Protection de l'environnement en Antarctique
N°
279
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002
Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 21
février 2002
Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 mars
2002
PROJET DE LOI
relatif à la
protection de l'environnement
en
Antarctique
,
PRÉSENTÉ
au nom de M. LIONEL JOSPIN,
Premier ministre,
par M. YVES COCHET,
Ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement.
( Renvoyé à la commission des Affaires économiques et du Plan sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).
|
Environnement. |
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
I. - Présentation générale
Le
continent antarctique est le seul continent qui échappe à la
juridiction classique des Etats. Après des débuts de
revendication territoriale par tel ou tel Etat riverain de l'Océan
austral ou conquérant de ces espaces vierges, le traité sur
l'Antarctique conclu à Washington le 1
er
décembre
1959 a conféré à ce continent un régime
international unique en son genre. Le traité, conclu entre tous les
Etats qui avaient exprimé des revendications de souveraineté en
Antarctique (Argentine, Australie, Chili, France, Nouvelle-Zélande,
Norvège et Royaume-Uni), et les Etats qui refusaient de
reconnaître ces revendications (Etats-Unis, Russie, Japon, Belgique,
Afrique du Sud), est considéré comme ayant
« gelé » ces revendications (article 4 du
traité). Il a institué un régime de coopération
internationale original qui place à égalité tous les Etats
parties, qu'ils soient possessionnés ou non.
Le continent antarctique est à la fois un espace vierge, témoin
d'équilibres naturels encore très peu affectés par les
activités humaines, une source de mémoire du climat mondial dans
ses neiges et ses glaces, un point d'observation irremplaçable pour
certains phénomènes atmosphériques ou climatiques, et un
milieu extrême dans lequel la vie a pu néanmoins s'adapter. La
prise de conscience des enjeux essentiels que représente ce continent au
regard de l'environnement mondial, malgré son éloignement, a
donné lieu à la signature à Madrid, le
4 octobre 1991, d'un protocole au traité, relatif à la
protection de l'environnement.
Une première tentative de réglementer l'exploitation des
richesses énergétiques et minières en Antarctique dans le
cadre de la convention de Wellington sur la réglementation des
activités relatives aux ressources minérales de l'Antarctique
ouverte à la signature le 2 juin 1988 se solda par un
échec. En revanche, la convention de Londres pour la protection des
phoques en Antarctique, signée le 11 février 1972, et la
convention pour la conservation de la faune et de la flore marines de
l'Antarctique adoptée à Canberra le 20 mai 1980
témoignent de la volonté de soumettre ce continent à une
protection internationale forte. Le protocole de Madrid consacre cette
évolution en faisant de l'Antarctique, selon la déclaration
liminaire solennelle, « une réserve naturelle,
consacrée à la paix et à la science ».
Le protocole de Madrid et ses quatre annexes, ayant été
ratifié par l'ensemble des Parties consultatives, est entré en
vigueur le 14 janvier 1998. La France l'a pour sa part ratifié
dès 1992. Une annexe V a été adoptée
séparément à Bonn au cours de la XVI
ème
conférence consultative des Parties, et soumise à approbation
distincte. Si la France a approuvé cette annexe le 18 novembre
1998, quatre approbations de Parties consultatives manquent encore pour son
entrée en vigueur. Cependant le projet de loi, en donnant la base
légale nécessaire à un régime d'autorisation,
permettra de mettre en application l'annexe V, et notamment de
réglementer l'accès aux « zones spécialement
protégées » et aux « zones
gérées spéciales » de l'Antarctique dont elle
prévoit la désignation.
Le protocole édicte une interdiction absolue, pour une durée de
cinquante ans, d'exploiter les ressources minérales de l'Antarctique, et
encadre strictement les conditions dans lesquelles il pourra être mis fin
à ce moratoire. Il soumet toutes les activités qui se
déroulent en Antarctique à des obligations de respect de
l'environnement, soit par des procédures (telle l'étude d'impact,
qui en cas d'impact supérieur à mineur ou transitoire, doit
être soumise à la réunion consultative), soit par des
règles de fond (telles les interdictions et les obligations qui figurent
aux annexes II à V).
Le protocole fait obligation aux Parties de prendre les mesures
appropriées pour garantir le respect de ses dispositions, et de les
notifier aux autres Parties (article 13).
Les mesures relevant du domaine de la loi sont le principe de la soumission des
activités menées en Antarctique à un régime
d'autorisation, ou dans certains cas, de déclaration préalable,
et les sanctions administratives et pénales nécessaires pour
garantir le respect du protocole et de la loi.
Les Etats-Unis, les Pays-Bas, le Japon, le Pérou, la Russie et la
Finlande, la Suède, le Royaume-Uni, la Norvège, l'Australie et le
Japon ont déjà pris des mesures d'ordre interne. Aucune mesure
n'a été prise par l'Uruguay et le Chili, le protocole recevant
dans ces Etats une application directe du fait de la ratification.
II. - Présentation par articles
Les
dispositions du projet de loi s'insèrent dans le code de l'environnement.
L'article 1
er
du projet de loi
crée un livre VII
nouveau, intitulé « Protection de l'environnement en
Antarctique », comportant un titre unique.
Le chapitre I
er
rassemble les dispositions communes :
L'article L. 711-1
définit le champ d'application territorial des
dispositions nouvelles en reprenant la définition géographique de
l'article 6 du traité ;
L'article L. 711-2
soumet les activités exercées en
Antarctique à un régime général de
déclaration préalable ou d'autorisation, nécessaire pour
garantir l'application effective des dispositions du protocole qui
prévoient la réalisation d'une évaluation d'impact des
activités et la modification, suspension ou l'annulation des
activités exercées si leur impact est incompatible avec la
protection de l'environnement.
Le I rappelle les principes essentiels du protocole concernant les
activités, et en particulier la priorité reconnue aux
activités scientifiques, qui constituent l'essentiel des
activités françaises actuellement conduites en Antarctique,
à travers le groupement d'intérêt public Institut polaire
français Paul-Emile Victor. Ce GIP utilise la base française
Dumont d'Urville en Terre Adélie, la base franco-italienne Concordia, et
participe également à des programmes de recherche d'autres pays.
Les exceptions au régime d'autorisation ou de déclaration sont au
nombre de quatre :
- la première exception vise les activités de pêche
régies par la convention sur la conservation de la faune et de la flore
marines de l'Antarctique, signée à Canberra le
20 mai 1980. Si la pêche demeure soumise aux principes du
protocole de Madrid, les Etats parties les mettent en oeuvre par les
procédures propres à la convention de Canberra, et par les
mesures nationales concernant la pêche ;
- la deuxième exception, fondée sur l'article 6 du traité
de Washington du 1
er
décembre 1959, sur
l'Antarctique vise les activités liées à l'exercice de la
liberté de navigation et de survol en haute mer ;
- la troisième exception vise les activités autorisées par
une autre Partie au protocole ;
- la quatrième exception a trait aux immunités des navires d'Etat
français. Seules leurs missions de police (surveillance du respect du
traité et du protocole) seront exemptées, ainsi que certaines
missions liées à la défense nationale et sans incidence
mesurable sur le milieu marin, en particulier les missions de cartographie
marine par bathymétrie. En revanche, les navires en mission de recherche
scientifique, même s'ils sont des navires d'Etat, devront satisfaire les
exigences de l'annexe IV du protocole sur la pollution marine, et leurs
missions seront soumises à autorisation conformément à la
loi. Les navires d'Etat en mission « de
souveraineté » devront cependant s'efforcer de respecter
également les mêmes exigences, dans l'esprit du protocole.
L'article L. 711-3
définit le champ d'application s'agissant des
personnes. Celui-ci est défini par rapport aux règles du
traité (article 3 § 4 du protocole, qui renvoie aux
expéditions notifiées selon l'article VII § 5 du
traité de 1959). Seront ainsi soumis aux dispositions de la loi :
- d'une part, toutes les personnes, quelle que soit leur nationalité,
qui exercent une activité dans le district de Terre Adélie, dont
la France revendique la souveraineté ;
- d'autre part, toutes les personnes physiques ou morales de nationalité
française, ainsi que les navires et aéronefs battant pavillon
français ou immatriculés en France, et ce quelle que soit la
partie de l'Antarctique dans laquelle s'exerce l'activité ;
- enfin toutes les personnes qui, quelle que soit leur nationalité et
quel que soit le lieu de leur activité sur le continent antarctique,
organisent cette activité à partir d'un point quelconque du
territoire français, métropolitain ou ultramarin.
Cependant, les ressortissants étrangers pourront s'adresser au pays dont
ils ont la nationalité pour obtenir les autorisations requises par le
traité, même pour des activités en Terre Adélie.
Le chapitre II regroupe les dispositions relatives aux procédures de
déclaration et d'autorisation des activités en Antarctique.
L'article L. 711-4
précise que les dispositions du projet de loi
sont dépourvues d'incidence sur les immunités des navires de
guerre et autres navires d'Etat étrangers utilisés à des
fins non commerciales.
S'agissant des navires d'Etat sous pavillon étranger, il est impossible
de les soumettre à la juridiction française du fait des
règles du droit de la mer, préservées et rappelées
par l'article 6 du traité de l'Antarctique, et confirmées par
l'annexe IV du protocole de Madrid (article 11) sur la pollution marine. Les
termes utilisés sont les termes mêmes du traité, mais il
restera à l'avenir à en dégager une interprétation
commune, s'agissant d'un point déterminant pour le champ d'application
du protocole. Dans la lecture des autorités françaises, conforme
à l'esprit du traité, cette expression vise les navires en
mission d'Etat, mais pas les navires dédiés à des
programmes de recherche.
L'article L. 711-5
définit le champ d'application respectif des
procédures de déclaration préalable et d'autorisation, en
fonction du degré d'impact des activités sur
l'environnement : celles dont l'impact est « au moins mineur ou
transitoire » relèvent de la procédure
d'autorisation ; les autres activités font l'objet d'une simple
déclaration préalable. Cette déclaration, dans le cadre
d'une procédure légère, permettra essentiellement de
vérifier, au regard d'une liste limitative, que ces activités
n'affecteront pas l'environnement de l'Antarctique ; elles pourront alors
être dispensées d'étude d'impact.
L'article L. 711-6
prévoit que la délivrance d'une
autorisation est subordonnée à la réalisation d'une
évaluation préalable, dans des conditions qui seront
fixées par décret en Conseil d'Etat.
L'article L. 711-7
précise la nature des prescriptions auxquelles
pourra être subordonnée la délivrance de l'autorisation,
pour des motifs tirés exclusivement de la protection de l'environnement.
L'article L. 711-8
rend la procédure d'autorisation applicable
à la mise hors service d'une installation.
L'article L. 711-9
renvoie à un décret en Conseil d'Etat
la fixation des conditions générales et particulières du
régime de déclaration préalable et d'autorisation, ainsi
que la définition du régime applicable aux installations
existantes.
Le chapitre III édicte des sanctions administratives et pénales.
L'article L. 711-10
prévoit la possibilité de suspendre ou
soumettre à prescriptions spéciales une activité ayant
fait l'objet d'une simple déclaration, en cas d'atteinte à
l'environnement.
L'article L. 711-11
prévoit la possibilité de suspendre,
annuler ou modifier une autorisation, en cas d'atteinte à
l'environnement.
L'article L. 711-12
définit le régime des sanctions
administratives applicables lorsque l'activité déclarée ou
autorisée n'est pas exercée par la personne responsable en
conformité avec les termes de la déclaration ou de l'autorisation.
L'article L.711-13
prévoit pour l'autorité administrative
la possibilité de sanctionner les responsables d'activités
incompatibles avec le protocole de Madrid, d'abord par un avertissement, puis
en cas de réitération par le refus de toute autorisation pendant
une durée de cinq ans.
L'article L. 711-14
édicte des sanctions pénales. Les
Parties au traité de l'Antarctique les plus importantes ont fait de
même, et la France se doit de disposer de tous les outils pour faire
respecter le protocole de Madrid.
L'article L. 711-15
institue une exemption de responsabilité
pénale, dans les cas prévus par le protocole à chacune de
ses annexes.
L'article L. 711-16
détermine les agents habilités
à constater les infractions. Il s'agira pour l'essentiel des
fonctionnaires relevant du Territoire des terres australes et antarctiques
françaises et présents dans la zone de la Terre Adélie.
L'article L. 711-17
prévoit que, outre les tribunaux
compétents en application de l'article 382 du code de
procédure pénale, et le tribunal de Saint-Denis de la
Réunion au titre de sa compétence générale à
l'égard du territoire des Terres australes et antarctiques
françaises, le tribunal de grande instance de Paris sera
également compétent pour le jugement de ces infractions.
L'article L.711-18
renvoie à un décret en Conseil d'Etat
la fixation des modalités d'application du chapitre III.
L'article 2
du projet de loi
rappelle que le protocole de Madrid
engage la France pour tous les territoires sous sa souveraineté. Il
précise que les dispositions du projet de loi sont applicables à
la Nouvelle-Calédonie, à la Polynésie française,
aux îles Wallis et Futuna, aux Terres australes et antarctiques
françaises ainsi qu'à Mayotte.
PROJET DE LOI
Le
Premier ministre,
Sur le rapport du ministre de l'aménagement du territoire et de
l'environnement,
Vu l'article 39 de la Constitution,
Décrète :
Le présent projet de loi relatif à la protection de
l'environnement en Antarctique, délibéré en Conseil des
ministres après avis du Conseil d'État, sera
présenté au Sénat par le ministre de l'aménagement
du territoire et de l'environnement, qui sera chargé d'en exposer les
motifs et d'en soutenir la discussion.
Article 1 er
Il est
ajouté au code de l'environnement un livre VII intitulé
« Protection de l'environnement en Antarctique ».
Le livre VII comprend un titre unique intitulé « Mise en
oeuvre du protocole au traité sur l'Antarctique, relatif à la
protection de l'environnement, signé à Madrid le 4 octobre
1991 », comportant les articles L. 711-1 à L. 711-18
suivants :
« CHAPITRE I
er
« Dispositions communes
« Art. L. 711-1.
- Pour l'application des
dispositions
du présent titre, l'Antarctique s'entend comme la zone définie
à l'article 6 du traité sur l'Antarctique conclu à
Washington le 1
er
décembre 1959,
c'est-à-dire la zone située au sud du 60
ème
degré de latitude sud, y compris toutes les plates-formes glaciaires.
« Art. L. 711-2. -
I. - L'organisation et la conduite
d'activités en Antarctique prennent en considération, selon les
modalités prévues au présent titre, la protection de
l'environnement et des écosystèmes dépendants et
associés, ainsi que la préservation de l'Antarctique en tant que
zone consacrée à la science.
« II. - Ces activités sont soumises soit à
déclaration préalable, soit à autorisation dans les
conditions définies au chapitre II, à l'exception :
« - des activités de pêche régies par la
convention sur la conservation de la faune et de la flore marines de
l'Antarctique, signée à Canberra le 20 mai 1980 ;
« - de l'exercice de la liberté de navigation et de la
liberté de survol en haute mer conformément au droit
international ;
« - des activités autorisées par une autre Partie au
protocole de Madrid ;
« - des activités exercées par des navires et
aéronefs de l'Etat français ou exploités par celui-ci dans
le cadre de leurs missions de police et de défense nationale.
« Art. L.711-3. -
Sont soumises aux dispositions du
présent titre :
«
a)
Les personnes, quelle que soit leur nationalité,
qui exercent une activité dans le district de Terre Adélie
relevant de l'administration du territoire des Terres australes et antarctiques
françaises, ainsi que tout navire ou aéronef utilisé
à cette fin ;
«
b)
Les personnes physiques de nationalité
française et les personnes morales constituées
conformément au droit français qui organisent des
activités dans les autres parties de l'Antarctique ou y participent,
ainsi que les navires battant pavillon français et les aéronefs
immatriculés en France utilisés à cette fin ;
«
c)
Les personnes qui, quelle que soit leur
nationalité, organisent sur le territoire français ou à
partir de celui-ci des activités se déroulant dans une partie
quelconque de l'Antarctique, ou y participent.
«
Art. L. 711-4.
- Aucune disposition du présent titre
ne porte atteinte aux immunités prévues par le droit
international dont jouissent les navires de guerre et les autres navires d'Etat
étrangers utilisés à des fins non commerciales.
« CHAPITRE II
« Déclaration et autorisation
«
Art. L. 711-5.
- I. - Les activités
ayant
sur l'environnement en Antarctique un impact au moins mineur ou transitoire, au
sens de l'article 8 du protocole de Madrid, sont soumises à autorisation.
« II. - Les autres activités sont soumises à
déclaration préalable.
«
Art. L. 711-6.
- La délivrance d'une autorisation est
subordonnée à la réalisation préalable d'une
évaluation de l'impact de l'activité sur l'environnement.
« Sous réserve de l'article L. 711-13, l'autorisation ne peut
être accordée que s'il résulte de l'évaluation que
l'impact de l'activité est compatible avec la conservation de
l'environnement de l'Antarctique.
«
Art. L. 711-7.
- L'autorisation peut être assortie en
tant que de besoin de prescriptions relatives notamment :
« - aux zones géographiques intéressées ;
« - à la période durant laquelle les activités
se déroulent ;
« - au matériel utilisé, en particulier aux conditions
d'utilisation des matériaux radioactifs à des fins
scientifiques ;
« - aux équipements et plans de préparation aux
situations d'urgence ;
« - au mode de gestion des déchets.
«
Art. L. 711-8.
- La mise hors service d'une installation
autorisée est elle-même soumise à autorisation.
«
Art. L. 711-9.
- Un décret en Conseil d'Etat fixe les
modalités d'application du présent chapitre. Il détermine
notamment les autorités compétentes pour la délivrance des
autorisations, les activités visées au II de l'article L. 711-5,
le contenu et les modalités de mise en oeuvre de l'évaluation
préalable d'impact, la procédure applicable aux
déclarations et aux demandes d'autorisation et le régime
applicable aux installations existantes.
«
CHAPITRE III
«
Contrôles et Sanctions
« Section 1
«
Contrôles et sanctions administratifs
«
Art. L. 711-10.
- Une activité
déclarée peut être suspendue, interrompue ou soumise
à des prescriptions spéciales lorsqu'il apparaît qu'elle
porte à l'environnement des atteintes plus graves que celles
identifiées au moment de sa déclaration ou d'une nature
différente. Sauf en cas d'urgence, l'auteur de la déclaration est
mis à même au préalable de présenter ses
observations.
«
Art. L. 711-11.
- Une autorisation peut être
suspendue, abrogée ou modifiée lorsqu'il apparaît que
l'activité autorisée porte à l'environnement des atteintes
plus graves que celles identifiées au moment de sa délivrance ou
d'une nature différente. Sauf en cas d'urgence, le titulaire de
l'autorisation est mis à même au préalable de
présenter ses observations.
«
Art. L. 711-12.
- L'autorité administrative peut
enjoindre à une personne responsable d'une activité
déclarée ou autorisée en application du chapitre II de
mettre les conditions d'exercice de celle-ci en conformité avec les
termes de la déclaration ou de l'autorisation.
« Si, à l'expiration du délai fixé par la mise
en demeure, la personne n'a pas obtempéré à cette
injonction, l'autorité administrative peut faire application des
dispositions du premier alinéa des articles L. 711-10 et L. 711-11.
«
Art. L. 711-13.
- L'autorité administrative peut
donner un avertissement à toute personne dont il est établi
qu'elle a mené des activités incompatibles avec le protocole de
Madrid et le présent titre. Cette personne est préalablement
invitée à présenter ses observations. Dès lors que
deux avertissements ont été délivrés dans un
délai de cinq années, toute autorisation est refusée pour
ce motif pendant une durée de cinq ans suivant le second avertissement.
« Section 2
«
Sanctions pénales
«
Art. L. 711-14.
- Les infractions au
présent titre commises par les personnes mentionnées à
l'article L. 711-3 sont sanctionnées comme suit :
« 1° Le fait d'organiser ou de participer à une
activité qui n'a pas fait l'objet de l'autorisation prévue au I
de l'article L. 711-5 ou de méconnaître les conditions de cette
autorisation est puni de six mois d'emprisonnement et de 7 500 €
d'amende ;
« 2° Est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 €
d'amende :
« - le fait de mener en Antarctique une activité de
prospection ou d'exploitation des ressources minérales, à
l'exception des activités menées pour les besoins de la recherche
scientifique dans les limites de l'autorisation délivrée à
cet effet ;
« - le fait de commercialiser les matériaux résultant
d'une activité illicite de prospection ou d'exploitation de ressources
minérales en Antarctique ;
« 3° Est puni de deux ans d'emprisonnement et de 75
000 € d'amende le fait d'introduire en Antarctique ou d'y
éliminer des déchets radioactifs ;
« 4° Les personnes morales peuvent être
déclarées responsables, dans les conditions prévues
à l'article 121-2 du code pénal, des infractions définies
dans le présent titre. Elles encourent la peine d'amende selon les
modalités prévues à l'article 131-38 du même
code ;
« 5° Les matériels qui ont servi ou étaient
destinés à commettre l'infraction ou les matériaux qui en
sont le produit peuvent être confisqués.
«
Art. L. 711-15.
- Les faits mentionnés au 1° de
l'article L. 711-14 ne sont pas sanctionnés pénalement dans
les cas d'urgence se rapportant à la sauvegarde de la vie humaine,
à la sécurité des navires, des aéronefs ou des
équipements et installations de grande valeur, ou à la protection
de l'environnement, rendant impossible une demande d'autorisation
préalable conformément au présent titre.
«
Art. L. 711-16.
- Sont habilités à rechercher
et à constater les infractions au présent titre et aux textes
pris pour son application, outre les officiers de police judiciaire agissant
conformément aux dispositions du code de procédure
pénale :
« - les agents des douanes ;
« - les agents habilités à relever les infractions
à la législation sur les réserves naturelles ;
« - les administrateurs des affaires maritimes, les inspecteurs des
affaires maritimes, les officiers du corps technique et administratif des
affaires maritimes, les contrôleurs des affaires maritimes et les syndics
des gens de mer, les commandants, commandants en second et officiers en second
des bâtiments de l'Etat ainsi que les commandants de bord des
aéronefs de l'Etat, chargés de la surveillance en mer.
«
Art. L. 711-17.
- Sans préjudice des règles de
compétence définies par l'article 382 du code de procédure
pénale et des dispositions de l'article L. 935-1 du code de
l'organisation judiciaire, le tribunal de grande instance de Paris est
compétent pour juger les infractions aux dispositions du présent
titre et aux textes pris pour son application constatées en Antarctique
en dehors du district de Terre Adélie relevant des Terres australes et
antarctiques françaises.
«
Art. L. 711-18.
- Un décret en Conseil d'Etat fixe
les modalités d'application du présent chapitre. »
Article 2
Le livre
VI du code de l'environnement est modifié ainsi qu'il suit :
I. - Il est ajouté au titre I
er
un chapitre III
intitulé « Antarctique » comportant
l'article L. 613-1 suivant :
«
Art. L. 613-1.
- Les articles L. 711-1 à L.711-18
sont applicables à la Nouvelle-Calédonie. »
II. - Il est ajouté au titre II un chapitre III intitulé
« Antarctique » comportant l'article L. 623-1
suivant :
«
Art. L. 623-1.
- Les articles L. 711-1 à L. 711-18
sont applicables à la Polynésie française. »
III. - Il est ajouté au titre III un chapitre IV intitulé
« Antarctique » comportant l'article L. 634-1
suivant :
«
Art. L. 634-1.
- Les articles L. 711-1 à L. 711-18
sont applicables à Wallis-et-Futuna. »
IV. - Il est ajouté au titre IV l'article L. 640-3 suivant :
«
Art. L. 640-3.
- Les articles L. 711-1 à L.711-18
sont applicables aux Terres australes et antarctiques
françaises. »
V. - Il est ajouté au titre V un chapitre VI intitulé :
« Antarctique » comportant l'article L. 656-1
suivant :
«
Art. L. 656-1.
- Les articles L. 711-1 à L.711-18 sont
applicables à Mayotte. »
Fait à Paris, le 27 mars 2002
Signé : LIONEL JOSPIN
Par le Premier ministre :
Le ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement,
Signé : Yves COCHET