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20 novembre 2019 : Enlèvement d'enfants par leur parent japonais ( texte déposé au sénat - exposé des motifs )

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

En 2011, le Sénat s'était saisi de la douloureuse question des enfants issus de couples franco-japonais qui, suite à un divorce ou à une séparation, se retrouvent privés de tout contact avec leur parent français.

Préoccupé par la hausse du nombre d'enlèvements internationaux d'enfants binationaux impliquant des ressortissants japonais, il avait adopté à l'unanimité une résolution destinée à appeler l'attention des autorités nippones sur la nécessité de reconnaître aux enfants franco-japonais au centre d'un conflit parental le droit de conserver des liens avec chacun de leurs parents1(*). Cette initiative parlementaire avait fait écho à une résolution adoptée par la Chambre des représentants des États-Unis2(*).

Plus de huit ans plus tard, force est malheureusement de constater que des enfants franco-japonais demeurent privés de tout contact avec leur parent français suite au divorce ou à la séparation de leurs parents. Des enfants ressortissants d'autres États membres de l'Union européenne sont également privés de tout contact avec leur parent non japonais.

Ces enfants ont fait l'objet soit d'un enlèvement international commis par leur parent japonais, soit d'un enlèvement parental à l'intérieur du Japon. Dans les deux cas, ils ont subi un véritable traumatisme et se retrouvent privés d'une part essentielle de leur identité. Leur droit à avoir deux parents, deux familles, deux cultures, deux langues et deux pays est totalement bafoué.

Les parents non japonais de ces enfants se trouvent actuellement dans l'impossibilité d'exercer au Japon leurs droits parentaux. Ils sont dans un désarroi absolu3(*). Certains d'entre eux n'ont pas vu leur(s) enfant(s) depuis plusieurs années. Chaque fois qu'ils tentent d'entrer en contact avec leur(s) enfant(s), ils courent le risque d'être placés en garde à vue par la police japonaise. De nombreux parents japonais rencontrent également des difficultés pour exercer au Japon leurs droits parentaux après un divorce ou une séparation.

Ces situations dramatiques découlent principalement de l'application de la législation nippone en matière de droit de la famille, qui ne reconnaît ni le partage de l'autorité parentale4(*), ni la garde alternée5(*). De plus, les juges appliquent le principe non écrit de « continuité », qui les conduit à attribuer systématiquement l'autorité parentale et la garde exclusive de l'enfant au parent ravisseur. Quant au droit de visite, il est toujours laissé à l'appréciation du juge aux affaires familiales et son exercice dépend du bon vouloir du parent auquel a été attribuée l'autorité parentale6(*).

En vue de faciliter la résolution des cas d'enlèvement international, le Japon a adhéré, en janvier 2014, à la convention de La Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfant, qui vise à « protéger l'enfant, sur le plan international, contre les effets nuisibles d'un déplacement ou d'un non-retour illicites et établir des procédures en vue de garantir le retour immédiat de l'enfant dans l'État de sa résidence habituelle, ainsi que d'assurer la protection du droit de visite ». Cette adhésion a notamment été rendue possible grâce aux nombreux efforts diplomatiques déployés par une douzaine de pays, dont la France.

Entrée en vigueur au Japon le 1er avril 2014, la convention de La Haye est appliquée sur la base d'une loi spécifique7(*), dont la mise en oeuvre ne permet manifestement pas au Japon de satisfaire pleinement aux obligations qui lui sont imposées par la convention. Le principal manquement constaté concerne le défaut d'exécution d'ordonnances de retour et de décisions accordant un droit de visite au parent non japonais. Ce sujet de préoccupation fait l'objet d'une attention particulière de la part de l'ambassadeur de France au Japon, qui, avec l'ensemble des ambassadeurs des États membres de l'UE représentés au Japon, a signalé au gouvernement nippon « l'importance de l'exécution des décisions des tribunaux japonais ».

L'inquiétude exprimée par la France et ses partenaires européens est partagée par les États-Unis. En 2018, le département d'État américain a classé le Japon parmi les pays qui ne se conforment pas aux obligations qui leur incombent en vertu de la convention de La Haye. Dans son rapport sur les enlèvements internationaux d'enfants, il indiquait que « l'incapacité du Japon à exécuter de manière rapide et effective les ordonnances de retour prises en application de la convention de La Haye semble découler des restrictions prévues par la législation japonaise ».

Le Comité des droits de l'enfant des Nations unies s'est également penché sur les manquements du Japon à ses obligations conventionnelles. Dans ses observations finales concernant les quatrième et cinquième rapports périodiques du Japon, publiées le 5 mars 2019, il recommande aux autorités nippones de :

- déployer tous les efforts nécessaires pour prévenir et combattre les déplacements et non-retours illicites d'enfants ;

aligner la législation nationale sur la convention de La Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants ;

- faire en sorte que les décisions judiciaires relatives au retour des enfants et aux relations personnelles soient convenablement et rapidement exécutées ;

renforcer le dialogue et les consultations avec les pays concernés, à commencer par ceux avec lesquels il a signé un accord relatif au droit de garde et au droit de visite.

Les actions diplomatiques menées par les partenaires du Japon ont commencé à porter leurs fruits.

Le 10 mai 2019, le parlement japonais (Diète) a adopté une loi modifiant la loi relative à l'exécution des décisions en matière civile. Actuellement, la législation japonaise rend obligatoire la présence du parent avec lequel vit l'enfant lorsque ce dernier est confié au parent détenteur de l'autorité parentale en vertu d'une décision de justice. Il est par ailleurs très fréquent que l'exécution forcée d'une décision prévoyant la remise de l'enfant au parent détenteur de l'autorité parentale échoue en raison de l'opposition de l'autre parent et de l'impossibilité, pour la police japonaise, d'intervenir dans les affaires familiales8(*). La nouvelle loi autorise la remise de l'enfant en l'absence du parent ayant perdu l'autorité parentale. De plus, elle prévoit que les juridictions et les agents de la force publique devront veiller à ce que la remise de l'enfant ne nuise pas à son bien-être mental ou physique.

Cette réforme va dans le bon sens. Cependant, elle n'entrera pas en vigueur avant le 1er avril 2020. De plus, il n'est pas certain qu'elle permette de garantir la remise de l'enfant au parent détenteur de l'autorité parentale dans l'hypothèse où l'autre parent s'opposerait à l'exécution forcée de la décision prévoyant le transfert de la garde de l'enfant. Par ailleurs, il est à noter que le Japon n'envisage pas de mettre un terme à l'application du principe de « continuité », ni d'autoriser le partage de l'autorité parentale et la garde alternée.

Prenant acte de la réforme adoptée par la Diète, le département d'État américain a retiré le Japon de sa liste des pays qui ne respectent pas pleinement les obligations auxquelles ils sont tenus en vertu de la convention de La Haye. Il demeure cependant « extrêmement préoccupé à la fois par l'absence de mécanismes efficaces d'application des ordonnances prises en vertu de la convention, et par le nombre considérable de cas relatifs à des enlèvements survenus avant l'entrée en vigueur de la convention »9(*).

À l'occasion de sa première visite officielle au Japon (26-27 juin 2019), le Président de la République française a évoqué les « situations inacceptables » vécues par des enfants binationaux et leurs parents français avec le Premier ministre japonais. Il s'est également entretenu avec quatre pères français dont les enfants ont été enlevés par leurs mères japonaises. Par ailleurs, devant la communauté française de Tokyo, il a déclaré : « Je sais les difficultés des pères français séparés de leurs conjointes japonaises et la souffrance qu'ils vivent pour retrouver, partager la vie de leurs enfants, là-dessus il y a un très gros travail qui est fait par l'ambassade que nous menons aussi sur le plan consulaire pour, au-delà des pratiques, des habitudes qui sont parfois installées dans les moeurs, que les droits de chacun puissent être défendus et je voulais leur dire que nous sommes aussi à leurs côtés et que nous continuerons à mener ce combat ».

Au regard de la compétence externe exclusive dont elle dispose dans le domaine de l'enlèvement international d'enfants10(*), il apparaît indispensable que l'Union européenne prenne également part au « combat » pour les droits fondamentaux des enfants victimes d'un enlèvement commis par leur parent japonais et apporte son soutien aux parents européens de ces enfants, dans le plein respect de la souveraineté du Japon.

Tels sont les motifs pour lesquels il vous est proposé d'adopter la présente proposition de résolution européenne.


* 1

Résolution n°52 (2010-2011) tendant à permettre au parent français d'enfants franco-japonais de maintenir le lien familial en cas de séparation ou de divorce, adoptée le 25 janvier 2011.

* 2

Résolution n°1326 (2009-2010), adoptée le 29 septembre 2010.

* 3

Plusieurs parents ont uni leurs forces en créant des associations, dont « SOS Parents Japan » (2009) et « Sauvons nos enfants Japon » (2018).

* 4

L'article 819 du code civil japonais prévoit que, dans le cas d'un divorce par consentement mutuel, les époux décident par convention lequel des deux conservera l'autorité parentale, ainsi que tous les arrangements relatifs à son exercice. À défaut d'accord, c'est le tribunal aux affaires familiales qui décide.

* 5

L'article 766 du code civil prévoit que, dans le cas d'un divorce par consentement mutuel, les époux passent une convention pour désigner celui qui aura le droit de garde. À défaut d'accord, une procédure de conciliation quasi-judiciaire est ouverte. Si la conciliation échoue, c'est le tribunal aux affaires familiales qui décide des conséquences du divorce sur les enfants.

* 6

L'article 766 du code civil prévoit que les visites sont fixées par une convention entre les époux au moment du divorce. Celui qui perd l'autorité parentale conserve en principe le droit de visite. Cependant, rien n'est prévu de manière explicite par le droit japonais quant à l'exercice de ce droit si ce n'est qu'il ne doit pas nuire à l'intérêt des enfants.

* 7

Loi n°48 du 19 juin 2013.

* 8

Selon la Cour suprême du Japon, l'exécution forcée des décisions prévoyant la remise de l'enfant au parent détenteur de l'autorité parentale aboutit dans seulement 30 % des cas.

* 9

Rapport 2019 sur les enlèvements internationaux d'enfants.

* 10

Le 14 octobre 2014, dans son avis 1/13, la Cour de justice de l'Union européenne a confirmé que « l'acceptation de l'adhésion d'un État tiers à la convention sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants, conclue à La Haye le 25 octobre 1980, relève de la compétence exclusive de l'Union européenne ». Cette compétence exclusive permet de garantir une « application uniforme et cohérente » du règlement (CE) n°2201/2003 du Conseil (dit « règlement Bruxelles II bis »), qui est le pendant européen de la convention de La Haye.