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5 février 2021 : Accès à des bureaux de proximité ( texte déposé au sénat - première lecture - exposé des motifs )

EXPOSE DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Conséquence directe des mesures sanitaires de la crise Covid, la France a vu en 2020 et 2021 se massifier la pratique du télétravail pour celles et ceux qui en avaient la possibilité (30% de l'emploi est facilement transformable en travail à distance, 30% difficilement mais possible, 40% s'effectuent en présentiel), le plus souvent à domicile. Contraignant des millions d'entreprises et de salariés à s'adapter d'urgence, la Covid-19, fléau sanitaire, social et économique, a aussi joué pour notre pays le rôle d'accélérateur vers de nouveaux modes de travail, plus agiles, plus déconcentrés.

S'il apparaît certain qu'un retour à une situation sanitaire normale - espoir rendu possible par l'arrivée des vaccins - entrainera un important reflux vers le travail en présentiel, nombre de nos compatriotes ont pris goût au travail à distance ces derniers mois et les études d'opinion nous indiquent que, lorsque cela s'avère possible, ils plébiscitent aujourd'hui des formes d'activité hybrides, celles partageant les semaines entre présence physique et travail à distance.

La bascule opérée en 2020 est conséquente et bouleversera durablement l'organisation de l'activité de notre pays. Partout sur notre territoire, des doutes ont été levés, des solutions trouvées, et le télétravail perdurera voire s'amplifiera. C'est ce changement que le législateur se doit d'accompagner.

Le télétravail offre à notre économie un triple levier d'efficience.

Le premier, écologique, puisque selon une étude du réseau des Chambres de Commerce et d'Industrie, un seul jour télétravaillé par semaine évite l'émission de 140kgs de CO2 sur un an1(*).

Le second, économique, puisque la massification du télétravail permet aux entreprises de réaliser d'importantes économies de loyer et d'équipement. À l'échelle de nos métropoles, elle rééquilibre les territoires, la répartition physique des entreprises, des logements et des populations. Pour nos réseaux de transports en commun, qu'ils soient routiers ou ferrés, elle réduit l'intensité des heures de pointes et les difficultés qui en résultent, désature nos centres-villes et limite les embouteillages.

Le troisième, celui du bien-être. Pour l'ensemble des Français, l'aller-retour quotidien entre domicile et travail s'effectue en 50 minutes. En moyenne, pour les grands pôles d'emploi, il s'effectue en 57 minutes et la durée monte jusqu'à 68 minutes pour la ville de Paris et ses environs2(*).

Si ce temps économisé par le télétravail peut être attribué à du travail supplémentaire, il doit d'abord être perçu comme une formidable aubaine pour renforcer l'équilibre de vie de nos concitoyens, qui pourraient l'attribuer à de nouveaux loisirs sportifs et culturel, à leurs vies sociales et familiales, à des engagements associatifs, syndicaux, politiques ou tout simplement au repos.

Nos concitoyens ne sont pas égaux face au travail à domicile

Ensuite, parce que le télétravail, comme souvent les bouleversements, est vecteur de fortes inégalités dans sa mise en place. Pour les premiers, disposant d'un appartement spacieux, d'une maison avec jardin, des compétences et du matériel nécessaire, il est vécu de manière positive ; pour d'autres, qui doivent jongler entre travail et enfants, résident dans de plus petites surfaces, ne disposent pas d'une pièce dédiée ou de l'équipement adéquat, sont insuffisamment formés aux outils du travail à distance, il peut être vécu comme une inégalité de traitement entre salariés, un facteur d'isolement, d'enfermement et de coupure sociale, empêcher la bonne réalisation des tâches du salariés, engendrer de l'anxiété, du mal-être, voire de graves troubles psychiques.

C'est pourquoi le développement du télétravail ne doit pas se faire dans notre pays sans proposer aux travailleurs et aux entreprises des solutions en dehors du domicile, des bureaux de proximité. Nous devons appréhender le travail à distance comme une pratique plurielle, au sein du domicile personnel pour les uns, en espace de travail partagé pour les autres, mais aussi par le prisme de nouvelles entreprises, éclatés géographiquement, qui proposeront à leurs équipes de se retrouver dans de multiples bureaux disséminés sur le territoire, à proximité de leurs domiciles.

Faciliter l'accès à des bureaux de proximité : descriptif du dispositif proposé

C'est pour ces raisons, Mesdames, Messieurs, que nous proposons une dizaine de mesures d'accompagnement en faveur du développement des bureaux de proximité, qu'ils soient destinés à des travailleurs seuls, à une ou plusieurs équipes de la même entreprise ou à toute autre formule envisageable. Ces bureaux de proximité peuvent être :

-Des bureaux déconcentrés, lorsqu'ils sont ceux de l'employeur, qui les acquiert ou les prend à bail spécifiquement pour permettre à ses salariés de travailler à distance, dans des locaux autres que ceux dans lesquels ils exercent habituellement leurs fonctions. Dans un tel cas, le salarié n'est pas à proprement parler en télétravail puisque cette forme d'organisation suppose, selon l'article L. 1222-9 du code du travail, que les locaux ne sont pas ceux de l'employeur ;

-Des « tiers-lieux » ou « espaces de coworking », lorsqu'ils n'appartiennent pas à l'employeur, celui-ci y recourant pour ses salariés de manière ponctuelle ou intermittente auprès d'une tierce personne moyennant, généralement (rien n'empêche une mise à disposition gratuite), une tarification à la durée (par exemple d'un montant à la journée ou à la demi-journée).

Dans l'un comme dans l'autre cas, les salariés accomplissent leur travail à distance dans des conditions de nature à leur garantir une « vie sociale », puisqu'ils côtoient d'autres salariés (les immeubles consacrés aux bureaux de proximité ne comprenant évidemment pas un seul bureau) et un mobilier de travail adéquat. Ces salariés peuvent d'ailleurs relever d'employeurs différents, puisque les « tiers-lieux » ont vocation à accueillir des travailleurs à distance d'entreprises diverses, si bien que, dans ces cas, au maintien de la vie sociale s'ajoute l'ouverture à d'autres horizons.

Les propositions de mesures relèvent du domaine fiscal, social ou de l'aménagement du territoire.

Elles se rattachent au concept de télétravail tel qu'il est défini par le code du travail et sont donc subordonnées à l'accomplissement au travail dans les conditions qui en relèvent, en l'occurrence celles posées par la section 4 du chapitre IV du titre II du livre II de la première partie. L'« arrimage » à ces conditions implique notamment qu'aucune des mesures qui vous sont proposées ci-après ne saurait être mise en oeuvre sans le consentement d'un salarié puisque, sauf circonstances exceptionnelles, le télétravail s'effectue toujours sur la base du volontariat. Il doit également être bien entendu que les frais liés au recours au travail à distance devront, demain comme aujourd'hui, être supportés en totalité par l'employeur.

Ces mesures s'inscrivent par ailleurs dans le cadre d'une définition inchangée du télétravail. En particulier, il ne vous est pas proposé d'élargir cette définition pour y inclure le travail dans des bureaux déconcentrés (ce qui aurait pu se faire en supprimant, dans l'article L. 1222-9 du code du travail, la condition du télétravail liée à un exercice des fonctions en dehors des locaux de l'employeur). Les auteurs de la présente proposition de loi ne sont pas fermés par principe à un tel élargissement, mais considèrent qu'il ne peut être envisagé sans que soit au préalable constaté, après consultation des partenaires sociaux, un consensus sur ce point. Une exception a cependant été prévue pour la fonction publique (article 9 de la proposition de loi), secteur dans lequel il est apparu officiellement souhaitable de recourir à une définition élargie dans le cadre d'un décret du 5 mai 2020, lequel suppose cependant, pour être juridiquement fondé, de faire fidèlement écho à la définition législative qui constitue sa base légale ce qui, à ce jour, n'est pas le cas.

La première mesure d'accompagnement qui vous est soumise (article 1er) vise à faciliter la transition d'un modèle en présentiel vers un modèle comprenant tout ou partie de travail à distance accompli dans des bureaux de proximité. En effet, pour une entreprise fonctionnant normalement en présentiel, la migration d'une partie de ses équipes vers de tels espaces de travail partagés est onéreuse. À court terme, elle doit assumer les surcoûts générés par la migration d'une partie de ses salariés vers des espaces de travail partagé, tout en continuant à payer les loyers et charges de ses locaux initiaux.

De fait, une entreprise qui recourt à des bureaux de proximité acquitte double coût au titre de l' « hébergement » de ses salariés. C'est la raison pour laquelle l'article 1er prévoit une réduction d'impôt d'un montant correspondant à 50 % des dépenses supplémentaires ainsi générées. Une telle mesure encouragerait à l'évidence le recours aux bureaux de proximité sans véritablement pénaliser les finances publiques puisque, en franchissant le pas, les employeurs qui en bénéficieraient augmenteraient les ressources d'autres personnes (les gestionnaires de tiers-lieux ou les propriétaires de bureaux déconcentrés loués) et donc l'assiette des impôts auxquels elles sont soumises ; le recours aux bureaux de proximité peut d'ailleurs être lui-même directement générateurs de recettes publiques, par exemple de droits de mutation en cas d'achat de locaux destinés à accueillir des bureaux déconcentrés.

La deuxième mesure (article 2) s'inscrit dans la même logique et se présente comme le complément de la première en tant qu'elle vise à accompagner les employeurs, également via une réduction de l'impôt des sociétés, qui achètent des locaux spécialement destinés à servir de bureaux de proximité (alors que l'article 1er accompagne les employeurs qui prennent à bail des bureaux de proximité ou y recourent occasionnellement). Limitée aux petites et moyennes entreprises, entendues comme celles comptant moins de 250 salariés, elle consiste en un allègement fiscal sous la forme d'un suramortissement, fixé à 40 % de la valeur d'acquisition du bien. Le bénéfice de cette mesure, réparti linéairement sur toute la durée normale d'utilisation du bien, ne serait bien entendu acquis que dans la mesure où les locaux seraient effectivement toujours utilisés pour des bureaux de proximité. Enfin, pour éviter les effets d'aubaine, et toujours dans le même souci d'accompagner les entreprises dans une transition (ce qui suppose que leur démarche en faveur des bureaux de proximité ne soit pas engagée de manière irréversible), il est précisé que ce dispositif ne s'appliquerait qu'aux acquisitions décidées à l'avenir (en l'occurrence, à celles ayant donné lieu à l'acceptation d'une promesse unilatérale de vente à compter de l'entrée en vigueur de la loi qui vous est proposée).

La troisième mesure (article 3) ouvre aux collectivités et EPCI la possibilité d'exonérer totalement ou partiellement la part de taxe foncière qui leur revient sur des locaux de proximité. Le recours à de tels locaux peut en effet présenter des avantages tels pour un territoire (par exemple un afflux de consommateurs potentiels pour les commerces qui y sont implantés) qu'une collectivité peut trouver intérêt à dispenser de cette taxe, en tout ou en partie, leurs propriétaires. En tout état de cause, la décision appartiendrait toujours aux élus locaux.

Les quatrième et cinquième mesures (articles 4 et 5) prennent en compte les efforts des employeurs en faveur des bureaux de proximité au niveau du calcul du versement destiné aux services de mobilité. Ces efforts auront pour conséquence de réduire la distance des déplacements en transport, voire de les supprimer (pour les bureaux si proches du domicile d'un salarié qu'il pourra s'y rendre à pied), ce qui aura un effet mécanique favorable sur le « bilan carbone ». Il semble donc logique que ces efforts soient pris en compte dans le calcul d'un versement destiné précisément à limiter les émissions de carbone. C'est pourquoi il est proposé que les frais acquittés par l'employeur qui recourt à des bureaux de proximité soient de droit diminués de l'assiette du versement en Île-de-France (article 4) et, éventuellement, sur décision de l'autorité régulatrice de transports dans les autres territoires (article 5) ; cette différence entre l'Île-de-France et les autres régions tient au souci de préserver la logique initiale du législateur qui a souhaité laisser totalement « la main » à celles-ci (alors que le versement est obligatoire en Île-de-France).

La sixième mesure (article 6) instaure un « titre-bureau », sur le modèle du titre-restaurant. Ces titres, confiés par l'employeur qui le jugera utile à ses salariés, permettront à ceux-ci de payer directement auprès du gestionnaire le recours à un tiers-lieu. Les titres-bureaux pourraient servir à acquitter tout ou partie des frais liés à l'usage d'un tiers-lieu ; il va de soi que, en cas de paiement partiel, le solde relèverait de l'employeur, conformément au principe selon lequel il lui appartient de prendre en charge les frais d'exercice du travail des salariés.

La septième mesure (article 7) se rapporte à la possibilité de verser, par accord entre l'employeur et le salarié, une allocation forfaitaire visant à couvrir les frais professionnels du travailleur à distance. Cette possibilité est déjà admise en l'état actuel du droit, mais ce n'est qu'à concurrence de 10 € par mois pour un jour de télétravail par semaine (20 € par mois pour deux jours de télétravail par semaine et ainsi de suite), soit moins de 2,50 € par jour, que les URSSAF la présument utilisée pour la couverture de frais professionnels ; en conséquence, au-delà de 10 € par mois (ou 20 € en cas de télétravail deux jours par semaine, etc.), l'allocation forfaitaire de télétravail est soumise à cotisations sociales (sauf à ce qu'il soit démontré que les frais de télétravail excèdent ce montant, preuve en pratique difficile à établir et en tout état de cause « papivore et chronophage »). L'article 6 procède à une augmentation raisonnable du plafond d'exonération de cotisations (et de fiscalité) des allocations journalières en les portant à 2,50 € par jour en cas de travail à domicile et, afin d'inciter au travail à distance dans des conditions maintenant une « vie sociale », à 4 € par jour en cas de travail en bureau de proximité. Ce mode de calcul, désormais effectué sur la base de chaque jour de télétravail effectué, présenterait en outre l'avantage de simplifier les choses pour les entreprises dans les cas où le rythme de télétravail n'est pas régulier (alors que la jurisprudence des URSAFF suppose, même si des adaptations peuvent être faites par une règle de 3, une certaine régularité dans le nombre de jours de télétravail chaque semaine).

La huitième mesure (article 8) organise une forme de contribution de l'employeur à l'achat par le salarié de biens d'équipement (autres qu'un logement ou un véhicule) susceptibles de faire l'objet d'un usage professionnel. En pratique, des équipements personnels des salariés (téléphones, ordinateurs, imprimantes...) peuvent occasionnellement être utilisés par ceux-ci à des fins professionnelles. Il semble donc logique de prévoir que, lorsqu'il envisage l'achat d'un tel bien, le salarié se tourne vers son employeur pour lui demander de « mettre la main à la poche » dans une proportion à convenir entre eux.

Pour encourager les employeurs à franchir ce pas, le dispositif qui vous est soumis prend d'abord en compte le fait que l'achat d'un bien d'équipement est une opération appelée à produire des effets sur plusieurs années. De ce fait, un employeur, qui n'a jamais la certitude absolue que son salarié travaillera encore pour lui quelques mois et a fortiori quelques années plus tard, peut hésiter à contribuer à l'achat d'un bien relativement coûteux. C'est pourquoi il est prévu que, dans les premiers temps d'utilisation (soit une période correspondant à 80 % de la durée d'utilisation prévisible du bien), le salarié qui aura demandé et obtenu une contribution de son employeur soit en quelque sorte usufruitier (même si ce terme est juridiquement approximatif) du bien : il en aura la jouissance exclusive, mais ne pourra pas le revendre. Il ne deviendra propriétaire à part entière qu'à l'issue de cette période. Au cours de cette période, le bien sera regardé comme la propriété de l'employeur (qui devra donc assumer les frais de maintenance dudit bien), et devra être remis à celui-ci en cas de rupture des relations de travail (la part acquittée par le salarié lui étant cependant remboursée après prise en compte de l'obsolescence). Cette garantie de récupérer le bien au cas où le salarié quitterait l'entreprise à brève échéance est de nature à inciter l'employeur à contribuer à l'achat. Mais la proposition de loi va plus loin en prévoyant que l'employeur pourra déduire de la TVA non seulement le montant de sa contribution à l'achat, mais aussi 50 % du montant acquitté par le salarié.

En définitive, ce dispositif apparaît comme étant gagnant-gagnant (il ne peut qu'en aller ainsi dès lors que sa mise en oeuvre suppose un accord entre l'employeur et le salarié) :

- l'employeur récupère une partie de sa contribution via une déduction de TVA majorée et n'a pas à craindre les conséquences dommageables pour lui en cas de rupture de la relation de travail prématurée avec son salarié ;

- le salarié ne paie qu'une partie d'un bien dont il disposera comme un propriétaire, d'abord de fait pendant plusieurs années (sans avoir à supporter les frais de maintenance), puis de droit avant même que soit expirée la durée prévisible d'utilisation du bien (qui pourra donc éventuellement être revendu). Il est d'ailleurs précisé que l'avantage en nature qui en résultera pour le salarié est exonéré de l'impôt sur le revenu et des prélèvements sociaux (l'avantage résultant du transfert du bien dans la propriété du salarié est cependant plafonné dans des conditions qui, en pratique, ne devraient jouer que très exceptionnellement).

La neuvième mesure (article 9), déjà évoquée, vise à sécuriser l'accès à un bureau de proximité au sein de la fonction publique. En effet, le dispositif relatif au télétravail dans la fonction publique est fixé par renvoi au dispositif prévu par le code du travail ce qui exclut la possibilité de télétravailler dans un bureau déconcentré (par exemple une annexe à hôtel de région pour un fonctionnaire régional, une sous-préfecture pour un attaché de préfecture, etc.). Afin d'y remédier, un décret du 5 mai 2020 a procédé à une modification du « décret télétravail dans la fonction publique » (décret n° 2016-151 du 11 février 2016) pour prévoir que « le télétravail peut être organisé au domicile de l'agent, dans un autre lieu privé ou dans tout lieu à usage professionnel. »

Avec la mention « ou dans tout lieu à usage professionnel », les rédacteurs du décret de 2020 auraient entendu corriger le tir et permettre le télétravail dans des locaux déconcentrés. Il n'est cependant pas certain que l'objectif a été atteint dès lors que la disposition législative relative au télétravail dans la fonction publique (qui est donc la base légale de ce décret), à savoir l'article 133 de la loi n° 2012-347 du 12 mars 2012, renvoie purement et simplement au premier alinéa de l'article L. 1222-9 du code du travail et donc, nécessairement, à l'exigence d'un travail hors des locaux de l'employeur posée par cet article. Dès lors, de deux choses l'une : ou le décret de 2020 est interprété comme allant plus loin que ce que prévoit le code du travail et il est illégal ; ou il est interprété de manière « compréhensive », comme ne dérogeant pas aux conditions posées par sa base légale, et il est inopérant. L'article 8 de la proposition de loi a donc pour objet de répondre à ces incertitudes en sécurisant ledit décret (et donc en garantissant qu'il a une portée effective).

La dixième mesure (article 10) prévoit d'inscrire le développement du télétravail parmi les objectifs de l'action des collectivités publiques en matière d'urbanisme (art. L. 101-2 du code de l'urbanisme). Cette consécration formelle, dont les auteurs de la proposition de loi mesurent la portée toute relative, pourrait aider, en cas de contradiction avec d'autres objectifs, à la réalisation de certains travaux tels que la construction de télécentres ou pour des travaux accessoires (exemple raccordement de vieux bâtiments désaffectés à des réseaux nécessaires au fonctionnement des tiers-lieux).

L'article L. 101-2 est une « disposition souche » de biens d'autres dispositifs, en tant que ceux-ci doivent se conformer à ses objectifs. En conséquence, en ajoutant l'accès à des locaux de télétravail parmi ces objectifs, seraient « impactés » en cascade les SCOT, les PLU, les schémas régionaux d'aménagement et de développement durable et d'égalité des territoires (et leurs homologues en Ile-de-France et dans les collectivités d'outre-mer) qui, tous, sont tenus par les objectifs du L. 101-2.

Tels sont, Mesdames et Messieurs, les motifs qui incitent à adopter la présente proposition de loi.


* 1 Source : Du télétravail exceptionnel au télétravail régulier : quel encadrement juridique ? - Octobre 2020

* 2 Source : https://dares.travail-emploi.gouv.fr/IMG/pdf/2015-081.pdf