par Washington sur l'affaire de Timor a sans nul doute surpris Canberra. Par ailleurs, la récente décision des autorités américaines de restreindre les quotas australiens de viande d'agneau importés aux Etats-Unis - décision annoncée au surplus pendant la visite de M. Howard à Washington - ont été sévèrement critiquées par la presse et l'opinion australiennes. Cette affaire a rappelé aux Australiens que cette relation privilégiée est subordonnée aux intérêts américains et ne s'étend pas à d'autres domaines, tels que les questions commerciales.

Ces différends n'ont toutefois pas conduit le Gouvernement à remettre en cause son alignement sur la position américaine lors des négociations commerciales multilatérales.

L'Australie qui comptait sur l'influence des Etats-Unis pour obtenir la libéralisation des échanges commerciaux agricoles, principal objectif de sa politique commerciale multilatérale, a été cependant déçue par l'attitude de l'administration américaine, rendue en partie responsable de l'échec de la réunion de lancement des négociations commerciales multilatérales à Seattle en décembre 1999.

3. L'Australie et le Pacifique sud

·  La Nouvelle-Zélande

Partageant le même héritage britannique et une histoire similaire, l'Australie et la Nouvelle-Zélande entretiennent une relation étroite et quasi-familiale, le « petit frère » néo-zélandais, cherchant, suivant les moments, à tirer profit ou prenant ombrage de la réussite de son « grand frère » australien.

Depuis la signature d'un accord de libre-échange (CER) en 1983, l'interpénétration des deux économies s'est énormément accrue, mais quelques contentieux bilatéraux subsistent, tels que la fermeture de l'Australie aux pommes néo-zélandaises pour des raisons sanitaires. L'Australie est le premier partenaire commercial de la Nouvelle-Zélande avec des échanges bilatéraux de 9,8 milliards d'AUD en 1997-98 mais, la Nouvelle-Zélande n'est que le 4ème client et le 6ème fournisseur de l'Australie.

Un accord de libre-circulation existe également entre les deux pays et les Néo-zélandais figurent toujours dans les dix premiers pays d'origine des étrangers résidant en Australie.

Liée à la Nouvelle-Zélande par un accord de coopération dans le domaine de la défense qui est une véritable alliance, l'Australie est irritée par la faiblesse des moyens financiers que Wellington met au service de la défense. Canberra craint également que le différend de Wellington avec les Etats-Unis au sujet des navires à propulsion nucléaire puisse la mettre dans une situation embarrassante vis-à-vis de l'un de ses deux alliés.

Sur le plan politique, la convergence de vues entre les deux pays n'exclut pas la rivalité, surtout dans le Pacifique, sphère d'influence naturelle des deux pays.

Wellington considère qu'elle est plus proche et comprend mieux l'esprit du Pacifique que Canberra. Inversement, l'Australie estime que sa proximité avec l'Asie du Sud-Est lui donne une expertise particulière sur les questions asiatiques dont elle doit faire bénéficier la Nouvelle-Zélande, notamment sur la situation en Indonésie ou à Timor.

·  La Papouasie Nouvelle-Guinée (PNG)

Les relations avec la Papouasie Nouvelle-Guinée sont en général difficiles pour l'Australie qui aide lourdement ce pays sans que les résultats soient à la hauteur des sommes investies. Canberra est le principal donateur et accorde une aide importante (323 millions d'AUD en 1998-99) à son ancienne colonie, dont une partie sous forme de soutien budgétaire.

L'Australie a profité de la renégociation du traité de Coopération pour le Développement, qui expire en 2000, pour supprimer le soutien budgétaire qui n'encourage guère aux réformes et orienter l'aide vers les secteurs les plus performants, notamment le secteur privé. Le rôle positif qu'on joué depuis deux ans les forces armées australiennes (délivrance de nourriture lors de la sécheresse en 1997, installation d'un hôpital de campagne lors du raz-de-marée et force d'interposition à Bougainville en 1998) a permis d'améliorer quelque peu l'image de l'ancienne puissance coloniale en Papouasie Nouvelle-Guinée.

Après une période de relatif apaisement en 1998, la tentative du Premier Ministre papou, M. Skate, d'obtenir un prêt à des conditions avantageuses en échange de la reconnaissance diplomatique de Taiwan, a rouvert une période de tension entre les deux pays. Canberra a exercé sans succès de fortes pressions sur le gouvernement de Port-Moresby pour qu'il abandonne ce projet. Cette intervention a suscité de nombreuses critiques, tous partis politiques confondus en Papouasie Nouvelle-Guinée.

Le départ de M. Skate, renversé par l'opposition, et son remplacement au poste de Premier ministre par Sir Mekere Morauta, un économiste réputé, ont soulagé l'Australie. Depuis sa nomination, le nouveau Premier Ministre papou a abandonné l'idée d'une reconnaissance de Taipeh et a renoué, avec le soutien de Canberra, les négociations avec le FMI et la Banque mondiale que son prédécesseur avait abandonnées. La visite de M. Howard en Papouasie Nouvelle-Guinée, au début du mois d'octobre 1999, avait pour principal objectif d'adresser un signal fort de confiance à l'attention de la communauté internationale et des investisseurs.

·  La sphère d'influence australienne dans le Pacifique
Le poids de l'économie australienne et l'importance de l'aide qu'elle accorde à cette région en font un partenaire incontournable pour tous les pays du Pacifique Sud. Cette relation de dépendance étroite crée parfois un certain ressentiment, notamment parmi les petits Etats insulaires, qui ont le sentiment que l'Australie profite de sa position de force pour leur imposer des choix conformes à ses propres intérêts.

Les relations entre l'Australie et son « pré carré » restent placées sous le signe de l'inquiétude.

La réapparition d'un conflit ethnique aux îles Salomon et l'assassinat aux îles Samoa d'un Ministre, commandité par deux de ses collègues, les récentes tentatives de coup d'Etat aux îles Fidji et aux îles Salomon ont mis en évidence la permanence de l'instabilité politique et des problèmes structurels des petits pays insulaires du Pacifique.

L'Australie est, après le Japon, le principal pourvoyeur d'aide aux petits Etats insulaires du Pacifique (131,7 millions d'AUD en 1998-99, hors PNG). Canberra apporte également des contributions aux différentes organisations régionales : Forum du Pacifique Sud, Communauté du Pacifique, Agence des Pêches du Forum, PROE, Université du Pacifique Sud et SOPAC.

Lors de ses déplacements dans le Pacifique (à Fidji, Kiribati, Tuvalu et aux îles Salomon) en décembre 1998, M. Downer, Ministre des Affaires étrangères, a présenté la nouvelle stratégie australienne d'aide au développement pour le Pacifique.

Outre l'accent mis sur la bonne gestion publique, le ministre des Affaires étrangères a mis en valeur le développement de liens personnels et institutionnels par l'envoi d'experts dans les administrations et la mise en concurrence des organisations régionales pour améliorer leur efficacité. M. Downer a également mis en exergue la nécessaire coordination avec les autres donneurs afin d'éviter les double-emploi et d'optimiser le rendement des ressources disponibles.

Les échanges commerciaux avec les Etats insulaires du Pacifique (à l'exclusion de la Nouvelle-Zélande et de la PNG) représentaient 1,5 milliard d'AUD en 1998. Fidji est le premier partenaire commercial de l'Australie (865 millions d'AUD, soit 57 % du commerce australien avec le Pacifique) du fait du développement d'une industrie textile et de l'implantation de petites firmes australiennes du Queensland.

Parallèlement, L'Australie intensifie ses échanges économiques avec les Territoires français du Pacifique, notamment avec la Nouvelle-Calédonie dont elle n'a pas manqué de saluer l'évolution institutionnelle.

Le deuxième partenaire commercial de l'Australie dans le Pacifique, à l'exclusion de la Nouvelle-Zélande et de la PNG, est en effet la Nouvelle-Calédonie (222 millions d'AUD, 15 % des échanges). Viennent ensuite la Polynésie française (117 millions, 8 % des échanges), les Iles Salomon (102 millions d'AUD, 7 % des échanges), les Samoa occidentales (88 millions d'AUD, 6 % des échanges), le Vanuatu (46 millions d'AUD, 3 % des échanges) et Nauru (26 millions d'AUD, 1,8 % des échanges). Tonga , Guam, la Micronésie, Les Iles Cook, Tuvalu, les Iles Marshall, Belau et Niue se partagent les 2,2 % restants.

4. Une diplomatie multilatérale active

Très active dans les enceintes multilatérales, l'Australie attache une importance particulière aux questions de désarmement. La non-prolifération constituant une préoccupation majeure pour Canberra, celle-ci est en faveur de l'ouverture immédiate de la négociation sur un traité d'interdiction de la production de matières fissiles pour les armes nucléaires (Cut-Off).

Les questions de désarmement n'ont cependant guère progressé en 1999 sous l'effet conjugué de divers facteurs : le blocage des travaux de la conférence du désarmement, l'attitude de l'Inde et du Pakistan à l'égard des traités multilatéraux dans le domaine du nucléaire, le refus du Sénat américain de ratifier le Traité d'interdiction complète des essais nucléaires (TICE).

Pour un pays aussi engagé en faveur du désarmement et de la non-prolifération que l'Australie, les essais nucléaires dans le sous-continent indien, le lancement d'un missile par la Corée du Nord et la question des systèmes de défense anti-missiles posent un défi non encore résolu.

La ferme politique de sanctions adoptée à l'égard de l'Inde et du Pakistan est à la mesure de l'inquiétude de Canberra concernant la sécurité régionale. L'assouplissement des sanctions est intervenu fin 1998 à la suite de signaux positifs des deux pays et s'est traduit en février 1999 par la visite en Inde du Vice-premier ministre australien.

La situation dans la péninsule coréenne participe d'un accroissement général des tensions en Asie du Nord qui préoccupe l'Australie. La visite du Président chinois en Australie début septembre a constitué le point culminant de la politique d'engagement avec Pékin poursuivie avec persistance par Canberra depuis plusieurs années. Toutefois, le refroidissement des relations sino-américaines et la réactivation récente de la question taiwanaise gênent l'Australie, qui essaie de maintenir un délicat équilibre entre son alliance avec les Etats-Unis (synonyme d'engagement militaire en cas de conflit sino-taiwanais, comme l'ont rappelé récemment les Etats-Unis) et sa volonté de préserver des relations constructives avec la Chine.

Malgré une redécouverte de l'Europe, liée à la crise asiatique, l'Australie reste relativement euro-sceptique et ne s'est véritablement intéressée à la monnaie unique qu'après son introduction.

Ayant pris l'initiative de créer, en 1989, le Groupe de Cairns qui regroupe 18 pays à vocation agricole, l'Australie demeure fondamentalement opposée à la politique agricole commune (PAC). L'échec de Seattle a porté à cet égard un rude coup aux espoirs australiens de libéralisation des marchés agricoles.

La responsabilité de Canberra sur ce dossier n'est toutefois pas négligeable, le porte-parole du Groupe de Cairns n'ayant pas ménagé ses critiques à l'encontre de l'Union européenne, devenu son premier partenaire commercial et dont elle continue d'exiger le démantèlement de sa politique agricole commune. Or, la légitimité de certaines des critiques de cet influent groupe d'exportateurs de produits agricoles ne peut masquer les considérations de politique intérieure de Canberra sur ce dossier.

La délégation sénatoriale a ainsi pu constater, lors des nombreux entretiens qu'elle a eus avec les parlementaires australiens, que la question de la PAC constituait avant tout un enjeu de politique intérieure et faisait parfois l'objet d'une présentation très caricaturale par la classe politique australienne : pour nombre d'Australiens, les difficultés que connaît leur agriculture résultent avant tout des effets du « protectionnisme européen » et un démantèlement de la PAC permettrait une forte augmentation des exportations australiennes de produits agricoles. Ce discours rencontre un certain écho auprès des petits fermiers australiens frappés par la baisse des cours mondiaux.

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