Allez au contenu, Allez à la navigation



Rapport d'activité de la section française de l'Assemblée parlementaire de la Francophonie (1er janvier 2003 - 31 décembre 2003)

 

Séminaire parlementaire

(Libreville, 26 - 28 novembre 2003)

Communication de M. Pierre Lasbordes relative au « contrôle parlementaire de l'application des lois »

Le suivi de l'application des lois est indissociable des missions premières du Parlement : faire la loi et contrôler le Gouvernement ; en effet, pour être respectée, la loi, qui est l'expression de la volonté générale et la garantie des droits des citoyens, doit être mise en oeuvre par le pouvoir Exécutif. Conformément à la tradition républicaine, la Constitution française de 1958 confie au Premier ministre la charge d'assurer l'exécution des lois votées par le Parlement et promulguées par le Président de la République.

Depuis une vingtaine d'années, l'inflation législative et les retards mis par le Gouvernement à élaborer et publier les textes d'application ont suscité l'organisation, en France, d'un suivi de l'exécution des lois (1). Ce suivi, dont les méthodes ont évolué, a progressivement été intégré dans une démarche globale d'évaluation des lois, c'est-à-dire d'appréciation des effets des législations au regard des objectifs fixés et des moyens mobilisés (II).

I - L'ORGANISATION D'UN CONTRÔLE PARLEMENTAIRE DE L'APPLICATION DES LOIS : UNE NÉCESSITÉ LARGEMENT RECONNUE

A) La nécessité : une législation foisonnante pervertit la démocratie

La surabondance des lois n'est pas un phénomène nouveau, mais elle a pris peu à peu, la dimension d'un problème de société.

a) L'inflation législative que l'on observe en France depuis une vingtaine d'années est imputable à différents facteurs, d'ordre structurel et conjoncturel.

L'émergence de l'État-Providence a encouragé le législateur à répondre à la demande croissante de sécurité juridique de la part des citoyens et à investir des secteurs de plus en plus nombreux de l'activité économique et sociale ; le développement des techniques et l'approfondissement de la démocratie ont justifié l'apparition de normes juridiques nouvelles.

Les alternances politiques que la France a connues depuis 1981 ont eu pour conséquences des revirements législatifs successifs. L'accélération du processus d'intégration communautaire a imposé la transposition en droit interne de directives européennes en nombre de plus en plus élevé.

On estime ainsi à environ 8000, le nombre de lois en vigueur actuellement en France.

b) Cette prolifération de normes fragilise l'État de droit et paralyse l'action administrative

La prolifération de textes, d'ailleurs de plus en plus longs, entraîne une dégradation de leur qualité. On assiste à une dérive de la loi, qui ne s'en tient plus à l'édiction de règles de portée générale, mais en prévoit les modalités d'exécution.

L'absence de mécanisme de révision automatique des textes conduit à un enchevêtrement de normes qui se superposent sans idée directrice. L'instabilité, le manque de lisibilité du droit font naître une insécurité juridique.

En outre, la contradiction entre les délais très courts dont disposent les parlementaires pour examiner et voter la loi, et les mois ou les années mis par les services ministériels pour élaborer les textes d'application discrédite le pouvoir législatif. C'est donc la force de la loi qui est amoindrie, et la notion même d'État de droit qui perd de sa pertinence.

Enfin, les administrations ont tendance à attendre que soient publiés l'ensemble des textes d'application pour mettre en oeuvre les mesures décidées par le Parlement ; or l'inflation législative génère une inflation réglementaire au moins dix fois plus importante.

B) C'est pourquoi le principe d'un suivi de l'application des lois a fait l'objet d'un large consensus

a) L'initiative du Sénat

En 1972, à la suite d'un débat en séance publique, le Bureau de la Haute Assemblée a décidé de confier aux secrétariats des commissions permanentes la responsabilité de contrôler techniquement l'application des lois.

C'est ainsi qu'à la demande de son Président, chaque commission établit en début de session un bilan d'application des lois qui ont été votées dans son secteur de compétence au cours de la session précédente, et sur l'ensemble de la Législature.

La commission utilise pour ce faire tous les moyens d'information et de contrôle classiques dont elle dispose : lettres adressées aux ministères, questions écrites ou orales, questionnaires budgétaires... Les conclusions sont soumises à la Conférence des Présidents, qui comprend, outre des parlementaires (Présidents, Vice-Présidents, Présidents des commissions permanentes, Présidents des groupes politiques), le ministre chargé des relations avec le Parlement.

Ce système a donné lieu à la constitution d'un fichier permettant le recensement permanent des textes réglementaires, et des lois devenues applicables.

b) L'Assemblée nationale a tenté de mettre en place une procédure similaire

En 1988, la Conférence des Présidents a décidé que chacune des commissions permanentes devait désigner pour la durée de la Législature un commissaire chargé de suivre l'application des textes dont la commission avait été saisie au fond. La Conférence des Présidents pouvait, le cas échéant, être saisie des difficultés rencontrées dans l'application des textes.

En pratique, ce mécanisme a fonctionné de manière variable ; certaines commissions ont effectivement nommé un commissaire ; d'autres s'en sont remises à leur Président ; la commission des Finances a décidé que la charge du suivi devait revenir au rapporteur de chaque texte.

c) Quoiqu'il en soit, ces initiatives parlementaires ont contribué à accélérer la prise de conscience gouvernementale du problème.

Il faut rappeler que depuis 1936, un service rattaché au Premier ministre, le Secrétariat Général du Gouvernement, est chargé, entre autres activités, de surveiller l'exécution de la législation, et de stimuler l'activité réglementaire des différents ministères.

Plusieurs Premiers ministres ont, par circulaires, incité les administrations à publier rapidement les textes d'application : dès 1974, J. Chirac fixait à 6 mois le délai séparant la promulgation de la loi de la parution des décrets d'application. En 1977, R. Barre faisait de la préparation des décrets une exigence de solidarité nationale et un critère d'efficacité de son action, et encourageait ses ministres à mettre à l'étude les textes d'application dès avant le vote définitif de la loi. M. Fabius, en 1986, puis M. Rocard, en 1990, ont demandé qu'un calendrier prévisionnel d'application et qu'un canevas du contenu des décrets à venir soient établis en même temps que le projet de loi.

II - AVEC L'ÉVOLUTION DES MÉTHODES, LE SUIVI DE L'APPLICATION DES LOIS S'EST INSCRIT DANS UNE PERSPECTIVE PLUS VASTE D'ÉVALUATION DE LA LÉGISLATION

A) Évolution des méthodes de contrôle de l'application des lois

a) Au Sénat

Depuis 1985, les fichiers des commissions sont informatisés, ce qui en accroît l'efficacité.

Les textes d'application sont saisis au fur et à mesure de leur parution et une vérification est effectuée avec le fichier tenu par le Secrétariat du Gouvernement. Cette pratique n'a évidemment pas supprimé les contacts directs avec les ministères destinés à recueillir des informations sur les textes en préparation, ou les raisons des retards.

L'aspect qualitatif du contrôle a été développé à partir de 1993. Le bilan présenté par les Présidents des commissions permanentes contient, outre des tableaux statistiques de l'application des lois votées au cours de l'année parlementaire et sur l'ensemble de la Législature, des propositions destinées à remédier aux carences constatées.

Sont distinguées les lois d'application directe (qui ne nécessitent pas de textes d'application)8(*), les lois rendues totalement applicables, celles qui n'ont reçu aucune des mesures d'application prévues, celles qui ne sont que partiellement applicables.

Une synthèse, qui réunit l'ensemble des observations des commissions permanentes, rend compte de manière précise des difficultés rencontrées dans l'application de certaines lois. L'analyse des causes des retards est complétée par une appréciation de l'incidence de ces retards sur les réformes concernées.

Le rapport, d'abord semestriel, est devenu annuel en 1995, avec l'instauration de la session unique ; le dernier rapport publié, qui est le 54ème de ce type, porte sur les résultats de l'année parlementaire 2001-2002, et dresse un bilan global de l'application des lois votées au cours de la XIème Législature (1997-2002).

b) A l'Assemblée nationale

A partir de 1989, et pour quelques années, la commission des Lois a désigné un rapporteur qui communiquait tous les semestres aux commissaires le suivi de la parution des décrets d'application concernant les textes dont elle avait été saisie au fond, mais ces communications n'étaient pas rendues publiques. Depuis 1997, elle a cessé de le faire.

Depuis 1990, le rapporteur Général de la commission des Finances procède à l'examen systématique de l'état d'application des dispositions fiscales des lois examinées par la commission (c'est-à-dire non seulement des lois de Finances, mais aussi de toutes les lois portant dispositions d'ordre économique et financier). De même, il présente au printemps un rapport d'information sur les premiers éléments disponibles concernant l'exécution du budget de l'année précédente.

Il faut remarquer, en outre, que la discussion de la loi de Finances initiale, et des lois de Finances rectificatives (qui procèdent, en cours d'année, aux ajustements nécessaires ou réorientent en profondeur la politique budgétaire) sont l'occasion de réexamens périodiques, qui ne peuvent se concevoir sans un minimum de suivi du droit existant et d'évaluation de ses effets. Ce sont, grâce à l'assistance de la Cour des Comptes, des instruments de contrôle réels de l'action gouvernementale.

Enfin a été créée en 1999 au sein de la commission des Finances une Mission d'évaluation et de contrôle (MEC), chargée de contrôler les dépenses publiques. Elle a été reconstituée après le renouvellement de 2002 selon les mêmes règles de fonctionnement : parité et équilibre entre majorité et opposition, coprésidence conférée à l'opposition, publicité des débats, association des commissions saisies pour avis et participation de la Cour des Comptes aux travaux.

La nouvelle approche de l'action publique, qui apprécie les effets et l'impact social des décisions prises au regard des objectifs fixés et des moyens mobilisés, a fait évoluer le contrôle parlementaire de l'application des lois vers l'évaluation de la législation.

B) Du contrôle de l'application des lois à l'évaluation de la législation

a) Un nombre croissant de textes sont assortis d'un dispositif interne de contrôle pouvant aller de la simple exigence d'un rapport d'application jusqu'à la mise en place de mécanismes d'évaluation.

Si, depuis plusieurs années, le nombre des lois votées tend à se stabiliser, les textes adoptés sont particulièrement riches en articles prescrivant un suivi réglementaire. Ainsi, les 27 lois promulguées en 2001-2002 appellent 617 décrets ou arrêtés d'application ; citons à titre d'exemple la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002 (125 mesures réglementaires prévues), ou la loi relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé (82 mesures prévues).

Se développe, par ailleurs, la tendance à prévoir dans les lois elles mêmes des rapports concernant leur exécution ou leur évaluation ; signalons, à cet égard, que bon nombre de ces rapports sont demandés par voie d'amendements parlementaires, députés et sénateurs manifestant ainsi, dès l'élaboration de la loi, leur volonté de disposer d'un document de synthèse leur permettant d'apprécier pleinement les conditions d'application des réformes auxquelles ils ont contribué9(*).

b) La démarche évaluative a incité les assemblées à réorienter la logique de fonctionnement des dispositifs existants, pour en faire des outils ponctuels intégrant l'évaluation au travail législatif

* En juin 1990, une modification du Règlement intérieur de l'Assemblée nationale a permis la création de missions d'information temporaires, éventuellement communes à plusieurs commissions, portant notamment sur les conditions d'application d'une législation1(*)0.

* Depuis peu, la mission assignée aux commissions d'enquête et de contrôle et aux missions d'information tend à évoluer vers une démarche évaluative de telle ou telle politique sectorielle, ou de telle ou telle législation ; en témoigne la liste des thèmes retenus (par exemple au Sénat, en 2002 : bilan de la loi de réglementation des télécommunications ; à l'Assemblée nationale, en 2001 : financement de la gestion de l'eau ; énergie) ; l'augmentation du nombre des commissions d'enquête et des missions de contrôle depuis 1989 donne d'autant plus de relief à cette évolution.

c) Le besoin d'évaluation a suscité la création de nouvelles structures

A l'instar du Gouvernement, qui dispose de nombreux organismes de suivi, le Parlement s'est doté d'outils permanents, mis en place à côté des outils ponctuels ; il s'agit des Offices parlementaires d'évaluation et des Délégations.

Les Offices sont des structures communes aux deux assemblées, composées à parts égales de députés et de sénateurs ; ils sont chargés, dans leurs domaines de compétence respectifs, d'informer le Parlement afin d'éclairer ses décisions, et sont investis d'une mission de suivi des lois et parfois de simplification de la législation. Ils interviennent sur saisine du Bureau de l'une des assemblées, ou d'une commission spéciale ou permanente, et sont assistés par un conseil d'experts ou peuvent recourir à des experts.

Une première initiative avait été prise en ce domaine en 1983, avec la création par la loi du 8 juillet de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques ; par la suite, une loi d'origine parlementaire a créé en 1996 un Office parlementaire d'évaluation de la législation, et récemment, en décembre 2002, a été institué un Office parlementaire des politiques de santé, destiné notamment à contribuer au suivi des lois de financement de la sécurité sociale.

Si l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques a connu depuis l'origine une activité importante, l'Office parlementaire d'évaluation de la législation n'a rendu que deux rapports et son activité est totalement interrompue depuis près de cinq ans. Il a, en effet, été largement relayé dans sa mission par chacune des six commissions ; quant à l'Office parlementaire des politiques de santé, il est de matière trop récente pour que son efficacité puisse être mesurée.

Les Délégations pour l'aménagement et le développement durable du territoire, d'une part, pour les droits des femmes et l'égalité des chances entre les hommes et les femmes, d'autre part, qui ont été créées par deux lois adoptées en 1999, sont des structures internes propres à chaque assemblée. Les Délégations agissent sur saisine du Bureau de l'assemblée ou d'une commission permanente ou spéciale ; la Délégation pour l'aménagement du territoire dispose en outre d'un droit d'auto-saisine sur toute question relative à l'aménagement du territoire, et, à la demande du Gouvernement, rend un avis sur les projets de décret mettant en oeuvre les schémas de services collectifs1(*)1.

Pour conclure, il faut observer que, comme l'élaboration de la loi, le contrôle de son application est un acte de nature juridique et politique, qui a pour cadre les rapports entre Exécutif et Législatif, et entre majorité et opposition ; le développement de ce contrôle est un aspect du renforcement général des pouvoirs de contrôle du Parlement entamé depuis une dizaine d'années.

L'importante réforme qui vient d'être engagée en France en matière budgétaire constitue l'illustration la plus significative de ce phénomène : la loi organique relative aux lois de Finances du 1er août 20011(*)2, est en effet un texte d'origine parlementaire qui bouleverse en profondeur l'approche de la gestion publique traditionnelle pour améliorer le contrôle de la dépense publique et l'évaluation des politiques publiques ; sa mise en oeuvre supposera une collaboration étroite entre le Parlement et l'Exécutif, le politique et l'administratif. « Le Parlement s'est ainsi saisi de la question de sa place et de son rôle avec pour objectif de les revaloriser »1(*)3, dans un domaine - le vote du budget de l'État - qui est à l'origine de l'institution parlementaire et constitue l'un de ses pouvoirs fondamentaux.

* 8 Comme la loi du 3 février 2003 visant à aggraver les peines punissant les infractions à caractère raciste, antisémite ou xénophobe.

* 9 Ainsi, la loi du 18 mars 2003 sur la sécurité intérieure dispose (article 31) que s'agissant des mesures relatives à la lutte contre le terrorisme, le Parlement sera saisi avant le 31 décembre 2003 d'un rapport d'évaluation sur l'application de ces mesures adoptées pour une durée allant jusqu'au 31 décembre 2005, et qu'un second rapport lui sera remis avant cette date. Cette disposition a été ajoutée au texte initial par un amendement sénatorial, lors de la première lecture.

* 10 Par exemple, à l'Assemblée nationale, la mission d'information chargée d'évaluer les conditions de la mise en oeuvre de la loi du 15 novembre 2001 sur la sécurité quotidienne, qui a rendu ses conclusions en février 2002.

* 11 Le Parlement n'a jamais eu l'occasion de rendre un avis, aucun projet de décret n'ayant été préparé : les schémas de services collectifs, qui visaient à « mettre en synergie » les services et les acteurs locaux chargés d'un secteur particulier, se sont révélés en pratique impossibles à mettre en oeuvre.

* 12 qui modifie l'ordonnance de 1959

* 13 selon les mots de M. Jean-Louis Debré, Président de l'Assemblée nationale.