Colloque "Urgences et traitement de l'urgence" (17 juin 2004)
Les procédures, le cadre décisionnel de l'urgence :
urgence et retours d'expérience
Ont participé à la table ronde :
Général René NOTO Président de la Société française de médecine de catastrophe
Joël LEBESCHU Préfet du Vaucluse
Franck DAURENJOU Chef du Bureau de l'analyse et de la préparation aux crises, direction de la défense et de la sécurité civiles, ministère de l'Intérieur
La table ronde était animée par Claude COINTET-HAUTIER, Sous-Préfet, Directrice générale de l'Université ouverte de Montpellier Languedoc-Roussillon.
Claude COINTET-HAUTIER
Notre table ronde reviendra tout particulièrement sur l'exemple de la catastrophe naturelle de Vaison-la-Romaine.
Joël LEBESCHU
La catastrophe naturelle de Vaison-la-Romaine est survenue le 22 septembre 1992. Elle aura au moins permis de valider certains concepts en matière de gestion de crise. La forte médiatisation de cette catastrophe permet d'avoir encore un souvenir très précis des événements, aussi bien de façon collective que d'un point de vue opérationnel. Nous avons inventé, à Vaison-la-Romaine, un certain nombre de concepts qui sont encore en place à l'heure actuelle.
Au moment de la catastrophe, en raison de la présence du Mont Ventoux, les communications téléphoniques ne passaient pas - depuis, j'ai équipé toutes les voitures de la préfecture de téléphones satellites. Durant plus de deux heures, le préfet n'a donc pas eu connaissance des événements en cours à 40 kilomètres à peine de sa préfecture. Sur place, les secours étaient gérés par les pompiers et les forces locales. Mais ces dernières se sont avérées insuffisamment nombreuses au regard de l'ampleur de la catastrophe.
L'un des effets de la catastrophe a été de mettre en lumière l'importance de l'effet de sidération, de perte de sens. Il est en outre apparu que les secours ne sont vraiment opérationnels qu'après six heures d'intervention au minimum, puisqu'en cas d'urgence, seuls les services dit précisément « d'urgence » peuvent se rendre immédiatement sur place. Par ailleurs, il est apparu que s'il est aisé d'engager un plan Orsec, il est en revanche très difficile de le lever. La réforme des plans de secours, douze ans et plusieurs catastrophes après, est donc directement inspirée de la catastrophe de Vaison-la-Romaine.
En 1992, nous avons également pu valider le fait que la connaissance mutuelle et préalable des acteurs est un facteur fondamental de gestion des catastrophes. La crise, la catastrophe et l'urgence aggravent en effet les difficultés de gestion et d'intervention administratives. Il est donc essentiel que les différents acteurs se connaissent suffisamment bien pour coordonner leur action. Dès le 23 septembre 1992, je me suis rendu sur le terrain avec le ministre de l'Intérieur de l'époque. Au-delà de l'agitation médiatique qui entourait notre visite, il est tout de suite apparu qu'il fallait mettre en place une équipe de communication, mais aussi une équipe de gestion des états-majors susceptible d'assurer une réelle coordination de leur action. De ce point de vue, la sortie de l'urgence ne signifie pas la fin de la crise, bien au contraire.
Cette expérience montre que, dans un certain nombre de domaines, la culture de la sécurité civile est fondamentalement une culture du retour d'expérience, une culture de l'efficacité mais aussi et surtout une culture de l'humilité, puisque aucune catastrophe n'est jamais similaire aux précédentes.
Général NOTO
Je suis médecin-général. A partir de mon expérience, j'ai tenté d'identifier les clés qui permettent de décoder les situations d'urgence.
L'urgence désigne ce qui ne peut pas attendre. Mais attendre qui, attendre quoi ? Attendre combien de temps ? Les délais d'attente sont l'un des problèmes majeurs en matière d'urgence. Il y a un temps vécu, un temps perçu et un temps réel. Le temps n'est pas le même pour ceux qui attendent et ceux qui agissent - vous avez tous vécu cette situation en étant malade.
Est par ailleurs urgent ce qui est grave. Mais il existe différents degrés de gravité. De plus, si certaines gravités sont réversibles, d'autres ne le sont pas. Enfin, est urgent ce qui est proche. La proximité et l'éloignement physique, mais aussi affectif, social, national contribuent fortement à forger la notion d'urgence que peut recouvrir une situation.
Vous l'aurez compris, le domaine de l'urgence s'inscrit dans un contexte d'espace et de temps socioculturel, sociopsychologique, socio-économique, mais aussi médiatique. j'ajouterai que l'existence du facteur socioculturel est antérieure à l'événement. Il faut donc savoir en tenir compte.
Il y a quelques années, dans le domaine médical, l'on dénombrait trois formes d'urgence : l'urgence ressentie, l'urgence vraie et les situations de détresse. Au siècle dernier, Charcot décrivait des crises de tétanie qui duraient 24 heures. Aujourd'hui, une telle crise qui durerait plus de quelques heures se terminerait par une action en justice. La durée de l'urgence est donc susceptible d'évoluer avec le temps et le contexte général dans lequel elle se situe.
Le diagnostic de l'urgence est de fait établi dans l'urgence et tient compte de l'événement et de la connaissance de l'événement. Il convient en outre d'identifier le niveau de gravité et le potentiel évolutif de la situation dite d'urgence. Dans certains cas, décideurs et acteurs se confondent - c'est par exemple le cas d'un pilote d'avion. Mais, le plus souvent, la décision - et donc ses conséquences - relèvent d'une responsabilité collective. Dans un tel contexte, la notion de compréhension est fondamentale : une décision mal comprise sera mal exécutée et aura des conséquences dramatiques. Un autre facteur primordial est celui du stress de la décision.
Franck DAURENJOU
Je reviendrai sur les actions qui ont été mises en oeuvre depuis 1992, date de la catastrophe de Vaison-la-Romaine comme nous l'avons vu. A l'époque, les pouvoirs publics et notamment les préfets considéraient qu'une crise était passée lorsque le dernier blessé était dans l'ambulance - pour utiliser cette image caricaturale. Au cours des années suivantes, notamment avec la tempête de 1999, les attentes des citoyens vis-à-vis des pouvoirs publics en situation d'urgence ont évolué. Les victimes n'attendent plus les pouvoirs publics sur la gestion de la crise et de l'urgence, mais sur la façon dont ils se sont préparés à l'urgence.
Quoi qu'il en soit, la France a maintenu le principe essentiel de l'acteur local, du préfet de département décisionnaire et gestionnaire. Elle a en revanche fait en sorte d'améliorer la permanence, en mettant en oeuvre le concept de veille et en développant des outils d'intervention, en particulier les PC opérationnels. En 1996, la loi de modernisation des SDIS a permis de se doter d'un véritable outil opérationnel, en association avec les services de secours. Il convient également de citer l'évolution du commandement, afin de mieux coordonner les acteurs de l'urgence et de développer les partenariats. Les maires se sont ainsi de plus en plus insérés dans la chaîne de commandement. Actuellement, un important travail est en cours en vue de mieux associer les bénévoles au sens le plus large du terme, au-delà des associations ou de la Croix-Rouge.
Un autre point important est celui du développement des solidarités. Depuis les années 90 et plus encore depuis 1999, l'échelon zonal est plus structuré et mieux organisé, de même que l'échelon européen. Il est en outre demandé aux acteurs publics de mieux anticiper le retour à la normale et le retour d'expérience. Par ailleurs, mieux se préparer à l'urgence relève du champ de l'immédiat avant crise. C'est un axe de progrès très important pour le ministère de l'Intérieur.
Pour citer ce sujet, je pense que le SDACR (Schéma départemental d'analyse et de couverture des risques) n'a pas encore trouvé toute sa place au sein de la réflexion sur l'urgence. Ce document stratégique est pourtant fondamental - tout autant que la culture de veille. La prévision, elle, repose sur la vigilance et l'alerte. Nous avons ainsi le projet de développer une carte de vigilance des inondations et des crues. Cette carte permettrait notamment de mieux savoir comment évolue une crue. Concernant l'alerte, d'importants progrès ont été accomplis mais beaucoup reste à faire. Le ministère de l'Intérieur a ainsi passé des accords avec Radio France pour relayer l'information et donner l'alerte.
Se préparer, c'est aussi planifier. Nous entendons donc développer des plans plus modulaires et d'application plus simples pour leurs acteurs. Par ailleurs, outre la réforme des plans d'État, nous mettons l'accent sur les plans communaux de sauvegarde, qui ont pour mission d'assurer une continuité en termes de soutien. La préparation comporte enfin nécessairement un volet de formation - formation des acteurs directs, mais aussi formation des citoyens, notamment des élèves de collège et de lycée. Un projet de loi est en cours d'élaboration dans ce sens. L'État souhaite en outre mettre en place une cinquantaine d'exercices sur le territoire national, ainsi que des exercices associant la population.
Mieux affronter les crises, c'est aussi tenter de les limiter, voire de les refuser. Cela implique de connaître le risque, d'éviter qu'il se réalise et d'en informer la population. En 1995, puis en 2003, nous avons ainsi mis en place et approfondi des plans de prévention (PPR).
Il convient par ailleurs de réfléchir aux mesures de protection. La loi Barnier est de plus en plus utilisée dès la fin d'une crise, pour mettre un terme définitif au risque. Le durcissement des infrastructures peut également constituer une mesure de protection efficace.
Enfin, il est indispensable de gérer la fin du tabou du secret et mieux informer les populations. Aujourd'hui, via Internet, tout citoyen peut avoir une vision exacte des risques inhérents à sa commune. La réflexion est désormais conduite par bassin de risques et non plus sous l'angle purement administratif du département.
Aujourd'hui, vous l'aurez compris, « l'avant » et « l'après » sont devenu aussi importants que le « pendant ». Pour citer ce seul exemple, la formation des pompiers a évolué en ce sens depuis dix ans, devenant de plus en plus technique. Enfin, le préfet est désormais un véritable manager de la crise.
Claude COINTET-HAUTIER
La parole est à la salle. Je voudrais d'ailleurs poser une question à la salle. Pouvez-vous nous dire, notamment, quel dispositif a été mis en place à Paris en prévision de la prochaine grande crue ?
De la salle, Michèle MERLI, préfète, secrétaire générale de la zone de défense de Paris
Nous nous appuyons fortement sur le retour d'expérience de nos collègues.
La notion de crise a été introduite dans la gestion d'État, en mettant l'accent sur la coordination. En France, sept zones de défense ont été définies, dont le rôle a été renforcé en 2000 : elles coordonnent désormais les cellules opérationnelles départementales. La coordination concerne les partenaires publics, certes, mais aussi les partenaires privés. Nous devons tous travailler ensemble et assumer les nouvelles responsabilités qui sont les nôtres.
Dans la zone de défense de Paris, nous avons mis en place un dispositif de veille opérationnelle. Cette dernière est permanente. Sa composition est à géométrie variable. Il s'agit de surveiller toute une série d'indicateurs et, le cas échéant, de déclencher une procédure d'alerte. Nous sommes ainsi en mesure de mettre en oeuvre une gestion de crise modulable. Mais, dans ce dispositif, l'anticipation reste la priorité.
Nous avons ainsi repéré qu'il existait un risque partagé par les huit départements de la région parisienne : le risque d'inondation suite à une crue majeure conjointe de la Seine, de la Marne et de l'Oise. Toutes les administrations et tous les opérateurs, mais aussi les maires ont participé à l'analyse partagée des risques et des risques croisés. Nous avons identifié 18 fonctions à mettre en place en période de crise. Nous construisons par ailleurs un véritable réseau de cellules de crise. Enfin, nous anticipons les dispositions de communication puis de retour à la normale - en prévoyant notamment les différents relais qui devront agir dans la durée.
Dans le futur, cette organisation pourra s'adapter à tout type de crises. Une réflexion est d'ailleurs en cours avec les grandes métropoles européennes. Nous devons également prendre en compte le niveau international. Cet échafaudage complexe à élaborer requiert des allers et retours permanents entre les différents acteurs.
Monsieur DESLANDES, anesthésiste-réanimateur
Lors d'une crise, le préfet déclenche le plan Orsec et coordonne tous les acteurs. Mais, une fois que la crise est terminée, la situation redevient celle de l'émiettement des acteurs et de la mauvaise coordination des services sur le terrain. Nous ne savons pas encore gérer, en France, le secours au quotidien. Je me pose donc les questions suivantes : quelle est la responsabilité de l'État en la matière ? Est-il possible d'interpeller ce dernier sur le manque de moyens et d'outils dont il s'est doté pour exercer sa responsabilité ?
Joël LEBESCHU
En démocratie, on a les institutions que l'on mérite. L'esprit citoyen est tout aussi important que la responsabilité de l'État. La France a encore d'importants efforts à faire en cette matière !
Dominique TURPIN
Des actions en responsabilité civile peuvent être engagées pour faute ou carence de service, de même que des actions en responsabilité pénale envers les élus qui n'auraient pas fait preuve d'une vigilance suffisante.
De la salle
La responsabilité pénale me paraît très importante dans la décision et le traitement de l'urgence. Avez-vous pu le constater ?
Joël LEBESCHU
L'exemple de Vaison-la-Romaine est très parlant à cet égard. La médiatisation et la judiciarisation des procédures sont en effet apparues avec plus d'acuité à cette époque.
Dans l'urgence, où l'on doit agir souvent dans une certaine précipitation, il est néanmoins fondamental de tenir une main-courante très précise de toutes les actions engagées. Le juge peut alors saisir ce document. Cela permet de montrer, le cas échéant, que le préfet a tenu son rôle durant la crise et qu'il n'est pas pénalement responsable des morts éventuelles.
Là encore, le retour d'expérience a toute son importance. Il ne doit pas être synonyme de mise en cause des acteurs. Pour en citer un exemple, la procédure judiciaire ouverte en 1992 après la catastrophe aérienne du Mont Sainte-Odile n'est toujours pas close. Dans bien des cas, des pièces importantes sont saisies pour les besoins de l'instruction : cela limite donc en partie le retour d'expérience. Quoi qu'il en soit, la culture du retour d'expérience doit encore être développée en France.
De la salle
Pour les médecins, l'urgence c'est tous les jours. Il aurait d'ailleurs été intéressant d'inviter à la tribune le docteur Patrice Peloux, du syndicat des urgentistes.
Je pense que la coordination entre les services d'urgence du ministère de la Défense et ceux du ministère de l'Intérieur doit encore être améliorée. La coordination entre les services de soins, elle, est nettement insuffisante, voire inexistante. Un important chemin reste donc à parcourir.
Franck DAURENJOU
Ces difficultés s'estompent progressivement.
De la salle
Il n'existe pas de hiérarchie d'utilisation des GSM, faute de l'accord des pouvoirs publics.
Par ailleurs, la crise qui naîtrait d'une crue de la Seine et de ses affluents pourrait rapidement se transformer en crise économique si aucun moyen financier n'est mis à la disposition des entreprises.
Joël LEBESCHU
Concernant l'utilisation des téléphones portables, nous avons constaté la fragilité des réseaux et l'impérative nécessité de revoir nos plans d'action. Le texte en cours d'élaboration prévoit d'ailleurs d'inscrire dans la loi la coordination des opérateurs téléphoniques en cas de crise.
De la salle
Cela représente un grand défi : à elle seule, la téléphonie fixe compte quelque 150 acteurs privés !