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Rapport d'activité de la section française de l'Assemblée parlementaire de la Francophonie (1er janvier 2003 - 31 décembre 2003)

 

Commission des affaires parlementaires

(Sofia, 18 et 19 mai 2003)

Projet de contribution à l'Avis de l'APF présenté par M. Yves Dauge, au nom de M. Guy Penne, vice-président de la commission : « Développement durable et approfondissement de la démocratie »

Le prochain Sommet des Chefs d'États de la Francophonie se réunira à Ouagadougou en 2004 autour du thème suivant retenu « La Francophonie, espace solidaire pour un développement durable », et, dans le cadre de son rôle d'instance consultative, l'Assemblée parlementaire de la Francophonie, présentera un Avis sur le thème retenu.

Les quatre commissions de l'APF étant associées à la rédaction du texte, la commission des Affaires parlementaires a décidé d'étudier le sujet sous l'angle des relations entre développement durable et approfondissement de la démocratie.

Aussi, dans cette première phase d'élaboration de la contribution de notre commission, je vous propose cinq pistes qui pourraient orienter notre réflexion, le nombre n'en étant naturellement pas exhaustif :

1) la recherche d'un développement durable et le soutien à la démocratie ;

2) les Parlements nationaux et l'intégration du développement durable dans les politiques publiques ;

3) le développement durable et la démocratie participative ;

4) le rapprochement de la Francophonie avec des ensembles régionaux intégrés ;

5) la Francophonie, l'émergence de nouveaux droits et devoirs, et les prémisses d'une citoyenneté mondiale.

Avant d'aborder le premier point de cette présentation, je souhaiterais remercier les sections de la Communauté française de Belgique, du Québec et de la Tunisie, de leur contribution à cette première approche.

I - Première idée : la recherche d'un développement durable passe par le soutien à la démocratie

La notion de développement durable, qui est relativement récente, est l'aboutissement d'une réflexion menée dès le début des années 1970, lorsque la prise de conscience de la dégradation de l'état de la planète a remis en cause le développement économique fondé sur la croissance industrielle et la surexploitation des ressources, et a suscité la volonté de protéger le patrimoine terrestre et d'intégrer l'équité sociale et la prudence écologique dans les modèles de développement du Nord et du Sud.1(*)

La définition du développement durable aujourd'hui largement admise date du rapport Bruntland de 1987 préparatoire à la Conférence des Nations Unies sur l'Environnement et le développement (Rio de Janeiro 1992)2(*) : c'est un développement qui répond aux besoins des générations vivantes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Le développement durable propose de conjuguer efficacité économique, équilibres sociaux et préservation des ressources. Il associe les pouvoirs publics, les entreprises et la société civile et place l'homme au centre des préoccupations.

La démocratie, notion au contraire très ancienne, désigne un système politique dans lequel l'ensemble de la société peut participer, à tous les niveaux, au processus de décision et en exercer le contrôle. Situant la source du pouvoir dans le peuple, la démocratie repose sur un certain nombre de principes -suffrage universel, pluralisme politique, liberté d'expression des individus et des groupes-, et s'appuie sur des institutions et des mécanismes qui constituent la « bonne gouvernance » au sens que lui a donné le PNUD en 19973(*).

Le rappel succinct de ces éléments met en lumière la relation qui existe entre démocratie et développement durable : ils ont un même socle commun, qui est le respect des droits de l'Homme ; de plus, ils sont basés sur la participation, le dialogue et la contribution de toutes les parties concernées.

Leur caractère indissociable a été rappelé par les représentants de la Francophonie lors du Symposium international sur le bilan des pratiques de la démocratie, des droits et libertés dans l'espace francophone, qu'ils ont tenu à Bamako, en 2000 : « la démocratie, cadre politique de l'État de droit et de la protection des droits de l'Homme, est le régime qui favorise le mieux la stabilité à long terme et la sécurité juridique ; par le climat de liberté qu'elle suscite, elle crée aussi les conditions d'une mobilisation librement acceptée par la population pour le développement et la paix ».

Or, le bilan de la démocratie, dans l'espace francophone comme ailleurs, est mitigé. Dans les pays développés, l'existence de poches de grande pauvreté et l'exclusion qu'elle entraîne provoquent des distorsions dans l'exercice des droits démocratiques, en limitant et parfois même en empêchant la participation effective à la vie politique, sociale et culturelle des victimes de cette pauvreté. D'autre part, nombre de pays en voie de développement se sont démocratisés dans un contexte de pauvreté généralisée et de tensions économiques et sociales, certains sont revenus à des régimes plus autoritaires, d'autres oscillent entre démocratie et autoritarisme. Certains pays où l'État s'est effondré sont devenus un terreau fertile pour l'extrémisme et la violence.

La consolidation de l'État de droit et de la démocratie est un des objectifs de l'Organisation Internationale de la Francophonie ; l'aide à l'instauration de la démocratie parlementaire est une des tâches que s'est assignée notre assemblée, par le biais des différents programmes de coopération dont notre commission assure le suivi ; chercher à améliorer sans cesse ces outils apparaît essentiel dans l'optique du développement durable.

II - Deuxième idée : la nécessaire implication des Parlements en faveur de l'intégration du développement durable dans les politiques publiques

Les principes qui accompagnent le développement durable sous-tendent, depuis la Conférence de Rio, les politiques publiques mises en oeuvre dans de nombreux États.

Le rôle institutionnel - à la fois législatif et de contrôle - des Parlements est naturellement important dans ce domaine.

La discussion et l'adoption de textes législatifs permettent en effet de traduire en règles de droit précises et positives des principes qui sont souvent des objectifs politiques et philosophiques énoncés dans des conventions internationales.

C'est ainsi qu'en France, la loi relative à la protection de l'environnement, adoptée en 1995, a posé le principe de précaution comme base de l'action publique pour « prévenir un risque de dommages graves et irrésistibles à l'environnement » ; la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire de 1999 avait pour priorités de réduire les inégalités territoriales, jeter les bases du développement durable et consolider la décentralisation. Plus récemment, la loi Solidarité et renouvellement urbain de 2000 allie dans une même approche les questions d'urbanisme, de logement et de transport et initie une nouvelle politique des déplacements visant à concilier liberté de circuler et qualité de l'environnement.

Le suivi des politiques de développement durable et l'information des citoyens sur ces questions sont également de la compétence des Parlements nationaux ; certains se sont dotés d'instruments leur permettant d'évaluer les mesures prises dans ces domaines : les assemblées françaises ont créé en 1999 une délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire qui dispose d'un droit d'auto-saisine sur toute question s'y rattachant. Par ailleurs, les problèmes de pollution, d'environnement, de prévention des risques suscitent régulièrement la création de commissions d'enquête parlementaires ou de missions d'information4(*).

Enfin, les parlementaires, en tant qu'élus d'une circonscription, sont aussi acteurs du développement local ; ils sont les mieux placés pour l'inscrire dans la perspective plus vaste des enjeux économiques et politiques nationaux ; ils disposent de moyens pour faciliter la mise en place de structures nécessaires à ce développement, et animent un certain nombre d'institutions et de réseaux d'élus locaux, de milieu socio-professionnels, d'associations, d'entreprises...

Cette observation permet la transition avec l'idée suivante.

III - Troisième idée : le développement durable est un enjeu de nature à stimuler la démocratie participative

La crise de représentation des institutions démocratiques que l'on observe depuis une vingtaine d'années, et dont le symptôme est l'affaiblissement du taux de participation électorale, conduit à s'interroger sur la manière de faire participer la population aux prises de décisions et au contrôle d'instruments de plus en plus complexes.

Le développement durable, parce qu'il concerne directement la qualité de la vie quotidienne et parce qu'il met en cause des questions sociales, politiques et scientifiques qui interagissent est sans doute l'un des enjeux les plus mobilisateurs. L'attention portée par les citoyens à la prévention des risques a développé une forte demande sociale pour une réelle participation aux décisions d'aménagement et d'environnement.

Or, le développement durable suppose une concertation entre tous les acteurs concernés, avant toute prise de décision engageant les populations et leur devenir, au-delà des actions d'information et de sensibilisation indispensables.

De plus, il n'intéresse pas seulement les États, mais implique que les territoires se mobilisent pour sa mise en oeuvre, comme l'a indiqué le Sommet de Rio en 1992. Il conduit donc au renforcement de la « démocratie de proximité », et à la recherche du bon niveau de concertation et de décision entre les différentes collectivités locales.

Certains pays, comme la France, ont une expérience ancienne de développement local, à la fois en milieu rural et en milieu urbain, et disposent d'un très grand nombre d'expérimentations sociales autour du thème de la participation des habitants. Ce qu'il est intéressant d'observer dans le cas de la France, c'est que dans les deux types de développement local -rural et urbain-, un va-et-vient conceptuel permanent s'est opéré entre la situation française et la situation dans les pays en développement, par le biais des ONG et des coopérants.

La Francophonie, espace à la fois cohérent et divers, constitue à l'évidence, un cadre propre à entretenir et multiplier des actions de coopération décentralisées. Inscrire les politiques locales dans le contexte international - « penser globalement et agir localement »-, et développer échanges et actions communes entre collectivités locales est primordial au moment où la globalisation de l'économie est aussi celle de la gestion des ressources naturelles et de l'environnement, et où la mondialisation risque d'accentuer les clivages.

C'est pourquoi, la Francophonie doit se rapprocher d'ensembles régionaux intégrés dont la politique de développement poursuit des objectifs similaires.

IV - Quatrième idée : le rapprochement avec les ensembles régionaux intégrés

A) L'Union Européenne, au Nord

Plusieurs pays membres de la Francophonie sont membres de l'UE, ou ont vocation à en faire partie dans le cadre de l'élargissement.

La politique européenne de développement, qui se veut complémentaire de celles des États membres, poursuit les mêmes objectifs que celle de la Francophonie -appui à la consolidation de l'État de droit et de la démocratie, et soutien à un développement durable.

Elle est, elle aussi, tournée vers les préoccupations des pays du Sud ; l'Union Européenne mène ainsi, depuis 1975, des actions de coopération régionale avec les pays ACP5(*), qui ont été reconduites en juin 2000 en vertu de l'accord de Cotonou.

Des coopérations entre l'Europe et la Francophonie existent déjà dans les domaines de l'éducation, la culture, les sciences et les techniques (entre le Conseil de l'Europe et l'Agence intergouvernementale) ; il serait souhaitable de les étendre à d'autres secteurs faisant l'objet de priorités communes, comme la promotion des droits de l'homme et de la démocratie, en associant d'autres acteurs, comme l'APF, qui disposent aussi d'une expertise en ces matières.

B) Le NEPAD, au Sud

L'une des priorités du NEPAD est l'instauration d'une bonne gouvernance politique susceptible d'attirer les investisseurs privés africains et étrangers, dans le but de stimuler la croissance économique et le développement du continent africain.

Le plan d'action du NEPAD présente des préoccupations communes avec la Francophonie :

- l'approche supra-nationale, tout d'abord, qui est proche de l'approche multilatérale de la Francophonie dans sa coopération avec les États membres et les organisations internationales africaines ; en effet, le NEPAD choisit la région, et non plus l'État, comme espace opératoire de base ;

- des domaines d'action prioritaires, ensuite, pour lesquels la Francophonie dispose d'un savoir-faire : instauration des conditions d'un développement durable (paix, bonne gouvernance, développement) et droits de l'Homme ; et priorités sectorielles (ressources humaines, environnement, culture, à l'exception des infrastructures...).

De fait, la Francophonie a proposé son appui au NEPAD, notamment en ce qui concerne l'amélioration de la bonne gouvernance6(*) ; et, dans ce domaine, l'APF peut apporter une contribution significative grâce à ses principaux programmes de coopération, qu'il s'agisse des missions d'observation d'élections, des séminaires parlementaires, ou du nouveau programme NORIA.

V - Cinquième idée : l'émergence de nouveaux droits et devoirs, et les prémisses d'une citoyenneté mondiale

Le développement durable marque une double évolution des approches traditionnelles de l'environnement : élargissement de la perspective environnementale au niveau planétaire et prise en compte du long terme. Cette évolution ne peut être envisagée dans le seul cadre national, chaque pays n'étant qu'un des acteurs de la préservation des biens publics mondiaux de l'environnement.

Le caractère à la fois patrimonial et commun reconnu au milieu naturel, d'une part, et l'objectif du développement durable qui appelle la gestion raisonnée des ressources dans les comportements de tous, acteurs publics et privés, d'autre part, doivent se traduire par l'édiction de droits nouveaux en matière d'environnement.

Ces droits constituent un troisième temps dans l'affirmation des droits et libertés fondamentales, après la consécration des droits civiques et politiques en 1789, puis celle des droits économiques et sociaux en 1946.

Mais la reconnaissance de ces droits nouveaux, qui ont une dimension à la fois individuelle et collective, ne peut se concevoir sans l'affirmation de nouveaux devoirs à l'égard de cet environnement, qui s'imposent aux personnes privées et publiques à tous les niveaux.

Ces devoirs s'inscrivent en outre dans la durée, puisque les décisions et les comportements présents engagent l'avenir. Se pose alors la question de la légitimité d'une génération à engager des décisions sur le très long terme et celle de savoir comment fonder des obligations éthiques concernant les générations futures.

Les travaux en cours au niveau national (cf. le projet de Charte de l'environnement « adossé à la Constitution » en France), ou régional (cf. droit européen et jurisprudence de la Cour Européenne des Droits de l'Homme) tentent de cerner ces droits et devoirs nouveaux. Mais la Francophonie, notamment dans le cadre de l'APF, peut apporter sa contribution à cette réflexion.

Les considérations sur les nouveaux droits et devoirs mènent à la notion de citoyenneté.

L'approche globale des enjeux qu'introduit le développement durable, conduit à repenser la condition de citoyen en la dissociant de son ancrage dans le cadre national. Dans le même temps, l'interdépendance mondiale donne une dimension planétaire aux principes démocratiques de participation et de représentation jusqu'alors circonscrits au cadre national.

Les mouvements de contestation de la mondialisation libérale qui ont été organisés récemment dans les pays industrialisés comme dans ceux en développement révèlent la mise en place progressive d'une société civile mondiale associant des acteurs non-étatiques différents.

Il faut déterminer les conditions de représentativité de ces acteurs puisque les structures politiques nécessaires pour relayer le débat et exprimer des choix n'existent pas au niveau international ; il faut également trouver les moyens d'améliorer leur participation aux choix qui les concernent et les engagent.

C'est donc dans le cadre élargi d'une bonne gouvernance globale qu'il convient de situer le débat concernant le développement durable et la démocratie. Telles sont, mes chers collègues, les quelques pistes que je souhaitais vous proposer. Comme je vous l'indiquais en introduction, ces pistes ne sont pas les seules que notre commission pourrait approfondir, et c'est pourquoi vos interventions seront les bienvenues.

* 1 Cf « halte à la croissance ! » -Club de Rome 1971 ; Conférence des Nations Unies sur le Développement humain- Stockholm 1972- Convention concernant la protection du Patrimoine mondial culturel et naturel, adoptée par la Conférence générale de l'UNESCO en 1972.

* 2 Rapport présenté dans le cadre de la commission mondiale pour l'environnement et le développement.

* 3 équilibre et séparation des pouvoirs, existence d'institutions représentatives démocratiquement élues, indépendance et autonomie des pouvoirs Législatif et Judiciaire, légitimité des gouvernants et obligation pour eux de rendre des comptes, transparence des administrations publiques, existence de médias libres.

* 4 Cf sous la précédente Législature (1997-2002) sûreté des installations industrielles et la protection des personnes et de l'environnement en cas d'accident industriel majeur (2002) ; sur les causes des inondations et les conséquences des intempéries, afin d'établir les responsabilités, d'évaluer les coûts ainsi que la pertinence des outils de prévention, d'alerte et d'indemnisation (2001) ; sur la sécurité maritime des produits dangereux ou polluants (2000) ; sur la centrale nucléaire Superphoenix (1998).

* 5 Afrique, Caraïbe, Pacifique.

* 6 Cf intervention de R. Dehaybe, Administrateur général de l'Agence intergouvernementale de la Francophonie à l'occasion du Forum des parlementaires africains pour le NEPAD (Cotonou-octobre 2002)