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Environnement international, processus électoral et consolidation démocratique



Table des matières

 


Troisième édition des Rencontres organisées par le Centre d'études comparatives des élections (CECE) sur le thème du processus électoral

Environnement international,
processus électoral
et consolidation démocratique

Mardi 29 janvier 2008

Allocutions d'ouverture

Bernard OWEN, CECE

C'est toujours un grand honneur et un réel plaisir de nous retrouver au Sénat pour notre réunion annuelle. Je remercie le Président Jean-Jacques HYEST et M. Alain DELCAMP, secrétaire général du Sénat et professeur associé à l'université d'Aix-Marseille, de nous recevoir.

Jean-Jacques HYEST, président de la Commission des lois du Sénat

Le Sénat est très honoré d'accueillir -pour la troisième année consécutive- ce colloque sur le processus électoral.

Je tiens en premier lieu à remercier le Professeur Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES, directeur de l'IPAG de Paris 2 et Bernard OWEN, secrétaire général du Centre d'Études comparatives des élections, à la fois pour leur active contribution à l'organisation de cette rencontre et pour le programme original qu'ils nous proposent aujourd'hui.

En effet, la dominante comparatiste qu'ils ont donnée à cette journée prolonge de manière très opportune les amples développements consacrés, en 2006 et en 2007, au processus électoral français.

Je salue aussi tous les intervenants -dont certains viennent de très loin, je le sais- et les experts qui animeront nos travaux ce matin et cet après-midi.

Comme vous le savez, la France va aborder au printemps une période électorale importante ; et comme avant chaque élection, beaucoup de candidats s'interrogent sur les règles présidant à l'organisation des scrutins.

Or, le code électoral est un texte assez compliqué, surtout pour des candidats venus d'horizons qui ne les préparent pas toujours aux arcanes juridiques : bien souvent, l'accès à une information précise et fiable leur semble difficile.

C'est d'ailleurs ce qui peut conduire certains à commettre involontairement des maladresses ou des manquements, sources de contestations et de contentieux.

La loi n'est pas seule en cause ! En effet, la jurisprudence aussi réserve parfois quelques surprises, comme l'ont montré les décisions abondantes -et parfois imprévisibles- en matière de financement des campagnes électorales.

D'une manière générale, en tant qu'élu -mais surtout en tant que Président de la commission des Lois du Sénat- je suis très attaché à la clarté de la législation, et je regrette que, comme dans d'autres domaines du droit, les textes électoraux restent d'une interprétation difficile - et même parfois aléatoire. Je ne suis d'ailleurs pas le seul à le déplorer : le Gouvernement lui-même vient de demander au président de la commission de codification de proposer une révision et une simplification de la réglementation électorale.

Dans cette perspective, il est utile que des universitaires et que des praticiens se retrouvent dans une enceinte comme celle-ci, pour réfléchir ensemble aux moyens de parvenir à des règles du jeu à la fois claires, compréhensibles et techniquement réalistes.

Consolons-nous : cette problématique n'est pas seulement franco-française !

Par exemple, si 2008 est une année d'élections en France, c'est aussi l'année des présidentielles aux États-Unis, avec un dispositif électoral très différent du nôtre mais qui, lui aussi, réserve parfois des déconvenues à ceux qui le pratiquent au quotidien...

A cet égard, je suis certain que l'exposé de cet après-midi sur le système des « grands électeurs » américains va être du plus grand intérêt !

C'est aussi le mérite d'une rencontre comparatiste comme celle d'aujourd'hui : mettre en commun des expériences électorales variées, de telle sorte que les « bonnes pratiques » des uns ou des autres contribuent à définir une sorte de « gouvernance électorale » reconnue et applicable par tous.

Là encore, le renforcement et le perfectionnement des systèmes électoraux passent aussi par une bonne coopération internationale, comme le suggère en particulier l'exemple du vote électronique et des interrogations ou des inquiétudes qu'il suscite un peu partout dans le monde.

Avant de céder la parole aux experts qui se succéderont à cette tribune toute la journée, permettez-moi de conclure en vous souhaitant, en mon nom personnel et au nom du Président Christian PONCELET, la bienvenue au Sénat. Excellents travaux à tous !

Bernard OWEN, CECE

La journée sera consacrée aux expériences démocratiques dans le monde. Les démocraties émergentes seront placées dans la perspective de l'histoire. En leur temps, les États-Unis et la Suisse ont également été des pays émergents !

La journée permettra aussi de réfléchir à l'enseignement des élections et du droit électoral. Dans le monde, à ma connaissance le CECE, en association avec l'IPAG de Paris, est le seul centre de recherche qui s'y consacre. Les intervenants étrangers connaissent souvent mal leurs propres systèmes politiques et électoraux. Le corps enseignant du CECE est composé de passionnés. L'un de ses membres éminents n'interviendra pas aujourd'hui : Bernard MALIGNER. Pour mémoire, ce dernier est le spécialiste du droit électoral français et auteur d'un incontournable Droit électoral, traité de 1 000 pages.

Sur le fond, plusieurs écueils doivent être évités : les marches forcées pour la démocratie ; les conférences de presse et les rapports qui ne correspondent pas à l'analyse des questionnaires ; l'intervention des ONG financées sur fonds publics dans la politique des nations ; la préconisation de procédures de vote complexes par les experts internationaux, puisque cela conduit forcément les observateurs à conclure au non-respect de la loi ; les problèmes liées à l'informatisation des listes ; le capacity building.

Travaux de la matinée

Sous la présidence de Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES
Professeur à l'Université Paris II, directeur de l'IPAG de Paris

I. Principe général de la coopération électorale

Didier MAUS, conseiller d'État

Le Code électoral est complexe bien qu'il soit issu de l'un des premiers efforts de codification (1953). La complexité est liée à l'ajout régulier de nouvelles règles par le législateur, notamment pour organiser les élections européennes et régionales.

Il est rare de s'interroger sur l'efficacité de l'ingénierie électorale et les transferts de technologies démocratiques : peu de constitutionnalistes s'intéressent aux élections. Il s'agit pourtant d'une opération essentielle et complexe. Mettre un bulletin dans une urne pour élire une personne paraît simple, mais ce n'est qu'une infime partie du processus électoral, très lourd. En tant que conseiller municipal d'un village de Seine-et-Marne (Samois-sur-Seine) et assesseur d'un bureau de vote, je sais que dix personnes sont nécessaires pour assurer le fonctionnement d'un seul bureau ouvert de 8 à 18 heures, voire 22 heures lors des élections européennes. C'est un véritable casse-tête dans les grandes villes, où la participation civique est moins évidente. Quoi qu'il en soit, l'opération électorale commence en amont et finit en aval du vote. En pratique, la difficulté réside dans la succession de petites opérations, toutes essentielles pour la sincérité de l'élection. La multiplicité de ces opérations rend d'autant plus difficile l'exportation des procédures.

Depuis 25 ans, la technologie électorale se développe. Des opérateurs apparaissent, en l'occurrence les organisations internationales et les ONG. Ainsi, en 1992, l'ONU a créé le bureau d'assistance électorale. De même, l'Union interparlementaire, l'OSCE et le Conseil de l'Europe s'intéressent à la coopération électorale. Pour leur part, les ONG défendant la démocratie sont très nombreuses. La promotion de la démocratie est d'ailleurs un moyen de faciliter les transferts culturels et idéologiques.

Une anecdote montre la complexité des problèmes. Vers 1995, l'Union interparlementaire a élaboré une première recommandation sur les bons standards en matière d'organisation électorale. Après étude, il était apparu que la France ne respectait pas les principes démocratiques : par exemple, l'organisation est confiée aux élus et aux préfets et non à une commission électorale, ce qui est suspect. Heureusement, le document a été corrigé. Autrement dit, les systèmes sont très divers ; il est impossible d'appliquer un système unique. Il faut tenir compte des héritages, de la culture et des habitudes de la société civique.

1 - L'avant élection

L'avant élection est un véritable problème pour les pays qui n'ont pas l'habitude de préparer des élections.

L'établissement des listes électorales est un véritable « casse-tête » lorsque l'état civil n'existe pas ou qu'il est défaillant, par exemple en raison d'une faible variété des patronymes ou d'incertitudes sur les naissances. Il faut parfois mettre en place un substitut tel que le tatouage temporaire.

La préparation matérielle pose également problème. Les élections doivent se dérouler en tous lieux au même moment, ce qui nécessite une logistique lourde. Le transport du matériel peut être difficile, notamment en Afrique.

Le choix des jours de l'élection est peu aisé. En raison de ses traditions chrétiennes, la France a choisi le dimanche. L'Angleterre ou les États-Unis ne votent jamais le dimanche, mais respectivement le jeudi et le mardi. Ces jours ne sont pas fériés et cela ne fonctionne pas plus mal.

La question du mode de scrutin est essentielle. Aucune loi électorale n'est parfaite. Le choix est plus simple lorsqu'il s'agit d'élire une personne, puisque la question de la représentativité ne se pose pas, mais même dans ce cas, une réflexion sur le type de majorité (normale ou qualifiée) et le nombre de tours de scrutin est nécessaire. Par ailleurs, lorsqu'un scrutin proportionnel est choisi, il est difficile de revenir en arrière, car il permet la réélection des notables de tous les partis. En tout état de cause, quelques principes tels que la sincérité et l'absence d'effet de déformation doivent être respectés, mais en pratique, l'adoption d'une loi électorale répond davantage à des considérations politiques que morales.

2 - L'élection

Une fois identifiés, les électeurs doivent voter. Un tampon indélébile sur le poignet peut se substituer à l'état civil. L'organisation est aussi complexe sur plusieurs plans.

Les heures d'ouverture des bureaux doivent être définies. Elles peuvent être larges ou sur plusieurs jours.

Le secret du vote doit être assuré. Même si le principe de l'isoloir tend à être oublié au nom de la simplification des techniques, il est fondamental que le vote soit secret, qu'il soit réalisé dans une urne classique ou électronique. Personne ne doit savoir ce que vous faites, sauf en cas de défaillance physique. Cela condamne par avance tous les systèmes de vote à distance, qui ne donnent aucune garantie quant à l'isolement par rapport au conjoint, au collègue, au curé ou à l'imam.

Les urnes peuvent faire l'objet de discussion. Elles peuvent être transparentes ou opaques. Elles doivent être inviolables lors du vote et du transport ultérieur lorsque le dépouillement ne peut avoir lieu sur place.

Le dépouillement est une opération délicate. En France, la législation prévoit que l'on doit pouvoir tourner autour des tables de dépouillement, car il faut pouvoir surveiller que les bulletins sont les bons. Le contentieux électoral est assez fréquent sur ce point.

3 - L'après élection

L'opération électorale n'est pas terminée avec la proclamation des résultats. Il y a deux prolongements.

Sur le plan politique, le résultat doit être accepté. La situation du Kenya en janvier 2008 est un contre-exemple. Les élections doivent donc avoir été honnêtes.

Sur le plan juridique, le contentieux doit être régulé. Un juge des élections doit être prévu. Le conflit entre Georges BUSH et Al GORE, en 2000, a montré que les États-Unis ne savaient pas compter le nombre de voix en Floride. Le juge a simplement confirmé les résultats en avouant son incompétence. Cette solution pouvait être acceptée aux États-Unis compte tenu de la culture.

Il faut que la sérénité de l'après élection soit érigée en principe.

Pour conclure, deux éléments sont essentiels. Premièrement, il n'existe pas de démocratie sans élections. Des élections imparfaites sont préférables à l'absence d'élections. Deuxièmement, la coopération électorale est utile, mais il ne faut pas faire abstraction des identités nationales. Les élections doivent tenir compte du contexte politique et de la culture. Il n'est pas possible de les oublier. De ce fait, il n'y a pas un principe, mais des principes généraux de la coopération électorale.

Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES

En résumé, au-delà des identités nationales, deux principes sont universels : la sincérité et le secret.

II. Irak : où en est la démocratie électorale en 2008 ?

Allaoua CHELBI, National Democratic Institute (NDI)

L'Irak est une démocratie où les forces extérieures exercent une influence décisive. La présence de forces étrangères sur son sol fait que l'analyse de la situation du pays demeure controversée. D'une manière générale, il s'agit d'un pays très spécifique au Moyen-Orient : un régime a chuté contre une coalition internationale ; une constitution a été adoptée ; une assemblée plurielle a été élue ; la violence meurtrière quotidienne se poursuit ; la tension intercommunautaire se maintient.

2005 a été marquée par une nouvelle vie institutionnelle en Irak, puisque trois élections y ont été organisées. Le point essentiel à retenir est que le respect des identités est un élément fondamental des processus électoraux : en Irak, les communautés religieuses et ethniques continuent de jouer un rôle essentiel.

1 - Le vote communautaire et religieux

L'appartenance communautaire et religieuse des votants constitue l'essence du vote. De fait, les élections de 2005 n'étaient qu'une confirmation des identités cohabitant en Irak (kurde, arabe, turkmène, chabak, sunnite, chiite, chrétienne, yazidi, etc.). Ces appartenances ont dicté le comportement électoral des Irakiens.

Le processus électoral enclenché en 2005 a montré clairement cette tendance. Les 275 députés de l'Assemblée nationale constituante ont été élus au scrutin de liste dans une seule circonscription. Cette première élection a dessiné la carte politique de l'Irak et a mis en évidence le caractère communautaire du vote. Presque tous les partis se fondent sur la communauté ou la religion.

Les chiffres le montrent. L'Alliance irakienne unifiée, liste chiite, a obtenu 48 % des suffrages. L'Alliance kurde en a obtenu 25 %. La liste du premier ministre sortant, chiite et libéral, en a obtenu 13 %. La liste sunnite a obtenu moins de 2 % des voix en raison d'un boycott. Le vote communautaire s'est également manifesté pendant le référendum constitutionnel. La constitution a été rédigée en six mois par une commission à majorité kurde et chiite. Dans les provinces à dominante chiite et kurde, les électeurs ont voté pour la constitution à 90 %, alors que dans les provinces sunnites, les électeurs l'ont rejetée.

L'élection législative au scrutin de liste proportionnelle au sein de 18 circonscriptions a reproduit les résultats de l'élection précédente : la liste chiite a obtenu 128 des 275 sièges, la liste kurde 53 sièges, la liste sunnite 44 sièges et le parti de l'ancien premier ministre 25 sièges. Ces résultats correspondent exactement à la répartition des populations.

Malgré ces résultats, un gouvernement d'union nationale a été formé sous la pression internationale. Il est établi sur base communautaire : le président de la République est kurde, le chef du gouvernement chiite et le président de l'Assemblée nationale chiite. Ils sont secondés par deux adjoints appartenant aux deux autres communautés. Cette répartition a permis d'afficher un partage du pouvoir, mais confessionnalise les institutions du pays.

2 - Les prochaines échéances électorales

Les prochaines échéances consolideront-elles le processus démocratique ? Les scrutins pourront fortifier la démocratie naissante si la commission électorale est plus impartiale, si les citoyens ont plus de liberté pour choisir les candidats, si les observateurs jouent un plus grand rôle, si les communautés s'opposent moins, si les partis politiques sont plus fiables et si les médias sont plus libres.

a. La révision de la constitution

La constitution doit être révisée en 2008. Ce devrait être un moment de réconciliation nationale. Le principe de la révision avait été prévue par l'article 142, ajouté trois jours avant le référendum de 2005. Il s'agissait d'un compromis pour encourager le vote des sunnites.

La révision permettra de rééquilibrer un texte qui semble trop fédéral aux sunnites. Ces derniers estiment que la constitution actuelle va à l'encontre de l'unité de l'Irak et ne permet pas un partage équitable des ressources pétrolières, qui se situent principalement dans les zones chiites et kurdes.

Par ailleurs, l'amendement de l'article sur la dé-baassification (article 7) est nécessaire pour réintégrer certains cadres du mouvement Baas et réconcilier les Irakiens. En l'occurrence, l'article interdit non seulement l'apologie du racisme, du sectarisme, du terrorisme, du saddamisme et les idéologies sexistes et takrir (déclarer quiconque infidèle), mais également les références au baasisme.

Enfin, l'article 41 sur le statut personnel doit également être révisé. Il dispose que les Irakiens sont libres de leur rattachement « en fonction de leur religion et de leurs croyances ». Ce point apparaît comme une consécration du communautarisme. Pour leur part, les organisations civiles militent pour un code familial unifié.

b. Le référendum de Kirkuk

Une autre échéance électorale est attendue : le référendum de Kirkuk. Cette ville est la capitale multiethnique d'une province riche en pétrole. Lors d'un forum sur la résolution des conflits par la voie pacifique, les divergences sont apparues clairement. Les Kurdes veulent l'intégration de Kirkuk dans le Kurdistan, mais les Turkmènes et les Arabes s'y opposent.

L'article 140 prévoyait que le statut de Kirkuk devait être réglé avant 2007. Trois étapes étaient prévues : le retour indemnisé des familles arabes dans leur province d'origine ; le recensement de la population ; le référendum sur le statut, c'est-à-dire sur le rattachement ou non de Kirkuk au Kurdistan. Aucune date n'a été prévue pour le référendum, mais les Kurdes, convaincus d'être majoritaires, souhaitent qu'il ait lieu dans les six prochains mois.

Les élections locales sont également prévues pour 2008. Elles seront également tributaires du contexte politique actuel.

En conclusion, le vote des Irakiens restera déterminé par l'appartenance ethnique et religieuse. Le vote pour le parti politique correspond au vote pour la communauté. Aucun parti ne semble pouvoir faire consensus dans les trois grandes régions irakiennes. La liste pluraliste de l'ancien premier ministre a montré ses limites. En outre, l'environnement régional et l'influence étrangère continueront d'avoir un impact déterminant.

Si l'électeur ne peut changer cette situation à ce niveau, néanmoins il exprime son souhait de changement. Les ONG et les membres de la commission électorale souhaitent de nombreuses évolutions.

- Le système de vote doit être plus ouvert : le citoyen doit pouvoir choisir son candidat sur les listes.

- La campagne doit s'organiser autour des programmes des partis et non autour des personnes.

- Les religieux doivent moins interférer avec le processus électoral, notamment en évitant les fatwas sur ce sujet.

- Les membres de la commission électorale doivent être plus indépendants et choisis selon leur compétence et non selon leur appartenance communautaire.

- Les quatre millions d'Irakiens déplacés à l'extérieur ou à l'intérieur doivent être enregistrés et participer aux scrutins.

- La sécurité doit s'améliorer et la paix s'établir pour que le vote puisse se faire sans crainte.

Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES

Je remercie vivement M. CHELBI qui vient de passer plus d'un an en Irak. Il est l'un des étudiants issus de la première promotion de la formation d'administrateur d'élections que dispense l'IPAG de Paris, un enseignement spécialisé, à ma connaissance sans équivalent dans le monde. Sur le fond, il apparaît que le mouvement de démocratisation va plutôt dans le bon sens.

III. « Démocratie-Export » : les acteurs internationaux

Bernard OWEN, secrétaire général du CECE

Les acteurs internationaux sont multiples.

1 - Les Nations Unies

L'ONU est l'acteur le plus important sur le plan institutionnel. Elle s'occupait indirectement des élections jusqu'en 1992, date à laquelle elle en a été officiellement chargée.

Une résolution de 1960 lui permettait d'agir dans les territoires non autonomes. La résolution a permis d'intervenir au Rwanda. En 1955, la Belgique y avait créé un système d'élections indirectes correspondant à la structure politique et institutionnelle du pays. L'ONU a modifié le mode de scrutin afin de mieux appliquer les grands principes, par exemple la représentation proportionnelle. Le résultat a été une succession d'exodes et de massacres jusqu'en 1994.

Par la suite, l'ONU est intervenue de plus en plus dans le cadre des élections. En 1970, elle a reconnu le droit à l'autodétermination. En 1990, elle a retenu le principe d'élections véritables et régulières cela devenant possible en raison des modifications profondes survenues en Union Soviétique, en particulier la loi électorale instituée par M. GORBATCHEV en 1988.

Enfin, l'ONU souhaitait créer une commission d'assistance électorale. Elle a donc réalisé une enquête en ce sens en 1991. 51 États et 12 ONG ont répondu et de manière majoritairement négative. La commission n'en a pas moins été créée en 1992.

2 - Les États-Unis

Les États-Unis sont un autre acteur essentiel. Ils ont particulièrement oeuvré dans les pays d'Europe de l'Est. Dans ces pays, les États-Unis étaient considérées comme l'apôtre de la démocratie.

Sur le plan stratégique, les États-Unis ont compris, dès 1945, l'intérêt d'intervenir en amont plutôt qu'au dernier moment, comme pour les deux guerres mondiales. Ils ont donc créé discrètement et même secrètement une association en 1945, l'Europe unie. Cette association avait son drapeau, un « E » vert sur fond blanc. Le personnel était franco-américain. Il s'agissait d'une préfiguration des mouvements pro-européens et, de fait, le Conseil de l'Europe a été créé en 1949 avec pour objectif de promouvoir les droits de l'Homme et la démocratie.

3 - L'OSCE

En 1975, la commission pour la sécurité et la coopération en Europe a été instituée à Helsinki. Elle est devenue l'OSCE par la suite. Elle regroupait les États-Unis, le Canada, l'Union soviétique et les États européens.

Sur un plan général, l'OSCE n'a aucun statut juridique : les obligations sont morales et politiques, mais aucune sanction ne peut être prise en cas de manquement. Elle n'a joué un rôle qu'à partir de la loi GORBATCHEV. En 1989, elle a accepté la motion américaine d'élections libres et le principe du pluralisme politique. Elle a donc pris une importance considérable jusqu'en 2006, d'autant plus que, hormis l'OTAN, c'est le seul organisme européen où se trouvent les Américains. Ils disposent aussi d'un siège d'observateur au Conseil de l'Europe, mais uniquement depuis l'adhésion de la Fédération de Russie.

Le bureau de l'OSCE à Varsovie, l'ODIHR, a progressivement joué un rôle considérable. Cette structure organise l'observation des élections. Ses rapports, d'abord réservés aux États concernés, sont devenus publics. Depuis 2006, elle doit être invitée aux élections.

4 - Les ONG américaines

Les ONG américaines jouent également un rôle essentiel. En 1982, Ronald REAGAN visite l'Allemagne et est impressionné par les ONG locales, qui dépendent des partis et sont chargées d'enseigner la démocratie au peuple allemand. Il a alors lancé une croisade pour la liberté à Londres et institué un budget pour la démocratie (endowment for democracy). Le premier budget s'élevait seulement à 18 millions de dollars, mais a largement augmenté ensuite. Il est redistribué aux associations qui se sont formées ensuite, par exemple NDI, l'institut du parti républicain, et l'IFES, neutre, mais d'obédience plutôt républicaine. Une autre partie du budget est distribuée par le biais de l'US Aid directement aux associations et organisations présentes sur le terrain.

5 - Les ONG privées

À côté de ces ONG financées sur fonds publics, un grand nombre d'ONG sont financées par des fonds privés. Elles sont censé représenter la société civile dans les nouvelles démocraties mais certaines ONG ont développé une véritable société politique et peuvent interférer dans la souveraineté des États. Georges SOROS agit, par exemple, comme il l'entend dans la vie politique du pays de son choix. Pour sa part, l'OTPOR ne se contente pas de promouvoir la démocratie, mais elle apprend également aux jeunes à contester le pouvoir en place, par exemple en manifestant dans la bonne humeur et en faisant des tracts ciblés sur les préoccupations de la population.

Ces ONG se comportent comme des partis, mais sans en avoir les contraintes : elles ne sont redevables à personne, alors que les partis le sont devant leurs électeurs. De ce fait, les aides devraient être apportées prioritairement aux partis, alors que ce sont les ONG qui bénéficient des fonds.

6 - Les organisations européennes

Plusieurs organisations européennes s'occupent des élections. Le premier à s'y intéresser a été le Conseil de l'Europe, institué en 1949. En 1990, la Commission européenne pour la démocratie par le droit, dite Commission de Venise, s'y est également intéressée. En 1999, le député CLERFAYT a impulsé la création d'un département des affaires électorales.

En pratique, un conflit de compétence apparaît entre la Commission de Venise et l'ODIHR sur le plan de l'assistance électorale. En 1999, la réunion de Séville a proposé de charger l'ODIHR de l'observation et la Commission de Venise de l'assistance, mais une erreur de procédure a empêché le vote de cette décision.

Pour sa part, l'Union européenne a d'abord été réticente à s'occuper des questions électorales. Cependant, elle a financé l'Association internationale des juristes, qui a travaillé sur ce sujet. Le premier effort de l'Union a porté sur l'Afrique du Sud. 500 observateurs ont été envoyés sur le terrain en 1994. 300 voitures avaient été achetées.

Par la suite, les Nations Unies se sont désisté en faveur de l'UE pour les observations en Europe de l'Est. L'UE a été la première à utiliser l'informatique pour le traitement des questionnaires des observateurs, en l'occurrence pour les élections de 1995 dans la Fédération de Russie. En 1996, un nouvel accord a eu lieu : l'UE s'est retirée de la grande Europe en faveur de l'ODIHR.

En conclusion, la démocratie peut-elle se faire à marche forcée ? Il est difficile d'y répondre, mais il est possible d'aider l'installation de la démocratie, par exemple avec l'observation. Celle-ci est une opération positive lors de la mise en place d'un processus démocratique, car elle permet de réduire les peurs, surtout dans les campagnes, de personnes se méfiant encore de la politique. Il leur est plus facile de s'engager dans une ONG se livrant à l'observation que d'adhérer à un parti surtout en raison des salaires qui sont versés.

Avec du recul l'on peut dire qu'il faut favoriser les partis davantage que les ONG. Cela nécessite une révision des articles 8 et 10.4 des statuts de l'OSCE afin de bien distinguer la société civile et la société politique. Il faut noter que certaines ONG disposent de fonds considérables qui contrastent avec le dénuement de certains pays. Par ailleurs, les grands principes sont souvent difficiles à appliquer aux débuts d'un processus démocratique. Il faut donc avant tout être pragmatique et réfléchir réellement à ce qui est exportable ou non et ne pas oublier que les partis puissants et modérés sont les piliers de la démocratie.

Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES

Les ONG jouent un rôle essentiel dans l'exportation de la démocratie. Elles ont nécessairement des activités honnêtes et toujours un message à faire passer. Elles peuvent avoir des interférences excessives dans certains pays, mais il est difficile d'empêcher les ONG de faire passer les messages pour lesquels elles ont été créées.

IV. L'ingénierie démocratique onusienne au Cambodge, à Haïti et au Vietnam

Khaled KHALI, CECE

En tant que fonctionnaire des Nations Unies pendant plus de vingt ans, j'ai vécu, entre autres, l'aventure de l'assistance électorale. Je ne vais pas vous présenter le point de vue officiel de l'ONU dans mon exposé, mais vous faire part de réflexions purement personnelles qui, j'en suis conscient, pourront surprendre ou choquer certains d'entre vous. Au bénéfice de cette observation liminaire, permettez-moi d'évoquer quelques épisodes de ce que j'ai moi-même observé dans des pays aussi divers que le Cambodge, Haïti et le Vietnam.

L'ingénierie démocratique onusienne fait l'objet de critiques ou de louanges selon que les résultats des élections correspondent aux investissements politiques ou commerciaux de chacun : gouvernement local, lobbies, investisseurs étrangers, multinationales ou groupes de pressions politiques et stratégiques... La vox populi n'est pas toujours la vox dei et réciproquement, pour illustrer cette pensée dois-je rappeler que souvent et de nos jours, les conflits postélectoraux sont souvent sanglants (Haïti, Kenya, Liban, Palestine occupée, Ouzbékistan ex Yougoslavie,...) et se déroulent parfois avec la complicité passive du Conseil de sécurité.

C'est au sein de ce Conseil, à mon avis parfois mal nommé, que se négocie l'intervention éventuelle ou l'abstention, dans ces conflits meurtriers ; le critère d'intervention étant la voix des membres du conseil qui y ont des intérêts particuliers, accords de défense ou investissements à protéger. Au Rwanda, hélas, ce n'était pas le cas.

La validité du principe onusien de non-intervention dans les affaires intérieures d'un état souverain est alors brandie par le dictateur ou le monarque du coin menacé, quand ce n'est pas par la sacro sainte « assemblée des sages » ONU ou OUA, qu'elle siège à Addis Abbéba ou à New York.... C'est aussi dans ce cadre que se discute le droit ou le devoir d'ingérence, que craignent les potentats en Irak ou au Soudan et qui a un long chemin à parcourir avant son hypothétique mise en application ; mais revenons à l'assistance électorale telle qu'elle est conçue par les Nations Unies.

L'ONU doit respecter certaines procédures. Elle ne peut participer à un processus électoral que sur invitation formelle du pays concerné et après délivrance d'un mandat par le Conseil de sécurité au secrétaire général. Celui-ci, simple exécutant, peut alors lever des fonds, recruter des experts et des contingents militaires pour assurer la sérénité du processus.

Je fus le témoin de cet exercice stimulant en tant qu'observateur ou analyste dans bien des pays durant ma saga onusienne, en voici quelques exemples marquants :

1 - Le Cambodge

Le Cambodge a connu aux mains des Khmers rouges un effroyable génocide de 1975 à 1979, suivi d'une phase de léthargie sous haute surveillance vietnamienne jusqu'en 1991, date de l'accord de Paris, qui déboucha sur la totale gestion du pays par les Nations Unies. Pour l'ONU, il s'agit d'une rare « success-story », puisque, conformément à sa mission, elle a réussi à instituer un véritable État moderne aux plans économique, politique, social et humanitaire. C'est une expérience unique. Il y a eu bien sûr quelques intrigues, notamment celles du fils du roi et d'HUNSEN, l'ancien Khmer rouge qui a pris la tête de l'armée, mais elles n'ont pas remis en cause le processus démocratique. Le prince SIHANOUK n'a pas cédé au principe séculaire de la succession et du népotisme.

Pour mémoire, les Khmers rouges ont ravagé leur pays de 1975 à 1979. Ensuite, le Vietnam est intervenu de 1979 à 1991 pour céder la place à l'ONU de 1992 à 1993 au grand soulagement des américains, qui ont alors « lâché » leurs alliés Khmers rouges, qui siégeaient, rappelons-le, au conseil de sécurité sous le label tragi-comique de « Kampuchéa démocratique ».

Le Cambodge est désormais un pays en paix. Ce calme correspond cependant plutôt à une tristesse terrible. La réhabilitation psychologique du peuple n'est donc pas terminée. Ainsi, même si la démocratie est bien installée, elle se limite surtout aux élections. Le vote se fait machinalement, les habitants semblant voter par automatisme, c'est d'ailleurs leur seule manifestation citoyenne. En fait, ils sont uniquement préoccupés par la reconstitution du système agraire et par le problème des mines qui tuent encore de nos jours.

L'installation de la démocratie a aussi obligé l'ONU à gérer des problèmes de financement et d'indépendance des partis, qui avaient des allégeances économiques et ethniques. Sur ce plan, il faut noter l'influence importante de la communauté chinoise, notamment à Phnom Penh. Celle-ci ne se contente pas de déterminer le cours de l'or, mais cherche aussi à défendre ses intérêts et ses liens avec la Malaisie et Singapour.

La démocratisation nécessite encore une réadaptation psychologique. Sur ce point, les Cambodgiens ne voient pas, par exemple, l'intérêt d'un procès des Khmers rouges. Ils pensent que l'au-delà se chargera de trier les bonnes consciences. L'ONU a mis sept ans à convaincre de l'intérêt d'un tribunal, concept occidental. Il n'en demeure pas moins que les procès ne sont toujours pas très médiatisés. Seule l'insistance et la détermination de l'organisation mondiale a débouché fin 2007 sur le principe d'un tribunal international pour juger les tueurs Khmers rouges, encore a-t-il fallu argumenter pour inclure, aux cotés des juges cambodgiens, des juges internationaux, en minorité, cela pour éviter le spectre toujours présent d'une amnistie, proche du concept culturel local. Prés de deux millions de victimes valent bien un procès...reste à faire siéger le tribunal......

2 - Haïti

À l'inverse, Haïti est un échec pour l'ONU. ARISTIDE a certes été élu démocratiquement en 1986, mais il est rapidement devenu dictateur et trafiquant, alors qu'il avait des projets intéressants en vue. L'abus de pouvoir et l'abus d'autorité ajoutés à l'influence permanente des groupes maffieux et une politique populiste mal vue par les États-Unis, a fait que le pays a rapidement sombré dans le cahot. ARISTIDE n'a pas voulu ou pas pu résister au syndrome de la corruption. Après ARISTIDE, le processus électoral a « favorisé » PREVAL, mais celui-ci n'a pu résister aux mêmes démons. Le banditisme et l'insécurité ont fait le reste ; désormais chacun chez soi et bien protégées, les grandes organisations vivent dans des bunkers. L'Organisation des États américains, les Nations Unies et l'ambassade des États-Unis ne parviennent pas à convaincre les partis de s'entendre, ce qui entraîne une poursuite de la crise. Pour leur part, les ONG ont explosé en raison d'un manque d'appui institutionnel. En outre, elles ne parviennent pas à coordonner leurs efforts, chacun sa clientèle économique ou spirituelle. Haïti est une vraie foire d'empoigne, un marché ouvert dans un pays dévasté, ingérable où les enlèvements et les exécutions se font au milieu de grandes assemblées et de discours interminables sur la résurrection future du pays. Aucune élection digne des principes onusiens et universels n'est envisageable dans ce climat d'anarchie totale.

Dans cette ambiance, les hommes d'affaires et les criminels ont total libre cours. Les dictateurs successifs mettent le pays à feu et à sang. Haïti était la première république noire qui fête d'ailleurs son 400e anniversaire et vit des heures sombres. En fait, l'impuissance de l'ONU et des autres organisations est liée à l'absence d'interlocuteurs valables, à l'absence de coordination et de programme politique commun. Sa position stratégique dans les Caraïbes est peut-être la raison de tous ses malheurs.

3 - Le Vietnam

La situation est différente au Vietnam. Le pays est calme. La main de fer du Parti communiste au pouvoir y veille, le pays connaît une explosion économique libérale et le tourisme se développe à grande allure. Cependant, l'opinion publique est muette. Des îlotiers, l'armée et les services de renseignement surveillent la population. Seul le Parti communiste présente des candidats aux élections, le parti du peuple y a obtenu 99,95 % des voix, taux habituel qui reflète le niveau de liberté d'expression dans le pays. D'ailleurs, ce sujet est quasi tabou aux Nations Unies.

La conception vietnamienne de la démocratie, telle qu'elle est conçue par ses dirigeants actuels, se limite à la liberté de commercer et les pays voisins pratiquent scrupuleusement le principe de la non-intervention dans les affaires intérieures de cet État.

L'ASEAN a même pris une résolution rejetant les interventions étrangères, ce qui rend d'autant plus difficile toute tentative de questionnement international. La situation ne semble pas pouvoir s'améliorer. Le Vietnam et la Lybie ont même été admis à siéger comme membres temporaires au Conseil de sécurité, alors que le bilan de ces deux pays en matière de droit de l'homme est plus qu'embarrassant... ouverture oblige...

Voici quelques exemples, le temps qui m'est imparti ne me permet pas de les développer mais vous avez compris le sens général de mon propos : pour régler efficacement ces situations et mettre un terme à l'emprise des dictateurs, les Nations Unies, tôt ou tard, devront accepter d'appliquer plus largement le droit d'ingérence et le devoir d'intervention dans les affaires intérieures.

Le Darfour en est un exemple criant au Soudan, la situation post électorale au Kenya est dramatique, le Congo n'arrive pas à émerger comme un véritable État nation. Ce ne sont que quelques exemples de la dure tache qui nous attend.

Tout le monde le chuchote dans la Maison de verre où la transparence est de plus en plus opaque... l'assistance électorale des Nations Unies est un outil précieux et utile, encore faut-il accepter d'associer à ce processus les partis et les candidats représentatifs des diverses sensibilités, quelles qu'elles soient...

Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES

Ce n'est pas demain que le droit d'ingérence sera universellement accepté, et s'il l'était, il faudrait l'encadrer strictement pour en éviter les effets pervers. Il n'en demeure pas moins qu'il faut défendre les droits de l'Homme.

V. L'observation électorale parlementaire

Michel LAFLANDRE, service des relations internationales du Sénat

Lors d'un colloque en 2005, Mme BENGUIGA, sénatrice, avait déclaré que « l'observation électorale permet d'exprimer à la fois l'intérêt du Parlement à l'égard d'un processus électoral étranger, la solidarité des sénateurs français avec tous les candidats qui participent à la compétition et, plus généralement, la vigilance dont chaque responsable politique en France comme à l'étranger doit faire preuve quand un peuple s'apprête à confier à ses élus l'exercice de sa souveraineté. »

Les missions parlementaires d'observation électorale peuvent s'inscrire dans un cadre bilatéral ou multilatéral. Dans le premier cas, les sénateurs ou les députés sont envoyés sur l'invitation directe d'un pays. Dans le second cas, ils le sont en tant que membres de la délégation d'une organisation internationale (l'Assemblée parlementaire de la francophonie, l'Union interparlementaire, l'OSCE, le Conseil de l'Europe, etc.).

Depuis 1998, le Sénat a envoyé 31 missions bilatérales dans 19 pays, principalement en Afrique, en Europe de l'Est et en Asie. Le nombre de mission est donc assez important, d'autant plus que les missions multilatérales ne sont pas comprises dans ces chiffres. Nous ne disposons pas de statistiques précises pour ces dernières car cette activité des sénateurs relève de leur libre appréciation et des organisations internationales qui les associent à leurs délégations.

1 - Des missions de court terme classiques

Le Sénat n'envoie pas de sénateurs pour des missions de long terme, car ça n'entre pas dans leurs attributions parlementaires ; comme les députés, les sénateurs sont d'ailleurs beaucoup trop accaparés par leur mandat pour pouvoir s'absenter dans le cadre d'une mission à l'étranger plus que quelques jours.

La procédure de déclenchement et de conduite de l'observation est similaire à celles des autres observations : invitation du pays ; aval du Quai d'Orsay (et non autorisation, car cela contreviendrait à la séparation des pouvoirs, mais l'avis est toujours suivi) ; accréditation des observateurs.

Les sénateurs doivent, comme tous les autres observateurs, respecter des standards de bonne conduite, notamment la neutralité à l'égard des candidats et la non-intervention dans le scrutin. Des règles prudentielles internes ont été ajoutées à ces règles classiques. La délégation doit être pluraliste, c'est-à-dire comporter, dans toute la mesure du possible, des membres de la majorité sénatoriale et des sénateurs d'opposition. On évite par ailleurs, autant que possible, de faire appel aux sénateurs en charge du suivi des relations avec le pays concerné, notamment les présidents des groupes d'amitié. Les observateurs sénatoriaux ne doivent pas interférer dans les polémiques éventuelles entre les délégations et les organisations.

Les observateurs du Sénat ne disposent pas du même recul que les observateurs de long terme, mais sont, en revanche, beaucoup mieux informés que la plupart des autres observateurs de court terme car ils bénéficient du support d'information de l'ambassade de France et disposent d'un accès privilégié aux autorités politiques et administratives du pays, notamment les présidents des commissions électorales. Ils ont également le contact direct avec les chefs des délégations internationales.

Les sénateurs ne sont pas des observateurs professionnels, mais des spécialistes de la matière électorale, car ce sont des élus qui ont participé et organisé de nombreux scrutins, notamment au niveau municipal.

Certes, on peut considérer que l'observation électorale parlementaire présente quelques faiblesses. L'articulation avec les observateurs à long terme est sans doute insuffisante. Les effectifs des délégations sont limités. Celles-ci ne peuvent donc pas se mobiliser sur l'ensemble du terrain. Les sénateurs disposent en revanche d'une liberté dans le choix des bureaux, contrairement aux observateurs des grandes organisations.

D'une manière générale, le Sénat conserve une grande indépendance : le Président peut répondre ou non à une invitation. Par ailleurs, le financement est autonome. Les observateurs sont mobiles sur le terrain et peuvent choisir le moment de l'observation. Ils ont la possibilité de diffuser ou non un communiqué à l'issue de l'élection. Tous ces éléments sont assez différents du contexte dans lequel interviennent le plus souvent les autres observateurs.

Au fond, la mission d'observation parlementaire n'est peut-être pas une mission d'observation électorale tout à fait comme les autres, mais elle reste une mission parlementaire comme les autres car elle participe de la diplomatie parlementaire.

2 - Un instrument conçu dans une perspective de diplomatie parlementaire

En 2005, Mme BENGUIGA avait estimé que « l'observation électorale n'est pas une fin en soi ; elle fait partie d'une panoplie d'instruments au service de ce qu'il est convenu d'appeler la «diplomatie parlementaire» ».

De fait, l'observation électorale est un outil privilégié d'information et de sensibilisation des sénateurs sur l'activité politique dans un pays. Elle prolonge l'action de coopération interparlementaire que le Sénat essaie de valoriser depuis quinze ans. L'observation peut d'ailleurs être un premier pas pour développer une action interparlementaire ultérieure. Ça a été le cas pour plusieurs pays avec lesquels désormais des liens durables sont tissés et pour lesquels des sénateurs sont envoyés presque à chaque élection.

En conclusion, les critiques portées sur l'observation électorale internationale peuvent s'appliquer également à l'observation parlementaire. En dépit de ces critiques, la demande des pays est très forte et le Sénat ne peut pas répondre favorablement à l'ensemble. Cela tend sans doute à montrer que le rendement global de l'instrument est satisfaisant. Pour le reste, le Sénat s'attache à aider le développement des procédures de démocratie locale et du bicamérisme.

Nathalie GOULET, sénateur de l'Orne

Je remercie les organisateur du colloque de m'avoir accordé un temps de parole, bien que non programmée au départ, mais lorsque j'ai reçu l'invitation à ce colloque, mon assez longue pratique de l'observation électorale internationale m'a incitée à demander au professeur Owen s'il m'était possible d'intervenir, ce qu'il a accepté très aimablement. Avec John HARTLAND, je viens de participer, dans le cadre du Conseil de l'Europe, aux premières élections libres croates après l'ère Tudjman. John HARTLAND a travaillé à la fois à l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe et à l'OSCE. De mon point de vue, trois zones sont prioritaires : la grande Europe, c'est-à-dire celle du Conseil de l'Europe ; la Palestine ; les pays du Golfe Persique.

1 - Remarques préliminaires

Didier MAUS a évoqué l'importance de l'acceptation des résultats. Pourtant, pour la Palestine, l'opinion internationale s'est opposée aux résultats en raison de la victoire du Hamas, tout en reconnaissant que les élections étaient les plus libres et les plus démocratiques qui avaient eu lieu dans un pays arabe. Ce type de réaction nuit terriblement à la perception de la démocratie, notamment dans les pays arabes. Il faudra donc s'interroger longuement sur ces élections législatives palestiniennes.

Concernant les pays du Golfe, il est certain qu'il faut éviter de plaquer un système. Deux exemples le montrent. Premièrement, le premier ministre du Qatar m'a demandé d'organiser une mission d'expertise sur le vote électronique. Ce pays présente tous les pré-requis nécessaires pour ce type d'outil : c'est un petit pays, bien équipé et moderne. J'ai reçu une commission de représentants du gouvernement qatari ainsi que le directeur des études juridiques et des directeurs d'administration. Le ministre de l'Intérieur nous a expliqué la situation en France, puisque le vote électronique est déjà en place pour les Français de l'étranger. Nous avons été reçus à la CNIL. La mairie d'Issy-les-Moulineaux nous a fait une démonstration. Nous nous sommes alors rendu compte que les Qataris confondaient le système électoral et l'outil. Ils n'ont en réalité aucune culture de l'élection. Nous leur avons donc proposé de commencer par mettre en place des élections pour les conseils de classe : cela permettait d'expliquer concrètement le processus et de promouvoir le vote, qui n'est pas un besoin dans la population. Autre exemple, au Sultanat d'Oman, le gouvernement a essayé de favoriser les femmes de la même façon qu'en Occident. Or, les deux élues du précédent scrutin ont été battues : les femmes ne votent pas pour les femmes. Cela ne correspond pas à la culture du pays. Bref, il faut faire du sur-mesure. En l'occurrence, le sultan devra nommer certaines femmes à l'assemblée, alors que les candidates ont été battues.

Enfin, les questions financières sont peu évoquées dans cette enceinte composée d'intellectuelles et de juristes. L'efficacité des observateurs dépend de leurs moyens. La disproportion est grande entre les délégations du Conseil de l'Europe. L'appui logistique est coûteux (transport, logement, etc.). La professionnalisation et la multiplication des demandes nécessitent un budget beaucoup plus important. En outre, il faut aider financièrement l'organisation des campagnes électorales, qui font partie du processus. Un observateur arrivant la veille et partant le lendemain d'un scrutin, n'a aucune donnée sur le financement de la campagne, sur le contrôle des médias et l'organisation du vote. Un observateur de court terme, que j'appelle « hors sol » parce qu'il n'est pas intégré à une délégation, n'a pas la possibilité de connaître la situation préélectorale : il ne peut rencontrer ni les médias, ni les journalistes ou les candidats emprisonnés, ni les ONG, notamment celles qui rencontrent des difficultés. En outre, la présence itérative dans un pays donne une vue plus précise de la situation. Par conséquent, les questions financières sont fondamentales. Des règles de financement des partis doivent être mises en place, appliquées et contrôlées. Sur ce point comme pour les autres, il n'est pas possible de calquer simplement les règles françaises.

2 - Le contrôle des élections

Concernant le contrôle des élections, un observateur à court terme doit connaître les règles constitutionnelles du pays. Il n'est pas certain qu'il le puisse à distance. Il doit avoir le temps matériel de se rendre dans un bureau et de contrôler. Il doit connaître les scrutins précédents et notamment des incidents qui se sont produits.

Par ailleurs, la loi électorale doit être traduite. Une intervention auprès du chancelier SCHLUSSEL, président de l'OSCE, avait été effectuée en ce sens, car les documents de l'ODIHR n'étaient pas en français. En Croatie, la traduction de la loi électorale nous a permis de découvrir que les chômeurs n'avaient pas le droit de voter. En outre, les listes électorales étaient établies en fonction de la nationalité (allemande, juive, etc.) pour des raisons historiques. Le Conseil de l'Europe est parvenu à faire évoluer cette loi dans le bon sens.

Il est donc essentiel de connaître le terrain, surtout lorsque la langue n'est pas maîtrisée. Sur ce point, l'ambassadeur n'a pas toujours les moyens de mettre un traducteur à disposition. De plus, les problèmes techniques sont multiples. À Bakou, il n'y avait que deux fax pour gérer le contentieux. En Géorgie, les bureaux ne demandent pas de pièces d'identité avec des photos, ce qui rend le contrôle très délicat. Le contrôle est d'autant plus difficile que les observateurs doivent, comme dans toute campagne électorale qui se respecte, rencontrer les responsables locaux et boire de la vodka avec eux !

Enfin, il est essentiel d'avoir une certaine expérience. Dans le Caucase, les observateurs doivent savoir qu'ils doivent apporter une lampe, car l'électricité est coupée à 18 heures. De même, Édouard CHEVARDNADZE nous expliquait qu'il ne disposait pas de moyens suffisants pour organiser deux tours de scrutin.

Ainsi, le processus électoral peut faire l'objet d'un vrai projet de coopération. Il faut s'appuyer sur le fait que la France a une longue expérience des problèmes électoraux et de la démocratie. Néanmoins, il faut veiller à ne pas faire fuir les responsables : les Qataris se sont inquiétés lorsqu'ils ont appris qu'il y a 36 000 communes en France et que le poids des documents électoraux est très élevé.

La coopération a aussi un intérêt pour la France. Elle permet de rappeler les règles à suivre, par exemple en matière de financement des partis et des campagnes, de loi électorale, de guide de bonne conduite, de présence des candidats dans les bureaux, etc. En Normandie, un président du Conseil général tient une table de dépouillement, alors qu'il est candidat. Cela serait un vice de procédure à l'étranger. Des problèmes existent également pour les prisonniers, les malades et les personnes âgées. Il faut donc exporter les procédures, mais avec prudence et doigté et sans oublier de balayer devant sa porte. Le Conseil de l'Europe est même intervenu en Grande-Bretagne.

Concernant l'organisation des élections, le plus difficile est le suivi. Une visite de deux ou trois jours est insuffisante, surtout quand l'observateur prend goût au pays. L'observation présente, en effet, un grand intérêt intellectuel, politique, juridique, diplomatique, etc. Le fait d'assurer le suivi permet d'éviter les frustrations. Pour ma part, je fais davantage confiance aux membres des groupes d'amitié, même s'ils peuvent risquer d'apparaître juges et parties, car ils connaissent mieux le pays, ont un ressenti plus concret et savent parfaitement faire la part entre le contrôle de la régularité d'un scrutin et l'affection qu'ils portent à un pays ou un président. Le Sénat devrait réfléchir à l'institutionnalisation d'un pool plus professionnel d'observateurs, car les mécanismes ont les mêmes logiques dans tous les pays. Il est dommage d'avoir des observateurs hors sol et volants, d'autant que le Sénat dispose de moyens suffisants pour développer l'observation et qu'il souhaite développer la coopération internationale.

Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES

Merci, votre intervention a été vivifiante !

II. Internet et la démocratie électorale

Bertrand SIMON, Université Paris I, CECE

Internet peut-il être un facteur de propagation de la démocratie dans le monde ? Lors d'un précédent colloque à l'Assemblée nationale, je m'étais demandé si Internet pouvait être la nouvelle agora. En fait, toutes ces interrogations reposent sur des mythes et sur la confusion entre l'outil et la culture démocratique. Internet est un média, c'est-à-dire un simple outil.

1 - Certaines caractéristiques d'Internet servent la contagion démocratique
a. Modification spatiale

Les noeuds informationnels s'inscrivent dans des territoires et sont en connexion. Nous savons ce qui se passe ailleurs. Il ne serait plus possible d'isoler un pays. Puisque toutes les arènes se confondent, que le local se retrouve à l'international, il pourrait sembler que, par exemple, les citoyens des campagnes birmanes se connectent avec des ONG et s'organisent pour faire émerger la démocratie. La réalité est plus complexe.

b. Modification temporelle

Les informations circulent de plus en plus rapidement. Or, l'accélération est déstabilisatrice pour tous les acteurs institutionnels. Ils peuvent être pris de court par les effets de buzz, c'est-à-dire par un bouche à oreille qui se propage à vitesse électronique.

La culture de l'immédiateté se développe : chacun a besoin d'être informé tout de suite, dès qu'un événement survient.

Inversement, la longévité des informations s'accroît : une information négligée peut être facilement réactivée.

Internet facilite aussi la mise en récit de la situation politique, qui va se traduire par une succession permanente d'événements.

Devant toutes ces évolutions, les États et les partis ont de plus en plus de difficultés à mettre en oeuvre des stratégies de contrôle.

c. Prolifération informationnelle

L'information prolifère. De ce fait, les citoyens sont confrontés à un hyper choix. Leurs idées vont être de plus en plus différentes de celles de leurs concitoyens. Cela rend d'autant plus difficile l'imposition d'une information unique. Internet entraîne donc la fin du contrôle. C'est un moyen de réduire l'efficacité de la propagande.

d. Promotion de l'individu et revanche des sociétés civiles

Les trois précédents caractères entraînent une promotion des individus. Ces derniers s'affranchissent de plus en plus de leur propre héritage, même institutionnel. Il faut toutefois noter que l'Internet favorise mais ne cause pas l'individualisme, qui se développe depuis les années 1970.

A contrario de cette logique séparatrice (l'individu s'abstrait des cadres collectifs existants), les communautés participatives se développent. Les individus peuvent se regrouper autour d'une cause, par exemple l'observation électorale. Dans le même sens, les médias sociaux se développent, c'est-à-dire la capacité d'être en relation avec tous les autres.

2 - Les organisations promeuvent Internet comme outil de démocratisation
a. La contagion démocratique

Tous ces éléments favorisent l'émergence ou la contagion démocratique. Le contrôle institutionnel disparaît au profit d'un contrôle centré sur l'individu : les institutions et les médias produisent des messages, mais les individus les commentent et le crédit est accordé à ces commentaires davantage qu'aux discours. Internet paraît donc un média propice au développement de la démocratie et du pluralisme.

C'est du moins le point de vue des ONG, qui promeuvent l'usage d'Internet, notamment en apprenant la réalisation de sites communautaires. C'est également le point de vue des grandes démocraties et des organisations internationales, comme le montre l'engagement de Tunis, qui lie la démocratie à l'engagement dans la société de l'information.

Cette analyse partagée explique, par exemple, la coopération entre Reporters sans frontières et l'OSCE qui promeuvent l'Internet et le journalisme citoyen et luttent contre le filtrage et la censure. Ils estiment que « dans une société démocratique et ouverte, chaque citoyen peut décider des informations auxquelles il veut accéder ».

b. La fracture numérique

Cependant, la censure et le filtrage restent possibles. Les régimes autoritaires, par exemple en Chine, au Moyen-Orient ou en Belarus, tendent à restreindre l'accès de leurs citoyens à Internet. Cela tend à montrer l'importance de ce média.

En pratique, la censure n'est pas le principal obstacle à la prolifération démocratique via l'Internet. La fracture numérique est beaucoup plus importante. En 2007, la population asiatique s'élevait à 3,7 milliards d'individus, mais seuls 472 millions avaient accès à Internet, ce qui correspond à un taux de pénétration très faible. Il en est de même en Afrique et au Moyen-Orient. En Amérique du Nord, 71 % de la population est connectée, 57 % en Océanie, 43 % en Europe, 12 % en Asie, 5 % en Afrique. Les pays les moins démocratiques sont les moins connectés. En Afrique, les chiffres sont dérisoires. Si le développement de la démocratie doit passer par Internet, il faudra créer de nombreux tuyaux.

3 - Internet favorise avant tout la démocratie d'opinion

Enfin, une question se pose : l'Internet favorise-t-il véritablement la démocratie électorale ou une autre tendance démocratique ?

La démocratie électorale accorde un primat à l'élection, qui régule la vie politique. Elle se trouve donc en contradiction avec un média fondé sur la permanence, la rapidité et l'immédiateté. À l'inverse, l'Internet semble soutenir certaines tendances démocratiques, notamment la démocratie participative et la démocratie d'opinion.

a. La démocratie participative

De fait, la dimension participative d'Internet est forte. Les internautes veulent échanger et faire émerger une intelligence collective, c'est-à-dire des solutions définies en commun.

En pratique, cette dimension demeure limitée, malgré l'impulsion de Ségolène ROYAL lors de la dernière présidentielle. Actuellement, le citoyen se contente de regarder des vidéos et des sites. Il adhère parfois à une communauté, commente les idées et évalue les programmes, mais il crée peu et organise rarement les débats. D'une manière générale, les internautes s'intéressent peu à la politique.

b. La démocratie d'opinion

La démocratie d'opinion correspond davantage à Internet, comme le montre l'usage des téléphones portables et des vidéos sur DailyMotion et YouTube. Le problème est que la démocratie d'opinion se préoccupe peu des rendez-vous électoraux. L'agitation est permanente sur Internet.

La démocratie est directe et donc sans représentant. Il y a un média central, qui est le média de tous et donc de chacun. En outre, il faut noter que la démocratie d'opinion risque d'évoluer vers la dictature de l'opinion.

En conclusion, si l'urne n'est pas la démocratie et si les téléphones portables ne sont pas des garanties de liberté, que pouvons-nous proposer comme modèle ? L'Internet peut favoriser la démocratie, mais celle-ci est à réinventer.

Par ailleurs, les politiciens vont prendre en charge de moins en moins les décisions et de plus en plus mettre en scène les choix collectifs. Selon Marcel GAUCHET, l'homme politique ne peut plus commander. Le grand homme politique de l'avenir sera celui qui saura mettre le citoyen devant les choix à faire.

Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES

Autrement dit, il faut d'abord de l'électricité si l'on souhaite installer la démocratie grâce à Internet ! Sur le fond, il faut noter que l'Internet n'est pas propice à la formation d'une opinion publique cohérente qui est pourtant nécessaire au processus électoral. Concernant votre conclusion, il me semble que nous n'inventons pas forcément de nouvelles formes de démocratie, mais de nouvelles formes d'actions politiques dont nous ne savons pas encore si elles sont démocratiques.

III. Le sondage dans les démocraties émergentes

Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES

Je vous remercie de cet exposé clair et stimulant.

Carine MARCÉ, TNS Sofres

1 - Sondage et démocratie

Les démocraties d'après-guerre ont découvert les sondages d'opinion en même temps que la démocratie.

Les sondages sont une invention récente. Ils sont apparus aux États-Unis puis en Europe et se sont développés après guerre. En France, les sondages ont véritablement pris leur essor lors de l'élection présidentielle de 1965. Aujourd'hui, le marché mondial des études est estimé à 25 milliards de dollars, dont 5 % sont des sondages d'opinion et des sondages préélectoraux. La consommation est similaire à celle d'Internet (pays développés). Les zones de croissance correspondent aux nouvelles démocraties (l'ensemble du monde sauf l'Afrique).

Les sondages sont un produit de la société démocratique. Ils n'existaient pas en URSS. Des organismes y réalisaient des enquêtes plutôt sociologiques. Les sondages ont explosé avec l'arrivée de GORBATCHEV. Il y avait un idéal de démocratie directe permanente. De même, aucun sondage n'avait été réalisé en Allemagne de l'Est avant la chute du mur, alors même qu'il y avait des instituts à Berlin-Ouest.

Après la chute du mur, les instituts ouest-allemands ont mis rapidement sur pied des outils de sondage pour comprendre l'opinion des Allemands sur la réunification. De même, la Commission européenne a mis en place dès 1990 des outils sophistiqués de sondages aléatoires dans les pays d'Europe centrale et orientale (Eurobaromètre). En 1995, le sondage couvre 19 pays. La Commission dispose ainsi d'un suivi de l'opinion sur les réformes économiques et démocratiques et sur l'image de l'Union européenne, ce qui a facilité le processus d'adhésion.

Aujourd'hui, le groupe TNS, deuxième groupe mondial d'études de marché, couvre 110 pays. Il manque seulement quelques pays d'Afrique et du Moyen-Orient. En pratique, les prestations de sondages politiques diffèrent selon les pays. Ainsi, en Chine, il s'agit plutôt de réaliser des enquêtes media.

2 - Un outil au service de la démocratie

Les sondages de sortie d'urne jouent un rôle fondamental dans les démocraties émergentes, car ils permettent de donner, en cours de journée, les tendances du scrutin. Cela évite la non proclamation des résultats et les fraudes lors des dépouillements. Même si l'outil n'est pas parfait, les sondages donnent en effet le bon résultat à trois points près. Autrement dit, les sondages favorisent la transparence et la sincérité des scrutins.

a. Le référendum chilien de 1997

Le général PINOCHET avait organisé un référendum sur son maintien au pouvoir. La communauté internationale a décidé d'aider l'opposition en mettant en place un sondage de sortie d'urne qui a été supervisé par la Sofres.

En pratique, les moyens manquaient et peu de personnes avaient été formées aux techniques de sondage. Pour sa part, l'équipe de la Sofres s'est appuyée sur une petite société disposant d'une dizaine de permanents, d'une cinquantaine d'enquêteurs et d'une ligne de téléphone. Elle a formé 450 enquêteurs et les logisticiens pour les soutenir. Elle redoutait cependant que le sondage soit noyauté par des militants anti-PINOCHET trop zélés. La Sofres a donc mis au point des instructions très contraignantes pour les enquêteurs afin que le sondage ne puisse pas être remis en cause.

Par ailleurs, les sondages n'étaient pas interdits, mais ils n'étaient pas non plus autorisés. La Sofres craignait donc l'intervention de la police. Les équipes se sont donc installées à 25 mètres des bureaux de vote. En pratique, la plupart des équipes ont pu travailler.

À 13 heures, les premières estimations ont pu être communiquées à partir d'un comptage manuel, confirmé par un comptage informatique (60 % pour le non au général Pinochet). À 19 heures, le gouvernement a annoncé que d'après les premiers résultats, le « oui » l'emportait à 57 %. L'opposition chilienne a alors monté une conférence de presse dans l'urgence pour annoncer que le non l'emportait. Dès minuit, le gouvernement a annoncé que le résultat était en ballottage. Finalement, le gouvernement de PINOCHET a reconnu sa défaite, à 56 %.

Cet épisode a été fondateur pour les sondages, qui ont réellement participé à l'émergence de la démocratie.

b. Les élections ukrainiennes de 2004

Il en a été de même pour la première élection présidentielle démocratique d'Ukraine. 37 millions d'électeurs devaient départager les deux candidats. Deux sondages de sortie d'urne concordaient et annonçaient la victoire de l'opposant, alors que le lendemain, la commission électorale a annoncé la victoire du sortant. Les opposants se sont donc réunis et ont manifesté. Le deuxième tour a été annulé. Un troisième tour a été organisé avec de nombreux observateurs. L'opposant Viktor IOUCHTCHENKO a finalement été élu. Les sondages ont donc clairement été un outil de la démocratie.

Les exemples de ce type sont nombreux. Le groupe TNS travaille aux Philippines, où les commissions électorales mettent deux mois pour dépouiller les résultats. Ce sont donc les sondages qui donnent les résultats des élections. Les résultats définitifs ne peuvent être qu'une confirmation.

IV. Échanges avec la salle

Bernard OWEN

Il faut prêter attention à l'évolution de la Fédération de Russie et l'aider autant que l'on peut. Pour ma part, j'ai surveillé les élections de la Douma en 1995. J'ai toujours eu de bons rapports avec les Russes, notamment les membres de la Commission électorale. La langue de bois a disparu en 1993.

Concernant le Caucase, il faut noter que sous Édouard CHEVARDNADZE, la Géorgie était très libre : il y avait des affiches de l'opposition sur les murs de la ville. La révolution des roses est liée pour une part aux interventions étrangères. L'IFES avait raté l'informatisation des listes électorales nationales, car il avait sous-estimé le travail. Certains abus ont pu être constatés de la part des ONG ou des organisations internationales dont certaines, parfois, interviennent dans les affaires intérieures.

L'assistance électorale ne devrait pas être confondue avec l'observation et les observateurs ne devraient pas faire de déclarations individuelles. Il n'est donc pas nécessaire de les informer sur la constitution ou sur la loi électorale, mais seulement sur les procédures de vote (décomptes des suffrages, bureau...), dans la mesure où c'est utile pour leur observation.

Nathalie GOULET

Comme l'a dit Michel LAFLANDRE, les observateurs parlementaires ne sont pas dans la même posture que les observateurs des organisations internationales. La connaissance de la loi électorale leur est nécessaire.

Concernant la Russie, la diplomatie doit être unique. Il faut que le Quai d'Orsay, le Sénat et le Conseil de l'Europe aient le même point de vue. Selon moi, il ne faut pas isoler un pays pour y améliorer le processus démocratique.

Concernant la Géorgie, il me semble difficile de faire une observation satisfaisante dans un pays dont on ne maîtrise ni les données ni la langue.

Monique PATELOUP

La question du financement est centrale. Mme le sénateur et M. LAFLANDRE, pouvez-vous nous indiquer le budget pour 2007 ? Existe-t-il un rapport sur les actions et prévisions pour 2008 ? Des échanges interuniversitaires ne seraient-ils pas moins coûteux ?

Dans le même sens, depuis le 1er janvier 2006, les normes mondiales des finances publiques (IPSAS) s'appliquent. Les méthodologies qui en découlent sont-elles mises en oeuvre ? Il faut une harmonisation des procédures et des résultats sur ce plan.

Michel LAFLANDRE

Pour le Sénat, nous sommes tenus par la règle de l'autonomie administrative et financière des assemblées parlementaires. Un budget est prévu chaque année dans la dotation allouée au Sénat par la loi de Finances. La ligne « observations électorales » est, d'ailleurs, très modeste (de l'ordre de 30 000 à 50 000 euros). Un rapport d'exercice est publié chaque année. Cela étant, la programmation est simplement prévisionnelle, puisque nous répondons au cas par cas aux invitations des États. Elles sont très nombreuses et nous ne répondons qu'à quelques-unes (trois à cinq par an).

M. MALIGNER

Dans Les Femmes savantes, le marquis déclare que les gens de sa qualité savent tout sans n'avoir jamais rien appris. La durée de l'observation parlementaire paraît courte. Permet-elle une observation fiable ?

Par ailleurs, le rapport des observateurs utilise-t-il le langage diplomatique ou l'art de la litote ?

Enfin, dans les pays émergents, existe-t-il une législation interdisant la publication et le commentaire de sondages dans les 48 heures précédant un scrutin ?

Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES

Comme les pays sont très nombreux, certains ont sans doute des législations comparables, d'autres non.

Michel LAFLANDRE

Concernant sa durée, l'observation parlementaire souffre des mêmes maux que les autres observations : il est toujours difficile de se former une opinion en peu de temps, mais d'un autre côté, on ne forme son opinion que sur ce qu'on a personnellement constaté, et dans tous les cas, les scrutins sont d'une durée courte. Un observateur de court terme peut donc exercer ses fonctions. En outre, le parlementaire est préparé à son action par son équipe et par l'ambassade. Ses trois à cinq jours sur place correspondent, en fait, à deux mois de travail en amont. Comme les parlementaires ont souvent de bonnes qualités de synthèse et de mise en évidence des points importants, ils ont une appréciation de la situation qui n'a rien à envier à celle des chefs de délégations plus nombreuses et disposant d'observateurs de long terme.

Nathalie GOULET

Je ne serai pas si optimiste que Michel LAFLANDRE ! Il est nécessaire de distinguer les parlementaires hors sol et ceux agissant dans le cadre de délégations institutionnelles. Les parlementaires du Conseil de l'Europe bénéficient toujours d'une mission préélectorale. Les observateurs sont souvent les mêmes. Des administrateurs les accompagnent. L'observation stricto sensu dure une journée, celle du scrutin. Les observateurs peuvent visiter vingt ou vingt-cinq bureaux, mais pas davantage. Dans les montagnes, les visites sont encore moins nombreuses. Pour le reste, des observateurs de moyen et long termes surveillent le processus électoral, de la loi à la proclamation des résultats.

Concernant le rapport, au Conseil de l'Europe, des administrateurs accompagnent les parlementaires, mais ces derniers sont totalement libres de leurs propos. Sur ce plan, la diplomatie parlementaire est autonome. En outre, le Conseil de l'Europe dispose d'un comité de suivi, ce qui permet de surveiller les évolutions et les avancées.

Gilles LOSSETÉ, Université de Champagne-Ardennes

À quoi correspond la notion de coopération électorale ? Elle semble se confondre avec l'assistance électorale.

Par ailleurs, les principes tels que la sincérité et le secret peuvent-ils constituer la base d'une contestation d'un scrutin ? En Palestine, l'opinion internationale n'a pas été neutre, alors que le scrutin était techniquement réussi.

Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES

Les concepts d'observation, d'assistance, de coopération et d'ingérence sont voisins, ce qui risque d'avoir des effets pervers.

Bernard OWEN

La coopération est un mot large qui n'a pas réellement de sens. Néanmoins, il faut clairement distinguer l'assistance et l'observation. L'assistance consiste, par exemple, à travailler avec une commission électorale ou sur des textes électoraux. Il s'agit de répondre aux questions posées. L'observation peut être très variée. Elle peut porter sur les opérations, sur l'amont (visite auprès des autorités) ou sur le matériel. Les règles en sont très différentes.

Jean-Michel LEMOYNE DE FORGES

En tout état de cause, la neutralité reste partout et toujours le maître mot.

Bernard OWEN

La neutralité apparaît dans la façon dont les observateurs sont préparés et agissent. En pratique, les observateurs nationaux doivent donc être bien formés. Enfin, concernant le rapport d'observation et la conférence de presse, je regrette qu'ils soient devenus très politiques et ne correspondent pas toujours à l'analyse des questionnaires.

Félix MANCOUDA, juriste attaché à l'Université de Limoges

M. CHELBI a évoqué la déterminante communautaire en Irak. Avez-vous des propositions ou une stratégie pour la réduire ? La situation se retrouve en Afrique. Il faut noter que les solidarités communautaires sont la résultante des comportements politiques précédents.

Par ailleurs, concernant les observations électorales, il est regrettable que les observateurs critiquent le processus en marche, par exemple en mettant en cause le multipartisme en Afrique, alors que le parti unique et les pratiques dictatoriales ont fonctionné pendant des dizaines d'années sous l'égide de la France.

D'un point de vue plus général, les missions parlementaires d'observation sont mal perçues en Afrique francophone : elles semblent cautionner les pouvoirs en place. Elles expriment rarement des réserves sur l'organisation des élections. Les observateurs ne sont pas impartiaux. Leurs rapports, par exemple celui de la mission de 1999 au Congo et au Cameroun, sont plutôt des propositions formulées pour consolider le pouvoir en place, dès lors qu'il est en faveur des intérêts de la France.

Enfin, le fait que la demande soit forte ne signifie pas un bon fonctionnement. Les missions d'observation sont demandées par les pouvoirs en place, car il s'agit d'une technique de cautionnement des fraudes. Les observateurs peuvent seulement dire que le vote se déroule bien.

Un des étudiants du certificat administrateur d'élections

M. KHALI, les incidents lors des scrutins sont nombreux, mais il existe aussi des irrégularités en amont et en aval des scrutins. Les Nations Unies mettent-elles en place un processus pour légitimer les élections en amont ?

Pierre SCHARFF, sénateur de Belgique

Mme le sénateur, je trouve que vous avez un peu caricaturé la situation, même si cela correspond à l'art de la pédagogie. Le parlementaire en mission reste avant tout lui-même. Nous ne sommes pas des experts privilégiés des élections. J'ai d'ailleurs beaucoup appris auprès des professeurs du CECE. Néanmoins, la force d'une observation électorale est que nous sommes intégrés dans une équipe où se trouvent des juristes, des professeurs d'université, des constitutionnalistes, des journalistes, etc. Chacun apporte son expérience. En outre, les observations sont toutes différentes. Il n'y a pas de modèle. Il faut s'adapter à chaque pays et à chaque équipe.

En Belgique, nous ne recevons pas de mission d'observation électorale. On voit mal, en effet, comment le Parlement pourrait inviter des observateurs alors que l'organisation des élections relève de l'exécutif. Nous recevons néanmoins des visites de collègues étrangers. Nous discutons de leurs processus électoraux, ce qui permet de les évaluer puis de proposer une assistance ciblée. La force du parlementaire est aussi de rencontrer ses pairs et de faire part de son expérience démocratique.

Nathalie GOULET

Je constate que nous avons le même point de vue.

Michel LAFLANDRE

La France invite depuis un certain temps des observateurs étrangers, mais à ma connaissance ils répondent peu. Les pays étrangers ont également des contraintes budgétaires et doivent donc définir des priorités. En revanche, notre pays accueille régulièrement des personnalités étrangères et des officiers électoraux qui souhaitent se familiariser avec nos procédures.

Concernant l'observation parlementaire en Afrique, il faut noter que l'observation en général peut parfois avoir une image négative et que ça n'est pas propre aux observations parlementaires. Les observations de court terme ont des limites qu'il faut reconnaître.

En revanche, concernant la méthodologie, je ne vous suis pas : les rapports ne sont pas toujours favorables aux pouvoirs en place. Néanmoins, il est difficile de condamner un processus électoral dans son ensemble. Dans la pire des hypothèses, les observateurs ne publient pas de rapport du tout, l'absence de rapport étant en soi une critique implicite. D'une manière générale, la qualité des élections ne doit pas être déduite des conclusions d'une observation électorale, mais d'une somme d'impressions des observateurs. Ces impressions permettent de se rendre compte si le processus est vicié, et donc condamnable, ou simplement imparfait, ce qui implique une assistance renforcée.

Khaled KHALI

Concernant l'action préventive des Nations Unies, un système a été mis en place. Le secrétaire général dispose, en effet, de tous les rapports et est donc très bien informé. Ainsi, il savait deux mois en amont que la tension montait au Rwanda avant le génocide. Malheureusement, après discussions, une intervention n'a pas paru urgente.

En Haïti, depuis DUVALIER, les violences sont multiples. Elles sont avant tout liées à une situation sociale et économique désastreuse et aux abus de pouvoir. La violence n'est donc pas liée aux élections. L'ONU ne peut intervenir sans aide du pouvoir en place et sans troupes. Au Cambodge, la mise en place d'un État s'est faite dans un climat idéal. L'espoir était immense et tout était neuf. Ailleurs, l'ONU doit prendre en compte la situation et est souvent débordée par les violences, les enlèvements et les manipulations.

Travaux de l'après-midi

Sous la présidence de Jean-Marie DENQUIN
Professeur à l'Université Paris X

Jean-Marie DENQUIN

Un humoriste de la IIIe République disait que par devoir d'État, un président ne devait prononcer que des paroles insignifiantes. Un président peut être un hyper-président, comme le président actuel, ou un hypo-président, comme son prédécesseur. Pour ma part, je me contenterai de faire respecter les temps de parole.

I. La démocratie électorale : nature et culture...

Jean BAECHLER, Membre de l'Institut

L'enjeu du sujet porte sur l'alternative entre le « et » et le « ou ». Le choix entre la nature ou la culture est idéologique : si la démocratie est la nature, cela signifie que les pays non démocratiques sont attardés. À l'inverse, d'autres considèrent que la démocratie est un produit culturel occidental destiné à l'exportation et à la défense d'intérêts impérialistes. En fait, la démocratie doit prendre en compte à la fois la nature et la culture, ce qui est une démarche scientifique.

1 - Le statut de la démocratie

Il faut s'interroger sur le statut philosophique, sociologique et historique de la démocratie comme régime politique.

Philosophiquement, je répondais, il y a 25 ans, qu'il s'agit d'une part d'un régime politique parmi d'autres dans la typologie rationnelle et d'autre part, du régime naturel de l'espèce humaine, au sens de régime approprié et non de régime naturellement et spontanément réalisé.

Historiquement, ce régime est apparu dans des contextes très variés. C'est le régime exclusif des chasseurs cueilleurs paléolithiques. Il disparaît avec la néolithisation, il y a 12 000 ans. Seuls quelques rares cas subsistent dans des cités à l'ère des principautés, des royaumes et des empires, il y a 5 000 ans. Les deux exceptions sont, d'une part, les cités méditerranéennes de la seconde moitié du premier millénaire avant notre ère et d'autre part, les cités européennes du XIe au XIIIe siècle. Enfin, à l'époque moderne, c'est-à-dire à partir de la seconde moitié du XVIe, des tentatives de démocratisation sont réapparues.

Sociologiquement, si un régime naturel n'est pas naturellement toujours réalisé, c'est qu'il exige des conditions de possibilités qui ont un statut contingent, c'est-à-dire qu'elles sont ou non réalisées pour des raisons extérieures. Une étude comparative des exemples historiques devrait permettre de repérer ces conditions dans leur expression la plus générale.

2 - Nature et démocratie
a. Concept

Sur le plan conceptuel, qu'est-ce qu'une démocratie ?

Ce régime peut entrer dans une typologie rationnelle fondée sur le concept de pouvoir, c'est-à-dire sur une relation s'établissant entre deux volontés humaines libres. Cette dernière dispose de quatre éléments constitutifs : une volonté qui s'exprime ; une volonté qui obéit - elle doit être libre d'obéir - ; une désobéissance possible ; une punition. L'élément central est le deuxième élément. Il n'y a pas de pouvoir sans obéissance. Celle-ci peut reposer sur trois ressorts : la peur, le respect et le calcul.

Il y a donc trois modes fondamentaux de pouvoir : la « puissance », où la volonté qui énonce des ordres dispose de la force et de la ruse pour faire plier l'autre ; l'« autorité », qui implique trois acteurs (la volonté qui ordonne, l'obéissant et le principe supérieur dont le premier se considère investi et qui dispose donc d'un charisme reconnu par l'obéissant, qui peut cependant entrer en dissidence contre le vicaire) ; la « direction », où celui qui énonce des ordres est considéré par celui qui obéit comme compétent pour la réussite d'une entreprise collective, chacun pouvant tricher au risque d'être sanctionné. Ces trois modes se présentent rarement de manière pure. Ils sont toujours combinés dans le domaine politique, mais pas en proportions égales.

Trois régimes fondamentaux en découlent : l'autocratie où le pouvoir appartient à celui qui dispose de la force ; l'hiérocratie, puisqu'il y a une dimension sacrée ; la démocratie, où la « direction » l'emporte.

En conclusion de ce premier point, la démocratie a une définition précise dans ce cadre conceptuel : c'est un régime où toute position de pouvoir est attribuée à des compétents putatifs par ceux qui obéissent, la délégation étant circonscrite, temporaire, réversible et exclusivement justifiée par la réussite d'entreprises collectives.

Cette définition laisse une inconnue : qui délègue le pouvoir ? La réponse à cette question est triple : les bien nés (régime aristocratique) ; les riches (oligarchie) ; tous les individus (démocratie au sens strict).

b. Le régime naturel de l'espèce

Deux arguments justifient que la démocratie ainsi définie est le régime naturel de l'espèce.

Premièrement, l'espèce humaine est la seule du règne vivant à être non programmée : nos gènes ne comportent pas les manières dont il faut s'y prendre pour vivre humainement. Ils comprennent seulement des virtualités dont les actualisations sont toujours culturelles. Par exemple, nous sommes génétiquement programmés pour parler, mais nous ne sommes pas programmés pour parler français ou coréen. L'espèce étant non programmée, ses représentants sont libres, c'est-à-dire habilités à faire des choix délibérés. En conséquence, aucun être humain ne peut imposer sa position sans le consentement de celui qui accepte d'obéir.

Le second argument est politique. L'homme est une espèce grégaire, querelleuse et non programmée. Cela pose un problème de survie à l'espèce : comment vivre ensemble sans s'entretuer ? Tout conflit peut en effet dégénérer, comme l'avait montré CLAUSEWITZ. Les conflits ne peuvent pas disparaître, mais il est possible de les résoudre sans recourir à la violence. La paix est donc la résolution non violente des conflits. Pour atteindre ce résultat, Aristote proposait la justice, c'est-à-dire la loi et le droit ou encore la définition des règles du jeu, des dispositifs et des procédures qui rendent inutile le recours à la violence. Si un individu n'a pas son lot, il doit disposer de recours non violents pour faire valoir son point de vue.

L'acceptation de ces arguments permet de faire naître deux espaces sociaux fondamentaux : un espace de pacification tendancielle (la politie ou la polis) ; un espace de guerre virtuelle entre politie (la transpolitie), c'est-à-dire entre associations humaines entre lesquels ni la loi ni le droit ne sont définis et dont les conflits peuvent dégénérés en luttes violentes (la guerre).

Dans le cadre de la politie, la paix par la justice repose sur des libertés (attributs analytiques d'hommes libres en tant qu'acteurs politiques). Deux espaces sociaux sont définis dans la politie. Le premier est l'espace public, en charge des intérêts communs (et non généraux), c'est-à-dire ce qui figure dans les intérêts particuliers de chacun, au minimum les règles du jeu, la punition des tricheurs et la sécurité extérieure. Le second espace est l'espace privé, en charge des intérêts particuliers, collectifs ou individuels, forcément multiples et divergents et qui ne peuvent être défendus non par la violence, mais uniquement par la négociation pacifique dans des espaces privés (marchés) sous le contrôle de la loi et du droit (régulation). L'espace public est forcément géré par tous, puisque c'est l'intérêt commun de chacun. Cependant, des contraintes de nombre et de disponibilités en temps, en énergie et en compétences font qu'au-delà d'un seuil très bas (cinq à dix acteurs), des délégations spontanées ou réglées s'opèrent. Ces délégations ne peuvent être que circonscrites, temporaires et réversibles.

Dans ce cadre théorique purement déductif, la démocratie comme régime est indifférente au mode de sélection des délégués. L'élection n'est ni incluse ni exclue du concept de démocratie. Le tirage au sort ou l'ancienneté peuvent être des solutions. En outre, la démocratie est indifférente aux morphologies, c'est-à-dire aux principes de cohérence et de cohésion faisant tenir ensemble les individus, les groupes et les réseaux qui composent une société. Enfin, la démocratie est muette sur la composition de la politie et sur la sélection des acteurs qui en font partie. Les impétrants doivent en effet pouvoir contribuer aux intérêts communs et défendre leurs intérêts particuliers, ce qui est le cas de tout être humain. Il faut donc trouver des principes de sélection différents, généralement la naissance ou le sol. La filiation est le système le plus courant, car le plus facile à contrôler.

3 - Culture et démocratie

Des mutismes et des indifférences de la démocratie découle le fait qu'elle ne peut s'incarner que dans des démocraties. Autrement dit, la démocratie est un concept et seules les démocraties sont des objets historiques.

À l'échelle de l'histoire universelle, des expressions de la démocratie apparaissent dans des contextes très différents (bandes paléolithiques, tribus, cités, nations modernes). La morphologie est déterminante. Au sein de chaque classe, la situation est très différente : entre les Esquimaux et les Pygmées, Athènes et Sparte ou Florence et Venise, la culture et l'histoire sont déterminantes.

Il y a 10 000 ou 12 000 ans, c'est-à-dire lors du dernier réchauffement climatique, la quasi-disparition de toute expérience démocratique apparaît comme un fait historique massif. Elle s'est accélérée au cours des cinq derniers millénaires au bénéfice des hiérocraties, qui deviennent les régimes normaux dans toutes les aires culturelles. Le principe est toujours le même : il y a un double contrat entre un principe supérieur transcendant et une dynastie et entre cette dynastie et le peuple. L'expression parfaite de ce régime est la théorie du mandat du ciel en Chine.

Quelles sont les conditions requises pour qu'une démocratie puisse émerger, s'installer, durer, ou réapparaître dans le contexte néolithique ? Quatre conditions semblent requises. Premièrement, il faut une pluralité de polities. Il n'y aucun exemple d'expérience démocratique isolée. Il a toujours des grappes et cela exprime le fait que la guerre n'a pas unifié les aires. Deuxièmement, les polities doivent être stables à l'échelle des siècles. Cela apparaît uniquement dans les tribus, qui disposent de mécanismes tribaux de rééquilibrage, et en Europe, contrée géographique très stable depuis les traités de Westphalie. Troisièmement, les contre-pouvoirs structurant la sphère privée doivent être solides. Il s'agit des lignées dans les tribus et les lignages des aristocrates, des bourgeoisies urbaines et des propriétaires paysans en Europe. Quatrièmement, les acteurs du jeu politique doivent développer des qualités de nature psychique ou au moins comportementale qui les rendent aptes à respecter les règles du jeu, à se dévouer aux intérêts communs - ce qui est d'autant plus délicat que la tricherie peut être payante - et à être autonomes, c'est-à-dire que le privé se défende contre le public.

Qu'en est-il aujourd'hui ? Les conditions de possibilité sont globalement remplies et la situation est donc favorable à la démocratie. Les qualités comportementales sont difficiles à saisir. La pluralité est réelle : l'humanité évoluera à brève échéance vers un système de type européen basé sur cinq à sept polities continentales (États-Unis, Russie, Inde, Chine, Brésil, Europe). De fait, ces systèmes oligopolaires sont les plus stables à long terme et les plus favorables aux développements démocratiques. Concernant les contre-pouvoirs, la modernisation multiplie les entreprises, les associations et les classes moyennes et réduit les coûts de coalition, ce qui renforce les pouvoirs privés. Les deux premiers exemples de démocraties provisoirement stables et issues de la modernisation (et non de paysannerie ou d'aristocratie modernes ou néolithiques) sont la Corée du Sud (1987) et Taiwan (vers 1997-2000). Quant à la stabilité des polities, deux zones d'instabilité politique majeure existent, l'Afrique subsaharienne et l'Asie antérieure (de la Méditerranée à l'Indus). Si ces conditions sont bien analysées, les expériences de démocratisation devraient se multiplier lors des prochaines générations. Quoi qu'il en soit, il est certain qu'aucun modèle unique ne s'impose. La démocratie chinoise sera aussi originale que celle des États-Unis.

Jean-Michel DENQUIN

J'ajoute que si l'élection n'est pas une condition nécessaire de la démocratie, elle n'en est pas non plus une condition suffisante. Pour paraphraser CLAUSEWITZ, l'élection, c'est la guerre continuée par d'autres moyens. Pour que l'élection fonctionne, il faut aussi des conditions sociales et culturelles minimales. Le processus électoral ne peut imposer par lui-même la démocratie, car il ne peut imposer la paix.

II. Les mutations d'un système : le cas de l'Afghanistan

Georges ESTIEVENART, CECE

Je vais présenter en quelques larges traits la situation de l'Afghanistan.

1 - Une démocratie sous perfusion ?

L'Afghanistan a connu une lente descente aux enfers à la fin du XXe siècle : invasion par les troupes soviétiques ; déroute soviétique en 1989 ; chute du régime communiste en 1996 ; régime des talibans ; puis les attentats du 11 septembre 2001. La situation s'accélère. Les talibans sont frappés chez eux, c'est-à-dire en Afghanistan. Il s'agissait d'atteindre Al Qaïda. Le régime des talibans est défait par l'intervention américaine en novembre 2001.

Dès lors, un processus de reconstruction a été mis en oeuvre. Les premiers pas se firent à Bonn, où la représentation de la société afghane fut rassemblée en novembre 200l ; pour une large part, il s'agissait de la diaspora et non exclusivement d'Afghans de l'intérieur. Une feuille de route fut alors établie sous l'égide des Nations Unies. Il s'agissait d'initier un processus démocratique par la tenue d'élections destinées à doter le pays d'une représentation élue. Préparées par des Loya Jirga (Assemblées traditionnelles en Afghanistan), vont avoir lieu, en octobre 2004 et en septembre 2005, des élections libres, présidentielles et législatives. Le contexte était très lourd. Ce processus a été difficile à mettre en oeuvre, mais il a abouti dans des conditions jugées acceptables par la communauté internationale (L'UE, par exemple, qui n'avait pas envoyé de mission d'observation électorale pour la présidentielle, en enverra une importante pour les législatives, qui rendra un avis globalement positif sur le déroulement de cette consultation. Il est vrai que deux milliards de dollars sont donnés chaque année pour la reconstruction en contrepartie (ou en contrepoint) de la restauration de la démocratie.

Il fallait pour cela faire sauter les nombreux verrous comparables à ceux de l'Irak : fragmentation géographique, ethnique et religieuse du pays ; rôle des femmes, reléguées au second plan ; récupération des moudjahidines, qui restent armés et fiers (assassinat du colonel MASSOUD le 9 septembre 2001) ; lutte contre le terrorisme d'Al Qaïda, difficile en raison de la porosité de la frontière pakistanaise ; problèmes de la drogue (culture du pavot) et du crime organisé.

Il est extraordinaire que les élections présidentielles se soient tenues dans des conditions acceptables le 9 octobre 2004. La réussite est liée pour une part non négligeable à la personnalité consensuelle de Hamid KARZAÏ, président intérimaire confirmé par les élections. Une constitution, instituant la République Islamique d'Afghanistan, et une loi électorale ont été adoptées auparavant avec l'aide des Nations Unies et des États-Unis. M. CARCASSONNE, le constitutionnaliste français qui a participé au processus, a été en partie surpris par le texte final de la constitution... qui instaure un régime présidentiel à l'américaine.

Les législatives auraient dû suivre immédiatement les présidentielles, mais elles ont eu lieu seulement le 18 septembre 2005. La sécurité interne du pays s'était détériorée. La production de pavot a été relancée et joue un rôle essentiel : en 2007, le PNB de l'Afghanistan s'élève de 7 milliards de dollars et le PNB occulte de la drogue est de 4 milliards de dollars. Comme l'aide extérieure est seulement de 2 milliards de dollars, la drogue est donc au coeur du développement économique : elle représente même la première activité économique du pays, avec toutes les conséquences que cela entraîne en termes de corruption, d'insécurité et de criminalité.

2 - Vers la reconstruction démocratique ?

Depuis 2005, la situation se détériore. Le processus électoral, quant à lui, s'est relativement bien déroulé. La situation des femmes s'améliore. Le Pakistan continue de surveiller l'Afghanistan. Cependant, le pays dispose de peu de voies de développement propres. Installer définitivement la démocratie sera donc une tâche très complexe.

L'avenir dépend de l'évolution de la sécurité, dont la situation continue à se détériorer gravement. Sur ce point, l'OTAN joue un rôle essentiel par le biais de la Force Internationale d'Assistance à la Sécurité (FIAS). Néanmoins, les nombreux pays présents (39 !) manquent de coordination ; il y a presque autant de stratégies en présence que d'acteurs, ce qui entraîne un déficit global d'efficacité des moyens. En outre, le pays doit toujours faire face à sa fragmentation ethnique et religieuse et doit sortir de l'ornière économique.

Les prochaines échéances sont les élections présidentielles qui devront se tenir à la fin 2009. Cependant, de nombreux participants actuels à la coalition, par exemple le Canada, sont en train de remettre en cause la poursuite de leur effort, surtout s'il continue à n'être partagé que par quelques uns. L'Afghanistan se trouve donc au milieu du gué. S'il est abandonné, il ne pourra pas profiter des bienfaits de la démocratie. La communauté internationale (l'ONU, l'OTAN, l'UE, les pays occidentaux...) doit donc se positionner clairement et indiquer si le pays est perdu ou non pour la démocratie. Cela montrera aussi si l'Afghanistan est, ou n'est pas, un exemple pour la solidarité internationale, et si la démocratie à l'occidentale est exportable vers un pays figurant plus que jamais parmi les plus déshérités de la planète.

III. Petite histoire d'une invention : les grands électeurs aux États-Unis

Maria RODRIGUEZ MC KEY, CECE

A travers mon intervention je voudrais que vous puissiez vous mettre à la place des hommes du XVIIIe siècle lors de la rédaction de la Constitution pour pouvoir apprécier leurs difficultés et vous rendre compte que beaucoup de ces difficultés existent encore dans les nouvelles démocraties du XXIe siècle.

1 - Les difficultés des États-Unis lors de la rédaction de la Constitution

En 1786, les États-Unis comprenaient treize ex-colonies britanniques. 4 millions de personnes vivaient dispersées dans un territoire situé toute la longueur de la côte atlantique et auquel s'ajoutait, après le traité de Versailles de 1783, un vaste territoire entre les Appalaches et le Mississippi. Les 13 États, certains petits, d'autres grands, étaient jaloux de leurs pouvoirs et de leurs droits respectifs et regardaient avec suspicion toute idée de gouvernement national central.

A l'époque, les habitants de la Nouvelle-Angleterre croyaient que les sudistes étaient trop aristocratiques. À l'inverse, ces derniers pensaient que les premiers étaient dangereusement démocratiques. Des problèmes de frontières existaient et des échauffourées se sont même produites en 1774 et 1775. L'intégrité des territoires et la possibilité d'en ajouter avait été un thème essentiel, le compromis se trouvant au chapitre IV de la constitution. Par ailleurs, la rébellion de Shay n'était pas insignifiante : les paysans de l'arrière-pays du Massachusetts protestaient contre des impôts excessifs et l'attitude stricte des tribunaux envers les banqueroutes. Il y a même eu un complot qui devait aboutir à un coup d'état mais qui a été déjoué par un discours de Washington en mars 1783.

La rédaction de la constitution a été le résultat de méfiance et de compromis de la part d'hommes qui avaient l'expérience du pouvoir (souvent dans les législatures des Etats). Une méfiance de la démocratie et une méfiance des partis politiques. En plus, c'était mal vu de chercher à être élu : « The office should seek the man, the man should not seek the office. » Dix ans auparavant il y avait eu «Les articles de la Confédération » qui échouèrent (pour la modifier il fallait l'unanimité des 13 états de l'époque) mais les questions qui se sont posées lors de la rédaction des articles de la confédération vont se poser lors de la rédaction de la nouvelle constitution (en 1787).

2 - L'élection du président des États-Unis

Il en est ainsi du problème de la représentation : les petits États voulaient une représentation au niveau des États alors que les grands voulaient une représentation proportionnelle à la population. Concernant le gouvernement central, il fallait décider s'il était indépendant ou subordonné aux États. L'attachement des Américains à leurs États était en effet profond depuis le XVIIsiècle. Il s'exprimait d'ailleurs dans les constitutions accordées par les Britanniques.

La question de l'élection du président a également fait l'objet d'un long débat. Le compromis qu'exprime l'article 2.2.2 en est le résultat. Comment choisir le président sans qu'il y ait de partis politiques ni de campagne électorale et trouver un équilibre entre le président et le Congrès ainsi qu'entre le gouvernement fédéral et les États.

Plusieurs options étaient possibles. L'élection directe a été rejetée, car il semblait que les citoyens ne pouvaient pas connaître le caractère et les qualifications des candidats compte tenu des distances et des moyens de communication. En outre, on craignait que chaque État choisisse un enfant du pays. Au pire, aucun président n'aurait une majorité pour gouverner le pays, au mieux, le président serait choisi par le plus peuplé des états avec peu d'égard pour les plus petits. Par ailleurs, l'élection par le Congrès mettait en danger l'indépendance de l'exécutif. La procédure risquait, en outre, d'aboutir à un marchandage peu éthique et donc à la corruption, voire à l'interférence des puissances étrangères. Enfin, l'élection par les États n'a pas été adoptée par peur que le président ne dépende des États et que ceux-ci empiètent sur le pouvoir fédéral. L'élection par des intermédiaires était la seule option restante.

Il n'a pas été possible de se mettre d'accord sur ce point. Un comité a donc été formé pour trouver une solution. Le compromis a été que chaque État nomme des grands électeurs dont le nombre correspond à celui des représentants et des sénateurs. Chaque État est libre de choisir le mode d'élection des grands électeurs. Leur fonction peut être assimilée à celle du collège des cardinaux de l'Église catholique. L'idée originale est que les personnes les mieux informées de chaque État choisiraient le président en se fondant seulement sur le mérite et sans tenir compte des origines, de l'État ou des partis.

3 - Les grands électeurs

Lors de l'élection de 1800, les grands électeurs ont par erreur donné le même nombre de voix au candidat pour la présidence et pour la vice-présidence, alors qu'ils voulaient Thomas Jefferson pour la présidence et Alan BURR comme vice-président. L'élection a été renvoyée à la Chambre des représentants qui, après 36 tours de scrutin, a élu Thomas JEFFERSON. Le 12e amendement à la Constitution a été adopté en 1804 pour éviter le renouvellement de cette situation. Les grands électeurs voteraient séparément pour le président et le vice-président.

Les auteurs de la Constitution avaient prévu que les États choisiraient les citoyens les plus distingués en tant que grands électeurs et que ceux-ci éliraient le président en tant qu'individus indépendants. Cependant, le développement de partis forts a conduit à percevoir les grands électeurs comme des représentants de partis. Le vote indépendant a rapidement disparu. Les premières loyautés politiques ont remplacé les loyautés envers l'État d'origine dès les élections de 1800.

Les grands électeurs sont nommés par leur parti respectif l'été qui précède l'élection présidentielle. Ces nominations se font via des primaires, des conventions ou des comités de campagne. Depuis 1836, tous les États élisent les grands électeurs lors d'une élection au niveau de l'État, à l'exception de la Caroline du Sud, dont l'Assemblée législative a continué à élire les grands électeurs jusqu'à la guerre de Sécession.

Chaque État a droit à un nombre de grands électeurs correspondant au nombre de députés et au nombre de sénateurs, le premier dépendant de la population et le second étant fixé à deux. Le recensement décennal peut entraîner une évolution du nombre de députés et donc de grands électeurs.

La Californie est l'État le plus peuplé et a 55  grands électeurs. Viennent ensuite le Texas avec 34 et New York avec 31. Les plus petits États disposent de trois grands électeurs.

Qu'est-ce que le slate ? Chaque parti politique a pour coutume d'offrir dans chaque État un slate of electors, c'est-à-dire une liste d'individus loyaux à leur candidat et égal au nombre des grands électeurs de l'État. Les électeurs de l'État votent ensuite pour le slate du parti qu'il préfère. Cela portait souvent à confusion. Aujourd'hui, les mots « grands électeurs pour » est inscrit clairement sur les bulletins. Les lois des États prévoient parfois que les voix seront comptabilisées pour le slate d'un candidat.

Dans la plupart des États, à l'exception du Nebraska depuis 1991 et le Maine depuis 1969, le parti qui gagne l'élection à la majorité remporte tous les grands électeurs de l'État. Dans le Maine et le Nebraska, deux grands électeurs sont élus par un vote populaire au niveau de l'État et les autres sont élus au niveau des circonscriptions.

4 - L'élection du président

Lors de l'élection présidentielle, en novembre, les électeurs votent pour les grands électeurs de l'un des candidats. 41 jours plus tard, c'est-à-dire le premier lundi après le deuxième mercredi de décembre, les grands électeurs se réunissent dans les capitales de leurs États respectifs pour voter. Ils ne se réunissent pas comme un seul corps, car la théorie constitutionnelle est que le Congrès est élu par le peuple, mais que le président et le vice-président sont élus par les États.

En janvier, le Congrès se réunit en séance plénière pour compter les votes des grands électeurs et déclarer le gagnant de l'élection. Le candidat à la présidence qui reçoit plus de 270 voix est déclaré président élu. Il en est de même pour le vice-président. Si aucun candidat ne reçoit la majorité, l'élection est faite par le Congrès. La Chambre des députés élit le président et le Sénat, le vice-président. Ces décalages dans le temps ne sont pas mentionnés dans la Constitution, mais découlent du fait qu'en 1787, il fallait un mois pour aller à Washington depuis les points les plus distants des treize colonies.

L'avantage du système tient au fait que le gagnant obtient un vote suffisant pour gouverner, même s'il n'a pas la majorité absolue. En outre, le vote est suffisamment distribué à travers le pays pour que le président puisse gouverner.

En conclusion, la pratique des grands électeurs a eu comme résultat l'accentuation de la tendance gagnante, ce qui a eu pour effet d'assurer une victoire nette et claire. Les exceptions à cette règle sont négligeables pour une démocratie de 200 ans.

Des mouvements ont proposé de changer le système. Actuellement, le sénateur démocrate de la Californie propose une élection directe du président. Elle considère que « le système ne peut pas être présenté comme non démocratique, mais qu'il n'est pas parfait. » À la recherche du système parfait, l'homme a commis beaucoup d'erreurs. 

Les pères de la nation américaine avaient trouvé une façon originale de résoudre le problème de l'élection présidentielle de la jeune république, tout en prenant compte des équilibres d'un pays fédéral. Le système fonctionne très bien, même si les pères fondateurs étaient convaincus que le président serait le plus souvent élu par le Congrès. Ainsi, les pères fondateurs sont pour nous une leçon d'humilité.

IV. Élections et transition en République démocratique du Congo

Jean-Claude MASCLET, Université Paris I

Cet exposé sur les élections en République démocratique du Congo est sans prétention scientifique.

Le cadre peut être fixé à partir de quelques repères. La République démocratique du Congo, l'ex-Zaïre, est un pays grand comme cinq fois la France. La population est estimée à 60 millions d'habitants. La croissance démographique est très rapide et le pays sera bientôt le premier pays francophone. Le pays est extrêmement riche sur le plan des ressources minérales et hydrauliques. Pourtant, la population vit dans la pauvreté, dans la précarité et, au nord-est, dans l'insécurité.

Sur le plan politique, l'indépendance de 1960 avait donné de grands espoirs. Ensuite, un régime dictatorial s'est installé durablement malgré les constitutions de 1964 et de 1967. Les désordres explosent en 1996 et sont entretenus par les interventions étrangères. Les accords de Sun City, en 2002, mettent fin à la situation de belligérance qui a fait quatre millions de victimes et autant de déplacés.

La période tragique commencée en 1996 s'achève avec une constitution de transition patronnée par la communauté internationale et notamment l'ONU. Un gouvernement dit d'union nationale est mis en place. Les anciens chefs de guerre se partagent le pouvoir. Les membres du Sénat et de l'Assemblée nationale ne sont pas élus, mais nommés au prorata de l'influence des composantes et des entités. Cette constitution devait permettre le passage à une constitution définitive et démocratique et l'organisation d'élections. Celle-ci est adoptée par référendum en décembre 2005 et promulguée le 18 février 2006. Elle a des influences belges et françaises. Par exemple, l'article 69 de la constitution reproduit l'article 5 de la constitution française.

Le régime transitoire fonctionne correctement. La méfiance réciproque interdit cependant toute action d'envergure sur le plan gouvernemental. Le pays est placé sous tutelle internationale par le biais de la mission des Nations Unies au Congo (MONUC). Il s'agit de la force la plus importante déployée : 17 000 personnes, dont 15 000 militaires. Le représentant du secrétaire général de l'ONU est donc une figure du premier plan. Les organisations internationales suivent (Programme des Nations Unies pour le développement, Union européenne, ONG).

Le premier tour de l'élection présidentielle et les élections législatives ont eu lieu le 29 juillet 2006. Le deuxième tour et les élections des 25 assemblées provinciales et de Kinshasa ont eu lieu de 29 octobre 2006. Les sénateurs ont été élus le 19 janvier 2007. Le gouverneur et le sous-gouverneur ont été élus le 27 janvier 2007. Enfin, le gouvernement a été investi le 24 février 2007. Les élections locales sont prévues au second semestre 2008.

1 - Le processus électoral

Le processus électoral est un exploit technique du Programme des Nations Unies et de la Commission électorale indépendante mise en place par la constitution, car le Congo n'avait pas connu d'élections démocratiques depuis 1960. Le processus a été financé par l'Union européenne.

La logistique était très lourde. Il fallait établir des listes électorales fiables malgré l'absence de carte d'identité et de recensement. Une loi du 29 décembre 2004 a prévu l'enrôlement des électeurs. Pendant six mois, entre juin et décembre 2005, 25 millions d'électeurs ont été enrôlés. Les équipes étaient munies d'un équipement moderne et surtout d'un protocole très précis qui a permis la délivrance des cartes d'électeur. L'impact psychologique de cette opération a été important, d'autant plus que la publicité était assez large.

Une deuxième difficulté résidait dans l'organisation du scrutin en lui-même, puisqu'il n'existait aucune vraie administration. Il fallait mettre en place 50 000 bureaux de vote, ce qui nécessitait un découpage sectoriel, et 64 centres de compilation des résultats. Il fallait recruter, former et payer le personnel. Il fallait acheminer le matériel de vote, alors que seuls 200 kilomètres de routes sont praticables. L'hélicoptère et l'avion ont été largement utilisés. Les bulletins ont été imprimés en Afrique du Sud. La participation a été large : 70 % au premier tour et 65 % au second tour.

La Commission électorale indépendante était définie comme une commission d'appui à la démocratie. Elle a bénéficié de l'apport technique du PNUD et de l'appui financier de l'Union européenne, mais elle a assuré elle-même l'enrôlement et le processus électoral grâce à l'impulsion de son président, l'abbé MALOU MALOU. La Commission électorale doit cesser ses fonctions et sera remplacée par une nouvelle commission. Elle a joué un rôle fondamental, car il s'agit d'une véritable administration indépendante qui gère l'ensemble du processus électoral.

2 - La loi électorale

La loi électorale a été adoptée le 9 mars 2006.

L'élaboration de la loi a été l'occasion de conflits ouverts entre la communauté internationale et les acteurs congolais sur les points les plus importants, en l'occurrence les modes de scrutin. La communauté s'était engagée dans une opération préparatoire pour imposer un mode de scrutin de liste bloquée zébrée (paritaire) et, sous l'influence belge, un vote préférentiel. Ce système était trop complexe pour le Congo, où 70 % de la population est presque analphabète.

Les parlementaires ont vivement réagi. Ils voulaient être réélus et donc décider eux-mêmes du mode de scrutin. Finalement, le Congo a choisi son propre mode de scrutin. Celui-ci est basé sur deux déterminants. Premièrement, la circonscription électorale pouvait être ad hoc, provinciale ou territoriale. Or les 164 territoires sont le lieu d'expression politique traditionnelle. C'est donc ce cadre de proximité qui a été choisi. Deuxièmement, il fallait savoir si le vote était nominatif ou de liste. Pendant la dictature, les élections étaient réalisées au scrutin de liste et les candidats du parti unique n'allaient jamais sur le terrain. Les Congolais refusaient donc ce scrutin. Pour la présidentielle, le scrutin uninominal à deux tours a été retenu. Pour les sénatoriales, quatre sénateurs sont élus par province par les 40 députés de chaque province.

Le problème se posait surtout pour l'Assemblée nationale, les assemblées provinciales et les assemblées territoriales. Le cadre est celui des 164 territoires. Lorsque le territoire est peu peuplé et qu'il y a un seul siège, le scrutin est uninominal à un seul tour. Dans les autres territoires, le scrutin est proportionnel sur listes ouvertes. Les experts internationaux s'y sont opposés et ont dénoncé l'absurdité du système. Il a fallu leur expliquer que le système n'était pas absurde, puisqu'il était pratiqué en Finlande. Certains experts considéraient même que comme ils finançaient les élections, ils pouvaient choisir le mode de scrutin.

En pratique, des listes de candidats sont présentées sur un bulletin de vote unique. À Kinshasa, le bulletin faisait sept pages en couleurs, puisqu'il fallait pourvoir 19 sièges et qu'il y avait 12 listes et des candidats indépendants. L'électeur vote pour un nom et non pour une liste. La répartition est établie selon le nombre de voix recueillies par chaque liste et dans l'ordre d'arrivée des candidats de chaque liste. La répartition se fait au plus fort reste. Il s'agit d'un mode de scrutin de proximité et personnalisé, comme le souhaitaient les Congolais. Il a permis un renouvellement du personnel parlementaire.

La question de la nationalité s'est également posée. Aucune condition de nationalité des parents ou de résidence n'a été retenue afin d'éviter d'éliminer des candidats importants. De même, aucun dispositif de parrainage n'a été institué.

3 - Le contentieux électoral
a. Contexte et bilan

La loi prévoit un contrôle juridictionnel de l'élection. En pratique, le délai de jugement prévu, sept jours, était irréaliste : le délai est de dix jours en France. C'était possible pour la présidentielle, mais difficile pour les législatives, puisqu'il y a eu 400 requêtes. Le législateur a finalement allongé le délai à deux mois juste avant l'élection, par un vote du 29 février 2006. Cela a permis de sauver le contentieux électoral. Pour comparaison, le contentieux est impossible au Kenya.

Le contrôle juridictionnel est une nouveauté. Il introduit le juge dans la sphère politique. Les 23 magistrats de la Cour suprême, ceux des cours d'appel et les juristes de la Commission électorale ignoraient tout de cette forme de contentieux. Ils étaient même inquiets, voire terrorisés par l'idée de juger ces contentieux. Il a donc fallu les former. Il s'agissait de leur expliquer la procédure et surtout les pièges concrets du contentieux.

Le contentieux a bien fonctionné, alors même que le climat était extrêmement brutal. L'annonce des résultats du premier tour de la présidentielle a en effet été suivie d'affrontements entre milices. Après le deuxième tour, les locaux de la Cour suprême ont été attaqués. Les archives ont été détruites. Malgré cela, le recours intenté par le perdant à l'élection présidentielle a été jugé dans les délais. Les requêtes des législatives ont également été étudiées dans des conditions désastreuses.

Le bilan quantitatif et qualitatif est exceptionnel. Pour le contentieux des candidatures, 44 arrêts ont été rendus pour les présidentielles, 79 pour les législatives et 6 pour les sénatoriales. Pour le contentieux des résultats, les chiffres sont de 8 arrêts pour le premier tour, 1 pour le second, 343 pour les législatives et 10 pour les sénatoriales. 66 arrêts ont été rendus sur appel pour les élections des députés provinciaux et des gouverneurs. Les arrêts d'irrecevabilité ou manifestement infondés sont très nombreux. La Cour a prononcé l'invalidation de 18 députés et annulé les opérations électorales dans une circonscription.

Sur le plan qualitatif, la Cour a rencontré plusieurs difficultés. La portée de la règle du contradictoire n'a pas été appréciée de manière très exacte par les six chambres de la Cour. Celle-ci a donc dû accepter un recours suite à un problème d'information (des députés n'avaient pas été prévenus, mais ils n'avaient pas d'adresse). Le législateur devra prendre une décision sur ce point, par exemple la domiciliation automatique à l'assemblée. La question des délais de jugement s'est également posée. La Cour a deux mois pour statuer, sans sanction. Le délai n'est donc pas impératif. En pratique, l'opinion publique considérait qu'il n'y avait plus de contentieux si la Cour n'avait pas statué dans les deux mois. Enfin, la motivation des arrêts a fait l'objet de discussions. Par ailleurs, il est apparu qu'une procédure de filtrage des recours aurait dû être mise en place.

b. L'affirmation de la Cour suprême

Le contentieux électoral a été l'occasion pour la Cour suprême de s'affirmer comme corps et en tant qu'élément du pouvoir judiciaire. Malgré les suspicions classiques en Afrique sur les juges, la Cour a pris trois décisions clarifiant son rôle.

La première porte sur le problème des 15 jours que le constituant congolais avait mis entre les deux tours, sur le modèle français. Or il fallait 15 jours pour récupérer les suffrages et autant pour vérifier les résultats et éditer puis distribuer le nouveau matériel de vote. Le deuxième tour n'a donc eu lieu que le 29 octobre. Les perdants ont donc remis en cause la constitutionnalité du processus électoral. Un « complot » a dû être organisé pour saisir la Cour suprême sur ce point, les règles de saisine étant complexes. Celle-ci a interprété la constitution et fait état de circonstances de force majeure. Elle a également indiqué que ce n'était pas la Commission électorale, mais elle-même qui devait fixer le délai supplémentaire.

La deuxième décision porte sur la Commission électorale indépendante. Selon la Constitution, celle-ci devait disparaître lors de l'installation de l'Assemblée nationale. Or il fallait organiser des élections partielles et locales. Dans un arrêt du 23 juillet 2007, la Cour suprême a accepté d'être saisie par le président de la CEI, même si cette saisine n'était pas prévue. Elle a justifié ce point par son pouvoir régulateur et non en fonction de son pouvoir d'interpréter la Constitution. Elle a décidé que le principe de continuité des services publics exigeait que la Commission poursuive sa mission jusqu'à la mise en place d'une nouvelle Commission.

La troisième décision est la plus significative. La Constitution prévoit une validation des mandats des députés et des sénateurs par l'assemblée à laquelle ils appartiennent, comme dans le système belge. Il fallait concilier cette validation avec le contrôle juridictionnel. Le conflit était inévitable. Les 18 députés invalidés, regroupés dans le Groupe des 18, ont mené une campagne brutale contre la Cour et se sont présentés comme des victimes de l'injustice et de la discrimination. Ils ont failli obtenir gain de cause, c'est-à-dire que l'Assemblée nationale constitue une commission spéciale d'enquête sur la Cour afin de mettre personnellement en cause ses magistrats. Le président de l'assemblée a cependant perçu le risque et a rejeté ce souhait, au bénéfice de la Cour. Celle-ci a pris un arrêt précisant que la validation des pouvoirs ne peut remettre en cause ni le dispositif des arrêts, ni les résultats définitifs, car la constitution et la loi électorale ont confié l'examen de la régularité des élections aux seules instances judiciaires. Conformément au principe de la séparation des pouvoirs, le Parlement n'avait ni la compétence ni le pouvoir de rechercher la suite à réserver aux arrêts de la Cour sans porter atteinte à l'indépendance de la justice. Cet arrêt est très bien conçu. La validation des mandats est donc une pure formalité et se limite simplement à vérifier l'identité et si les procédures sont achevées.

Bref, la réussite de ce processus ne présage pas de l'avenir, mais les signes sont plutôt prometteurs.

Jean-Michel DENQUIN

Les processus ne sont pas naturels. Ils doivent être construits à partir de rien. En 1789, la France se trouvait dans la même situation. La première vraie loi électorale date seulement de 1848. Les problèmes sont nombreux et très concrets, et le plus fascinant est que tout cela fonctionne correctement !

V. OASIS méconnu : EML, normalisation et vote électronique

Olivier PAQUET, CECE

Le vote électronique s'effectue avec des machines à voter spécialement dédiées. Celles-ci sont très mal perçues depuis les incidents qui ont eu lieu aux États-Unis en 2000. Le vote électronique peut aussi être perçu, moins comme une mécanisation du scrutin mais plutôt comme la volonté de formaliser les élections et le processus afin de le traiter de manière électronique. Cette formalisation a été entreprise par OASIS, un consortium de 5 000 participants, regroupant notamment des entreprises informatiques. Ce consortium est chargé de créer des standards. L'office le plus connu pour la création de normes est l'ISO. OASIS a souhaité établir un standard pour les élections électroniques, en l'occurrence l'EML (Election Markup Language). Il ne s'agit pas d'un logiciel, mais d'un langage au sens performatif, il s'agit donc d'une démarche très différente des machines à voter classiques, et visant à établir un cadre pour les élections électroniques qui ne dépende pas d'un constructeur mais soit adaptable à toutes les situations et à tous les types de scrutin.

1 - La nécessité de créer une norme transparente et ouverte
a. Les problèmes des machines

L'électeur vote avec une carte puis la machine calcule le résultat. Comme il y a plusieurs constructeurs, il n'y a pas d'unité dans les machines.

Les machines doivent être certifiées : il faut montrer que la machine remplit correctement sa fonction, que les manipulations sont impossibles et que les données sont sécurisées. La procédure n'est pas toujours convaincante : il s'agit simplement de se conformer à un cahier des charges et non d'expertiser l'invulnérabilité de la machine.

Tous ces processus sont aux mains des experts informatiques, ce qui pose le problème du contrôle citoyen et juridictionnel des élections. Aux États-Unis, les constructeurs avaient recompté les votes, mais à partir de la même machine. Ils aboutissaient donc aux mêmes résultats.

L'utilisation d'une trace papier a été envisagée : l'électeur pouvait vérifier son vote. En pratique, celui-ci ne le vérifie pas. Le papier ne sert donc pas de la même manière qu'un bulletin traditionnel.

b. La norme EML

OASIS a donc décidé de créer une norme de traitement des votes, indépendante des machines. En outre, il a décidé que l'essentiel de la vérification devait passer par des recomptages et non par une expertise informatique.

La norme peut être comprise par analogie avec les pages Web. Une page correspond à des informations mises en forme : le texte peut être mis en italique, en gras, etc. Elle est composée d'une série de balises qui vont indiquer à l'ordinateur que tel élément va être affiché de telle façon. L'ordinateur ne manipule pas les informations. Les pages peuvent être affichées de la même façon, quel que soit le système d'exploitation (Windows, Mac, Linux...), grâce à la norme qu'est HTML.

L'EML repose sur la même logique. L'élection est formalisée en différents modules. Un module permet de s'assurer que l'électeur a le droit de voter (contrôle de l'identité et de la carte). Un autre contrôle les candidats. Un autre encore permet de créer les bulletins électoraux à partir des deux modules précédents.

Les données ne sont pas cryptées. Les informations stockées dans la machine ne sont pas rassemblées : il n'est indiqué nulle part que tel électeur a voté pour tel candidat. La machine enregistre seulement qu'une case d'un bulletin a été cochée. Toutes les données sont ensuite comptabilisées à partir des positions cochées, ce qui aboutit à un résultat chiffré. Celui-ci est ensuite confronté aux noms réels des candidats.

Le consortium s'est concentré sur la vérification et la sécurisation des données. Les données des bulletins sont donc enregistrées de trois manières : la position sur le bulletin conformément aux instructions EML ; l'image du formulaire rempli, enregistré avec un code-barres qui peut être utilisé en cas de besoin ; l'impression de l'image. Ces trois enregistrements permettent d'effectuer les calculs et les vérifications avec une autre machine ou manuellement. La confrontation des trois résultats peut se faire à l'intérieur du même bureau de vote.

2 - Les forces du langage

Par rapport aux machines à voter, la force de l'EML réside dans les caractères interchangeable, modulaire et non lié à l'expertise informatique.

Le caractère interopérable permet de voter à partir de n'importe quel support. Le consortium a expérimenté les votes par Internet, assistant personnel, téléphone, machine à voter et bulletin papier. Ce système évite la substitution obligatoire : l'électeur pouvait choisir l'outil dans lequel il avait le plus confiance. Les informations pouvaient être centralisées, quelle que soit leur origine.

La modularité du système est également très pratique. Les modules sont indépendants. En cas de problème sur un point, les autres modules ne sont pas touchés. En outre, les données ne sont pas cryptées et sont de simples données textes imprimables. La vérification ne nécessite pas d'expertise. Un simple assesseur légèrement formé en est capable. Aucun logiciel n'est nécessaire pour expertiser les machines, puisqu'il s'agit d'un simple langage textuel. La transparence de la procédure est totale. Les responsables de l'élection peuvent également maîtriser le processus. En cas de désistement, il n'est pas nécessaire d'appeler le technicien pour modifier la liste des candidats. Tout est possible au sein du bureau de vote.

Au niveau de la sécurité, deux opérations sont critiques dans l'EML : la transformation de l'identité de l'électeur en un numéro d'identification, qui doit être garantie afin d'assurer l'unicité du vote ; la transformation des positions en vote pour un candidat.

Des expériences pilotes ont eu lieu au Royaume-Uni en 2003. Pour leur part, les États-Unis ont souhaité disposer d'un langage propre à leurs élections. Or la force de l'EML est d'être multilingue et adaptable à tous les types de scrutins. Le 30 novembre 2004, le Conseil de l'Europe a approuvé et recommandé l'une des versions de l'EML.

John BORRAS, l'un des responsables de l'EML, explique que « la beauté de l'EML c'est qu'il soutient le processus électoral sans exiger aucun changement dans la manière de conduire une élection ; l'EML permet aux responsables des élections de conduire leurs propres investissements au niveau des infrastructures pour évoluer à mesure que de nouvelles technologies émergent. » L'EML ne nécessite pas un matériel coûteux, puisque c'est un simple langage et non un logiciel.

Jean-Michel DENQUIN

A vous entendre, ce langage est plus fiable que les machines à voter, mais ces dernières ne sont pas une référence ! De mon point de vue, l'urne transparente autour de laquelle on peut tourner reste encore le système le plus fiable.

VI. Les fondements du modèle démocratique en Suisse

Denis GIRAUX, Université Paris II

Après cette longue journée consacrée à toutes sortes d'aspects de l'encadrement démocratique des élections il peut sembler quelque peu curieux, anecdotique, voire anachronique de terminer ces communications par la Suisse dont personne ne doute, a priori, qu'elle corresponde à une pratique politique de la démocratie plutôt satisfaisante au regard du reste du monde, même si elle n'est pas le seul modèle démocratique.

J'ai donc la redoutable tâche de vous soumettre un dernier exposé dont l'importance ne vous apparaît sûrement pas évidente à première vue. Sans vouloir désobliger nos aimables voisins, la Suisse est un petit État très riche et riche aussi de sa démocratie mais qui semble tout à fait spécifique à sa structure fédérale et aux dimensions modestes du pays, tant du point de vue du nombre des individus concernés que de la surface sur laquelle ils habitent. Ce pays reste un cas spécial, un Sonderfall comme le disent les Suisses, un modèle donc difficilement exportable.

Quant à se demander quels sont les fondements de cette démocratie, c'est s'interroger sur les origines lointaines de cette dernière, et nous verrons qu'elles ne sont pas si faciles que cela à identifier. Et même si nous trouvions une source miraculeuse, il est permis de se demander à nouveau en quoi cette découverte peut servir la problématique de l'essor de la démocratie. Il va donc me falloir être très convaincant car la Suisse souffre d'images caricaturales que les publicitaires accentuent encore à grands traits, et le monde universitaire, étudiants et enseignants, ne se passionne plus guère pour ce qui apparaît plus comme un paradis fiscal qu'un modèle démocratique exportable.

On croit connaître la Suisse et il n'en est rien, c'est un pays historiquement assez pauvre, au passé tourmenté et belliqueux et qui n'avait aucune vocation à devenir cet apparent paradis champêtre, que nous croyons voir aujourd'hui et où il ne se passe presque rien. Or il y a un mois et demi un séisme de très forte magnitude a secoué le pays. Nous n'en n'avons presque rien su, l'information étant reléguée le lendemain, jeudi 13 décembre 2007, en page 5 du Figaro et même en page 10 de Libération, et diffusée dans Le Monde seulement le surlendemain, en page 8. Mais nous sommes presque excusables, nous avons, depuis mai 2007, un volcan national qui va d'éruption en éruption et qui occupe à lui seul tout le paysage médiatique, il fait même plus de bruit que les volcans italiens, alors les volcans suisses... C'est dommage car les députés suisses, en ne reconduisant pas le 12 décembre 2007, pour quatre ans dans ses fonctions de membre de l'exécutif fédéral, le conseiller fédéral Christoph BLOCHER, ont réussi une superbe manoeuvre politique qui a laissée le milliardaire xénophobe pantois, le rejetant dans l'opposition et dans la posture de son lointain prédécesseur SCHWARZENBACH qui n'avait pas non plus la sympathie de la plupart des parlementaires suisses.

Ces élus nationaux ont fait la démonstration que deux mois après le triomphe du parti de BLOCHER, l'UDC (Union démocratique du Centre) aux législatives avec 29 % des suffrages exprimés, plus que les thèses sécuritaires et anti-immigration de ce parti, c'est le personnage qui ne convenait pas au style gouvernemental suisse, basé depuis 1959 sur le socle de bronze. Le socle de bronze c'est l'incarnation du consensus entre les quatre grands partis, qui sont donc tous au pouvoir en même temps à travers les sept personnes à la tête de l'exécutif. Comme le résumait le quotidien le Temps : « Durant (les) quatre ans (précédents) le tribun n'a pas su prendre les habits de l'homme d'État ».

La Suisse est donc bien, comme l'écrivait le couple MASNATA-RUBATTEL, un pays de séduction démocratique et de répression suave.

Afin de traiter dans toute sa dimension ce vaste sujet des fondements du modèle démocratique en Suisse il convient dans un premier temps de chercher les sources qui ont permis l'émergence de cette démocratie, puis de voir ensuite si ce pays constitue un modèle démocratique qui serait de nature à servir d'exemple à suivre pour d'autres États.

1 - Voyons donc tout d'abord les origines de la démocratie suisse

En fait chercher les origines de la démocratie suisse c'est comme partir à la quête des sources du Nil, on a souvent la surprise d'en rencontrer plusieurs, sans très bien savoir laquelle privilégier, d'autant qu'elles se recoupent et mélangent leurs eaux, au point qu'il devient presque impossible de savoir à la fin de qui découle quoi. Notre chance est qu'il est possible de repérer trois sources principales qui ont contribué à façonner la Suisse actuelle, et deuxième avantage elles sont apparues historiquement à des périodes différentes.

N'étant pas historien je vais seulement m'attacher à vous montrer ce qu'elles ont permis de faire émerger, tout en sachant que la Suisse a été construite autant du dehors que de l'intérieur, car le pays n'est pas isolé dans ses montagnes, c'est au contraire le carrefour de l'Europe et c'est bien la raison pour laquelle, à défaut de la dominer, les grandes puissances européennes l'ont neutralisé au XVIe siècle tout en y restant longtemps présente par la suite pour certaines d'entre elles.

La première est celle qui remonte aux antiques pratiques d'organisation villageoises que l'on voit s'institutionnaliser, en particulier, mais pas seulement là, dans la Suisse primitive des Landsgemeinden.

La seconde à trait à l'importation par la Suisse de ce qui se déroule ailleurs en Occident que ce soit après la révolution américaine, puis à la suite de l'exportation de la Révolution française qui s'impose brutalement en Suisse en 1798, six ans après le mauvais souvenir du massacre des 800 gardes suisses aux Tuileries.

Le troisième enfin relève de ce qu'on pourrait appeler le courant doctrinal mais qui connaît aussi des praticiens qui tentent de renverser l'ordre ancien, quitte à y laisser la vie.

Ces trois mouvements peuvent jusqu'à un certain point être étudiés individuellement mais il ne faut pas oublier que s'ils s'inscrivent dans un cadre géographique suisse, l'unité du pays actuel n'existe pas encore, il faudrait donc parler de l'histoire des Suisses, de plusieurs Suisses au sein de cette confédération d'Etats. Ce n'est qu'après 1848, quand elle devient un État fédéral, que l'on peut envisager l'analyse d'un tout qui conserve tout de même de très forts particularismes jusqu'à aujourd'hui d'un canton à l'autre, et il y a 26 cantons.

a - Pour des raisons en grande partie encore inconnues, quelques années avant la signature entre les trois cantons primitifs de la Suisse allemande, en 1291, du pacte confédéral, certaines entités ont commencé à rassembler officiellement les hommes en âge de porter les armes (dès 16 ans, voire 14 à AI, AR) au niveau cantonal que ce soit à Uri dès 1231, à Schwyz en 1294 ou encore Unterwald dès 1300.

Après ce pacte d'alliance de 1291 signé dans la plaine du Rütli, d'autres cantons extérieurs à ce traité ont suivi cet exemple : Glaris en 1387, Zoug deux ans plus tard, Appenzell à partir de 1403 ; quitte à séparer les catholiques des protestants après la Réforme comme à Glaris après 1623, pour à nouveau faire réunion commune après 1836, tout comme à Zoug de 1376 à 1840, mais le divorce peut être définitif comme à Appenzell depuis 1597.

De nos jours encore, le premier dimanche de mai, sur le Ring, l'anneau symbolique que représente la place du village, les habitants de Glaris décident en une matinée de trancher les questions politiques, reconduisant ou pas dans leurs fonctions les élus, le tout à main levée, généralement dans la bonne humeur si le beau temps est de la partie.

Ce folklore aux yeux de bien des analystes condescendants, qui n'y ont jamais assisté, est résumé en quelques lignes comme une survivance anecdotique dans leurs manuels de droit constitutionnel et ils leur consacrent moins de place que ne le fait le guide vert Michelin pour la Suisse !

Certes ces formes de démocratie directe, sont discutables de bien des points de vue, en particulier pour leur aspect longtemps antilibéral et leur ostracisme suranné envers les femmes qui ont mis très longtemps à pouvoir y accéder, les dernière en 1990 seulement (ARextérieures) et sur décision du Tribunal fédéral, mais elles ont comme les town-meetings de la côte est des États-Unis qui existent de 1620, le mérite d'avoir duré, elles, plus de 700 ans, ce qui n'est déjà pas rien.

Certes encore la plupart ont disparu ; certaines depuis déjà un siècle : Zoug en 1848, Uri en 1928 ; trois autres en moins de trois ans récemment : Nidwald en 1996, Appenzell Rhôdes Extérieures l'année suivante par référendum tout comme à Obwald deux ans plus tard.

Il ne reste donc plus que deux Landsgemeinden en 2007: à Glaris (29 communes et 38.500 habitants) et Appenzell Rhodes Intérieures (6 communes et 15.000 habitants) dont l'avenir soit assuré.

La première de nos sources démocratique est en partie tarie mais elle pourrait renaître comme une résurgence avec la e-démocratie. Elle a été, de toute façon selon le titre de l'ouvrage de Louis CARLEN, l'école de la démocratie.

On notera aussi que pour l'historien Adolf GASSER c'est dans la souveraineté communale qu'il faut voir le fondement de la démocratie directe en Suisse car si les cantons envoyaient des baillis dans ces territoires, faute de fonctionnaires rétribués, une administration non bureaucratique dans un contexte de liberté s'y développe alors du XIIIe au XVIIIe siècle.

Les Landsgemeinden ne sont cependant pas les précurseurs des procédures référendaires modernes mais elles sont depuis leurs débuts le creuset de la tradition d'une certaine participation populaire dans les communautés médiévales (Markgenossenschaft).

b - Deuxième source plus directe de la démocratie suisse actuelle, si les Suisses reconnaissent volontiers avoir puisé dans l'exemple nord-américain l'importation du référendum constitutionnel, pas plus que les Français n'avouent volontiers leur dette américaine en la matière pour leurs propres institutions, qu'il soit constituant ou de révision, nos voisins suisses n'admettent volontiers l'apport de cette modalité référendaire « grâce » à la révolution française qui fait intrusion sur le territoire suisse dès la mise sur pied d'une constitution dans la République de Genève le 22 mars 1791.

Mais il y a ensuite les troupes armées du Directoire qui occupent le pays en 1798 à la suite de la révolte du Pays de Vaud menée par Frédéric-César LAHARPE qui a appelé de ses voeux une intervention française contre le régime de Berne l'année précédente. Une cascade de révisions cantonales fait suite à l'intervention du général Philippe MÉNARD (1750-1810) et inspirent divers mouvements d'émancipation populaire, étouffés dans les quinze années suivantes par la Restauration mais reviennent en force, après la révolution de 1830, qui donne en Suisse la Régénération, c'est-à-dire un nouvel élan des libéraux, irréversible poussée consacrée par la constitution fédérale de 1848, d'inspiration clairement américaine.

Mais l'année précédente, le 25 octobre 1847, les citoyens genevois, après une insurrection armée victorieuse, avaient approuvé par référendum (5.547 voix contre 3.187) une nouvelle constitution « mélange intéressant du droit révolutionnaire français, du droit constitutionnel américain et de l'ancien droit constitutionnel genevois » comme l'écrit justement Andréas AUER.

Au niveau fédéral, 1874 c'est l'apparition du référendum facultatif, 1891 la consécration de l'initiative populaire, ces droits étant déjà développés depuis longtemps au niveau des cantons qui sont le véritable laboratoire de l'innovation en matière politique des droits populaires en Suisse.

c - Troisième source d'apparition de la démocratie suisse enfin, l'apport des penseurs qui sont très nombreux et qui pourraient sur ce point nous faire remonter aux disciples de GROTUIS, avec de VATTEL, BARBEYRAC, BURLAMAQUI, ces penseurs du jusnaturalisme, de l'école du droit naturel.

Faute de temps nous nous limiterons au plus connu d'entre eux, Jean Jacques ROUSSEAU, que les Français croient volontiers des leurs alors qu'il n'est certes pas suisse, mais genevois, nuance, Genève ne rentrant dans la Confédération qu'en 1814. Genevois donc il est jusqu'à ce que les autorités genevoises condamnent le Contrat social en 1762, ce qui amène ce dépressif chronique à renoncer à son droit de bourgeoisie l'année suivante.

ROUSSEAU est un auteur enraciné dans l'histoire mais qui se préoccupe tout autant du droit des gens et c'est donc selon Alfred DUFOUR « plus un penseur réactionnaire qu'un penseur révolutionnaire... permettant de retrouver l'un des fils conducteurs interrompus existant entre nos vieilles institutions communales médiévales et nos théories modernes de la souveraineté populaire et de la démocratie directe. »

Comme le rappelle Alexis PHILOMENKO, auteur d'un monumental ouvrage en trois volumes sur « Rousseau et la pensée du malheur » au moment de rédiger les Cahiers de Doléances, « ROUSSEAU avait une idée précise, soulignée par A.AULARD dans son Histoire de la Révolution française, il n'y eut à ce moment là qu'une seule commune où un admirateur de J.J.ROUSSEAU proposa l'application de la démocratie directe, la motion fut repoussée à l'unanimité moins une voix. »

Les droits populaires suisses ne sont donc pas d'essence révolutionnaire mais découlent au contraire de vieilles traditions historiques ; ce sont des éléments du passé qui permettent de mettre sur pied des modalités nouvelles au profit du peuple souverain.

De très nombreux auteurs mériteraient d'être cité, à l'image de deux universitaires français installés pour un temps en Suisse, Roger GIROD à Genève et Jean MEYNAUD à Lausanne qui ont été des précurseurs de l'étude des droits populaires dans les cantons où ils officiaient dans les années cinquante-soixante, bien après l'extraordinaire Pellegrino ROSSI précurseur en 1832 de réformes qui aboutiront quinze ans plus tard au niveau fédéral.

2 - Regardons maintenant si la Suisse constitue bien un modèle démocratique ?

Il est facile de critiquer la vie politique d'un État et la Suisse n'échappe pas à cette loi du genre. Nous verrons donc en quoi la démocratie est depuis toujours chose fragile avant de constater que la démocratie suisse n'échappe pas à de nombreuses critiques.

a - Lorsqu'il publie son ouvrage en 1948, André SIEGFRIED l'intitule « La Suisse, démocratie témoin » parce qu'elle aurait bien pu ne plus être que la seule démocratie, dans une Europe noyée par les fascismes, hitlérien, mussolinien, salazariste et franquiste. Donc la démocratie aurait très bien pu disparaître d'Europe après la victoire des forces de l'axe, elle qui était déjà si mal en point à travers toute l'Europe entre les deux conflits mondiaux, disparaître à nouveau car il ne faut jamais oublier qu'il y a un véritable miracle du retour démocratique depuis les temps historiques.

En effet qui aurait pu parier en 339 avant Jésus-Christ, quand Philippe de Macédoine met fin à cette expérience curieuse d'à peine et d'au mieux cent cinquante ans, que cette démocratie athénienne douteuse que Platon condamne sans appel, qui aurait pu imaginer qu'après 2000 ans de disparition dans les faits, sinon dans les esprits de certains rares penseurs, cette solution d'organisation réapparaîtrait au moment des révolutions anglaise, américaine et française ?

Qui pensait en 1989 que le contre modèle stalinien de la guerre froide finirait par s'écrouler de l'intérieur et qu'un Francis FUKUYAMA pourrait accéder à une célébrité mondiale avec un article de 12 pages dans lequel il annonçait la fin de l'histoire qu'un Ben Laden a remise dans l'actualité, car la démocratie est aujourd'hui encore triomphante dans les esprits mais partout sur le terrain, menacée.

Les bookmakers anglais les plus audacieux n'auraient pas parié un penny sur ces hypothèses hasardeuses ! Et pourtant, miraculeusement, les démocraties survivent, renaissent et se renforcent à travers les épreuves qu'elles affrontent, la Suisse n'échappant pas à ce mouvement.

Cependant l'ouvrage de 238 pages de SIEGFRIED fait un peu honte aux penseurs suisses. Ecrit après un rapide voyage d'étude durant l'été précédent, il est paru la même année que celle de la publication par l'historien William RAPPARD de son livre sur la constitution fédérale de la Suisse, tout en nuances. Dès cette époque un auteur pouvait écrire : « « puisque l'auteur du compte rendu à l'occasion de comparer les deux ouvrages... il se doit de noter que l'historien suisse s'interdit de se laisser aller à l'enthousiasme de l'observateur français ». On en saurait mieux dire...

b - Depuis bien des années les auteurs suisses dénoncent un malaise démocratique, comme Max IMBODEN en 1964, une démocratie en panne, une Suisse qui doute, etc. Parmi tous ces écrivains, et ils sont fort nombreux, le sociologue Jean ZIEGLER est l'arbre qui cache l'épaisse forêt de contentement helvétique, avec des écrits au vitriol, de  l'enquête sur un pays au-dessus de tous soupçons qui le fit connaître en 1976, à ses derniers ouvrages sur le rôle douteux de son pays durant la seconde guerre mondiale, en passant par le blanchiment de l'argent des dictateurs dans le paradis fiscal suisse même s'il parle aussi du bonheur d'être suisse.

L'auteur est excessif, les faits qu'il énonce ne sont pas pour autant dénués de tout intérêt. La survie difficile de cet opposant radical à l'hypocrisie des élites suisses démontre pour le moins que l'honneur d'une démocratie c'est d'y permettre la critique, ou comme disait Georges VEDEL « La démocratie c'est le fait de pouvoir s'y dire mal à l'aise. »

De ce point de vue la Suisse n'est pas tout à fait exemplaire avec ceux qui la remettent en cause et le modèle démocratique suisse aurait grand besoin de mieux savoir s'exporter, déjà dans l'Union européenne, et ensuite dans le reste du monde. Apparemment le pays n'a rien à y gagner, en fait la Suisse a tout à y investir car c'est plus de cela qu'elle est la vitrine que de ses montres de luxe et de son paradis fiscal et touristique.

Donc la Suisse avec tous ces défauts à tout de même quelque chose à nous enseigner.

A la France en particulier la discrétion dans les affaires publiques.

A l'Europe, il est dommage que la Suisse ne vende pas mieux ses droits populaires car il y a plus que de l'argent pour elle à gagner dans cette affaire. Elle pourrait proposer une européanisation de ces procédures de démocratie directe qui l'empêchent d'adhérer à l'Union alors qu'elle est le centre de l'Europe dont elle est la préfiguration comme l'a écrit Denis de ROUGEMONT.

Elle offre aux pays dits émergents l'exemple d'un espace de paix politique qui est alors possible pour eux d'atteindre à plus ou moins long terme parce qu'il existe de fait au moins un pays qui pratique une démocratie apaisée depuis de nombreuses années, avec celle représentative et l'usage d'une proportionnelle qui partout ailleurs pose problème, d'un exécutif collégial impensable en France qui l'avait inventé du temps du Directoire.

C'est surtout le cas avec la démocratie directe et tous ces types de référendums qui placent la Suisse fédérale et locale très en avant des autres démocraties, à égalité avec la vraie démocratie américaine, pas celle de Washington DC, mais celle qui existe au niveau local.

En définitive que nous apprennent les fondements de la démocratie suisse ? Que pour devenir un modèle, une démocratie nécessite une très longue sédimentation qui peut prendre plusieurs siècles. La démocratie peut donc très difficilement s'exporter avec bonheur sauf à trouver dans le pays d'importation l'élément essentiel à la réussite de cette bouture. Il faut des démocrates sur place c'est-à-dire cette classe moyenne qui est le socle d'une fermentation réussie du mouvement démocratique. Cette classe moyenne n'existe pas en Afghanistan, elle n'existe plus en Irak, elle est importante en Iran, en Turquie et au Maroc...

Jean-Michel DENQUIN

De mon point de vue, la démocratie directe suisse est en fait une démocratie semi-directe.

Bernard OWEN

Je remercie une fois de plus le Sénat et tous les intervenants, ainsi que les membres de l'association des anciens auditeurs du certificat d'administrateur d'élection : avec la participation de tous, cette journée a vraiment été très riche et pleine d'intérêt.

Conclusion

Jean-Claude COLLIARD
Université Paris I

Les sujets étaient disparates et il est donc difficile de faire une synthèse.

Le point de départ est l'articulation entre la volonté et l'obéissance, comme l'a rappelé Jean BAECHLER. La démocratie semble reposer uniquement sur une opération de calcul, c'est-à-dire qu'elle relève de la légitimité rationnelle. Son exposé permet de comprendre pourquoi Athènes est classée parmi les démocraties : en fait, la démocratie électorale n'est qu'un modèle démocratique parmi d'autres. Une démocratie pouvait donc se fonder sur la distinction entre des citoyens et des esclaves. Le débat peut d'ailleurs être repris, aujourd'hui, avec la différence entre les citoyens et les exclus des banlieues.

La démocratie, au sens actuel, commence par l'élection. Sur ce point, Bernard OWEN a rappelé que pour les universitaires, les élections sont un point de détail, alors que c'est par elles que tout commence.

Bertrand SIMON a mis en évidence qu'Internet est la technique de la démocratie d'opinion, comme l'élection est la technique de la démocratie représentative. Pour ma part, je suis un peu inquiet à l'idée de Marcel GAUCHET qui estime que le grand homme politique sera celui qui exprime le mieux l'opinion. Il pourrait y avoir là comme un éloge du populisme et de la facilité. Il y a quarante ans, Robert ESCARPIT avait écrit Le Litteratron, l'histoire d'une machine qui prenait la mesure de l'opinion et qui écrivait ce que l'électeur voulait entendre. Cela ne correspond pas à ma vision de la démocratie. Cependant, Internet ne conduit pas forcément à la démocratie d'opinion.

Je suis frappé par le décalage entre le monde virtuel et le monde réel. Le premier devient de plus en plus important. En outre, le même outil, l'ordinateur, sert pour le jeu et le travail, ce qui change les frontières. Les individus sont plus heureux à jouer qu'à se confronter à la réalité. C'est peut-être l'explication du trader de la Société générale, qui voulait effacer ses gains comme s'il voulait recommencer une partie. De même, le décalage entre virtuel et réel risque d'avoir des conséquences sur le plan politique et démocratique.

La démocratie est une vieille histoire. Comme Denis GIRAUX l'a montré, un lent processus de sédimentation est nécessaire. Il est donc difficile de l'imposer ou même de la proposer. Il faut accepter parfois de prendre en compte les pratiques tribales. Le vote individuel n'est pas forcément une nécessité dans les pays où chacun a pour usage de demander conseil au sage de la tribu. Pour autant, le secret du vote est toujours une nécessité.

Comme Didier MAUS l'a expliqué, l'ingénierie électorale est lourde. Dix personnes sont nécessaires pour chacun des 62 000 bureaux français, c'est le nombre de ceux qui seront mobilisés quelques semaines.

Nous devons clairement distinguer l'assistance et l'observation. L'assistance est la mise au point de la norme électorale. Cette mise au point est délicate, car les modes de scrutin sont nombreux. Il faut donc prendre en compte la culture locale, même si elle apparaît peu démocratique. Aux États-Unis, les droits des États sont plus importants que les droits des citoyens. Dans le même sens, il faut tenir compte des communautés.

Concernant l'observation, on peut ironiser sur la multiplication des organisations et sur leurs valeurs et désirs réels. Néanmoins, l'observation est utile. Certes, de nombreuses missions se contentent d'observer les façades sans pouvoir connaître la réalité, comme les façades en carton dans Tintin au pays des Soviets. Néanmoins, les États ne peuvent pas faire comme si les missions n'existaient pas. Les dirigeants peuvent aussi comprendre qu'il est aussi facile de faire de vrais bureaux de vote que des bureaux en carton. En outre, l'observation permet de faire entrer la normalité électorale dans les moeurs, comme l'ont signalé Khaled KHALI et Nathalie GOULET.

Concernant les sondages d'opinion à la sortie des urnes, ils apparaissent de plus en plus comme une surveillance du dépouillement, comme l'a indiqué Carine MARCÉ. En fait, le résultat de l'élection paraît normal lorsqu'il rejoint le résultat du sondage. La normalité passe donc du côté du virtuel, alors que les citoyens devraient davantage faire confiance aux résultats réels.

Enfin, le résultat de l'élection doit être acceptable et accepté, quel que soit le mode de scrutin. Autrement dit, il faut une acceptation du pouvoir de l'autre, au moins temporairement. C'est un élément central de la démocratie. Si le pouvoir de l'autre n'est pas accepté, cela aboutit à des violences, comme le montre l'exemple du Kenya. En revanche, si un résultat contestable est accepté, cela exprime une réelle avancée démocratique, comme cela a été le cas au Mexique à l'été 2007. La population a eu suffisamment confiance dans le processus électoral et dans les institutions de surveillance (l'institut fédéral électoral et le tribunal) pour accepter le résultat. Il est vrai que les sondages correspondaient aux résultats et que les irrégularités n'étaient pas suffisantes pour combler l'écart.

Pour finir, j'espère que cette journée aura permis de faire progresser l'idée de la bonne administration et de la bonne expression électorale.