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25 février 2021 : Essor de l'hydroélectricité ( texte déposé au sénat - exposé des motifs )

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

De toute évidence, l'hydroélectricité constitue une source d'énergie prometteuse pour atteindre les objectifs énergétiques et climatiques que le Sénat a relevés dans le cadre de la loi dite « Énergie-Climat » du 8 novembre 20191(*), à commencer par celui visant à porter à 33 % au moins la part des énergies renouvelables dans la consommation d'énergie dès 2030, avec 40 % au moins pour la seule production d'électricité (4° de l'article L. 100-4 du code de l'énergie).

Il est donc difficilement compréhensible, et assurément regrettable, que le plein essor de l'hydroélectricité demeure entravé par des freins réglementaires et administratifs.

Actuellement, trois séries de difficultés doivent être ainsi être déplorées ; elles renchérissent ou empêchent l'aboutissement des projets hydroélectriques portés par nos entreprises et nos collectivités territoriales dans nos territoires, en particulier en zones rurales et de montagne.

En premier lieu, le secteur de l'hydroélectricité est éprouvé par la politique européenne de concurrence, la Commission européenne ayant adressé à la France deux mises en demeure, les 22 octobre 2015 et 7 mars 2019, s'agissant des concessions hydroélectriques.

Selon les éléments indiqués par le Gouvernement à l'auteur de la présente proposition de résolution, cette seconde mise en demeure porte notamment sur la conformité avec les règles de la directive dite « concessions », du 26 février 20142(*), de renouvellements de gré à gré de concessions réalisés par le passé, du non-renouvellement des concessions échues et de la prolongation des concessions contre la réalisation de travaux.

Sept autres pays européens3(*) ont reçu une mise en demeure similaire à cette même occasion.

Depuis lors, la situation est figée, le Gouvernement poursuivant sans progrès substantiel les négociations avec la Commission européenne.

Cette situation de blocage est génératrice d'incertitudes pour nos entreprises, dissuadant les professionnels d'investir et la filière de se développer ; elle l'est aussi pour nos élus locaux, et tous les Français, inquiets de ses répercussions sur notre souveraineté énergétique, notre sécurité hydraulique et notre relance économique.

Cette situation emporte des conséquences juridiques importantes, les concessions échues mais non renouvelées étant placées sous le régime dit des « délais glissants ».

Face à ces difficultés, les apports de la loi dite de « Transition énergétique », du 17 août 20154(*), à la modernisation de notre modèle concessif sont très peu appliqués : si le regroupement des concessions par vallées ou la constitution de sociétés d'économie mixte hydroélectriques (SEMH) associant les collectivités territoriales, ont pu trouver un début de mise en oeuvre (Article L. 521-16-1, L. 521-16-2 et L. 521-18 du code de l'énergie), il en va tout autrement de la prolongation des concessions contre la réalisation de travaux (Article L. 521-16-3 du même code).

Pour ce qui concerne la faculté d'augmenter la puissance des concessions sans modifier leur durée (Article L. 511-6-1 du même code), issue de la loi « Énergie-Climat », ce dispositif encore récent gagnerait lui aussi à être mieux connu et plus utilisé.

Cette situation engendre aussi des répercussions financières non négligeables.

- d'une part, le risque de contentieux fait peser sur la France un risque d'astreinte, évalué à 727 000 euros par jour5(*) ;

- d'une part, le non-assujettissement des concessions en « délais glissants » à la redevance proportionnelle aux recettes des concessions (Article L. 523-2 du code de l'énergie) représente un manque à gagner de 11 millions d'euros6(*).

Cependant, depuis la loi de finances initiale pour 20197(*), ce manque à gagner a été partiellement compensé par l'institution d'une redevance ad-hoc sur ces concessions (Article L. 523-3 du même code).

Dans ce contexte, gelé sur le plan juridique et coûteux sur le plan financier, les réponses du Gouvernement ne sont pas suffisantes.

Dans sa déclaration de politique générale, du 12 juillet 2019, le Premier ministre Édouard Philippe avait indiqué « nous respecterons le droit européen, mais nous n'accepterons pas le morcellement de ce patrimoine commun des Français. »

De son côté, la ministre de la transition écologique et solidaire Élisabeth Borne avait affirmé devant le Sénat, le 11 décembre 20198(*), que les échanges entre le Gouvernement et la Commission européenne « n'ont pas abouti à une solution satisfaisant les deux parties ».

La ministre avait précisé que le Gouvernement réfléchissait au « renouvellement des concessions par le biais d'une mise en concurrence ou via une structure publique dédiée », qui pourrait prendre la forme dans ce second cas d'une « quasi-régie permettant d'octroyer sans mise en concurrence des concessions ».

Il est nécessaire que l'actuel Gouvernement précise à son tour, son intention, dans ce dossier particulièrement sensible, et préserve notre modèle concessif dans les négociations européennes pour sortir par le haut de cette situation de blocage, déplorée par tous.

Auditionnée par la commission des affaires économiques du Sénat, le 10 novembre dernier9(*), la ministre de la transition écologique Barbara Pompili s'est contentée d'indiquer que « les concessions hydroélectriques [étaient] totalement corrélées » aux négociations engagées par le Gouvernement avec la Commission européenne sur la réforme de l'accès régulé à l'électricité nucléaire historique (ARENH) et la réorganisation du groupe EDF (projet « Hercule »).

Elle a ajouté devant le Sénat, le 13 janvier dernier10(*), « nous entendons mettre un terme aux contentieux sur les concessions hydrauliques d'EDF, car notre objectif est simple : conforter le parc hydraulique en permettant à EDF de conserver la gestion de ces concessions sans mise en concurrence ».

Ces réponses elliptiques sont tout à fait insatisfaisantes au regard de la gravité des enjeux en présence.

En second lieu, le secteur de l'hydroélectricité est également affecté par l'application des règles de restauration de la continuité écologique des cours d'eau, issues de la loi dite « LEMA » du 30 décembre 200611(*) et prise en application d'une directive dite « DCE » du 23 octobre 200012(*).

Si les professionnels ne contestent pas ces règles en tant que telles, force est de constater les difficultés posées par leur interprétation et leur application, par ailleurs très hétérogènes, par les services déconcentrés.

Il en résulte, dans certains territoires, un sentiment d'incompréhension ainsi qu'une relative conflictualité, qui nourrit un risque de contentieux.

À cet égard, la mise en oeuvre du Plan d'action pour une politique apaisée de restauration de la continuité écologique des cours d'eau13(*), qui vise notamment à prioriser les actions de restauration, à améliorer la coordination des services de l'État, à mettre en oeuvre des solutions proportionnées, à conforter les outils financiers et fiscaux ou à renforcer la connaissance des moulins et leur remise en exploitation, est loin d'avoir tenu toutes ses promesses sur le terrain.

L'intensification et la sécurisation de ces actions de priorisation des mises en conformité est très attendue par nombre de professionnels.

Parmi les difficultés relevées localement, l'une cristallise les mécontentements : il s'agit de la très faible mise en oeuvre de la dérogation à l'application des règles de continuité écologique prévue pour les « moulins à eau », instituée par le Sénat dans le cadre de la loi dite « Autoconsommation »14(*), du 24 février 2017 (Article 214-18-1 du code de l'environnement).

Cette dérogation fait l'objet d'une interprétation restrictive et d'une application dérisoire de la part des services déconcentrés.

Au-delà de cet assouplissement ponctuel, c'est une évaluation globale de la loi « LEMA » qui est souhaitée par beaucoup de professionnels : certains plaident notamment pour l'actualisation du classement de certains cours d'eau, l'évaluation préalable des arasements et dérasement de seuils, une plus grande attention au coût des prescriptions prises et enfin une meilleure représentation sein des instances de gouvernance.

Ils sont aussi préoccupés par le fait que le Gouvernement envisage de réserver aux projets ayant obtenu au préalable une autorisation au titre de la loi sur l'eau la possibilité de concourir au nouvel appel d'offres en matière de « petite hydroélectricité » : selon eux, cela allongerait considérablement les délais d'instruction de ces projets.

Surtout, certains professionnels souhaitent un recours davantage sécurisé à la possibilité de déroger à l'application du droit de l'Union européenne dans ce domaine, en raison de l'existence d'un « intérêt public majeur ».

La directive-cadre précitée dispose en effet que les États membres ne commettent pas d'infraction s'ils ne respectent pas les obligations prévues en matière de rétablissement du bon état d'une eau souterraine, du bon état écologique ou du bon potentiel écologique ou de non-détérioration d'une masse d'eau souterraine ou de surface dès lors que « ces modifications ou ces altérations répondent à intérêt général majeur » (Article 4 alinéa 7).

Dans un arrêt rendu récemment15(*), la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) a d'ailleurs appliqué cette dérogation à un projet hydroélectrique.

En droit national, l'article L. 212-1 du code de l'environnement permet à l'autorité administrative d'autoriser un projet à déroger aux objectifs de quantité et de qualité des eaux sous certaines conditions, notamment si « les modifications ou altérations des masses d'eau répondent à un intérêt général majeur » (Article R. 212-16 du même code).

Depuis la loi dite « ASAP »16(*), l'examen de la dérogation précitée a été intégré à la procédure d'instruction de l'autorisation environnementale, cette simplification bienvenue devant être portée à la connaissance, tant des porteurs de projets que des services déconcentrés.

Au-delà de ce regroupement, le cadre réglementaire, encore lacunaire, précisant la mise en oeuvre de cette dérogation, mériterait d'être complété.

Enfin, le secteur de l'hydroélectricité pâtit de l'insuffisance des dispositifs de soutien administratif et financier existants.

Tout d'abord, alors que la crise de la covid-19 continue d'affecter le secteur de l'énergie, certains professionnels de l'hydroélectricité attendent la prolongation des autorisations dont ils disposent.

L'ordonnance du 25 mars 202017(*), prise en application de la loi dite d'« urgence sanitaire », du 23 mars 202018(*), prévoyait le maintien des autorisations échues ou arrivant à échéance entre le 12 mars 2020 et le 23 juin 2020, jusqu'à trois mois après cette période.

Ces dispositions, aujourd'hui éteintes, mériteraient d'être réactivées.

Par ailleurs, certains professionnels souhaitent aussi l'extension des dispositifs de soutien applicables aux projets hydroélectriques.

En l'état actuel du droit, il existe des dispositifs de soutien pour les installations hydrauliques autorisées : les installations neuves ou rénovées inférieures à 1 mégawatt (MW) bénéficient, par guichet ouvert, de l'obligation d'achat ou du complément de rémunération ; celles neuves entre 1 et 4,5 MW disposent, par appel d'offres, du complément de rémunération.

Aussi l'instauration d'un mécanisme de soutien pour les installations rénovées entre 1 et 4,5 MW est-elle nécessaire.

Si le Gouvernement a engagé des travaux en ce sens, les projets de décret et d'arrêté examinés par la Commission de régulation de l'énergie (CRE), le 30 janvier 202019(*), n'ont pas encore abouti.

De surcroît, aucun dispositif de soutien n'existe pour les installations hydrauliques concédées ou les stations de transfert d'électricité par pompage (STEP).

Pour ce qui concerne les STEP, leur prise en compte dans l'obligation d'achat ou le complément de rémunération est d'ailleurs formellement exclue par l'arrêté tarifaire du 13 décembre 2016 fixant les conditions d'application de ces dispositifs de soutien au secteur de l'hydroélectricité20(*).

Cette situation n'est pas optimale, dans la mesure où le stockage est pris en compte par les arrêtés tarifaires applicables à d'autres secteurs, à l'image de celui prévu pour l'énergie photovoltaïque21(*).

Une plus grande homogénéité de traitement serait souhaitable.

À cet égard, dans sa « Feuille de route sur le stockage de l'électricité », publiée en septembre 2019, la CRE « invite les pouvoirs publics à faire évoluer la réglementation et à préciser que les conditions du complément de rémunération prévoient d'inclure des dispositifs de stockage quelle que soit la filière EnR. »22(*).

Enfin, s'agissant des négociations en cours sur la « taxonomie verte », c'est-à-dire sur la classification des activités économiques selon leur durabilité, nombre de professionnels s'interrogent sur le devenir de l'hydroélectricité.

En effet, le rapport final du groupe d'experts européen sur la finance soutenable relatif à la taxonomie verte, publié en mars 202023(*), identifie l'hydroélectricité, au contraire de l'énergie solaire ou éolienne, comme une activité transitoire au sens du règlement dit « taxonomie verte » du 18 juin 202024(*) (Article 10 paragraphe 2).

Cela ne manque pas d'étonner, au regard des bénéfices énergétiques et climatiques de la filière, et représenterait un désavantage compétitif pour l'hydroélectricité par rapport à ces autres sources d'énergie.

Parce que l'hydroélectricité est une source d'énergie essentielle pour diversifier notre mix énergétique et in fine réduire nos émissions de gaz à effet de serre, les verrous réglementaires et administratifs entravant encore la pleine réalisation de son potentiel doivent être résolument levés.

À cette fin, il est nécessaire d'être vigilant à l'évolution de cette activité au regard de la politique européenne de concurrence, de mieux l'articuler avec les règles de continuité écologique des cours d'eau et enfin de compléter les dispositifs de soutien administratif et financier existants.

De la sorte, l'hydroélectricité, qui constitue une source d'énergie peu émissive et peu délocalisable, pourra bénéficier d'un cadre réglementaire simple, agile et incitatif.

Tel est l'objet de la présente proposition de résolution, présentée en application de l'article 34-1 de la Constitution ; elle constitue le complément, sur le plan réglementaire, de la proposition de loi tendant à inscrire l'hydroélectricité au coeur de la transition énergétique et de la relance économique, présentée par le même auteur.


* 1 Loi n° 2019-1147 du 8 novembre 2019 relative à l'énergie et au climat.

* 2 Directive 2014/23/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur l'attribution de contrats de concession.

* 3 Autriche, Allemagne, Italie, Pologne, Portugal, Suède et Royaume-Uni.

* 4 Loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

* 5 Cour des comptes, Compte de commerce 914. Note d'analyse de l'exécution budgétaire 2018, 2019.

* 6 Cour des comptes, Ibidem.

* 7 Loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019.

* 8 À l'occasion du débat devant le Sénat « Quelle politique énergétique pour la France ? Quelle place pour EDF ? », tenu le 11 décembre 2019.

* 9 Portant sur le projet de loi de finances initiale (PLF) pour 2021.

* 10 À l'occasion du débat devant le Sénat « Quel avenir pour EDF avec le projet Hercule ? », tenu le 13 janvier 2021.

* 11 Loi n° 2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques.

* 12 Directive-cadre 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau.

* 13 Note technique (NOR : TREL1904749N) du ministre d'État, ministre de la Transition écologique et solidaire, du 30 avril 2019 relative à la mise en oeuvre du plan d'action pour une politique apaisée de restauration de la continuité écologique des cours d'eau.

* 14 Loi n° 2017-227 du 24 février 2017 ratifiant les ordonnances n° 2016-1019 du 27 juillet 2016 relative à l'autoconsommation d'électricité et n° 2016-1059 du 3 août 2016 relative à la production d'électricité à partir d'énergies renouvelables et visant à adapter certaines dispositions relatives aux réseaux d'électricité et de gaz et aux énergies renouvelables.

* 15 Arrêt n° C-346/14, Commission européenne contre République d'Autriche, du 4 mai 2016.

* 16 Loi n° 2020-1525 du 7 décembre 2020 d'accélération et de simplification de l'action publique.

* 17 Ordonnance n°2020-306 du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette période.

* 18 Loi n° 2020-290 du 23 mars 2020 d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19.

* 19 CRE, Délibération n°2020-022 du 30 janvier 2020 portant avis sur les projets de décret et d'arrêté fixant respectivement le cadre réglementaire et les conditions du complément de rémunération pour l'électricité produite par les installations rénovées de puissance électrique supérieure ou égale à 1 MW utilisant l'énergie hydraulique des lacs, des cours d'eau et des eaux captées gravitairement.

* 20 Arrêté du 13 décembre 2016 fixant les conditions d'achat et du complément de rémunération pour l'électricité produite par les installations utilisant l'énergie hydraulique des lacs, des cours d'eau et des eaux captées gravitairement.

* 21 Arrêté du 9 mai 2017 fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations implantées sur bâtiment utilisant l'énergie solaire photovoltaïque, d'une puissance crête installée inférieure ou égale à 100 kilowatts telles que visées au 3° de l'article D. 314-15 du code de l'énergie et situées en métropole continentale.

* 22 CRE, Document de réflexion et de proposition. Le stockage de l'électricité en France, septembre 2019, p. 23.

* 23 Groupe d'experts technique européen sur la finance soutenable, Taxonomie : Rapport final, mars 2020.

* 24 Règlement (UE) 2020/852 du Parlement européen et du Conseil du 18 juin 2020 sur l'établissement d'un cadre visant à favoriser les investissements durables et modifiant le règlement (UE) 2019/2088.