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N° 200

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2009-2010

PROJET DE LOI

de modernisation de l'agriculture et de la pêche,

PRÉSENTÉ

au nom de M. François FILLON,

Premier ministre

Par M. Bruno LE MAIRE,

ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche

(Envoyé à la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

L'agriculture et la pêche ont pour fonction première de nourrir les hommes. Cela en fait des secteurs à part, stratégiques pour la Nation.

Aujourd'hui, la sécurité alimentaire est à nouveau un défi majeur :

- au niveau mondial : un enfant meurt de faim toutes les trente secondes et 1 milliard de personnes souffrent de la faim et alors qu'un enfant naît toutes les trois secondes, un hectare de terres agricoles disparaît toutes les sept secondes et demie. En 2050, il nous faudra nourrir 9 milliards d'êtres humains. Pour répondre à cet enjeu, il faudra à la fois accroître la production agricole de 70 % et préserver le foncier agricole dans le monde ;

- au niveau européen : ce sont 500 millions de consommateurs qu'il faut nourrir. Tous les pays n'ont pas la capacité structurelle à garantir leur sécurité alimentaire et la France, qui est de loin la première puissance agricole et agroalimentaire européenne, a un devoir de fourniture alimentaire envers l'Europe.

- au niveau national : la sécurité alimentaire est finalement récente et si la France a un excédent commercial agroalimentaire de 9 milliards d'euros aujourd'hui, le rationnement était de mise à la fin des années 40. L'accès à une alimentation suffisante reste encore un enjeu pour les populations les plus défavorisées.

La France, grande puissance agricole, a la responsabilité de répondre à ce défi alimentaire par le maintien d'une agriculture productive. L'objet de cette loi est de permettre aux exploitations agricoles, aux entreprises de pêche et à leurs filières de s'adapter aux contraintes d'un marché de plus en plus instable en respectant les exigences fondamentales de qualité et de respect de l'environnement qui caractérisent le modèle agricole français et européen.

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À la fin du XIX^e siècle, deux français sur trois étaient ruraux et vivaient de la terre. Ce lien s'est distendu, aujourd'hui l'agriculture, la pêche, la forêt et l'agroalimentaire occupent 5 % de la population active. Par l'enjeu économique de ses productions, par les territoires qu'elle façonne, par la place de la gastronomie dans notre culture, par l'influence de l'alimentation sur notre santé, l'agriculture reste au coeur de la vie des Français.

Malgré le dérèglement de l'alimentation dans le monde, le modèle alimentaire français est préservé, avec le maintien du rythme des trois repas journaliers, une part encore élevée de l'alimentation dans le budget des ménages par rapport aux autres pays développés, l'importance accordée au goût et à la convivialité et une prévalence de l'obésité encore limitée (14 % des adultes, contre près d'un tiers pour les États-Unis).

Cependant, cette « photographie » ne doit pas cacher les tendances à l'oeuvre, qui sont, elles, plutôt inquiétantes : on observe ainsi un début de déstructuration alimentaire chez les jeunes, qui plébiscitent les plats préparés et le « snacking ». Ces derniers consacrent une part nettement plus basse de leur budget à l'alimentation, habitude qu'ils risquent de conserver tout au long de leur vie. La génération actuelle consacre 8 % de son budget à l'alimentation, alors que la génération de ses parents y consacre plus de 15 % et celle de ses grands parents plus de 20 %. En matière d'achats de fruits et légumes, la tendance est encore plus forte. Le budget est multiplié par 10 entre les jeunes et leurs grands-parents. Autre tendance, les inégalités sociales en matière d'alimentation se renforcent, et l'aide alimentaire connaît une forte croissance.

L'exception française n'a peut-être plus beaucoup de temps devant elle et une dérive de nos modes d'alimentation est relativement probable, compte tenu des forces extérieures qui fragilisent le modèle français : désynchronisation des temps sociaux, mondialisation des modes de vie. Dès lors, on pourrait imaginer dans le domaine de l'alimentation l'équivalent du « scénario de l'inacceptable » formulé en 1970 à propos de l'exode rural. Dans ce futur inacceptable, la consommation de fruits et légumes s'effondre, celle des produits gras et sucrés (notamment sous une forme transformée) s'envole et l'obésité concerne 20 % des Français en 2020 comme le prédisent certaines études.

Ce scénario, qui n'est que la prolongation des tendances observées actuellement, témoigne de la nécessité de renforcer l'intervention publique dans ce domaine. Contrairement au logement, à la sécurité routière ou encore à la famille, l'alimentation n'a jamais donné lieu en France à une réelle politique publique coordonnée. Cette politique publique de l'alimentation, interministérielle, se traduira dans un plan national pour l'alimentation avec pour objectifs de préserver le lien social, de renforcer l'attractivité de la France, de préserver l'environnement et de protéger et améliorer la santé des Français.

Lier cette politique publique à la politique agricole réaffirme le lien entre les productions agricoles et l'alimentation de nos concitoyens. C'est le sens du premier titre de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche. Agir sur l'alimentation permet d'assurer voire d'augmenter les débouchés pour un certain nombre de produits agricoles : par exemple, si les Français mangeaient selon les recommandations nutritionnelles, cela impliquerait de multiplier par trois la production nationale de fruits et légumes. Il en va de même pour les produits laitiers.

Assurer la sécurité alimentaire de notre pays et participer à celle de l'Europe et du Monde, nécessite de moderniser notre agriculture et notre pêche pour lui donner les moyens de répondre au défi du changement climatique, de la multiplication des crises sanitaires et de l'instabilité croissante des marchés de matières premières. La révolution agricole du vingtième siècle a vu la transformation des paysans en agriculteurs. Par les techniques, l'innovation, les nouvelles règles, l'étendue des débouchés et des marchés, les investissements nécessaires, les agriculteurs sont devenus des chefs d'entreprise.

En 1970 il y avait 1,6 million d'exploitations agricoles. Il ne reste plus que 326 000 exploitations professionnelles aujourd'hui. Le nombre d'actifs agricoles permanents a suivi la même tendance. Les métiers de l'agriculture et de la pêche doivent être dotés des moyens permettant aux hommes qui les pratiquent et à leur famille de vivre décemment de leur activité et à ces métiers de retrouver leur valeur dans la société. Ce sont les conditions essentielles pour que les agriculteurs et les pêcheurs n'abandonnent pas ces activités et que de jeunes professionnels embrassent ces carrières.

Il conviendra également de préserver les principes de « taille humaine et familiale » des entreprises agricoles qui ont fait le succès de l'agriculture française, dans ses fonctions de production mais aussi et surtout d'aménagement du territoire et de maintien du tissu rural.

Pour améliorer le revenu des producteurs, l'agriculture et la pêche doivent améliorer leur organisation et leur insertion dans les filières économiques. Le principe d'un contrat écrit doit devenir la règle dans les relations entre les producteurs et l'aval des filières. Établi sur une durée suffisante, le contrat leur permettra d'avoir une visibilité et une certaine garantie sur les débouchés de leurs productions. Ceci leur permettra de mieux programmer et mieux adapter leurs investissements. Ce contrat doit être régulé par l'État pour accompagner une relation loyale et équilibrée au sein des filières agricoles.

Les producteurs doivent aussi s'organiser, pour mieux défendre leurs intérêts et assurer une meilleure répartition de la valeur ajoutée entre les différents maillons des filières. Les outils existants, les organisations de producteurs, les organisations interprofessionnelles, doivent être renforcés et rendus plus performants. C'est en s'organisant et en développant le dialogue entre tous les acteurs, de la production à la commercialisation, que les secteurs agricoles et halieutiques trouveront les moyens les plus efficaces d'assurer leur avenir et leur croissance. L'État leur donnera des cadres généraux pour cela. L'État fixera également un cadre pour rétablir plus d'équilibre et de confiance dans les relations commerciales et pour objectiver, grâce à l'observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires, la répartition des marges aux différents stades de la commercialisation des produits agricoles et halieutiques. Un rapport sera remis chaque année au Parlement.

Par ailleurs, les activités agricoles sont par nature dépendantes des aléas climatiques et sanitaires et la volatilité croissante des cours accroît leur vulnérabilité aux aléas économiques. Les aléas climatiques et sanitaires augmentent notamment à cause du réchauffement de la planète. Les phénomènes climatiques sont de plus en plus extrêmes : en dix ans la France a connu deux « tempêtes du siècle ». D'un point de vue sanitaire, les éleveurs et les céréaliers français connaissent, avec la fièvre catarrhale ovine et la chrysomèle, une crise sanitaire due à des pathogènes qui étaient jusque là réservés à des zones géographiques plus chaudes. Les aléas économiques augmentent et les marchés deviennent de plus en plus volatils par l'ouverture, la dérégulation et la spéculation sur les matières premières. En trois ans les cours des céréales ou du lait ont été divisés par deux après avoir connu une flambée. La crise actuelle que connaît l'agriculture française est sans précédent, par sa force et par le fait que quasiment toutes les filières de production sont touchées. Cela démontre qu'au-delà des réponses conjoncturelles indispensables qui ont été apportées, il est nécessaire et urgent d'apporter également des réponses structurelles pour que les entreprises agricoles améliorent leur compétitivité.

Pour leur permettre de surmonter les conséquences économiques de ces aléas, les entreprises agricoles doivent disposer d'outils de couverture des risques performants et élargis. Elles doivent également pouvoir avoir accès, comme beaucoup d'autres secteurs économiques, à des produits assurantiels performants et adaptés à chaque situation, développés par des acteurs privés.

L'État devra veiller à un développement satisfaisant des outils assurantiels pour les risques climatiques, aujourd'hui partiel. Son intervention sera accrue à travers la prise en charge des primes d'assurance. Il veillera également à une saine concurrence entre sociétés d'assurance sur le marché, à la capacité de ces dernières à élaborer des produits adaptés, à la disponibilité de capacités sur le marché de la réassurance et examinera, le cas échéant, l'opportunité d'une réassurance publique.

Renforcer la compétitivité de l'agriculture française est l'enjeu du deuxième titre de la loi qui pose les jalons d'une nouvelle organisation, de nouvelles règles de commercialisation et d'un renforcement de la couverture contre les risques. Cela exige de mettre en cohérence les grandes orientations politiques pour moderniser notre agriculture et les moyens financiers que la collectivité y consacre. À ce titre, il convient de réfléchir à une politique rénovée et relégitimée d'intervention et de solidarité nationale dans le secteur agricole. Ce principe de solidarité, au travers des avantages fiscaux et des aides économiques octroyées au secteur agricole, appelle en retour un principe de responsabilité. Il est proposé de définir un statut de l'agriculteur-entrepreneur correspondant par exemple à la mise en oeuvre des outils existants d'organisation économique et de couverture des risques qui permettra à ceux qui en bénéficient d'accéder à cette solidarité.

Afin d'assurer sa pérennité, il est important d'assurer le développement durable de l'agriculture, de la forêt et des territoires, et de préserver le capital de production de l'agriculture, notamment le foncier agricole. En effet, l'enjeu de sa préservation est crucial, d'autant plus que le rythme annuel de consommation des terres agricoles s'accélère. Il a plus que doublé depuis les années soixante, passant de 35 000 hectares de terres agricoles consommés chaque année, à 75 000. Il devient urgent de mettre en oeuvre une véritable politique de préservation du foncier agricole en France, en se fixant comme objectif de réduire de moitié le rythme de consommation des terres agricoles d'ici 2020. Cet enjeu est encore plus fort dans les départements d'outre-mer. Dans moins de trente ans, il n'y aura plus de surface agricole disponible dans les Antilles si rien n'est fait.

Une politique du foncier agricole doit être globale. Aujourd'hui, la vision de la consommation réelle des terres agricoles qui a de multiples causes reste partielle et disparate. Il est nécessaire d'objectiver ces causes, de les évaluer, d'harmoniser les différents indicateurs utilisés localement et de permettre ainsi d'avoir une connaissance à la fois nationale et locale de la déprise agricole afin d'agir efficacement.

Par ailleurs, il existe de nombreux outils de gestion des espaces, de documents d'urbanisme qui doivent tenir compte de la consommation des terres agricoles. Malgré tout, cette consommation augmente. Il faut s'appuyer sur les mesures existantes, notamment celles qui s'appliquent à une échelle intercommunale comme les schémas de cohérence territoriale. Cette échelle semble la plus pertinente, à la fois en prise avec les spécificités locales mais suffisamment large pour ne pas conduire à des actions trop éparpillées. Dans les zones qui ne sont pas couvertes par ces dispositifs, il faut renforcer les moyens de contrôle des changements de destination des terres agricoles, sans cependant alourdir les procédures administratives.

Il est également pertinent, compte tenu des niveaux de plus-values, qui peuvent aller jusqu'à trois cent fois le prix initial, réalisées lors de la vente d'un terrain nu devenu constructible par un simple acte administratif, de taxer cette plus-value de manière progressive.

Enfin, pour garantir la pérennité de leur fonction stratégique d'approvisionnement alimentaire, l'agriculture et la pêche doivent être durables, dans un contexte de raréfaction des ressources fossiles. Elles doivent également participer à la lutte contre le réchauffement climatique. Il est donc nécessaire de les appuyer dans la voie qu'elles ont déjà prise en leur permettant d'améliorer encore leurs performances environnementales et énergétiques.

La forêt doit aussi participer au défi énergétique et environnemental. La France a le troisième massif forestier européen qui occupe 30 % de son territoire, mais la balance commerciale du secteur bois est déficitaire de 6 milliards d'euros. Il est indispensable de mobiliser plus de bois tout en préservant la biodiversité de nos forêts, notamment en élargissant l'offre de services pour les propriétaires forestiers privés et en les incitant à s'engager plus massivement dans une réelle exploitation durable du bois.

Les mesures proposées dans le troisième titre de la loi ont pour objectif de permettre à l'agriculture et à la forêt d'assurer leur durabilité, dans des territoires préservés et plus largement de contribuer à ce que la France puisse répondre aux enjeux environnementaux et au défi du développement des énergies renouvelables. La pêche est un secteur en pleine transformation. Le nombre de navires de pêche a baissé de plus de 11 000 à environ 5 000 en vingt-cinq ans. Si la conchyliculture est une activité traditionnelle et bien implantée dans plusieurs régions, la pisciculture marine s'étend en France sur des surfaces extrêmement réduites. Pourtant, le défi est de taille : la France importe pour plus de 4 milliards d'euros de produits de la pêche et de l'aquaculture et en produit pour environ 1,5 milliard d'euros. Par ailleurs, la prise en compte par l'activité halieutique de l'état de la ressource naturelle et de la nécessité impérative de son renouvellement est une condition indispensable à sa durabilité. Il est donc nécessaire de doter les filières pêche et aquaculture d'outils rénovés de gouvernance et de favoriser le développement de l'aquaculture. C'est l'enjeu du quatrième titre de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche.

Les États généraux de l'outre-mer ont fait ressortir très clairement la nécessité de favoriser la diversification agricole dans ces territoires, en améliorant l'accompagnement technique et scientifique des producteurs ultramarins et en préservant le foncier agricole. Un volet spécifique, adapté aux particularités de nos territoires ultramarins fait l'objet du cinquième titre de la loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche.

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Au-delà de la crise actuelle, la Nation doit proposer des réponses structurelles aux secteurs de l'agriculture, de la forêt, de l'aquaculture et de la pêche qui sont stratégiques pour continuer à garantir sa sécurité alimentaire mais aussi participer à sa dynamique économique, contribuer au défi énergétique et environnemental et répondre aux enjeux de l'aménagement du territoire et du maintien d'un tissu rural actif et performant.

La France et son agriculture doivent également se préparer aux grandes échéances internationales qui se profilent à très courte échéance, notamment pour répondre aux conclusions du sommet international de Copenhague sur la lutte contre le changement climatique. La poursuite des négociations du cycle de Doha à l'Organisation mondiale du commerce, la réforme de la politique agricole commune de 2013 et de la politique commune des pêches en 2012 se préparent aujourd'hui.

La loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche a pour ambition de permettre à l'agriculture, la forêt et la pêche françaises de relever les défis majeurs auxquels elles sont déjà confrontées et de les placer en situation de s'adapter aux évolutions internationales et nationales à venir.

TITRE I^ER. - DÉFINIR ET METTRE EN oeUVRE UNE POLITIQUE PUBLIQUE DE L'ALIMENTATION

Chaque société se reflète dans son modèle alimentaire. Le nôtre fait partie de ces grandes institutions sociales et culturelles qui ont défini, au fil du temps, l'identité française. Il constitue un déterminant essentiel de la santé et du bien-être de notre société.

Héritées et transmises de génération en génération, ces valeurs et ces pratiques ont structuré un ensemble de spécificités qui façonnent notre quotidien et qui sont reconnues dans le monde entier. Les mutations dans les façons de s'alimenter ont et auront des conséquences sur la vie en société.

Pour autant, aucune réelle politique de l'alimentation n'est explicitement définie. Elle reste le corollaire d'autres politiques publiques (agricoles, économiques, sociales, de santé etc.), dont les orientations sont décidées par un nombre limité d'acteurs, souvent extérieurs au fait alimentaire. Il s'agit de donner sa place à une véritable politique publique de l'alimentation, d'en définir le champ, la gouvernance, et les principales actions. Lier cette politique publique à la politique agricole réaffirme également le lien fort entre les productions agricoles et l'alimentation de nos concitoyens.

L'article 1^er prévoit d'insérer dans le code rural la politique de l'alimentation, au travers du livre II, renommé « alimentation, santé publique vétérinaire et protection des végétaux », de son titre III, renommé « politique de l'alimentation et sécurité sanitaire des aliments », et d'un chapitre préliminaire avant le premier chapitre du titre III intitulé « la politique de l'alimentation ». Ce nouveau chapitre définit les objectifs de la politique de l'alimentation, ainsi que les champs couverts, notamment la sécurité alimentaire, la sécurité sanitaire des aliments, l'éducation et l'information, la qualité des produits, les allégations et la lisibilité des signes de qualité, le patrimoine gastronomique, et pose le principe d'un programme national pour l'alimentation. L'administration pourra imposer aux opérateurs la transmission des données nécessaires au suivi de cette politique de l'alimentation comme des données socio-économiques ou des données sur la qualité des aliments.

Ce chapitre est complété par une disposition imposant aux gestionnaires des établissements de restauration scolaire et universitaire de respecter des règles relatives à la qualité nutritionnelle des repas, compte tenu des enjeux de santé publique.

Enfin, il est également prévu de donner une définition législative de l'aide alimentaire qui servira de base à une clarification des compétences de chaque intervenant (secteur public, associations, secteur privé) et de poser le principe de l'habilitation préalable des associations privées qui distribuent l'aide alimentaire grâce à des contributions publiques communautaire ou nationale.

L'article 2 autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance des dispositions dans les domaines de la sécurité sanitaire des aliments, de la santé des animaux et des végétaux et des indications géographiques.

Les ordonnances prévues aux 1° à 3° visent à permettre au Gouvernement de tirer les conséquences des « États généraux du sanitaire » qui seront organisés en début d'année 2010 et, s'agissant du secteur végétal, de consolider la dynamique impulsée par le plan Ecophyto 2018. Elles permettront au regard des conclusions de ces travaux de redéfinir les conditions d'organisation des réseaux d'épidémio-surveillance dans le domaine de la santé publique vétérinaire ou de la protection des végétaux, de préciser dans ce cadre le rôle des acteurs et en particulier celui de l'État et de l'Agence nationale de sécurité sanitaire des aliments et de l'environnement et du travail, de préciser les conditions dans lesquelles sont réalisées sur la demande ou pour le compte de l'administration les missions qui entrent dans le champ du mandat sanitaire prévu à l'article L. 221-11 du code rural ainsi que celles dans lesquelles est réalisée la certification vétérinaire prévue à l'article L. 221-13, et de modifier les dispositions du code rural relatives aux conditions dans lesquelles certains actes relevant de l'exercice illégal des activités vétérinaires pourront par exception être réalisées par des tiers.

Dans le même esprit, l'ordonnance prévue au 5° permettra de modifier les conditions dans lesquelles certaines tâches particulières liées au contrôle phytosanitaire peuvent être déléguées à des tiers, de définir des exigences en termes de qualité et de compétence des délégataires, et de préciser les modalités des contrôles de second niveau qui seront exercés par les services de l'État.

Les ordonnances prévues aux 4°, 7°, et 8° permettront une mise en conformité du droit national (code rural principalement et code de la santé publique marginalement) avec le droit communautaire, en ce qui concerne notamment les conditions de mise sur le marché et d'utilisation durable des produits phytopharmaceutiques (règlement n° 1107 du 21 octobre 2009 sur la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et de la directive cadre 2009/128/CE sur l'utilisation durable des pesticides), la pharmacie vétérinaire et la surveillance des résidus de médicaments vétérinaires (règlement (CE) n° 470/2009 du Parlement européen et du Conseil du 6 mai 2009), et la réglementation relative aux indications géographiques des boissons spiritueuses et aux appellations d'origine des vins délimités de qualité supérieure (règlement n° 110/2008 du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2008 concernant la définition, la désignation, la présentation, l'étiquetage et la protection des indications géographiques des boissons spiritueuses et règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement « OCM unique »), modifié par le règlement (CE) n° 491/2009 du Conseil du 25 mai 2009).

Enfin, l'ordonnance prévue au 6° permettra de définir des obligations de formation pour les exploitants du secteur alimentaire ou leurs personnels, notamment en ce qui concerne les métiers de bouche ou la restauration commerciale. 

TITRE II. - RENFORCER LA COMPÉTITIVITÉ DE L'AGRICULTURE FRANÇAISE

Dans un contexte d'instabilité des marchés et de volatilité des prix, il est nécessaire de mettre en oeuvre des outils de stabilisation des marchés. Le renforcement du dispositif contractuel dans le secteur agricole est un élément indispensable pour favoriser la stabilisation des prix et permettre au producteur d'avoir une meilleure visibilité sur ses débouchés et d'obtenir des prix de cession davantage rémunérateurs. C'est une première étape dans la couverture contre les aléas économiques.

La possibilité de rendre obligatoire un contrat écrit établi entre les producteurs et les premiers acheteurs, d'une durée minimale de un à cinq ans et comportant des clauses sur les volumes et les modalités de livraison et de détermination du prix est donnée par l'article 3. Ces contrats devront inclure, en cas d'accord interprofessionnel étendu, les clauses types définies par les organisations interprofessionnelles agricoles. Afin de tenir compte des spécificités des différentes filières agricoles, et afin de ne pas induire d'effets indésirables, il est prévu de renvoyer à un décret en Conseil d'État la liste des produits concernés par cette obligation de contrat ainsi que la liste des clauses obligatoires. Un dispositif de médiation auquel il sera possible de recourir en cas de litige sur la conclusion ou l'exécution d'un contrat sera établi par décret. Ces dispositions sont applicables à toutes les livraisons effectuées sur le territoire français. La non remise par l'acheteur d'une proposition de contrat écrit et l'absence d'une ou plusieurs clauses obligatoires pourront être sanctionnées d'une amende administrative allant jusqu'à 75 000 €. L'objectif est que la liste des produits pour lesquels la proposition de contrat est obligatoire soit arrêtée avant le 1^er janvier 2013.

Le secteur des fruits et légumes frais, est caractérisé par des périodes de crise conjoncturelle affectant les prix qui peuvent être amplifiées par la saisonnalité des productions, une obligation de vente très largement déterminée par la météo, l'arrivée massive de produits sur le marché et certaines pratiques commerciales difficiles à contrôler en l'absence de tout contrat écrit.

Le code de commerce est modifié par l'article 4 qui encadre plus strictement la publicité hors des lieux de vente mentionnant une réduction de prix ou un prix promotionnel pour les fruits et légumes frais. Ainsi, un contrat écrit fixant le prix est désormais obligatoire avant l'annonce du prix hors du lieu de vente, sauf dans le cas des ventes au déballage. Cet article encadre également la pratique du prix après-vente ou différé de facturation pour les fruits et légumes frais. En effet, le marché peut être déstabilisé par l'arrivée chez le client de lots non commandés et bradés. Dans la mesure où il paraît impossible de contrôler la réalité du contrat dans le cadre particulier des transactions en différé de facturation, il est nécessaire de créer une obligation générale de détention d'un bon de commande, qui accompagne la marchandise et formalise la commande des produits livrés. Cette disposition s'applique pour tous les produits vendus en France. Les contrôles pourraient se faire à la livraison mais aussi pendant le transport de la marchandise.

La pratique des remises, rabais et ristournes est liée notamment aux volumes achetés. L'article 5 interdit cette pratique dans les périodes les plus critiques : durant les crises et en cas de prix anormalement bas.

L'équilibre des relations entre les différents maillons de la chaîne alimentaire est un sujet récurrent et tous les acteurs souhaitent l'instauration d'une plus grande sérénité dans les relations commerciales. Il est important de pouvoir mieux éclairer la formation des prix et des marges afin notamment d'assurer une transparence réelle des négociations commerciales.

Un observatoire des prix et des marges réunissant l'ensemble des acteurs concernés fonctionne pour certains produits agricoles depuis décembre 2008, sous l'égide du ministère chargé de l'agriculture et du ministère chargé de la consommation. L'article 6, crée par la loi un observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires afin de garantir sa pérennité. Sa mission porte sur l'ensemble des produits de l'agriculture mais aussi de la pêche et de l'aquaculture ainsi que sur l'étude des coûts au stade de la production. La transmission des données nécessaires à l'observatoire, émanant de différentes sources de statistiques publiques est également prévue. Enfin, cet article prévoit que l'observatoire transmettra au Parlement un rapport annuel.

Pour améliorer leur compétitivité, les secteurs de l'agriculture, de la forêt et de la pêche doivent améliorer leur organisation et leur insertion dans les filières. Les organisations interprofessionnelles, qui sont des associations regroupant les acteurs d'une filière, ont vocation, dans le respect du droit communautaire et de la concurrence, à être les lieux de cette meilleure insertion.

L'article 7 vise, tout d'abord, à améliorer la lisibilité des missions des interprofessions tout en maintenant leur caractère non exhaustif. Il s'agit également de redéfinir les actions que peuvent mettre en oeuvre ces organisations interprofessionnelles, en particulier en matière de connaissance des marchés et de diffusion d'indicateurs de tendance afin d'apporter un éclairage sur la situation de la filière ainsi qu'en matière de développement des relations contractuelles, notamment par la définition de guides de bonnes pratiques et de contrats-types. Cet article clarifie également les conditions dans lesquelles pourront être conclus des accords au sein de l'interprofession n'engageant qu'une partie des professions membres de l'interprofession.

Enfin, dans le secteur viticole, des dispositions particulières encouragent les interprofessions à se regrouper par bassin ou par région de production afin de réduire leur nombre et permettent la perception de cotisations volontaires obligatoires auprès de négociants en vins situés hors de la zone de production intéressée.

Le secteur de la production primaire agricole est atomisé avec de multiples acteurs. Il doit se regrouper pour mieux adapter l'offre au marché et peser dans les négociations sur la formation des prix avec l'aval qui est beaucoup plus concentré. Les organisations de producteurs à vocation commerciale sont un moyen de cette concentration, mais elles peuvent être confrontées au respect du droit de la concurrence, notamment l'interdiction des ententes. Cette difficulté est levée dès lors qu'il y a transfert de propriété de la production des membres vers leur organisation. Cependant, la pertinence des organisations de producteurs à vocation commerciale doit être appréhendée au regard des spécificités de chaque filière de production. Par ailleurs, l'efficacité des organisations de producteurs n'a de sens que si elles ont une taille suffisante.

Il est proposé dans l'article 8 de modifier le code rural dans le but de permettre le regroupement des organisations de producteurs et le renforcement de la mise en place d'organisations de producteurs dans lesquelles est opéré un transfert de propriété. Ainsi, tout en maintenant la dérogation permettant la reconnaissance d'organisations de producteurs non commerciales, un décret en conseil d'État, pris après avis du conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire, pourra limiter, pour un secteur déterminé, la reconnaissance d'organisations de producteurs aux seules organisations dont les statuts prévoient le transfert de propriété. Ce décret sera pris sur la base d'un bilan des modes de commercialisation par secteur de production, effectué d'ici le 1^er janvier 2013.

L'exposition de l'agriculture aux aléas sanitaires, phytosanitaires, environnementaux et climatiques s'accroît, et les pertes induites peuvent être de grande ampleur. Il convient de mettre en place un ensemble de dispositifs performants permettant de gérer les conséquences économiques de ces aléas. Le bilan de santé de la politique agricole commune a permis d'établir un nouveau cadre juridique et financier.

L'article 9 crée un fonds national de gestion des risques en agriculture, en remplacement du fonds national de garantie des calamités agricoles, avec deux sections : la première section permet d'élargir la couverture des risques aux aléas sanitaires et environnementaux ; la deuxième section organise l'indemnisation des calamités agricoles climatiques et le développement des assurances récolte. Cet article harmonise également la contribution des différents secteurs au fonds.

L'assurance récolte est déjà largement développée dans certaines productions. Elle permet de responsabiliser les agriculteurs et présente des avantages de souplesse, de rapidité et d'adaptation au cas par cas des indemnisations. Son extension à un plus grand nombre d'agriculteurs et surtout à d'autres cultures, comme les fourrages, importantes en élevage, pose la question de l'exposition financière des sociétés d'assurances. L'article 10 prévoit qu'un rapport sera transmis au Parlement précisant les potentialités de réassurance existantes sur le marché et les conditions dans lesquelles une réassurance publique sera éventuellement nécessaire pour développer les assurances agricoles, et en premier lieu l'assurance fourrage.

La mise en oeuvre de dispositions pour se prémunir contre les aléas est un moyen de renforcer la compétitivité et les performances économiques des entreprises agricoles, dont il convient de tenir compte dans les dispositifs de soutiens publics. L'article 11 pose le principe d'un statut d'agriculteur-entrepreneur conduisant son exploitation dans le respect d'une agriculture durable et prenant toutes les dispositions pour limiter les risques inhérents à son activité. Il habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les dispositions nécessaires pour définir les conditions dans lesquelles les détenteurs de ce statut pourront bénéficier du soutien public.

TITRE III. - INSCRIRE L'AGRICULTURE ET LA FORÊT DANS UN DÉVELOPPEMENT DURABLE DES TERRITOIRES

La préservation du foncier agricole est une urgence et un enjeu fort pour le maintien d'une agriculture durable. Le foncier agricole, en périphérie des villes, est indispensable au développement des circuits courts. C'est aussi un élément essentiel au maintien des continuités écologiques et à la préservation de la biodiversité. L'objectif national est de réduire de moitié à l'échelle nationale d'ici 2020 le rythme d'artificialisation des terres agricoles. L'article 12 met en place une stratégie globale de lutte contre la consommation des terres agricoles.

Il s'agit tout d'abord d'établir un plan régional d'agriculture durable tenant compte des spécificités des territoires et de l'ensemble des enjeux économiques, sociaux et environnementaux. Ce plan, arrêté par le préfet, associe les collectivités territoriales. Il est préparé en concertation avec les acteurs concernés, notamment la profession agricole, les associations de protection de l'environnement, les collectivités territoriales, les chasseurs, les agences de l'eau, les chambres d'agriculture. Ce plan constituera un document de référence. Il prend en compte les dispositions des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux et du schéma régional de cohérence écologique. Il sera porté à la connaissance, par le préfet, des communes et des établissements de coopération intercommunale compétents, lors de l'élaboration ou la révision de leurs documents d'urbanisme.

Un observatoire de la consommation des terres agricoles est créé pour analyser et aider à la conduite de la politique de sauvegarde du foncier agricole. Il aura vocation à rassembler et analyser les données, élaborer des indicateurs fiables de consommation de l'espace agricole et produire un rapport annuel établissant la consommation d'espaces agricoles et ses utilisations.

Cet article établit également une commission de la consommation des espaces agricoles composée des représentants des collectivités territoriales, de l'État, de la profession agricole, des propriétaires fonciers et des associations agréées de protection de l'environnement. Elle est chargée de donner un avis sur les déclassements de terres agricoles dès lors qu'ils sont projetés dans une zone dépourvue d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un plan local d'urbanisme élaboré au niveau intercommunal. Une disposition conditionne également l'implantation d'installations photovoltaïques à la possibilité de maintien des activités agricoles, pastorales et forestières sur le terrain où elles doivent être implantées.

L'article 13 instaure une taxe en cas de cession d'un terrain nu devenu constructible à la suite d'une modification des documents d'urbanisme. Cette taxe est assise sur le prix de cession du terrain diminué du prix d'acquisition. Elle est progressive. Elle ne s'applique pas lorsque le prix de cession est inférieur à 10 fois le prix d'acquisition. Son taux est de 5 % lorsque le prix de cession est situé entre 10 fois et 30 fois le prix d'acquisition actualisé et de 10 % sur la part de la plus value restant à taxer lorsque ce rapport est supérieur à 30. L'assiette de la taxe est réduite d'un dixième par an à partir de la huitième année suivant la modification de ces documents. Elle ne s'applique pas aux cessions de terrains nus consécutives à une expropriation et à celles dont le montant est inférieur à 15 000 €.

Afin de favoriser l'exploitation durable des terres agricoles et de renforcer la performance environnementale et énergétique des exploitations agricoles, l'article 14 prévoit une série de mesures. Tout d'abord, la politique d'aménagement rural, la commission communale d'aménagement foncier, les associations foncières agricoles et le conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire voient leurs missions complétées et modernisées pour intégrer plus explicitement, le développement durable et la préservation de la biodiversité.

La qualification d'activité agricole est étendue à la méthanisation de sous-produits et des déchets non issus d'une même exploitation mais en l'encadrant pour s'assurer que cette activité est bien située dans le prolongement d'une activité agricole préexistante. Cette extension du champ de l'activité agricole permettra aux sociétés agricoles, civiles par nature, de commercialiser la chaleur, le gaz ou l'énergie électrique produite, sans être requalifiées en sociétés commerciales, et rendra cette activité compatible avec le statut du fermage.

Il est également proposé d'étendre le bail environnemental, qui permet d'inclure des clauses environnementales dans les baux agricoles, aux parcs naturels régionaux et aux espaces concernés par la « trame verte et bleue » prévue par la loi dite « Grenelle II ».

Enfin, sans attendre une évolution de la réglementation communautaire sur les signes de qualité, il est proposé d'inscrire d'ores et déjà dans la loi la possibilité, pour les organismes de défense et de gestion des signes de qualité, de fixer des prescriptions en matière environnementale et de bien-être animal en parallèle du cahier des charges d'un produit sous signe de qualité, et de prévoir la compétence de l'INAO pour donner un avis sur ces chartes de bonnes pratiques.

La filière forêt-bois constitue une activité structurante, au même titre que l'agriculture, dans les territoires ruraux. La forêt française, troisième massif forestier d'Europe représente un actif stratégique, tant en termes environnementaux, qu'en termes d'aménagement du territoire et d'activité économique.

La forêt est au centre du défi énergétique et climatique tant par son effet « puits de carbone » que par les utilisations du bois qui en est issu (bois énergie, écomatériau). Or, une forêt exploitée durablement est bien plus efficace contre l'effet de serre qu'une forêt délaissée.

Pour répondre à ces enjeux, il s'agit donc d'encourager la mobilisation du bois des forêts françaises, ressource aujourd'hui largement sous-exploitée et dont les trois-quarts des surfaces appartiennent à des propriétaires privés.

Afin de promouvoir une exploitation effective des forêts privées l'obligation de présentation d'un document de gestion durable est étendue, par l'article 15, à toutes les propriétés forestières de plus de 25 hectares, qu'elles soient d'un seul tenant ou non.

Pour faire face aux nouveaux défis et opportunités de marché qui se présentent pour le développement de la filière forêt-bois, les actions territoriales existantes sont inscrites dans une vision stratégique de filière, grâce à des plans pluriannuels régionaux de développement forestier. Les massifs forestiers prioritaires au regard de leur exploitation insuffisante y seront identifiés et les actions à programmer seront prioritairement affectées à ces massifs afin d'obtenir la meilleure efficacité possible. Ce plan est élaboré sous l'autorité du préfet par un comité comprenant des représentants des propriétaires forestiers, de la délégation régionale du centre national de la propriété forestière, des communes forestières, de l'Office national des forêts et des chambres d'agriculture. Avant d'être arrêté, il est mis à disposition du public et soumis pour avis à la commission régionale de la forêt et des produits forestiers. Les stratégies locales de développement forestier élaborées à l'échelle d'un territoire pertinent par un comité associant tous les acteurs concernés et présidé par un représentant élu d'une collectivité territoriale devront être compatibles avec le plan pluriannuel régional de développement forestier. Elles donneront lieu à des conventions pour leur mise en oeuvre.

Au sein de ces massifs à enjeux prioritaires, et pour les forêts non dotées d'un plan simple de gestion ou d'un règlement type de gestion, il convient de mobiliser tous les moyens disponibles publics ou privés pour développer l'offre de bois. Dans cet objectif, l'Office national des forêts pourra intervenir, dans le respect des règles de la concurrence avec les opérateurs privés en vue d'accroître la mobilisation des bois de ces massifs dans le cadre de contrats de gestion annuels. Ce partenariat, qui engendrera des économies d'échelles et des synergies, pourra prendre différentes formes adaptées aux contextes locaux (sous-traitance, filiales communes, ...) pour l'exécution des mandats confiés par les propriétaires privés.

Pour atteindre le même objectif de mobilisation du bois, l'article 16 prévoit d'inciter les propriétaires forestiers de moins de 25 hectares à une exploitation effective de leur forêt, par le biais d'une réduction d'impôt sur le revenu, s'ils ont recours à un panel d'intervenants élargi au-delà des coopératives forestières, des experts forestiers, des coopératives forestières ou de l'Office national des forêts, pour les coupes et travaux, à des gestionnaires forestiers professionnels sous réserve de remplir des critères objectifs de compétences et de qualification.

L'article 17 autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance des dispositions dans les domaines de la défense des forêts contre l'incendie, des traités internationaux et de l'indice des fermages.

L'ordonnance prévue au 1° clarifiera le champ du dispositif de défense des forêts contre les incendies, les obligations et les responsabilités de tous les acteurs et partenaires, en vue d'une mise en oeuvre plus efficace des dispositions relatives au débroussaillement et au maintien à l'état débroussaillé dans les zones d'interface forêt habitat sensibles aux incendies de végétation.

L'ordonnance prévue au 2° permettra la mise en oeuvre du traité international sur les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture, approuvé par la France le 11 juillet 2005, en permettant à l'État de mettre à disposition du système multilatéral les ressources phytogénétiques qu'il conserve sans les détenir formellement. Ce système d'accès facilité s'applique à un nombre limité d'espèces (trente-cinq plantes vivrières et vingt-neuf plantes fourragères) représentant 80 % de l'alimentation mondiale.

Enfin, l'ordonnance prévue au 3° prévoira, dans un souci de clarification et d'unification, qu'un indice national unique du fermage remplace l'ensemble des indices départementaux. Il fera référence au revenu moyen des exploitations au niveau national ainsi qu'à l'évolution du niveau général des prix, de manière à éviter toute diminution d'une année sur l'autre et à refléter, autant qu'il est possible, l'activité agricole au niveau national. Cette réforme permettra que les loyers annuels, ainsi que leurs limites départementales, évoluent désormais tous au même rythme sur l'ensemble du territoire national. Par ailleurs, l'introduction de la référence au niveau général des prix pour une part significative, même si la composante revenu agricole de l'indice devrait demeurer principale, devrait éviter qu'à l'avenir, sauf circonstance exceptionnelle, l'indice national diminue dans certains départements d'une année sur l'autre alors même que l'activité agricole évolue favorablement.

TITRE IV. - MODERNISER LA GOUVERNANCE DE LA PÊCHE ET DE L'AQUACULTURE

Le secteur de la pêche a considérablement évolué au cours des dernières décennies. La gestion des ressources halieutiques est désormais centrale, aux côtés des aspects économiques et sociaux. L'aquaculture représente une opportunité économique forte dans un secteur des produits de la mer qui connaît un déficit commercial important. Par ailleurs, comme pour l'agriculture, la pêche et l'aquaculture doivent mieux s'organiser pour être plus performantes.

Afin d'avoir une réflexion prospective sur les évolutions de la politique de la pêche, de la politique aquacole et des pratiques professionnelles, et afin de disposer d'un éclairage scientifique à moyen et long terme sur les aspects biologiques mais aussi économiques voire sociaux de la pêche et de l'aquaculture, il est important de favoriser le dialogue entre les représentants du monde scientifique (biologistes et socio-économistes), dont la voix est prépondérante pour déterminer les conditions d'exploitation des ressources halieutiques, les professionnels, la société civile et l'administration (y compris les établissements publics intéressés). Un comité de liaison scientifique et technique placé auprès du Conseil supérieur d'orientation des politiques halieutiques, aquacoles et halio-alimentaires est créé par l'article 18.

L'aquaculture marine doit pouvoir se développer et a besoin pour cela d'espace sur le littoral. La conchyliculture fait depuis longtemps partie du paysage littoral français. Elle est même emblématique de certaines régions (Marennes, Arcachon etc.). Si les installations existantes sont de ce fait bien acceptées, ce n'est pas toujours le cas des nouvelles installations qui doivent faire face à une opposition marquée des populations locales alors que cette activité n'a pas d'impact négatif sur le milieu. Elle a même des incidences positives sur certains aspects. Quant à la pisciculture marine, extrêmement limitée, elle stagne en France du fait de la concurrence pour l'accès à l'espace littoral et des craintes d'impact négatif sur l'environnement de la part des riverains et des associations environnementales. Pourtant les piscicultures marines sont soumises à des suivis du milieu permettant de vérifier que leur impact n'est pas significatif. De plus, les piscicultures existantes sur le littoral sont de taille modeste et le développement de nouvelles techniques permet de limiter ces impacts tout en produisant des produits de qualité qui répondent à la forte demande du marché des produits de la mer.

Afin d'assurer le développement des activités aquacoles marines, en harmonie avec les autres activités littorales, l'article 19 prévoit l'élaboration de schémas régionaux de développement de l'aquaculture marine qui auront pour objet, notamment, de recenser les sites existants et les sites propices au développement de cette activité. Ces schémas devront tenir compte des différents documents d'orientation sectorielle et être compatibles avec les documents de planification.

Afin d'améliorer la gestion des ressources halieutiques, il est nécessaire de répartir les compétences en matière de réglementation et de gestion des ressources halieutiques entre l'État et les comités des pêches de façon plus claire et plus cohérente qu'aujourd'hui, et de responsabiliser les organisations de producteurs dans la gestion de l'activité de pêche de leurs adhérents. L'article 20 prévoit que pour les espèces soumises au régime des totaux admissibles de capture (TAC) et des quotas de capture et d'effort de pêche, que l'on peut qualifier d'espèces « d'intérêt communautaire », la réglementation de l'accès à la ressource relèvera de la compétence du ministre chargé des pêches maritimes, après consultation du Comité national des pêches. Pour les autres espèces, la réglementation de l'accès à la ressource sera adoptée par l'autorité administrative sur proposition d'un comité régional ou du comité national ou à son initiative, notamment en l'absence de proposition de leur part, le ministre chargé des pêches maritimes agissant alors après avis des comités régionaux concernés ou du comité national.

Les organisations de producteurs sont par ailleurs responsabilisées, la loi permettant à l'État de leur confier la gestion de l'ensemble des « droits à produire » (autorisations de pêche, quotas de capture et d'effort de pêche) qui concernent leurs adhérents. En accompagnement et dans un souci d'efficacité et d'égalité de traitement entre pêcheurs, le pouvoir de sanction des organisations de producteurs à l'égard de leurs adhérents est renforcé et encadré, l'autorité administrative pouvant se substituer à elles en cas de carence.

Il est nécessaire d'adapter et de simplifier l'organisation interprofessionnelle des pêches afin de la rendre plus lisible et efficace, de favoriser l'émergence d'une organisation interprofessionnelle conforme aux dispositions de l'Organisation commune de marché européenne, d'adapter les structures à l'évolution du nombre d'entreprises du secteur et de leurs moyens et enfin d'assurer une meilleure cohérence de leurs décisions. Pour cela, l'article 21 met en place une organisation professionnelle des pêches maritimes centrée sur l'activité de pêche (l'aval de la filière, la commercialisation et la transformation, y étant représenté à titre consultatif) et à trois niveaux, comprenant au niveau national un comité national des pêches maritimes, au niveau régional des comités régionaux et au niveau local des comités départementaux ou interdépartementaux. Afin d'assurer une cohérence des décisions, les missions propres à chaque structure sont clairement définies. Les dispositions transitoires relatives à la mise en place des nouveaux comités départementaux ou interdépartementaux sont prévues au II de cet article.

Il est nécessaire de clarifier les missions du Comité national de la conchyliculture, qui regroupe l'ensemble des professionnels chargés de la production, de la distribution et de la transformation des produits de la conchyliculture. L'article 22 permet de présenter dans un texte unique les compétences exercées par le Comité national de la conchyliculture et par les sections régionales conchylicoles et de modifier la dénomination des « sections régionales » qui s'appelleront désormais « comités régionaux ». Par ailleurs, un registre d'immatriculation des entreprises conchylicoles et un répertoire des candidats à l'installation, gérés par l'organisation conchylicole, sont créés afin de faciliter les transmissions d'exploitations et l'installation de jeunes conchyliculteurs.

Pour tenir compte de l'article 7 de la charte de l'environnement, qui prévoit que « Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement », l'article 23 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans un délai de huit mois à compter de la publication de la loi, les mesures nécessaires pour assurer l'information et, le cas échéant, la participation du public préalablement aux décisions publiques encadrant l'exercice de la pêche maritime. Les dispositions prévues par les articles 20 et 21 entreront en vigueur en même temps que l'ordonnance organisant l'information et la participation du public.

TITRE V. - DISPOSITIONS PARTICULIÈRES À L'OUTRE-MER

L'agriculture est une composante majeure dans la structuration socio-économique outre-mer. L'article 24 autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, des dispositions afin d'adapter les mesures de la présente loi aux spécificités des territoires ultramarins français et d'appliquer les décisions prises lors du conseil interministériel de l'outre-mer réuni le 6 novembre 2009.

L'ordonnance prévue au 1° prévoira les mesures nécessaires au renforcement des chambres d'agriculture afin de leur permettre de jouer pleinement leur rôle de définition et d'encadrement du développement agricole.

La préservation du foncier agricole et l'amélioration de sa mise en valeur revêtent une importance et une urgence encore plus aiguë dans certains départements d'outre-mer. Des mesures répondant à ces enjeux seront précisées dans l'ordonnance prévue au 2°.

Enfin, l'ordonnance prévue au 3° permettra, en tant que de besoin, d'adapter les dispositions de la présente loi aux départements, régions et collectivités d'outre-mer. Ces adaptations sont principalement nécessaires en ce qui concerne le secteur de la pêche et de l'aquaculture.

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,

Sur le rapport du ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche,

Vu l'article 39 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi de modernisation de l'agriculture et de la pêche, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État, sera présenté au Sénat par le ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

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TITRE I^ER

DÉFINIR ET METTRE EN oeUVRE UNE POLITIQUE
PUBLIQUE DE L'ALIMENTATION

Article 1^er

I. - Le livre II du code rural est ainsi modifié :

1° Son intitulé est remplacé par l'intitulé suivant : « Livre II - Alimentation, santé publique vétérinaire et protection des végétaux » ;

2° L'intitulé du titre III est remplacé par l'intitulé suivant : « Titre III - Qualité nutritionnelle et sécurité sanitaire des aliments » ;

3° Il est inséré, avant le chapitre I^er du titre III, un chapitre préliminaire ainsi rédigé :

« CHAPITRE PRÉLIMINAIRE

« La politique de l'alimentation

« Art. L. 230-1. - La politique de l'alimentation vise à assurer à la population l'accès à une alimentation sûre, diversifiée, en quantité suffisante, de bonne qualité nutritionnelle, produite dans des conditions durables. Elle vise ainsi à offrir à chacun les conditions du choix de son alimentation en fonction de ses souhaits, de ses contraintes et de ses besoins nutritionnels, pour son bien-être et sa santé.

« La politique de l'alimentation est définie par le Gouvernement dans un programme national pour l'alimentation. Il est rendu compte tous les trois ans au Parlement de l'action du Gouvernement dans ce domaine.

« Le programme national pour l'alimentation prévoit les actions à mettre en oeuvre dans les domaines suivants :

« - la sécurité alimentaire, l'accès pour tous, en particulier les populations les plus démunies  à une alimentation en quantité et qualité adaptées ;

« - la sécurité sanitaire des produits agricoles et des aliments ;

« - la santé animale et la santé des végétaux susceptibles d'être consommés par l'homme ou l'animal ;

« - l'éducation et l'information notamment en matière d'équilibre et de diversité alimentaires, de règles d'hygiène, de connaissance des produits et des modes de production et l'organisation de débats publics sur les questions d'alimentation et de risques sanitaires ;

« - la loyauté des allégations commerciales et les règles d'information du consommateur ;

« - la qualité gustative et nutritionnelle des produits agricoles et de l'offre alimentaire ;

« - les modes de production et de distribution des produits agricoles et alimentaires respectueux de l'environnement et limitant le gaspillage ;

« - le patrimoine alimentaire et culinaire français.

« Art. L. 230-2. - L'autorité administrative compétente de l'État peut, afin de disposer des éléments nécessaires à l'élaboration et à la mise en oeuvre de sa politique de l'alimentation, imposer aux producteurs, transformateurs et distributeurs de produits alimentaires, quelle que soit leur forme juridique, la transmission de données de nature technique, économique ou socio-économique relatives à la production, à la transformation, à la commercialisation et à la consommation de ces produits.

« Un décret en Conseil d'État précise la nature de ces données et les conditions de leur transmission. »

« Art. L. 230-3. - Les gestionnaires des services de restauration scolaire et universitaire publics et privés sont tenus de respecter des règles relatives à la qualité nutritionnelle des repas qu'ils proposent déterminées par décret.

« Les agents mentionnés aux 1° à 7° et au 9° du I de l'article L. 231-2 et, dans les conditions prévues par l'article L. 1435-7 du code de la santé publique, les médecins inspecteurs de santé publique, les ingénieurs du génie sanitaire, les ingénieurs d'études sanitaires et les techniciens sanitaires, les inspecteurs et les contrôleurs des agences régionales de santé, veillent au respect des obligations fixées en application du présent article. Ils disposent à cet effet des pouvoirs d'enquête prévus au premier alinéa de l'article L. 218-1 du code de la consommation.

« Lorsqu'un agent mentionné à l'alinéa précédent constate dans un service de restauration scolaire ou universitaire la méconnaissance des règles relatives à la nutrition mentionnées au premier alinéa, l'autorité administrative compétente de l'État met en demeure le gestionnaire du service de restauration scolaire ou universitaire concerné de respecter ces dispositions dans un délai déterminé. Si, à l'expiration de ce délai, l'intéressé n'a pas déféré à la mise en demeure, cette autorité peut :

« 1° Ordonner au gestionnaire la réalisation d'actions de formation du personnel du service concerné ;

« 2° Imposer l'affichage dans l'établissement scolaire ou universitaire des résultats des contrôles diligentés par l'État.

« Lorsque le service relève de la compétence d'une collectivité territoriale, d'un établissement public, d'une association gestionnaire ou d'une autre personne responsable d'un établissement d'enseignement privé, l'autorité compétente de l'État informe ces derniers des résultats des contrôles, de la mise en demeure et, le cas échéant, des mesures qu'il a ordonnées.

Un décret en Conseil d'État précise la procédure selon laquelle sont prises les décisions prévues au présent article.

« Art. L. 230-4. - L'aide alimentaire a pour objet la fourniture de denrées alimentaires aux plus démunis. Cette aide est apportée tant par l'Union européenne que par des personnes publiques et privées.

« Seules des personnes morales de droit public ou des personnes morales de droit privé habilitées par l'autorité administrative, peuvent recevoir des contributions publiques destinées à la mise en oeuvre de l'aide alimentaire.

« Des décrets fixent les modalités d'application du présent article, notamment les conditions auxquelles doivent satisfaire les personnes morales de droit privé ; ces conditions doivent permettre de garantir la fourniture de l'aide alimentaire sur une partie suffisante du territoire et sa distribution auprès de tous les bénéficiaires potentiels, d'assurer la traçabilité physique et comptable des denrées et de respecter de bonnes pratiques d'hygiène relatives au transport, au stockage et à la mise à disposition des denrées. »

II. - Il est créé dans le titre IV du livre V du code de la consommation un article L. 541-1 rédigé comme suit :

« Art. L. 541-1. - La politique de l'alimentation est définie à l'article L. 230-1 du code rural. »

III. - Il est créé au début du livre II bis de la troisième partie du code de la santé publique un article L. 3230-1 rédigé comme suit :

« Art. L. 3230-1. - La politique de l'alimentation est définie à l'article L. 230-1 du code rural. »

Article 2

I. - Dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance les dispositions législatives nécessaires pour :

1° Redéfinir les conditions d'organisation des réseaux d'épidémio-surveillance dans le domaine de la santé publique vétérinaire et de la protection des végétaux, encadrer les modalités de collecte, de traitement et d'exploitation de l'information épidémiologique et déterminer les mesures de prévention des risques qui peuvent être imposées aux opérateurs;

2° Préciser, en clarifiant la situation juridique des intervenants, les conditions dans lesquelles sont réalisées les missions entrant, à la date d'entrée en vigueur de la présente loi, dans le champ du mandat sanitaire prévu à l'article L. 221-11 du code rural ainsi que celles dans lesquelles est réalisée la certification vétérinaire prévue à l'article L. 221-13 du même code en distinguant selon que ces missions sont effectuées au bénéfice de l'éleveur ou pour le compte de l'État ;

3° Adapter les dispositions du code rural relatives aux conditions dans lesquelles certains actes, par exception aux règles relatives à l'exercice illégal de l'art vétérinaire, peuvent être réalisés par des personnes n'ayant pas la qualité de vétérinaire et, si nécessaire, la liste de ces actes ;

4° Mettre en conformité avec le droit communautaire les dispositions du code rural relatives à la protection des végétaux en ce qui concerne notamment les conditions de leur mise sur le marché et d'utilisation des produits phytopharmaceutiques ;

5° Modifier les conditions dans lesquelles certaines tâches particulières liées aux contrôles phytosanitaires prévus au chapitre I du titre V du livre II du code rural peuvent être délégués à des tiers ;

6° Définir des obligations de formation pour les responsables des entreprises de production, de transformation, de préparation, de vente et de distribution de produits alimentaires et leurs personnels ;

7° Adapter les références et renvois faits dans le code rural et le code de la santé publique à la réglementation communautaire dans le domaine du médicament vétérinaire à l'évolution de cette réglementation ;

8° Mettre le code rural en conformité avec les dispositions du règlement n° 110/2008 du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2008 concernant la définition, la désignation, la présentation, l'étiquetage et la protection des indications géographiques des boissons spiritueuses et avec les dispositions du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement « OCM unique »), modifié par le règlement (CE) n° 491/2009 du Conseil du 25 mai 2009. 

II. - Les ordonnances mentionnées au I sont prises dans un délai de douze mois suivant la publication de la présente loi. Pour chaque ordonnance, un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de sa publication.

TITRE II

RENFORCER LA COMPÉTITIVITÉ
DE L'AGRICULTURE FRANÇAISE

Article 3

I. - Le chapitre I^er du titre III du livre VI du code rural est ainsi modifié :

1° L'intitulé de la section 1 devient « Section 1 - Les accords interprofessionnels à long terme ». Les sections 2, 3 et 4 deviennent respectivement les sous-sections 1, 2 et 3 de la section 1 ;

2° L'intitulé de la sous-section 1 est remplacé par l'intitulé suivant : « Sous-section 1 - Contenu des accords interprofessionnels à long terme » ;

3° Dans les articles L. 631-1, L. 631-2, L. 631-3, L. 631-22 et L. 631-23, les mots : « le présent chapitre » ou « du présent chapitre » sont remplacés par les mots : « la présente section » ou « de la présente section ».

Au début du deuxième alinéa de l'article L. 631-1, le mot : « Il » est remplacé par le mot : « Elle ».

À l'article L. 631-23, les mots : « sections 2 à 4 du présent chapitre » sont remplacés par les mots : « sous-sections 1 à 3 de la présente section » ;

4° Il est créé une section 2 ainsi rédigée :

« SECTION 2

«  Les contrats de vente de produits agricoles

« Art. L. 631-24. - La conclusion de contrats de vente écrits entre producteurs et acheteurs peut être rendue obligatoire par décret en Conseil d'État pour certains produits agricoles destinés à la revente en l'état ou à la transformation.

« Ce décret fixe, par produit ou par catégorie de produits et par catégorie d'acheteurs la durée minimale du contrat qui est de un à cinq ans ainsi que les modes de commercialisation pour lesquels une durée inférieure est admise. Sauf stipulations contraires, ces contrats sont renouvelables par tacite reconduction pour une période équivalente. Le décret peut également définir les types de clauses relatives aux volumes et aux caractéristiques des produits à livrer, aux modalités de collecte ou de livraison des produits, aux critères et modalités de détermination du prix, aux modalités de paiement et aux modalités de révision et de résiliation du contrat ou à un préavis de rupture que ces contrats doivent obligatoirement comporter.

« Si le contrat prévoit la fourniture à l'acheteur des avantages mentionnés au premier alinéa de l'article L. 441-2-1 du code de commerce, il comporte pour les produits visés au même article des clauses relatives aux modalités de détermination du prix en fonction des volumes et des qualités des produits et des services concernés et à la fixation d'un prix. Il indique les avantages tarifaires consentis par le fournisseur au distributeur au regard des engagements de ce dernier.

« La conclusion des contrats soumis aux dispositions du présent article doit être précédée d'une proposition écrite de l'acheteur conforme aux dispositions du décret mentionné à son premier alinéa.

« En cas de litige relatif à la conclusion ou à l'exécution d'un contrat de vente entrant dans le champ des dispositions du présent article, le producteur ou l'acheteur peut saisir une commission de médiation dont la composition et les compétences sont fixées par décret.

« Les dispositions du présent article sont applicables aux ventes de produits agricoles livrés sur le territoire français, quelle que soit la loi applicable au contrat. Elles ne sont pas applicables aux ventes directes au consommateur ni aux cessions réalisées au bénéfice des organisations caritatives pour la préparation de repas destinés aux personnes défavorisées. Ces dispositions sont d'ordre public.

« Lorsque la vente d'un produit doit faire l'objet d'un contrat écrit en application du présent article, les contrats-types concernant ce produit inclus dans un accord interprofessionnel soumis à extension par application des articles L. 632-3 et L. 632-4 ou à homologation par application de l'article L. 632-12 doivent comprendre les clauses rendues obligatoires par le décret prévu au premier alinéa. Lorsqu'un accord interprofessionnel incluant un contrat-type concernant un produit qui doit faire l'objet d'un contrat écrit en application du présent article a été étendu ou homologué, les contrats proposés et conclus par les professionnels soumis à l'accord interprofessionnel doivent inclure les clauses de ce contrat-type.

« Le décret en Conseil d'État mentionné au premier alinéa précise les conditions d'application du présent article.

« Art. L. 631-25. - Le fait pour un acheteur de ne pas remettre, lorsqu'elle est obligatoire en application de l'article L. 631-24, une proposition de contrat écrite ou de ne pas inclure dans cette proposition une ou plusieurs des clauses obligatoires ou de rédiger ces clauses en méconnaissance des dispositions du septième alinéa de l'article L. 631-24, est sanctionné d'une amende administrative, dont le montant ne peut être supérieur à 75 000 € par producteur et par an. Ce montant peut être porté au double en cas de réitération du manquement dans un délai de deux ans.

« Cette amende est proportionnée à la gravité des faits constatés, notamment au nombre et au volume des ventes réalisées en infraction. L'autorité administrative compétente peut, en outre, ordonner la publication de la décision ou d'un extrait de celle-ci.

« Art. L. 631-26. - Les manquements aux dispositions de l'article L. 631-25 sont constatés par les agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes et par les agents des services de l'État en charge de l'agriculture. Ces manquements sont constatés par procès-verbal dans les conditions fixées par les articles L. 450-2 et L. 450-3 du code de commerce et les dispositions prises pour leur application. Le double du procès-verbal accompagné de toutes les pièces utiles et mentionnant le montant de l'amende administrative encourue est notifié à la personne physique ou morale concernée.

« Le procès-verbal indique la possibilité pour la personne visée de présenter, dans un délai d'un mois, ses observations écrites ou orales. À l'issue de ce délai, le procès-verbal, accompagné, le cas échéant, des observations de l'intéressé est transmis à l'autorité administrative compétente qui peut, par décision motivée et après une procédure contradictoire, prononcer la sanction prévue à l'article L. 631-25.

« L'intéressé est informé de la possibilité de former un recours gracieux ou contentieux contre cette décision, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la sanction.

« Les amendes mentionnées au présent article sont versées au Trésor et sont recouvrées comme les créances de l'État étrangères à l'impôt et au domaine. ».

Article 4

Le code de commerce est modifié comme suit :

1° L'article L. 441-2 est ainsi rédigé :

« Art. L. 441-2. - I. - Toute publicité à l'égard du consommateur, diffusée sur tout support ou visible de l'extérieur du lieu de vente, mentionnant une réduction de prix ou un prix promotionnel sur les produits alimentaires périssables doit préciser la nature et l'origine du ou des produits offerts et la période pendant laquelle est maintenue l'offre proposée par l'annonceur. La mention relative à l'origine est inscrite en caractères d'une taille égale à celle de l'indication du prix.

« Lorsque de telles opérations promotionnelles sont susceptibles, par leur ampleur ou leur fréquence, de désorganiser les marchés, un arrêté interministériel ou, à défaut, préfectoral fixe, pour les produits concernés, la périodicité et la durée de telles opérations.

« Toute infraction aux dispositions des alinéas ci-dessus est punie d'une amende de 15 000 €.

« La cessation de la publicité réalisée dans des conditions non conformes aux dispositions du présent article peut être ordonnée dans les conditions prévues à l'article L. 121-3 du code de la consommation.

« II. - Pour un fruit ou légume frais ayant fait l'objet, entre le fournisseur et son client, d'un accord sur le prix de cession, l'annonce de prix, hors lieu de vente, est autorisée dans un délai maximum de soixante-douze heures précédant le premier jour de l'application du prix annoncé, pour une durée qui ne peut excéder cinq jours à compter de cette date.

« L'accord sur le prix de cession est formalisé dans un contrat écrit signé par les parties, dont un exemplaire est détenu par chacune d'entre elles avant la diffusion de l'annonce de prix hors lieu de vente. Les dispositions du présent alinéa ne s'appliquent pas aux annonces de prix réalisées sur le lieu des ventes au déballage mentionnées à l'article L. 310-2.

« III. - Dans tous les autres cas, toute annonce de prix, hors lieu de vente, portant sur un fruit ou légume frais quelle que soit son origine, doit faire l'objet d'un accord interprofessionnel d'une durée d'un an renouvelable, conclu conformément aux dispositions de l'article L. 632-1 du code rural. Cet accord précise les périodes durant lesquelles une telle annonce est possible et ses modalités.

« Cet accord peut être étendu conformément aux dispositions des articles L. 632-3 et L. 632-4 du même code.

« IV. - Les dispositions des II et III ne sont pas applicables aux fruits et légumes frais appartenant à des espèces non produites en France métropolitaine. » ;

2° L'article L. 441-2-1 est complété par un dernier alinéa ainsi rédigé :

« Les dispositions des deux précédents alinéas ne sont pas applicables aux produits pour lesquels la conclusion de contrats écrits a été rendue obligatoire en application de l'article L. 631-24 du code rural. » ;

3° Dans les articles L. 924-3 et L. 954-3, les mots : « dernier alinéa » sont remplacés par les mots : « dernier alinéa du I » ;

4° Il est inséré, après l'article L. 441-3 un article L. 441-3-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 441-3-1. - Les fruits et légumes frais destinés à la vente ou à la revente à un professionnel établi en France doivent, lors de leur transport sur le territoire national, y compris dans l'enceinte des marchés d'intérêt national, être accompagnés d'un bon de commande établi par l'acheteur. Le bon de commande doit mentionner le nom des parties ainsi que leur adresse, la date de la commande, la quantité et la dénomination précise des produits. » ;

5° Le I de l'article L. 442-6 est complété par deux alinéas ainsi rédigés :

« 11° D'annoncer des prix hors lieu de vente, pour un fruit ou légume frais sans respecter les règles définies à l'article L. 441-2 ;

« 12° De ne pas joindre aux fruits et légumes destinés à la vente ou à la revente à un professionnel établi en France lors de leur transport sur le territoire national un bon de commande établi conformément aux dispositions de l'article L. 441-3-1. »

Article 5

Le livre VI du code rural est ainsi modifié :

1° Il est rétabli, dans le titre I^er, un article L. 611-4-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 611-4-1. - Pendant les périodes de crise conjoncturelle affectant les produits mentionnés à l'article L. 611-4, il est interdit, par dérogation aux dispositions de l'article L. 441-2-1 du code de commerce, d'accorder à tout acheteur de ces produits ou de solliciter de tout fournisseur de ces produits, des rabais, des remises ou des ristournes. 

« Le fait pour un fournisseur d'accorder ou pour un acheteur de solliciter un rabais, une remise ou une ristourne en méconnaissance des dispositions du précédent alinéa engage la responsabilité de son auteur et l'oblige à réparer le préjudice causé. Les dispositions des III et IV de l'article L. 442-6 du code de commerce sont applicables dans ce cas. » ;

2° Au dernier alinéa du I de l'article L. 671-1-1, les mots : « de l'article L. 611-4-2 et aux textes pris pour son application » sont remplacés par les mots : « des articles L. 611-4-1 et L. 611-4-2 et aux textes pris pour leur application ».

Article 6

Le livre VI du code rural est modifié comme suit :

1° L'article L. 621-3 est complété par un 8° ainsi rédigé :

« 8° Transmettre les données économiques nécessaires à l'observatoire mentionné à l'article L. 692-1 pour l'exercice de ses missions. » ;

2° L'article L. 621-8 est complété par un second alinéa ainsi rédigé :

« Pour recueillir les données économiques nécessaires à ses missions, l'établissement mentionné à l'article L. 621-1 bénéficie du concours du service de statistique public lorsque le recueil des données nécessite des enquêtes obligatoires au sens de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951. » ;

3° Le titre IX est ainsi modifié :

a) Son intitulé est remplacé par l'intitulé suivant : « Titre IX - Observatoires » ;

b) Il est créé un chapitre I^er intitulé « Observatoire des distorsions » comprenant l'article L. 691-1 et un chapitre II, ainsi rédigé :

« CHAPITRE II

« Observatoire de la formation des prix
et des marges des produits alimentaires

« Art. L. 692-1. - L'observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires, placé auprès du ministre chargé de l'alimentation et du ministre chargé de la consommation, est chargé d'éclairer les acteurs économiques et les pouvoirs publics sur la formation des prix et des marges au cours des transactions au sein de la chaîne alimentaire, qu'il s'agisse de produits de l'agriculture, de la pêche ou de l'aquaculture. Il étudie également les coûts de production au stade de la production agricole. Il remet chaque année un rapport au Parlement. »

Article 7

Le code rural est ainsi modifié :

1° Les dispositions du I de l'article L. 632-2 sont remplacées par les trois premiers alinéas du II de l'article L. 632-1 ;

2° L'article L. 632-1 est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. L. 632-1. - Les groupements constitués à leur initiative par les organisations professionnelles les plus représentatives de la production agricole et, selon les cas, de la transformation, de la commercialisation et de la distribution, peuvent faire l'objet d'une reconnaissance en qualité d'organisations interprofessionnelles par l'autorité administrative compétente après avis du Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire, soit au niveau national, soit au niveau d'une zone de production, par produit ou groupe de produits déterminés s'ils visent notamment, en particulier par la conclusion d'accords interprofessionnels, un ou plusieurs des objectifs suivants :

« 1° Favoriser l'adaptation de l'offre à la demande, améliorer la connaissance du secteur concerné et contribuer à la gestion des marchés, par une meilleure adaptation des produits aux plans quantitatif et qualitatif et par leur promotion ;

« 2° Développer les démarches contractuelles au sein des filières concernées ;

« 3° Renforcer la sécurité sanitaire des aliments, en particulier, par la traçabilité des produits ;

« 4° Favoriser l'innovation et les programmes de recherche appliquée, d'expérimentation et de développement, y compris en réalisant des investissements dans le cadre de ces programmes ;

« 5° Maintenir et développer le potentiel économique du secteur et concourir à la valorisation alimentaire et non alimentaire des produits ;

« 6° Développer l'information et la promotion des produits concernés sur les marchés intérieurs et extérieurs ;

« 7° Favoriser les démarches collectives visant à prévenir et à gérer les risques et aléas liés à la production, à la transformation, à la commercialisation et à la distribution des produits agricoles et alimentaires, notamment les aléas et risques sanitaires, phytosanitaires et environnementaux ;

« 8° Favoriser la qualité des produits, notamment par l'élaboration et la mise en oeuvre de normes techniques, de disciplines de qualité, de règles de définition, de conditionnement, de transport, de présentation et de contrôle, si nécessaire jusqu'au stade de la vente au détail des produits.

« Les organisations interprofessionnelles peuvent associer les organisations représentatives des consommateurs et des salariés des entreprises du secteur pour le bon exercice de leurs missions.

« Les organisations interprofessionnelles reconnues pour un groupe de produits peuvent créer en leur sein des sections spécialisées compétentes pour un ou plusieurs de ces produits.

« Art. L. 632-1-1. - Dans les mêmes conditions, pour le secteur de la pêche maritime et de l'aquaculture, les groupements constitués notamment par des associations ou des organisations de producteurs ou leurs unions, et, selon les cas, par les organisations professionnelles les plus représentatives de la transformation, de la commercialisation et de la distribution peuvent faire l'objet d'une reconnaissance par l'autorité administrative compétente, après avis du Conseil supérieur d'orientation des politiques halieutique, aquacole et halio-alimentaire, soit au niveau national, soit au niveau d'une zone de production, par produit ou groupe de produits déterminés.

« Art. L. 632-1-2. - Pour le secteur de la forêt et des produits forestiers, les groupements constitués par les organisations professionnelles et les organismes les plus représentatifs selon leurs spécialités de la production sylvicole et de plants forestiers, de la récolte et, selon les cas, de la transformation, de la commercialisation, de la distribution et de la mise en oeuvre des produits forestiers ou dérivés du bois peuvent faire l'objet d'une reconnaissance en qualité d'organisations interprofessionnelles par l'autorité administrative compétente, après avis du Conseil supérieur de la forêt, des produits forestiers et de la transformation du bois, soit au niveau national, soit au niveau d'une zone de production, par produit ou groupe de produits déterminés. Outre les objectifs énoncés à l'article L. 632-1, ces groupements peuvent :

« 1° Participer à la mise en oeuvre des démarches de certification forestière contribuant au développement de la forêt et du bois ;

« 2° Favoriser la diffusion, y compris par la formation, des techniques de fabrication et de mise en oeuvre des produits forestiers ou dérivés du bois.

« Art. L. 632-1-3. - Les organisations interprofessionnelles répondant aux conditions mentionnées aux articles L. 632-1 et L. 632-1-2 ne peuvent être reconnues que si leurs statuts prévoient la désignation d'une instance de conciliation pour les litiges pouvant survenir entre organisations professionnelles membres à l'occasion de l'application des accords interprofessionnels, des contrats types et des guides de bonnes pratiques contractuelles ainsi que les modalités de cette conciliation, et disposent qu'en cas d'échec de celle-ci le litige est déféré à l'arbitrage. Les statuts doivent également désigner l'instance appelée à rendre l'arbitrage et en fixer les conditions.

« L'exécution de la sentence arbitrale et les recours portés contre cette sentence relèvent de la compétence des juridictions de l'ordre judiciaire.

« Les dispositions du présent article et des articles L. 632-1, L. 632-2, L. 632-2-1, L. 632-3, L. 632-4 ne s'appliquent aux interprofessions dont les conditions de reconnaissance sont fixées par la réglementation de l'Union européenne que dans la mesure où ces dispositions sont compatibles avec celle-ci.

« Les conditions de reconnaissance et de retrait de reconnaissance des organisations interprofessionnelles sont fixées par décret en Conseil d'État. » ;

3° L'article L. 632-2 est modifié comme suit :

a) La première phrase du deuxième alinéa du I est remplacée par les dispositions suivantes :

« Par exception à l'alinéa précédent, et sous réserve de la pertinence économique de la zone géographique pour laquelle elles sont compétentes, des organisations interprofessionnelles à compétence régionale peuvent toutefois être reconnues dans le secteur viticole pour un vin sous indication géographique ou un groupe de vins sous indications géographiques. » ;

b) Au premier alinéa du II, les mots : « du II de l'article L. 632-1 » sont remplacés par les mots : « du I » ;

4° Il est inséré, après l'article L. 632-2, un article L. 632-2-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 632-2-1. - Les organisations interprofessionnelles reconnues peuvent être consultées sur les orientations et les mesures des politiques de filière les concernant.

« Elles peuvent définir, dans le cadre d'accords interprofessionnels, des contrats types dont elles peuvent demander l'extension à l'autorité administrative intégrant des clauses types relatives aux modalités de détermination des prix, aux calendriers de livraison, aux durées de contrat, au principe de prix plancher, aux modalités de révision des conditions de vente en situation de fortes variations des cours des matières premières agricoles, ainsi qu'à des mesures de régulation des volumes dans le but d'adapter l'offre à la demande. Elles peuvent également, dans le cadre de ces accords, établir des guides de bonnes pratiques contractuelles qui ne peuvent pas faire l'objet d'une extension.

« Afin d'améliorer la connaissance des marchés, les organisations interprofessionnelles peuvent élaborer et diffuser des indices de tendance des marchés concernés, ainsi que tout élément de nature à éclairer la situation de la filière, sous réserve de ne pas procéder ou inciter par ce moyen, de manière directe ou indirecte, à la fixation de prix, y compris à titre indicatif ou de recommandation. » ;

5° L'article L. 632-3 est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. L. 632-3. - Les accords conclus dans le cadre d'une organisation interprofessionnelle reconnue peuvent être étendus, pour une durée déterminée, en tout ou partie, par l'autorité administrative compétente dès lors qu'ils prévoient des actions communes ou visant un intérêt commun conformes à l'intérêt général et compatibles avec le droit communautaire. » ;

6° L'article L. 632-4 est ainsi modifié :

a) La seconde phrase du premier alinéa est remplacée par les dispositions suivantes :

« Toutefois, les statuts ou le règlement intérieur de l'interprofession peuvent prévoir une liste d'activités pour laquelle la règle de l'unanimité ne s'applique qu'aux seules professions concernées par ces activités. » ;

b) Au deuxième alinéa, les mots : « du II » sont supprimés ;

c) Au troisième alinéa, les mots : « , dans la zone de production intéressée, » sont supprimés ;

d) Après le troisième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Lorsque l'accord inclut un contrat-type mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 632-2-1, l'autorité administrative le soumet à l'Autorité de la concurrence. Celle-ci rend son avis dans le délai de deux mois ; si l'Autorité n'a pas rendu son avis à l'expiration de ce délai, l'autorité compétente prend la décision ; »

e) À l'avant dernier alinéa, après la première phrase, est ajoutée la phrase suivante : « Lorsque l'Autorité de la concurrence est saisie, ce délai est de trois mois. » ;

7° Au sixième alinéa de l'article L. 632-7, les mots : « de l'article L. 632-1 » sont remplacés par les mots : « des articles L. 632-1 à L. 632-1-3 » ;

8° L'article L. 681-7 est ainsi modifié :

a) Les mots : « les collectivités de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon » sont remplacés par les mots : « la collectivité de Mayotte » ;

b) Les mots : « du II de l'article L. 632-1 » sont remplacés par les mots : « du I de l'article L. 632-2 » ;

9° L'article L. 632-9 est complété par un second alinéa ainsi rédigé :

« Les professions représentées au sein des interprofessions créées par voie législative ou réglementaire avant la date du 11 juillet 1975, y compris celles relevant de la section 2 du présent chapitre, peuvent constituer un nouveau groupement et bénéficier, à leur demande, d'une reconnaissance au titre des dispositions de la présente section. »

Article 8

I. - Le dernier alinéa de l'article L. 551-1 du code rural est complété par les dispositions suivantes :

« Il détermine les conditions dans lesquelles l'activité économique d'une organisation de producteurs peut être regardée comme suffisante pour faire l'objet d'une reconnaissance, ainsi que les délais d'adaptation consentis aux organisations de producteurs reconnues dont il serait constaté qu'elles ne satisfont plus à la condition mentionnée au 3°. Ce décret peut écarter la possibilité de reconnaître des organisations de producteurs dans les conditions prévues au précédent alinéa, de façon générale ou pour certains secteurs, au vu d'un bilan de l'organisation économique de la production et de l'efficacité des différents modes de commercialisation des produits et après consultation du Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire. Ce décret précise dans ce cas le délai dont les organisations de producteurs reconnues disposent pour mettre leurs statuts en conformité avec les dispositions du 4°. »

II. - Le premier bilan de l'organisation économique de la production et de l'efficacité des différents modes de commercialisation, mentionné au I, est effectué avant le 1^er janvier 2013.

Article 9

I. - Le titre VI du livre III du code rural est modifié ainsi qu'il suit :

1° Son intitulé est ainsi rédigé : « Gestion des risques en agriculture » ;

2° Le chapitre I^er de ce titre est remplacé par les dispositions suivantes :

« CHAPITRE I^ER

« La gestion des risques en agriculture

« Art. L. 361-1. - Un fonds national de gestion des risques en agriculture est institué afin de participer au financement des dispositifs de gestion des aléas climatique, sanitaire, phytosanitaire et environnemental dans le secteur agricole. Il comprend deux sections créées en recettes et en dépenses, définies aux articles L. 361-2 à L. 361-4.

« La gestion comptable et financière de ce fonds est assurée dans les conditions prévues à l'article L. 431-11 du code des assurances et précisées par décret.

« Art. L. 361-2. - Les ressources du fonds national de gestion des risques en agriculture sont les suivantes :

« 1° Une contribution additionnelle aux primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant, à titre exclusif ou principal, d'une part les dommages aux bâtiments et au cheptel mort affectés aux exploitations agricoles, et d'autre part les risques de responsabilité civile et de dommages relatifs aux véhicules utilitaires affectés aux exploitations agricoles.

« La contribution est assise sur la totalité des primes ou cotisations versées. Son taux est fixé à 11 % de ce montant. Elle est liquidée et recouvrée suivant les mêmes règles, sous les mêmes garanties et sous les mêmes sanctions que la taxe annuelle sur les conventions d'assurance prévue à l'article 991 du code général des impôts.

« 2° Une contribution additionnelle particulière applicable aux exploitations conchylicoles, fixée ainsi qu'il suit :

« a) 100 % des primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurances contre l'incendie couvrant, à titre exclusif ou principal, les bâtiments d'exploitation, les ateliers de triage et d'expédition, le matériel et les stocks ;

« b) 100 % des primes ou cotisations afférentes aux conventions d'assurance couvrant les risques nautiques desdites exploitations ;

« 3° Une subvention inscrite au budget de l'État en fonction des besoins de financement.

« Chaque section est alimentée par une partie de ces ressources.

« Art. L. 361-3. - La première section du fonds national de gestion des risques en agriculture contribue, en complément des versements effectués par les exploitants agricoles et, pour les secteurs relevant de la politique agricole commune, par l'Union européenne, au financement de l'indemnisation des pertes économiques liées à un événement sanitaire, phytosanitaire ou environnemental par des fonds de mutualisation agréés par l'autorité administrative.

« Les conditions d'intervention de la première section du fonds national de gestion des risques en agriculture et les conditions d'agrément des fonds de mutualisation sont définies par décret.

« Art. L. 361-4. - La deuxième section du fonds national de gestion des risques en agriculture contribue au financement des aides au développement de l'assurance contre les dommages causés aux exploitations agricoles et à l'indemnisation des calamités agricoles.

« Au titre des aides au développement de l'assurance contre les dommages causés aux exploitations agricoles, la deuxième section prend en charge une part des primes ou cotisations d'assurance afférents à certains risques agricoles, de façon forfaitaire et variable suivant l'importance du risque et la nature des cultures. Le cumul de l'aide versée à ce titre et de la contribution de l'Union européenne ne peut excéder 65 % de la prime ou cotisation d'assurance. Le montant de l'aide est dégressif dès lors que le risque est assurable.

« Les risques assurables, pour la gestion du fonds national de gestion des risques en agriculture, sont ceux pour lesquels il existe des possibilités de couverture au moyen de produits d'assurance et qui sont reconnus comme tels par arrêté conjoint des ministres chargés de l'agriculture, de l'économie et du budget, notamment en raison d'un taux de diffusion suffisant au regard des biens concernés.

« Les calamités agricoles sont les dommages résultant de risques non assurables d'importance exceptionnelle dus à des variations anormales d'intensité d'un agent naturel climatique, lorsque les moyens techniques de lutte préventive ou curative employés habituellement dans l'agriculture, compte tenu des modes de production considérés, n'ont pu être utilisés ou se sont révélés insuffisants ou inopérants.

« Les risques agricoles pour lesquels les primes ou cotisations d'assurance peuvent bénéficier d'une prise en charge partielle et les conditions de cette prise en charge, ainsi que les conditions dans lesquelles les calamités agricoles sont reconnues, évaluées et indemnisées, sont déterminés par décret .

« Art. L. 361-5. - Le contentieux des décisions individuelles relatives à la nature et à l'évaluation des biens indemnisables et à l'évaluation des dommages susceptibles de donner lieu à indemnisation au titre des calamités agricoles ainsi que le contentieux des décisions individuelles fixant le montant de l'indemnisation et des décisions relatives aux paiements indus, relèvent des tribunaux judiciaires.

« Art. L. 361-6. - I. - Lorsque, en raison de leur importance et de leur étendue, les dommages n'ont pas un caractère spécifiquement agricole tel qu'il est défini à l'article L. 361-3, mais prennent le caractère de calamités publiques, leur réparation n'est pas assurée par le fonds national de gestion des risques en agriculture, mais relève des dispositions spéciales applicables aux calamités publiques.

« II. - Les collectivités publiques sont exclues du bénéfice des dispositions du présent chapitre. Cette exclusion n'est pas opposable à leur preneur. 

« Art. L. 361-7. - Il est institué un Comité national de la gestion des risques en agriculture compétent en matière de gestion des aléas climatique, sanitaire, phytosanitaire et environnemental mentionnés à l'article L. 361-1.

« Le Comité national de la gestion des risques en agriculture est consulté sur tous les textes d'application des dispositions du présent chapitre.

« Un décret fixe la composition du Comité national de la gestion des risques en agriculture et de ses comités départementaux d'expertise et précise les missions et les modalités de fonctionnement de ces comités. » ;

3° L'article L. 362-26 du code rural est ainsi modifié :

a) Au deuxième alinéa, les mots : « l'article L. 361-1 » sont remplacés par les mots : « l'article L. 361-3 » ;

b) Au troisième alinéa, les mots : « Comité national de l'assurance en agriculture » sont remplacés par les mots : « Comité national de la gestion des risques en agriculture », et les mots : « l'article L. 361-19 » sont remplacés par les mots : « l'article L. 361-7 » ;

II. - Le code des assurances est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa de l'article L. 125-5, les mots : « des articles L. 361-1 à L. 361-21 du code rural » sont remplacés par les mots : « du chapitre I^er du titre VI du livre III du code rural » ;

b) L'intitulé du paragraphe 1 de la section III du chapitre I^er du titre III du livre IV est remplacé par l'intitulé suivant : « Paragraphe 1 - Fonds national de gestion des risques en agriculture » ;

c) Au premier alinéa de l'article L. 431-11, les mots : « de garantie des calamités agricoles » sont remplacés par les mots : « de gestion des risques en agriculture » ;

d) L'intitulé de la section I du chapitre II du titre IV du livre IV est remplacé par l'intitulé suivant : « Section I - Régime d'indemnisation des risques en agriculture » ;

e) L'article L. 442-1 est ainsi rédigé :

« Art. L. 442-1. - Dans les conditions prévues au chapitre I^er du titre VI du livre III du code rural, le fonds national de gestion des risques en agriculture contribue au développement des assurances contre les risques agricoles ainsi qu'à l'indemnisation des calamités agricoles et des pertes économiques liées à un événement sanitaire, phytosanitaire ou environnemental. »

III. - Au deuxième alinéa du IX de l'article L. 211-12 du code de l'environnement, les mots : « par l'article L. 361-10 du code rural » sont remplacés par les mots : « en application de l'article L. 361-3 du code rural ».

Article 10

Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la présente loi, le Gouvernement transmettra au Parlement un rapport sur les conditions du bon développement de l'assurance récolte, notamment dans la perspective de son extension aux fourrages, et précisant l'utilité pour ce développement de la réassurance privée et, le cas échéant publique.

Article 11

Dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance, dans un délai de douze mois suivant la publication de la présente loi, les dispositions législatives nécessaires pour déterminer les conditions dans lesquelles, à compter du 1^er janvier 2013, le bénéfice du statut d'agriculteur-entrepreneur peut être accordé aux personnes qui exercent une activité agricole au sens de l'article L. 311-1 du code rural et qui conduisent leur exploitation dans le respect d'une agriculture durable et en prenant les dispositions requises pour limiter les risques inhérents à l'activité agricole. Cette ordonnance définit dans quelle mesure tout ou partie des avantages fiscaux liés aux activités agricoles, ainsi que certaines aides de nature économique à l'exploitation agricole, sont réservés aux détenteurs du statut d'agriculteur-entrepreneur.

Un projet de loi de ratification de cette ordonnance est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de sa publication.

TITRE III

INSCRIRE L'ACTIVITÉ L'AGRICULTURE ET LA FORÊT
DANS UN DÉVELOPPEMENT DURABLE DES TERRITOIRES

Article 12

I. - Le code rural est ainsi modifié :

1° Après l'article L. 111-2, il est inséré un article L. 111-2-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 111 -2 -1. - Un plan régional de l'agriculture durable fixe les grandes orientations de la politique agricole et agroalimentaire de l'État dans la région en tenant compte des spécificités des territoires ainsi que de l'ensemble des enjeux économiques, sociaux et environnementaux, notamment en ce qui concerne l'adaptation de l'agriculture au changement climatique. Ces orientations portent sur les systèmes de culture, les filières de production, de transformation et de commercialisation à développer, les actions à conduire pour développer les productions bénéficiant d'un signe de qualité, les modalités de protection et de mise en valeur des terres agricoles, la gestion des ressources naturelles et le développement des sources d'énergie d'origine agricole.

« Le plan précise les actions qui feront l'objet prioritairement des interventions de l'État.

« Le préfet de région conduit la préparation du plan en y associant les collectivités territoriales concernées; il prend en compte, dans cette préparation, les dispositions des schémas mentionnés aux articles L. 371-3 et L. 212-1 du code de l'environnement.

« Après avoir été mis pendant une durée minimale d'un mois à la disposition du public sous des formes, notamment électroniques, de nature à permettre sa participation, ce plan est arrêté par le préfet dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État.

« Lors de l'élaboration ou de la révision des documents d'urbanisme, le plan régional de l'agriculture durable est porté à la connaissance des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale compétents par le préfet conformément à l'article L. 121-2 du code de l'urbanisme.

« Au plus tard à l'issue d'un délai fixé par décret un bilan de la mise en oeuvre de ce plan est effectué. Le préfet décide sa poursuite ou sa mise à jour. À défaut de cette décision le plan devient caduc. » ;

2° L'article L. 112-1 est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. L. 112-1. - L'observatoire de la consommation des espaces agricoles élabore des outils pertinents pour mesurer le changement de destination des espaces agricoles et homologue des indicateurs d'évolution.

« Les conditions d'application du présent article, notamment la composition de l'observatoire et les modalités de désignation de son président, sont précisées par décret. » ;

3° Il est inséré un article L. 112-1-14 ainsi rédigé :

« Art. L. 112-1-14. - Dans chaque département, il est créé une commission associant des représentants des collectivités territoriales, de l'État, de la profession agricole, des propriétaires fonciers et des associations agréées de protection de l'environnement qui peut être consultée sur toute question relative à la régression des surfaces agricoles et sur les moyens de contribuer à la limitation de la consommation de l'espace agricole. Elle émet notamment, dans les conditions définies par le code de l'urbanisme, un avis sur l'opportunité au regard de l'objectif de préservation des terres agricoles de certaines procédures ou autorisations d'urbanisme. » ;

4° Au deuxième alinéa de l'article L. 141-1, après les mots : « marché foncier rural » sont ajoutés les mots : « et, notamment, communiquent aux services de l'État, dans des conditions fixées par décret, les informations qu'elles détiennent sur l'évolution des prix et l'ampleur des changements de destination des terres agricoles. »

II. - Le code de l'urbanisme est ainsi modifié :

1° L'article L. 111-1-2 est complété par un dernier alinéa ainsi rédigé :

« Les projets de constructions, aménagements, installations et travaux ayant pour conséquence une réduction des surfaces situées dans les espaces autres qu'urbanisés et sur lesquelles est exercée une activité agricole ou qui sont à vocation agricole, doivent être préalablement soumis pour avis à la commission mentionnée à l'article L. 112-1-14 du code rural. » ;

2° Après la deuxième phrase du deuxième alinéa de l'article L. 123-9, il est inséré une phrase ainsi rédigée : « Toute révision du plan local d'urbanisme d'une commune située en dehors du périmètre d'un schéma de cohérence territoriale approuvé et ayant pour conséquence une réduction des surfaces des zones agricoles est soumise pour avis à la commission prévue à l'article L. 112-1-14 du code rural. » ;

3° L'article L. 124-2 est ainsi modifié :

a) Au deuxième alinéa, les mots : « dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière sur le terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages » sont insérés après les mots : « nécessaires à des équipements collectifs » ;

b) Le troisième alinéa est remplacé par les dispositions suivantes :

« Les cartes communales sont approuvées, après enquête publique et avis de la commission prévue à l'article L. 112-1-14 du code rural, par le conseil municipal et le préfet. Cette commission rend son avis au plus tard deux mois après la transmission du projet de carte par le maire. À défaut, cet avis est réputé favorable. Les cartes communales sont approuvées par délibération du conseil municipal, puis transmises par le maire au préfet, qui dispose d'un délai de deux mois pour les approuver. À l'expiration de ce délai le préfet est réputé avoir approuvé la carte. La carte approuvée est tenue à disposition du public. Le projet de révision d'une carte communale concernant une commune située en dehors du périmètre d'un schéma de cohérence territoriale approuvé et ayant pour conséquence une réduction des surfaces des zones agricoles est soumis pour avis, par la commune, à la commission prévue à l'article L. 112-1-14 du code rural. » ;

4° Au troisième alinéa de l'article L. 111-1-2, après les mots : « nécessaires à des équipements collectifs » sont insérés les mots : « dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole sur le terrain sur lequel elles sont implantées. » ;

5° Le sixième alinéa de l'article L. 123-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs peuvent être autorisées dans les zones naturelles, agricoles et forestières dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. ».

III. - Les dispositions du II du présent article entreront en vigueur à une date et dans les conditions fixées par décret en Conseil d'État et au plus tard six mois après la publication de la présente loi.

Article 13

I. - Après l'article 235 ter ZD du code général des impôts, il est créé un article 235 ter ZE ainsi rédigé :

« Art. 235 ter ZE. - I. - Il est perçu au profit de l'État une taxe sur la cession à titre onéreux des terrains nus ou des droits relatifs à des terrains nus rendus constructibles du fait de leur classement, postérieurement au 13 janvier 2010, par un plan local d'urbanisme ou par un autre document d'urbanisme en tenant lieu, en zone urbaine ou à urbaniser ouverte à l'urbanisation ou par une carte communale dans une zone où les constructions sont autorisées ou par application des dispositions de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme.

« II. - La taxe est assise sur un montant égal au prix de cession défini à l'article 150 VA, diminué du prix d'acquisition stipulé dans les actes ou, à défaut, de la valeur vénale réelle à la date d'entrée dans le patrimoine du cédant d'après une déclaration détaillée et estimative des parties, actualisé en fonction du dernier indice des prix à la consommation hors tabac publié par l'Institut national de la statistique et des études économiques.

« L'assiette de la taxe est réduite d'un dixième par année écoulée à compter de la date à laquelle le terrain a été rendu constructible au-delà de la huitième année.

« III. - La taxe ne s'applique pas :

« - aux cessions de terrains pour lesquels une déclaration d'utilité publique  a été prononcée en vue d'une expropriation, ni aux terrains dont le prix de cession est inférieur à 15 000 euros ;

« - lorsque le rapport entre le prix de cession et le prix d'acquisition ou la valeur vénale, définis au II, est inférieur à 10. 

« IV. - Le taux de la taxe est de 5 % lorsque le rapport entre le prix de cession du terrain, ou la valeur vénale si elle est supérieure, et le prix d'acquisition est supérieur à 10 et inférieur à 30. Au delà de cette limite, la part de la plus-value restant à taxer est soumise à un taux de 10 %.

« Elle est exigible lors de la première cession à titre onéreux intervenue après le classement en terrain constructible. Elle est due par le cédant.

« V. - Une déclaration, conforme à un modèle établi par l'administration, retrace les éléments servant à la liquidation de la taxe. Elle est déposée dans les conditions prévues aux 1° et 4° du I et au II de l'article 150 VG.

« Lorsque la cession est exonérée en application du III ou par l'effet de l'abattement prévu au deuxième alinéa du II, aucune déclaration n'est déposée. L'acte de cession soumis à la formalité fusionnée ou présenté à l'enregistrement précise, sous peine de refus de dépôt ou de la formalité d'enregistrement, la nature et le fondement de cette exonération ou de cette absence de taxation. Les dispositions des deuxième et troisième alinéas du III de l'article 150 VG sont applicables.

« VI. - La taxe est versée lors du dépôt de la déclaration prévue au V. Les dispositions des I et II de l'article 150 VF, du second alinéa du I et des II et III de l'article 150 VH et du premier alinéa du IV de l'article 244 bis A sont applicables. »

Article 14

Le code rural est ainsi modifié :

1° L'article L. 111-2 est complété par un 10° ainsi rédigé :

« 10° préserver les ressources en eau, la biodiversité sauvage et domestique, et les continuités écologiques entre les milieux naturels. » ;

2° L'article L. 123-8 est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. L. 123-8. - La commission communale d'aménagement foncier a qualité, dans le respect des équilibres naturels, pour décider à l'occasion des opérations et dans leur périmètre :

« 1° L'établissement de tous chemins d'exploitation nécessaires pour desservir les parcelles ;

« 2° L'exécution des travaux affectant les particularités topographiques, lorsque ces travaux présentent un caractère d'intérêt collectif pour l'exploitation du nouvel aménagement parcellaire ;

« 3° Tous travaux d'amélioration foncière connexes à l'aménagement foncier agricole et forestier, tels que ceux qui sont nécessaires à la sauvegarde des équilibres naturels, à la protection des sols ou à la remise en bon état des continuités écologiques ;

« 4° Les travaux d'aménagement hydraulique rendus indispensables au bon écoulement des eaux, en raison de l'exécution de travaux mentionnés au 3°;

« 5° L'exécution de tous travaux et la réalisation de tous ouvrages nécessaires à la protection des forêts ;

« 6° L'exécution de travaux de nettoyage, remise en état, création et reconstitution d'éléments présentant un intérêt pour les continuités écologiques et les paysages tels que les haies, plantations d'alignement, talus, fossés et berges. La commission communale identifie les emprises foncières correspondant à ces éléments.

« L'assiette des ouvrages mentionnés aux 1°, 3°, 4° et 5° est prélevée sans indemnité sur la totalité des terres à aménager. » ;

3° Au 2° de l'article L. 136-2, après les mots : « développement rural » sont insérés les mots : « ou à la préservation ou à la remise en bonne état des continuités écologiques » ;

4° Le premier alinéa de l'article L. 311-1 est complété par les dispositions suivantes :

« Il en est de même de la production et le cas échéant de la commercialisation, par un exploitant agricole, de biogaz, d'électricité et de chaleur par la méthanisation, lorsque cette production est issue, pour au moins 50 %, de matières provenant de son exploitation. » ;

5° Le cinquième alinéa de l'article L. 411-27 est remplacé par les dispositions suivantes :

« - pour les parcelles situées dans les espaces mentionnés aux articles L. 211-3, L. 211-12, L. 322-1, L. 331-1, L. 331-2, L. 332-1, L. 332-16, L. 333-1, L. 341-4 à L. 341-6, L. 371-1 à L. 371-3, L. 411-2, L. 414-1 et L. 562-1 du code de l'environnement, à l'article L. 1321-2 du code de la santé publique et à l'article L. 114-1 du présent code à condition que ces espaces aient fait l'objet d'un document de gestion officiel et en conformité avec ce document » ;

6° L'article L. 611-1 est ainsi modifié :

- le 3° est supprimé ;

- au quatorzième alinéa, après les mots : « développement équilibré » sont insérés les mots : « et durable » ;

7° Il est ajouté à la fin de l'article L. 642-5 un 9° ainsi rédigé :

« 9° Peut être consulté, par les organismes de défense et de gestion, sur les prescriptions environnementales ou relatives au bien-être animal mentionnées à l'article L. 642-22 » ;

8° Il est inséré après le sixième alinéa de l'article L. 642-22 un alinéa ainsi rédigé :

« Il peut élaborer une charte de bonnes pratiques contenant des dispositions de nature à préserver certaines caractéristiques environnementales de son terroir ou des dispositions spécifiques en matière de bien-être animal ; le respect de cette charte n'est pas une condition d'obtention du signe d'identification de la qualité et de l'origine. »

Article 15

I. - Le code forestier est ainsi modifié :

1° Au troisième alinéa du I de l'article L. 6, les mots : « d'un seul tenant » sont supprimés ;

2° L'article L. 2 est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. L. 2. - La politique forestière relève de la compétence de l'État qui en assure la cohérence nationale. » ;

3° Après l'article L. 4 il est inséré un article L. 4-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 4-1. - Afin d'améliorer la production et la valorisation économique du bois, tout en respectant les conditions d'une gestion durable des forêts, il est établi dans chaque région un plan pluriannuel régional de développement forestier. Ce plan identifie à l'échelle régionale les massifs forestiers qui justifient, en raison de leur insuffisante exploitation, des actions prioritaires pour la mobilisation du bois. Il analyse les raisons pour lesquelles l'exploitation est insuffisante et définit les actions à mettre en oeuvre à court terme pour y remédier. Ces actions sont relatives aux méthodes de sylviculture les plus adaptées à la gestion durable des forêts considérées dans la perspective d'une meilleure valorisation économique du bois, aux investissements à réaliser et à la coordination locale du développement forestier.

« Sont exclus de ce plan tous actes relevant du secteur marchand de gestion directe, de maîtrise d'oeuvre de travaux ou de commercialisation.

« Le plan pluriannuel régional de développement forestier est établi sous l'autorité du préfet de région. Il est préparé par un comité comprenant des représentants des propriétaires forestiers et des professionnels de la production forestière, notamment les délégations régionales du centre national de la propriété forestière (CRPF), des représentants des communes forestières, de l'Office National des forêts et des chambres d'agriculture et transmis au préfet de région.

« Le préfet de région prend en compte les dispositions des schémas mentionnés aux articles L. 371-3 et L. 212-1 du code de l'environnement et, dans le cas où certaines des forêts incluses dans le plan en font l'objet, les dispositions du schéma interrégional d'aménagement et de développement de massif. Il vérifie sa compatibilité avec les orientations régionales forestières et avec les documents régionaux mentionnés au deuxième alinéa de l'article L. 4. Il met le projet de plan à la disposition du public pendant une durée minimale d'un mois sous des formes, notamment électroniques, de nature à permettre sa participation. Il arrête ce plan après avis de la commission régionale de la forêt et des produits forestiers.

« Le plan pluriannuel régional de développement forestier est mis en oeuvre par les propriétaires forestiers publics et privés, par les délégations régionales du centre national de la propriété forestière (CRPF), par l'Office national des forêts, par la chambre régionale d'agriculture dans l'exercice de leurs compétences respectives ainsi que par tout organisme oeuvrant dans le cadre de la coordination locale de développement forestier, le cas échéant, dans le cadre des stratégies locales de développement forestier mentionnées à l'article L. 12. Les interventions publiques sont prioritairement affectées aux actions définies dans le plan.

« Un bilan de la mise en oeuvre du plan pluriannuel de développement forestier est présenté chaque année à la commission régionale de la forêt et des produits forestiers. À l'issue d'un délai fixé par décret, le préfet de région décide du maintien ou de la révision du plan. À défaut d'une telle décision le plan devient caduc. » ;

4° L'article L. 12 est ainsi rédigé :

« Art. L. 12. - Sur un territoire pertinent au regard des objectifs poursuivis, une stratégie locale de développement forestier peut être établie à l'initiative d'une ou de plusieurs collectivités territoriales, de la délégation régionale du centre national de la propriété forestière, de l'Office national des forêts ou de la chambre d'agriculture. Elle se fonde sur un état des lieux et consiste en un programme d'actions pluriannuel visant à développer la gestion durable des forêts situées sur le territoire considéré et notamment à :

« - garantir la satisfaction de demandes environnementales ou sociales particulières concernant la gestion des forêts et des espaces naturels qui leur sont connexes ;

« - contribuer à l'emploi et à l'aménagement rural, notamment par le renforcement des liens entre les agglomérations et les massifs forestiers ;

« - favoriser le regroupement technique et économique des propriétaires forestiers, la restructuration foncière ou la gestion groupée à l'échelle d'un massif forestier ;

« - renforcer la compétitivité de la filière de production, de récolte, de transformation et de valorisation des produits forestiers.

« Elle doit être compatible avec le plan pluriannuel régional de développement forestier mentionné à l'article L. 4-1.

« Son élaboration et sa mise en oeuvre sont conduites par un comité associant les propriétaires forestiers, leurs mandataires ou leurs organisations représentatives, les professionnels de l'exploitation forestière ou leurs organisations représentatives, des établissements publics, des associations d'usagers de la forêt ou de protection de l'environnement, des collectivités territoriales désireux de prendre part au développement de la forêt considérée et présidé par un représentant élu d'une des collectivités territoriales.

« La stratégie retenue définit les objectifs poursuivis, des indicateurs relatifs aux actions à mettre en oeuvre et des indicateurs de résultats. Un compte-rendu annuel de sa mise en oeuvre est établi et adressé à la commission régionale de la forêt et des produits forestiers où il fait l'objet d'un débat.

« La stratégie locale de développement forestier donne lieu à des conventions conclues entre, d'une part, un ou plusieurs propriétaires forestiers, leurs mandataires ou leurs organisations représentatives et, d'autre part, des professionnels de l'exploitation forestière et de la transformation du bois ou leurs organisations représentatives, des établissements publics, des associations d'usagers de la forêt ou de protection de l'environnement, des collectivités territoriales ou l'État. Ces conventions, sous réserve du respect des dispositions du présent code et des règles applicables aux aides d'État, peuvent donner lieu à des aides publiques dans des conditions fixées par décret.

« Les chartes forestières de territoire en cours d'exécution à la date de publication de la loi n° ....... du ...... de modernisation de l'agriculture et de la pêche sont mises à jour dans le délai d'un an pour prévoir les objectifs et indicateurs mentionnés au présent article. Ces chartes ainsi mises à jour peuvent donner lieu aux conventions et aides mentionnées au précédent alinéa. » ;

5° L'article L. 221-9 est complété par les dispositions suivantes :

« Elle finance les actions du plan pluriannuel régional de développement forestier mentionné à l'article L. 4-1. » ;

6° L'article L. 224-6 est complété par deux alinéas ainsi rédigés :

« Par dérogation à la règle fixée au premier alinéa, l'Office national des forêts peut dans le cadre de contrats qu'il conclut avec des gestionnaires professionnels forestiers ou des coopératives ou par la création de filiales avec ces professionnels concourir à l'exécution de mandats de gestion annuels relatifs aux forêts privées qui sont identifiées comme présentant un enjeu prioritaire pour la mobilisation des bois en application de l'article L. 4-1 et qui ne sont pas dotées d'un plan simple de gestion ou d'un règlement type de gestion.

« L'Office national des forêts doit être en mesure d'apporter la preuve qu'il respecte les règles de la concurrence, notamment par la tenue d'une comptabilité analytique adaptée, et que les dotations publiques qu'il perçoit dans le cadre de ses missions de service public ne sont pas utilisées pour la réalisation d'opérations dans les forêts privées. »

II. - Après l'article L. 124-4 du code rural, il est inséré un article L. 124-4-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 124-4-1. - Pour les immeubles forestiers d'une valeur et d'une superficie inférieures aux seuils définis à l'article L. 121-24, des cessions peuvent être réalisées en dehors de tout acte d'échange amiable. Les dispositions des articles L. 124-1, L. 124-3 et L. 124-4 sont applicables à ces projets de cessions. »

Article 16

I. - Le f du 2 de l'article 199 decies H du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa est remplacé par les dispositions suivantes :

« f) À la rémunération versée par le contribuable, par un groupement forestier ou une société d'épargne forestière dont il est membre, pour la réalisation d'un contrat conclu pour la gestion de bois et forêts d'une surface inférieure à vingt-cinq hectares avec un gestionnaire forestier professionnel remplissant les conditions fixées par voie réglementaire, dans le cadre d'un mandat de gestion, avec une coopérative forestière ou une organisation de producteurs au sens de l'article L. 551-1 du code rural ou avec l'Office national des forêts en application de l'article L. 224-6 du code forestier, sous réserve des trois conditions suivantes : » ;

2° Le 2° est ainsi rédigé :

« 2° Ces coupes doivent être cédées soit dans le cadre d'un mandat de vente avec un gestionnaire forestier professionnel, soit en exécution d'un contrat d'apport conclu avec une coopérative ou une organisation de producteurs, soit dans les conditions prescrites à l'article L. 224-6 du même code ; ».

II. - Les dispositions du présent article sont applicables aux rémunérations versées à compter du 1^er janvier 2010.

Article 17

I. - Dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance les dispositions législatives nécessaires pour :

1° Améliorer la cohérence et l'efficacité de la législation relative à la défense des forêts contre l'incendie :

- en clarifiant et harmonisant le champ d'application géographique des différentes dispositions, notamment celles relatives aux interdictions d'allumer des feux, et en adaptant les obligations de débroussaillement à la diversité des formations végétales et au niveau de risque, en clarifiant et en limitant les situations où, sur un même terrain, se superposent des obligations de débroussaillement incombant à plusieurs personnes, et en augmentant le niveau moyen de l'astreinte prévue en cas de non respect d'une obligation légale de débroussaillement ;

- en précisant le champ d'application et la portée des servitudes pour l'établissement et la pérennité des équipements de défense ;

- en instaurant une sanction dans le cas où le débroussaillement le long des voies ouvertes à la circulation publique, des voies ferrées ou des lignes électriques aériennes n'est pas réalisé ;

- en adaptant la liste des agents habilités à constater les infractions ;

2° Permettre la mise à disposition du système multilatéral prévu par le traité international sur les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture des ressources conservées en France ;

3° Modifier le mode de calcul de l'indice des fermages mentionné à l'article L. 411-11 du code rural, en substituant aux indices départementaux un indice national prenant en compte l'évolution du revenu national agricole à l'hectare et du niveau général des prix ;

II. - Les ordonnances mentionnées au I sont prises dans un délai de douze mois suivant la publication de la présente loi. Pour chaque ordonnance, un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de sa publication.

TITRE IV

MODERNISER LA GOUVERNANCE DE LA PÊCHE
MARITIME ET DE L'AQUACULTURE

Article 18

Après l'article 2 de la loi n° 97-1051 du 18 novembre 1997 d'orientation sur la pêche maritime et les cultures marines, il est inséré un article 2-1 ainsi rédigé :

« Art. 2-1.- Il est créé auprès du Conseil supérieur d'orientation des politiques halieutique, aquacole et halio-alimentaire un comité de liaison scientifique et technique des pêches maritimes et de l'aquaculture.

« Le comité de liaison scientifique et technique peut être consulté sur toutes questions concernant notamment les domaines suivants :

« - la conservation et l'exploitation durable des ressources vivantes en tenant compte des aspects biologiques, économiques, environnementaux, sociaux et techniques ;

« - l'analyse conjointe des parties prenantes sur l'évolution des ressources et des flottilles ;

« - les orientations en matière de recherche, de développement et d'expertise, notamment s'agissant de la collecte de données.

« Le comité de liaison scientifique et technique examine au moins une fois par an l'état de la ressource halieutique et les mesures prises pour sa gestion, et émet des recommandations sur celles-ci.

« Le comité de liaison scientifique et technique des pêches maritimes et de l'aquaculture est un lieu de concertation et de dialogue. Il est composé de représentants des ministères et établissements publics intéressés, de représentants des professionnels des pêches maritimes et de l'aquaculture, de la recherche et de la société civile, notamment des associations de protection de l'environnement.

« La composition, les attributions et les règles de fonctionnement du comité sont précisées par décret. ».

Article 19

Après l'article 2 du décret du 9 janvier 1852 sur l'exercice de la pêche maritime, il est inséré un article 2-1, ainsi rédigé : 

« Art. 2-1. - Des schémas régionaux de développement de l'aquaculture marine sont établis afin de recenser les sites existants et les sites propices au développement d'une aquaculture marine durable.

« Ces schémas sont élaborés par le préfet de région en concertation avec des représentants des collectivités territoriales, des établissements publics et des professionnels concernés, ainsi que des personnalités qualifiées en raison de leurs compétences en matière de protection de l'environnement et d'usage et de mise en valeur de la mer et du littoral.

« Le préfet de région prend en compte les orientations nationales et communautaires en matière d'aquaculture et s'assure de la compatibilité du projet avec les documents de planification et notamment les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux mentionnés à l'article L. 212-1 du code de l'environnement et, s'il existe, le schéma de mise en valeur de la mer ou, au sein d'un schéma de cohérence territoriale, le chapitre individualisé valant schéma de mise en valeur de la mer.

« Les projets de schémas sont mis pendant une durée minimale d'un mois à la disposition du public sous des formes, notamment électroniques, de nature à permettre son information et sa participation. Les schémas, éventuellement modifiés pour tenir notamment compte des observations recueillies, sont ensuite établis par arrêté préfectoral.

« Au plus tard à l'issue d'un délai fixé par décret, un bilan de la mise en oeuvre du schéma est effectué. Le préfet de région décide sa poursuite ou sa mise à jour. À défaut d'une décision du préfet de région, le schéma devient caduc. Il est procédé à la révision du schéma selon la procédure prévue pour son élaboration.

« L'autorité administrative prend en compte ces schémas lors de la délivrance des autorisations d'occupation du domaine public maritime mentionnées à l'article L. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques.

« Les documents de planification et les projets de l'État, des collectivités territoriales et de leurs groupements prennent en compte ces schémas et précisent les mesures permettant d'éviter, de réduire et, le cas échéant, de compenser les atteintes aux accès et aux circulations entre la côte et les sites existants ou les sites propices au développement d'une aquaculture marine durable identifiés par ces schémas et que la mise en oeuvre de ces documents de planification, projets ou infrastructures linéaires sont susceptibles d'entraîner. »

Article 20

Le décret du 9 janvier 1852 sur l'exercice de la pêche maritime est ainsi modifié :

1° L'article 3 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, les mots : «règlements de la communauté économique» sont remplacés par les mots : «accords internationaux, aux règlements de l'Union ». Il est complété par le membre de phrase suivant : « et à la réglementation nationale lorsqu'elle ne leur est pas contraire » ;

b) Le deuxième alinéa est supprimé ;

c) La première phrase du a du I est remplacée par les dispositions suivantes :

« Les autorisations de pêche des espèces soumises à un total autorisé de captures ou à des quotas de captures ou d'efforts de pêche en application de la réglementation européenne sont délivrées par l'autorité administrative ou, sous son contrôle, par des organisations de producteurs ou leurs unions. Pour les autres espèces, les autorisations de pêche sont délivrées par l'autorité administrative ou, sous son contrôle, par le comité national ou par les comités régionaux des pêches maritimes et des élevages marins. » ;

d) Au b du I, après les mots : « répartitions de quotas de captures » sont ajoutés les mots : « et d'efforts de pêche » ; après les mots : « ou à des groupements de navires » sont ajoutés les mots : « lorsque ces derniers n'adhèrent pas à une organisation de producteurs. » ;

e) Le premier alinéa du II est remplacé par les dispositions suivantes :

« Lorsque l'autorité administrative a alloué, en application du b du I, tout ou partie de certains quotas de captures ou d'efforts de pêche à des organisations de producteurs ou à leurs unions, celles-ci assurent la meilleure utilisation des sous-quotas sur la base d'un programme opérationnel de campagne de pêche prévu par l'article 9 du règlement (CE) n° 104/2000 du Conseil portant organisation commune dans le secteur de la pêche et de l'aquaculture ou d'un plan de gestion des captures ou efforts de pêche. Ces programmes et plans, qui sont établis dans le respect des objectifs déterminés au I, fixent, respectivement, les règles de répartition des sous quotas de captures et d'efforts de pêche entre leurs adhérents. » ;

f) Au deuxième alinéa du II, les mots : « office institué en vertu de l'article L. 621-1-1 du code rural » sont remplacés par les mots : « établissement national des produits de l'agriculture et de la mer » ;

g) Au dernier alinéa du III, après les mots : « la conservation » sont ajoutés les mots : « et la gestion » ;

2° Après l'article 3-2 sont insérés les articles 3-3 et 3-4 ainsi rédigés :

« Art. 3-3. - L'autorité administrative peut, sur proposition adoptée à la majorité des membres des conseils du comité national ou des comités régionaux mentionnés à l'article 1^er de la loi du 2 mai 1991 relative à l'organisation interprofessionnelle des pêches maritimes et des élevages marins et à l'organisation de la conchyliculture, ou de sa propre initiative après avis du comité national ou du comité régional concerné, prendre des mesures d'ordre et de précaution destinées à organiser la compatibilité entre les métiers dans les eaux sous souveraineté ou juridiction française et décider de mesures techniques particulières pour organiser une exploitation rationnelle de la ressource de pêche.

« Art. 3-4. - Lorsqu'elles réglementent la pêche des espèces soumises à un total autorisé de captures ou à des quotas de captures ou d'efforts de pêche en application d'un règlement de l'Union européenne, les mesures prévues par le présent décret et les textes pris pour son application sont soumises pour avis au comité national mentionné à l'article 1^er de la loi du 2 mai 1991 relative à l'organisation interprofessionnelle des pêches maritimes et des élevages marins et à l'organisation de la conchyliculture.

« Pour les espèces qui ne sont pas soumises à un total autorisé de captures ou à des quotas de captures ou d'efforts de pêche en application d'un règlement de l'Union européenne, l'autorité administrative peut, sur proposition adoptée à la majorité des membres des conseils du comité national ou d'un comité régional mentionné à l'article 1er la loi du 2 mai 1991 susmentionnée, ou de sa propre initiative après avis du comité national ou du comité régional concerné, prendre les mesures nécessaires à la mise en oeuvre du présent décret et des textes pris pour son application. » 

3° Il est rétabli un article 13-1 ainsi rédigé :

« Art. 13-1. - Les organisations de producteurs prévoient dans leurs statuts les sanctions applicables à leurs adhérents en cas de manquement aux règles de gestion des sous-quotas définies dans le programme opérationnel de campagne de pêche ou dans les plans de gestion des efforts de pêche mentionnés au II de l'article 3.

« Ces statuts prévoient notamment :

- des sanctions pécuniaires, dont le montant ne peut excéder le chiffre d'affaires de l'expédition maritime au cours de laquelle les manquements commis ont été constatés, ainsi que la possibilité de suspendre ou de retirer les autorisations de pêche délivrées aux adhérents de l'organisation en application du I de l'article 3 ;

- que les intéressés sont avisés au préalable des faits relevés à leur encontre et des sanctions qu'ils encourent, ainsi que du délai dont ils disposent pour faire valoir leurs observations ;

- que les sanctions mentionnées au premier alinéa ne peuvent être prononcées plus d'un an à compter de la date de constatation des faits.

« Les dispositions du I et du II de l'article 3 relatives à l'allocation de quotas de captures ou d'efforts de pêche ne sont pas applicables aux organisations de producteurs dont les statuts ne satisfont pas aux dispositions du présent article.

« En cas de carence d'une organisation de producteurs, l'autorité administrative peut se substituer à celle-ci dans son pouvoir de sanction en exerçant les pouvoirs qu'elle tient des dispositions de l'article 13. » ;

4° L'article 21 bis est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. 21 bis. - Les organisations professionnelles mentionnées aux chapitres I^er, II et III de la loi du 2 mai 1991 relative à l'organisation interprofessionnelle des pêches maritimes et des élevages marins et à l'organisation de la conchyliculture peuvent exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits constituant une infraction aux dispositions du présent texte et des règlements pris pour son application et portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu'elles ont pour objet de défendre. » ;

5° Les mots : « de la communauté économique européenne » et les mots : « de la Communauté européenne » sont partout remplacés par les mots : « de l'Union européenne ».

Article 21

I. - La loi n° 91-411 du 2 mai 1991 relative à l'organisation interprofessionnelle des pêches maritimes et des élevages marins et à l'organisation de la conchyliculture est ainsi modifiée :

1° L'intitulé du chapitre I^er est remplacé par l'intitulé suivant : « Chapitre I^er  - Organisation professionnelle des pêches maritimes et des élevages marins » ;

2° L'article 1^er est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, les mots : « organisation interprofessionnelle » sont remplacés par les mots : « organisation professionnelle » et les mots : « , de premier achat et de transformation » sont supprimés ;

b) Au deuxième alinéa, le mot : « locaux » est remplacé par les mots : « départementaux ou interdépartementaux » ;

c) Le quatrième alinéa est remplacé par les deux alinéas suivants :

« Les comités départementaux ou interdépartementaux sont créés dans les mêmes conditions au niveau d'un ou de plusieurs départements disposant d'une façade maritime et dans la limite du ressort du comité régional dont ils relèvent.

« Lorsque, dans un département disposant d'une façade maritime, aucun comité départemental ou interdépartemental n'est créé, le comité régional compétent exerce dans ce département les compétences dévolues aux comités départementaux ou interdépartementaux. Dans ce cas, les comités régionaux peuvent mettre en place, en leur sein, des antennes locales. » ;

3° Les articles 2 à 5 sont remplacés par les dispositions suivantes :

« Art. 2. - Dans le respect des règles de l'Union européenne, des accords internationaux auxquels la France est partie et des lois et règlements nationaux, le comité national mentionné à l'article 1^er a notamment pour mission :

« a) D'assurer la représentation et la promotion des intérêts généraux des professionnels exerçant une activité de pêche maritime ou d'élevage marin ;

« b) De participer à l'élaboration des réglementations en matière de gestion des ressources halieutiques et de récolte des végétaux marins ;

« c) De participer à la réalisation d'actions économiques et sociales en faveur des membres des professions concernées ;

« d) De participer à la mise en oeuvre des politiques publiques de protection et de mise en valeur de l'environnement, afin notamment de favoriser une gestion durable de la pêche maritime et des élevages marins ;

« e) D'exercer, dans le secteur de la pêche maritime et des élevages marins, les fonctions prévues à l'article L. 342-2 du code de la recherche ;

« f) D'émettre des avis sur les questions dont il peut être saisi dans le cadre de l'élaboration des dispositions législatives et réglementaires applicables aux équipages et salariés de la pêche maritime et des élevages marins, notamment en matière de sécurité, de formation et de promotion des métiers ;

« g) De favoriser la concertation en matière de gestion des ressources halieutiques, notamment avec les représentants des organisations de consommateurs et des associations de protection de l'environnement.

« Art 3. - I. - Dans le respect des règles de l'Union européenne, des accords internationaux auxquels la France est partie et des lois et règlements nationaux, les comités régionaux mentionnés à l'article 1^er ont pour mission :

« a) D'assurer la représentation et la promotion au niveau local, départemental et régional des intérêts généraux des professionnels exerçant une activité de pêche maritime ou d'élevage marin ;

« b) De participer à l'élaboration et à l'application des réglementations en matière de gestion des ressources halieutiques pour les espèces qui ne sont pas soumises à des totaux autorisés de captures ou à des quotas de captures ou d'efforts de pêche en application d'un règlement de l'Union européenne et de récolte des végétaux marins ;

« c) De participer à l'élaboration des réglementations encadrant l'usage des engins et la cohabitation des métiers de la mer ;

« d) De participer à la réalisation d'actions économiques et sociales en faveur de leurs membres ;

« e) De participer aux politiques publiques régionales de protection et de mise en valeur de l'environnement, afin notamment de favoriser une gestion durable de la pêche maritime et des élevages marins ;

« f) D'apporter un appui scientifique et technique à leurs membres, ainsi qu'en matière de sécurité, de formation et de promotion des métiers de la mer.

« Les comités régionaux peuvent déléguer tout ou partie de ces compétences aux comités départementaux ou interdépartementaux de leur ressort.

« II. - Les comités départementaux ou interdépartementaux ont pour mission :

« a) D'assurer la représentation et la promotion, au niveau départemental, des intérêts généraux des professionnels exerçant une activité de pêche maritime ou d'élevage marin ;

« b) D'assurer, auprès des entreprises de pêches et des salariés de ces entreprises, une mission d'information et de conseil.

« Art. 4.- I. - Le comité national est administré par un conseil composé de représentants des chefs des entreprises de pêche maritime et d'élevage marin, de représentants des coopératives maritimes créées en application du titre I^er de la loi n° 83-657 du 20 juillet 1983 relative au développement de certaines activités d'économie sociale, de représentants des organisations de producteurs telles que définies au chapitre III et de représentants des élevages marins. Il comprend également des représentants des comités régionaux.

« En outre, participent aux travaux de ce comité, avec voix consultative, des représentants des entreprises de premier achat et de transformation de la filière des pêches maritimes et des élevages marins. 

« II. - Les comités régionaux et les comités départementaux ou interdépartementaux sont administrés par un conseil composé de représentants des équipages et salariés des entreprises de pêche maritime et d'élevage marin et des chefs de ces entreprises, de représentants des coopératives maritimes créées en application du titre I^er de la loi du 20 juillet 1983 susmentionnée, de représentants des organisations de producteurs telles que définies au chapitre III et de représentants des chefs d'entreprise d'élevage marin.

« Les conseils des comités régionaux comprennent également des représentants des comités départementaux ou interdépartementaux.

« En outre, participent aux travaux de ces conseils, avec voix consultative, des représentants des entreprises de premier achat et de transformation de la filière des pêches maritimes et des élevages marins.

« III. - Les conseils des comités nationaux, régionaux et départementaux élisent en leur sein un bureau.

« Art. 5. - Les membres des conseils des comités sont nommés par l'autorité administrative dans les conditions suivantes :

« - les membres des comités départementaux ou interdépartementaux représentant les équipages et salariés des entreprises de pêche maritime et d'élevage marin et les chefs de ces entreprises sont élus ;

« - les membres des comités régionaux représentant les équipages et salariés des entreprises de pêche maritime et d'élevage marin et les chefs de ces entreprises sont nommés sur la base des résultats des élections mentionnées à l'alinéa précédent. Lorsque dans une région il n'existe pas de comité départemental ou interdépartemental, les membres du comité régional sont élus au niveau régional ;

« - les autres membres des comités départementaux ou interdépartementaux et des comités régionaux, ainsi que la totalité des membres du comité national, sont nommés sur proposition de leurs organisations représentatives. 

« L'autorité administrative arrête la composition des comités. » ;

4° Le premier alinéa de l'article 6 est remplacé par les dispositions suivantes :

« Les manquements aux mesures prises par l'autorité administrative en application de l'article 3-3 et du second alinéa de l'article 3-4 du décret du 9 janvier 1852 sur l'exercice de la pêche maritime sont constatés par les agents mentionnés à l'article 16 de ce décret. »

II. - Les élections des membres des comités départementaux ou interdépartementaux mentionnés au I représentant les équipages et salariés des entreprises de pêche maritime et d'élevage marin et les chefs d'entreprise et, dans la région où il n'existe pas de comités départementaux ou interdépartementaux, les membres des comités régionaux représentant les équipages et salariés des entreprises de pêche maritime et d'élevage marin et les chefs d'entreprise, ont lieu dans les dix-huit mois qui suivent la date de publication de la présente loi.

Les comités locaux, créés en vertu de la loi du 2 mai 1991 relative à l'organisation interprofessionnelle des pêches maritimes et des élevages marins et à l'organisation de la conchyliculture et en place à la date de publication de la présente loi, continuent de fonctionner jusqu'à leur remplacement par les comités départementaux ou interdépartementaux créés en application de la présente loi et de ses textes d'application, et au plus tard jusqu'à la date d'échéance des mandats de leur membres. Les biens, droits et obligations des comités locaux sont transférés à cette date aux comités départementaux ou interdépartementaux correspondants, qui leur sont subrogés dans l'exécution des conventions collectives et des contrats de travail en cours.

Si aucun comité départemental ou interdépartemental n'a été créé à la date mentionnée au premier alinéa, les biens, droits et obligations des comités locaux sont transférés aux comités régionaux correspondants.

Les transferts mentionnés aux deux précédents alinéas sont réalisés à titre gratuit et ne donnent lieu au paiement d'aucun impôt, rémunération, salaire ou honoraires au profit de l'État, de ses agents ou de toute autre personne publique.

III. - Par dérogation aux dispositions de l'article 4 de la loi du 2 mai 1991 relative à l'organisation interprofessionnelle des pêches maritimes et des élevages marins et à l'organisation de la conchyliculture, les membres des comités départementaux créés avant le 30 mars 2013 sont nommés par l'autorité administrative parmi les membres du ou des comités locaux concernés.

Article 22

La loi n° 91-411 du 2 mai 1991 relative à l'organisation interprofessionnelle des pêches maritimes et des élevages marins et à l'organisation de la conchyliculture est ainsi modifiée :

1° Les deux derniers alinéas de l'article 7 sont remplacés par les dispositions suivantes :

« L'organisation comprend un comité national et des comités régionaux dotés de la personnalité morale et de l'autonomie financière.

« Les comités régionaux sont créés, dans des conditions précisées par décret en Conseil d'État, dans chaque bassin de production ou ensemble de bassins de production. » ;

2° L'article 8 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, les mots : « du comité et des sections » sont remplacés par les mots : « des comités » ;

b) Les dispositions suivantes sont ajoutées après le dernier alinéa :

« Le comité national est, en outre, chargé :

« 1. de promouvoir les produits issus de la conchyliculture ;

« 2. d'améliorer la connaissance du secteur conchylicole et de favoriser l'adaptation quantitative et qualitative de l'offre à la demande des produits conchylicoles ;

« 3. d'harmoniser les pratiques de production et de commercialisation. » ;

3° Après l'article 8, il est inséré un article 8-1 ainsi rédigé :

« Art. 8-1. - Sont créés et gérés par l'organisation interprofessionnelle de la conchyliculture, dans les conditions définies par un décret en Conseil d'État :

« - un registre d'immatriculation des entreprises conchylicoles, composé à partir de la déclaration obligatoire de toute personne physique ou morale exerçant des activités de cultures marines mentionnée à l'article L. 311-2 du code rural. La déclaration mentionne, notamment, la forme juridique et la consistance de la ou des exploitations sur lesquelles les activités sont exercées ;

« - un répertoire des candidats à l'installation dans le secteur de la conchyliculture. » ;

4° L'article 9 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, les mots : « sections régionales » sont remplacés par les mots : « comités régionaux » ;

b) Au a, les mots : « ou de leurs conjoints » sont supprimés ;

c) Le c est remplacé par les dispositions suivantes :

« c) Les organes dirigeants du comité national comprennent, en outre, des représentants des entreprises de la distribution et de la transformation des produits de la conchyliculture. » ;

5° L'article 10 est ainsi modifié :

a) Les mots : « sections régionales » sont remplacés par les mots : « comités régionaux » ;

b) Les mots : « ou leurs conjoints » sont supprimés ;

c) Au troisième alinéa, les mots : « celles-ci » sont remplacés par les mots : « ceux-ci » ;

6° L'article 11 est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. 11. - Peuvent être rendues obligatoires par l'autorité administrative les délibérations, adoptées à la majorité des membres des organes dirigeants du comité national et des comités régionaux, portant sur les compétences attribuées à ces comités en application de l'article 8.

« Les comités régionaux de la conchyliculture sont chargés d'appliquer au niveau régional les délibérations du comité national de la conchyliculture rendues obligatoires dans les conditions prévues au premier alinéa. » ;

7° L'article 12 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, les mots : « 16 du décret du 9 janvier 1852 sur l'exercice de la pêche maritime. » sont remplacés par les mots : « L. 215-1 du code de la consommation. » ;

b) Au c, les mots : « de licences » sont remplacés par les mots : « d'autorisation d'exploiter ».

Article 23

I. - Dans les conditions prévues à l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance, dans un délai de huit mois à compter de la publication de la présente loi, toutes mesures relevant du domaine de la loi nécessaires pour instituer une procédure d'information et, le cas échéant, de participation du public, préalablement aux décisions publiques encadrant l'exercice de la pêche maritime.

Un projet de loi de ratification de cette ordonnance est déposé devant le Parlement au plus tard le dernier jour du quatrième mois suivant celui de sa publication.

II. - Les dispositions des articles 20 et 21 de la présente loi entrent en vigueur à la même date que l'ordonnance mentionnée au I.

TITRE V

DISPOSITIONS PARTICULIÈRES À L'OUTRE MER

Article 24

I. - Dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, le Gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance les dispositions législatives nécessaires pour :

1° Adapter aux spécificités de l'outre-mer le rôle et les missions des chambres d'agriculture afin de leur permettre une meilleure intervention dans le cadre du développement agricole, en réformant leur organisation, leur fonctionnement et leur mode de financement ;

2° Adapter aux départements d'outre-mer et à Mayotte les dispositions du I, du II et du III de l'article 12 relatives à la préservation des terres agricoles :

- en prévoyant l'établissement d'espaces agricoles et naturels à préserver ;

- en déterminant les cas où le changement de destination de terres agricoles ou naturelles pourrait être soumis à l'avis conforme d'une commission ou à l'accord du préfet ;

- en modifiant, le cas échéant, la répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales en matière de décisions d'urbanisme entraînant un tel changement de destination ;

3° Étendre aux collectivités territoriales d'outre-mer les dispositions de la présente loi qui ne leur seraient pas applicables, dans le respect des règles de partage des compétences prévues par la loi organique, en procédant aux adaptations nécessaires, et adapter les dispositions qui leur seraient applicables de plein droit.

II. - Les ordonnances mentionnées au I sont prises dans un délai de douze mois à compter de la publication de la présente loi.

Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la publication de chaque ordonnance.

Fait à Paris, le 13 janvier 2010

Signé : FRANÇOIS FILLON

Par le Premier ministre :

Le ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche,

Signé : BRUNO LE MAIRE

LOI DE MODERNISATION

DE

L'AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE 

ETUDE D'IMPACT

JANVIER 2010

Sommaire

INTRODUCTION

TITRE I - Définir et mettre en oeuvre une politique publique de l'alimentation

1. Diagnostic

1.1 Situation actuelle

1.2 Description des dispositifs juridiques en vigueur

1.3 Problèmes à résoudre

1.4 Objectifs poursuivis

2. Les options possibles

3. Dispositif juridique envisagé

4. Impacts de la disposition envisagée

4.1 Combler les asymétries d'information et les défaillances du marché

4.2 Préserver le lien social

4.3 Coûts et bénéfices financiers

4.4 Incidences sociales 

4.5 Incidences environnementales

4.6 Évaluation des conséquences pour les administrations publiques concernées

5. Consultations menées

6. Mise en oeuvre de la disposition

6.1 Liste prévisionnelle des textes d'application

6.2 Modalités de suivi de la disposition

Article 2 :

1. Redéfinir les conditions d'organisation des réseaux d'épidémio-surveillance dans le domaine de la santé publique vétérinaire et de la protection des végétaux, encadrer les modalités de collecte, de traitement et d'exploitation de l'information épidémiologique et déterminer les mesures de prévention des risques qui peuvent être imposées aux opérateurs

2. Préciser les conditions dans lesquelles sont réalisées sur la demande ou pour le compte de l'administration les missions entrant dans le champ de l'actuel mandat sanitaire prévu à l'article L.221-11 du code rural ainsi que celles dans lesquelles est réalisée la certification vétérinaire prévue à l'article L.221-13 du même code

3. Modifier les dispositions du code rural relatives aux conditions dans lesquelles certains actes relevant de l'exercice illégal des activités de vétérinaires peuvent par exception être réalisées par des tiers et, en tant que de besoin, la liste de ces actes

4. Mettre en conformité avec le droit communautaire les dispositions du code rural relatives à la protection des végétaux en ce qui concerne notamment les conditions de mise sur le marché et d'utilisation durable des produits phytopharmaceutiques

5. Modifier les conditions dans lesquelles certaines tâches particulières liées aux contrôles phytosanitaires prévus au chapitre I du titre V du Livre II du code rural peuvent être déléguées à des tiers

6. Définir des obligations de formation pour les exploitants du secteur alimentaire ou leurs personnels

7. Adapter les références et renvois faits dans le code rural et le code de la santé publique à la réglementation communautaire dans le domaine du médicament vétérinaire à l'évolution de cette réglementation

8. Mettre le code rural en conformité avec les dispositions du règlement n° 110/2008 du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2008 concernant la définition, la désignation, la présentation, l'étiquetage et la protection des indications géographiques des boissons spiritueuses et avec les dispositions du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du22 octobre 2007 portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement « OCM unique »), modifié par le règlement (CE) n° 491/2009 du Conseil du 25 mai 2009

* * *

TITRE II - Renforcer la compétitivité de l'agriculture française

I. Diagnostic

A Des marchés agricoles répondant à des caractéristiques particulières

B. Des performances qui s'érodent

C. Une structuration insuffisante de l'agriculture face à la montée des risques

1. Des relations commerciales entre les producteurs et leurs acheteurs : industriels et distributeurs déséquilibrées

2. Des outils de couverture de gestion des aléas climatiques et sanitaires insuffisants

D. Une politique agricole commune à la veille de l'échéance de 2013

II. Objectifs

A Améliorer la prévisibilité et la stabilité des prix

1. Renforcer la contractualisation

2. Améliorer les relations commerciales

3. Assurer la transparence de la formation des prix et des marges

4. Clarifier le rôle des interprofessions et sécuriser leurs interventions

5. Renforcer le rôle des organisations de producteurs

B Encourager les agriculteurs à se doter des outils nécessaires pour résister aux aléas

1. Développer les outils de couverture de risques climatiques, sanitaires et environnementaux

2. Responsabiliser les agriculteurs dans la gestion des risques

III. Renforcer la contractualisation

1. Options possibles et nécessité de légiférer

2. Dispositif juridique envisagé

3. Impact de la mesure envisagée

3.1. Incidences micro et/ou macro-économiques

3.2. Coûts et bénéfices financiers

3.3. Incidences budgétaires

3.4. Incidences environnementales

3.5 Incidences pour les administrations publiques

4. Mise en oeuvre

IV. Améliorer les relations commerciales

1. Options possibles et nécessité de légiférer

2. Dispositif juridique envisagé

3. Impact de la mesure envisagée

3.1. Incidences micro et/ou macro-économiques

3.2. Coûts et bénéfices financiers

3.3. Incidences pour les administrations publiques

4. Mise en oeuvre

V. Assurer la transparence de la formation des prix et des marges des produits alimentaires

1. Options possibles et nécessité de légiférer

2. Dispositif juridique envisagé

3. Impact de la mesure envisagée

3.1. Incidences micro et/ou macro-économiques

3.2. Incidences budgétaires

3.3. Incidences sur l'emploi public et la charge administrative

4. Mise en oeuvre

VI. Clarifier le rôle des interprofessions et sécuriser leurs interventions

1. Options possibles et nécessité de légiférer

2. Dispositif juridique envisagé

3. Impact de la mesure envisagée

3.1. Incidences micro et/ou macro-économiques

3.2. Coûts et bénéfices financiers

3.3. Incidences sociales

3.4. Incidences sur l'emploi public

4. Mise en oeuvre

VII. Renforcer le rôle des organisations de producteurs

1. Options possibles et nécessité de légiférer

2. Dispositif juridique envisagé

3. Impact de la mesure envisagée

3.1. Incidences micro et/ou macro-économiques

3.2. Coûts et bénéfices financiers

3.3. Incidences sociales

3.4. Incidences sur l'emploi public

4. Mise en oeuvre

VIII. Développer les outils de couverture de risques climatiques, sanitaires et environnementaux

1. Options possibles et nécessité de légiférer

2. Dispositif juridique envisagé

3. Impact de la mesure envisagée

3.1. Incidences micro et/ou macro-économiques

3.2. Incidences sociales

3.3. Incidences environnementales

3.4. Incidences budgétaires

4. Mise en oeuvre

IX. Responsabiliser les agriculteurs dans la gestion des risques

1. Options possibles et nécessité de légiférer

2. Dispositif juridique envisagé

3. Impact de la mesure envisagée

3.1. Incidences micro et/ou macro-économiques

3.2. Coûts et bénéfices financiers

3.3. Incidences sociales 

3.4. Incidences environnementales

3.5. Incidences budgétaires

4. Mise en oeuvre

* * *

TITRE III - Inscrire l'agriculture et la forêt dans un environnement durable des territoires

I. Diagnostic

1. Un potentiel de production agricole régulièrement amputé

2. L'ampleur des plus-values foncières

3. L'agriculture au coeur des stratégies territoriales de développement durable

4. La forêt : un potentiel sous-exploité

II. Objectifs, contenu et impact des mesures proposées

A. Limiter le rythme de consommation des terres agricoles

1. Options possibles et nécessité de légiférer

2. Dispositif juridique envisagé

3. Impact de la disposition envisagée

4. Consultations menées

5. Mise en oeuvre de la disposition

B. Taxer l'effet d'aubaine liée au classement d'un terrain nu en terrain constructible

1. Options possibles et nécessité de légiférer

2. Dispositif juridique envisagé

3. Impact de la mesure

4. Consultations menées

C. Inscrire l'agriculture dans le développement durable

I. La prise en compte par les signes de qualité de bonnes pratiques en matière environnementale ou de bien être animal

1. Options possibles et nécessité de légiférer

2. Dispositif juridique envisagé

3. Impact de la disposition envisagée

4. Consultations menées

5. Mise en oeuvre de la disposition

II. Le Plan régional d'agriculture durable (PRAD)

1. Options possibles et nécessité de légiférer

2. Dispositif juridique envisagé

3. Impacts de la disposition envisagée

3.1 Incidences environnementales

3.2 Incidences budgétaires

4. Consultations menées

III. L'élargissement du champ de l'aménagement foncier agricole et forestier et des missions du Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire au développement durable

1. Options possibles et nécessité de légiférer

2. Dispositif juridique envisagé

3. Impact de la disposition envisagée

III. L'élargissement du champ du bail environnemental

1. Options possibles et nécessité de légiférer

2. Dispositif juridique envisagé

3. Impact de la disposition envisagée

C. Assurer un développement de la méthanisation

1. Options possibles et nécessité de légiférer

2. Dispositif juridique envisagé

3. Impact de la disposition envisagée

4. Mise en oeuvre

D. Favoriser une gestion effective et durable de la forêt

I. Un développement plus efficace grâce aux plans régionaux de développement forestier et aux stratégies locales de développement forestier

1 Diagnostic

2. Objectifs

3. Options possibles et nécessité de légiférer

4. Dispositif juridique envisagé

5. Impact de la disposition envisagée

6. Consultations menées

7. Mise en oeuvre de la disposition

II. L'amélioration de la restructuration du foncier forestier

1 Diagnostic

2. Objectif

3. Options possibles et nécessité de légiférer

4. Dispositif juridique envisagé

5. Impact de la disposition envisagée

III. L'extension de l'obligation, pour les propriétaires de forêts, d'avoir un plan simple de gestion

1 Diagnostic

2. Objectifs

3. Options possibles et nécessité de légiférer

4. Dispositif juridique envisagé

5. Impacts de la disposition envisagée

5.1. Incidences économiques

5.2. Incidences sociales 

5.3. Incidences environnementales

5.4. Incidences budgétaires

6. Consultations menées

IV. L'adaptation du « DEFI contrat » pour améliorer la gestion effective des forêts

1 Diagnostic

2. Objectifs

3. Options possibles et nécessité de légiférer

4. Dispositif juridique envisagé

5. Impacts de la disposition envisagée

5.1. Coûts et bénéfices financiers

5.2. Incidences sur l'emploi public et la charge administrative

V. Une offre de service de l'Office national des forêts dans les forêts privées à enjeu prioritaire pour la mobilisation du bois

1 Diagnostic

2. Objectifs

3. Options envisagées et nécessité de légiférer

4. Dispositif juridique envisagé

5. Impacts de la disposition envisagée

VI. Applicabilité sur le territoire des dispositions du titre III

1. Espace rural

2. Espace forestier

E. Habilitations demandées

1. Améliorer la cohérence et l'efficacité de la législation relative à la défense des forêts contre l'incendie

2. Permettre la mise à disposition du système multilatéral prévu par le traité international sur les ressources phytogénétiques pour l'alimentation et l'agriculture des ressources conservées en France

3. Modifier le mode de calcul des prix du fermage, en remplaçant les indices départementaux par un indice national prenant en compte l'évolution du revenu agricole et du niveau général des prix

* * *

TITRE IV - Moderniser la gouvernance de la pêche et l'aquaculture

I. Diagnostic

1. Des échanges entre professionnels, scientifiques, ONG et administration sur la ressource halieutique qu'il faut renforcer et structurer

2. Des obstacles au développement de l'aquaculture marine

2.1 La situation actuelle

a) La conchyliculture

b) La pisciculture marine

2.2 Les dispositifs juridiques en vigueur

2.3 Les difficultés rencontrées

3. La nécessaire clarification des responsabilités en matière de réglementation et de gestion des ressources halieutiques

4. La nécessité d'une réforme de l'organisation professionnelle des pêches maritimes

4.1 L'organisation actuelle

4.2 Les difficultés rencontrées

5. L'adaptation souhaitable des dispositions régissant l'organisation professionnelle de la conchyliculture

B. Objectif, contenu et impact des mes1res proposées

1. Création d'un comité scientifique et technique des pêches maritimes et de l'aquaculture

1.1 Objectif

1.2 Options possibles et nécessité de légiférer

1.3 Dispositif juridique envisagé 

1.4 Impacts de la disposition envisagée

1.5 Mise en oeuvre de la disposition

2. Des schémas régionaux de développement de l'aquaculture marine

2.1 Objectifs poursuivis par la réforme

2.2 Les options possibles

2.3 Dispositif juridique envisagé

2.4 Impact de l'option

2.5 Mise en oeuvre de la disposition

3. Réglementation de l'exercice de la pêche maritime

3.1 Objectifs poursuivis par la réforme

3.2 Options

3.3 Dispositif juridique envisagé

3.4 Impact des mesures envisagées

3.5 Mise en oeuvre des dispositions envisagées

4. Réforme de l'organisation interprofessionnelle des pêches maritimes et des élevages marins

4.1 Objectifs de la réforme

4.2 Options

4.3 Dispositif juridique

4.4 Impact de l'option envisagée

4.5 Mise en oeuvre de la disposition

5. Révision des dispositions relatives à l'organisation de la conchyliculture

5.1 Objectifs poursuivis par la réforme

5.2 Dispositif juridique envisagé

5.3 Mise en oeuvre de la mesure

* * *

TITRE V - Dispositions particulières à l'Outre Mer

I. Modifier l'organisation, le fonctionnement et le financement des chambres d'agriculture d'outre mer

1. Diagnostic des difficultés à résoudre

2. Objectifs de la réforme et nécessité de légiférer

II. Adapter aux départements d'outre mer les dispositions de la présente loi relatives à la prévention de la réduction des surfaces agricoles, en modifiant, le cas échéant, la répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales

1. Etat des lieux et difficultés à résoudre

2. Objectifs de la réforme envisagée et dispositif juridique envisagé

3. Etendre aux collectivités territoriales d'Outre-mer les dispositions de la présente loi qui ne leur seraient pas applicables, dans le respect des règles de partage des compétences prévues par la loi organique, en procédant aux adaptations nécessaires, et adapter les dispositions qui leur seraient applicables de plein droit

* * *

ANNEXE 1

Les consultations sur le projet de loi

1. Les travaux des groupes de travail

2. Les propositions du forum

3. La consultation des instances

* * *

ANNEXE 2

Application Outre-Mer hors départements d'Outre-Mer

* * *

ANNEXE 3

Comparatif de la réglementation relative à la reconnaissance des interprofessions agricoles : dispositions de l'OCM et du Code Rural

* * *

ANNEXE 4

Décrets d'application

LOI DE MODERNISATION DE L'AGRICULTURE ET DE LA PÊCHE

ETUDE D'IMPACT

Les secteurs de l'agriculture, de la forêt et de la pêche ont connu au cours de ces dernières années d'importantes évolutions qui tiennent soit aux modifications de l'environnement économique, soit aux différentes réformes des politiques communautaires, soit aux changements propres à ces secteurs, ou soit enfin à l'apparition de nouvelles exigences de la société.

Des évolutions lourdes sont encore à venir avec les transformations structurelles de la demande alimentaire, la montée des risques, la concentration et la spécialisation des entreprises agricoles, la restructuration des opérateurs d'amont et d'aval, la concurrence sur l'utilisation de l'espace, l'intégration de la gestion des ressources naturelles dans les modes de production.

Dans le même temps, l'agriculture doit anticiper les prochaines échéances européennes qui porteront sur les perspectives financières de l'Union européenne pour 2007-2013 et la révision de l'ensemble des politiques communes dont la politique agricole commune. Le débat va donc s'ouvrir sur les questions de régulation des marchés, de gestion des risques, de niveau et de modes de soutien à l'agriculture, ainsi que de cohésion territoriale, de prise en compte du réchauffement climatique et d'amélioration de l'environnement.

Dans ces conditions, le projet de loi doit permettre de renouveler les politiques alimentaire, agricole, forestière et de la pêche pour mieux concilier performance économique des filières agroalimentaires, forestières et de la pêche avec efficacité écologique, pour permettre aux agriculteurs et aux pêcheurs de tirer un revenu stable de leur activité et pour garantir la sécurité alimentaire avec des standards de qualité élevés pour les consommateurs européens.

Conformément aux orientations annoncées par le Président de la République en février 2009, le Ministre de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche a, en septembre 2009, ouvert la concertation sur les questions de modernisation de l'agriculture, de la forêt et de la pêche. Cette concertation a associé pour préparer la loi, à côté des représentants de la profession agricole et de la forêt, des filières agroalimentaires et des syndicats de salariés agricoles, les consommateurs, les organisations non gouvernementales, les associations de protection de l'environnement ainsi que des parlementaires européens et nationaux et des représentants des collectivités territoriales.

Quatre groupes de travail ont été mis en place pour débattre des questions relatives à l'alimentation, à la compétitivité, aux territoires et à la forêt, ainsi qu'à la pêche. Un cinquième groupe de travail « PAC 2013 » s'est réuni parallèlement afin de préparer les orientations françaises sur la réforme de la PAC. Les conclusions de ces groupes ainsi que les contributions des participants sont accessibles sur le site dédié « parlonsagriculture.com^1(*) ».

Le projet de loi s'articule autour de quatre  objectifs :

o définir et mettre en oeuvre une politique publique de l'alimentation ;

o renforcer la compétitivité de l'agriculture française ;

o inscrire l'agriculture et la forêt dans un développement durable des territoires ;

o améliorer la gouvernance de la pêche et de l'aquaculture.

Le titre 1^er du projet de loi traite de la politique de l'alimentation en :

o intégrant dans le code rural les objectifs de la politique publique de l'alimentation, notamment la sécurité alimentaire, la sécurité sanitaire, l'éducation et l'information, la qualité des produits, les allégations et la lisibilité des signes de qualité, le patrimoine gastronomique, et en posant le principe d'un programme national visant à assurer à la population l'accès à une alimentation sûre, diversifiée et de qualité ;

o imposant aux gestionnaires des établissements de restauration scolaire et universitaire de respecter des règles relatives à la qualité nutritionnelle des repas ;

o donnant une base législative à l'aide alimentaire et introduisant une habilitation pour des associations qui distribuent l'aide alimentaire, pour qu'elles puissent recevoir des contributions publiques destinées à sa mise en oeuvre.

Le titre II du projet de loi vise à renforcer la compétitivité de l'agriculture en :

o consolidant la gouvernance des filières agroalimentaires par une meilleure organisation commerciale de l'offre agricole, par une sécurisation des interventions des interprofessions, par l'obligation de contractualisation entre les agriculteurs et leurs acheteurs, par une plus grande transparence dans la formation des prix et des marges des produits alimentaires ;

o améliorant certaines pratiques commerciales ;

o renforçant les dispositifs de couverture des risques climatiques et sanitaires, suite aux dispositions introduites dans le bilan de santé de la PAC permettant de mobiliser des fonds communautaires ;

o responsabilisant les agriculteurs dans la gestion de leurs entreprises par la définition d'un statut agriculteur entrepreneur qui donnerait accès aux soutiens publics.

Le titre III du projet de loi inscrit l'agriculture et la forêt dans un développement durable des territoires en :

o introduisant de nouveaux outils : un observatoire de la consommation des terres agricoles, une commission départementale chargée de donner son avis sur le déclassement des terres agricoles, l'encadrement de l'implantation de panneaux photovoltaïques sur les terres agricoles, une taxation sur la plus value lors de la première cession d'un terrain nu devenu constructible ;

o instaurant un plan régional d'agriculture durable qui constituera un document de référence, de dialogue et de prise en compte de l'agriculture notamment dans les documents d'urbanisme, dans les schémas régionaux de cohérence écologique ainsi que dans les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux ;

o intégrant de façon explicite un objectif de développement durable dans les missions de diverses instances : la commission communale d'aménagement foncier, les associations foncières agricoles et le conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire, et en favorisant la prise en compte d'enjeux environnementaux dans plusieurs dispositifs : le bail environnemental, la méthanisation ;

o encourageant la mobilisation du bois des forêts françaises par la promotion d'une exploitation effective des forêts privées grâce à l'extension de l'obligation d'un document de gestion durable à toutes les propriétés forestières de plus de 25 hectares, qu'elles soient d'un seul tenant ou non, l'élargissement des intervenants en forêts ouvrant à réduction d'impôt pour les propriétaires forestiers de moins de 25 hectares et la mise en place de plans régionaux pour le développement forestier intégrant dans une vision stratégique l'ensemble des démarches engagées par de nombreux partenaires ;

o favorisant l'emploi dans le milieu rural tout en luttant contre le travail dissimulé grâce à la modification du dispositif d'exonération des cotisations de sécurité sociale dues au titre des travailleurs saisonniers agricoles.

Le titre IV du projet de loi modernise la gouvernance de la pêche et de l'aquaculture en :

o instaurant, dans le cadre d'un comité de liaison scientifique et technique, une réflexion prospective sur les évolutions de la politique de la pêche, de la politique aquacole et des pratiques professionnelles par le dialogue entre les représentants du monde scientifique, les professionnels, la société civile et l'administration ;

o clarifiant les compétences respectives de l'Etat et des comités des pêches et en responsabilisant les organisations de producteurs dans la gestion de l'activité de leurs adhérents ;

o adaptant aux dispositions de l'Union européenne et en simplifiant l'organisation professionnelle des pêches afin de la rendre plus lisible et plus efficace ;

o prévoyant l'élaboration de schémas régionaux de développement de l'aquaculture marine afin d'assurer le développement des activités aquacoles marines en harmonie avec les autres activités littorales ;

o clarifiant les missions du Comité national de la conchyliculture, qui regroupe l'ensemble des professionnels chargés de la production, de la distribution et de la transformation des produits de la conchyliculture et de ses sections régionales.

Le titre V autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, des dispositions afin d'adapter les mesures prévues par le projet de loi aux spécificités des territoires ultramarins français et de mettre en oeuvre les décisions prises lors du conseil interministériel de l'outre-mer du 6 novembre 2009.

Pour chacun des titres du projet de loi, la présente étude d'impact, après avoir établi un diagnostic de la situation, de l'état actuel du droit et fait état des difficultés à résoudre et des objectifs poursuivis, présente mesure par mesure, les options, y compris non législatives, envisageables pour atteindre l'objectif et les raisons des choix opérés par le projet de loi. Elle expose le dispositif juridique mis en oeuvre, en faisant état, s'il y a lieu, de son articulation avec le droit de l'Union européenne, des dispositions transitoires prévues, et des conditions d'application Outre-Mer des nouvelles dispositions. Elle fait état de l'évaluation qu'il est possible de faire à ce stade des impacts de toute nature de chacune de ces dispositions, et précise leurs modalités de mise en oeuvre et de suivi.

Les consultations menées avant la saisine du Conseil d'Etat et les avis exprimés à cette occasion sont retracés, et les textes d'application nécessaires présentés, à l'occasion de l'examen de chaque mesure. Ces points font également l'objet de fiches de synthèse annexées.

TITRE I

DEFINIR ET METTRE EN OEUVRE UNE POLITIQUE PUBLIQUE DE L'ALIMENTATION

1. DIAGNOSTIC

1.1 Situation actuelle

L'absence de politique publique d'alimentation en France

Contrairement au logement, au transport ou encore à la famille, l'alimentation n'a jamais donné lieu en France à une réelle politique publique, entendue comme un ensemble d'interventions des pouvoirs publics se caractérisant par :

Ø une convergence d'objectifs et de moyens ;

Ø une relative stabilité dans l'espace et dans le temps ;

Ø une autonomie budgétaire ;

Ø une coordination des supports administratifs ;

Ø une identification claire des cibles et des publics-cibles ;

Ø des discours fédérateurs définissant un espace public spécifique ;

Ø une mobilisation de l'opinion publique ou des actions collectives à intervalles réguliers.

En effet, on a plutôt affaire à des « plans » sectoriels ou des « actions » ponctuelles, mis en oeuvre par une myriade d'acteurs. On note, par exemple, une multiplication des actions des collectivités territoriales et, plus encore, d'acteurs privés. De nombreux programmes d'action sont mixtes, organisés par des organisations professionnelles ou des associations avec le soutien des ministères de la Santé, de l'Agriculture ou de l'Éducation nationale.

Une politique nationale d'alimentation n'a jamais vu le jour en France, malgré de nombreuses interventions de l'Etat dans le domaine, et cela depuis le début du XIX^e siècle :

- au cours d'une première période, qui va du premier tiers du XIX^e au milieu du XX^e, ces interventions se limitent à l'encadrement des marchés, à la reconnaissance de produits typés, au suivi sanitaire des animaux, c'est-à-dire à des préoccupations avant tout hygiénistes et de sécurité alimentaire : préserver une agriculture permettant de nourrir l'ensemble de la population dans de bonnes conditions sanitaires, constituer des stocks destinés à pallier d'éventuels aléas climatiques ou des difficultés d'approvisionnements liés à des conflits sur le territoire national.

- Pendant une deuxième période, allant de la fin de la Seconde Guerre Mondiale au milieu des années 1980, la priorité a été donnée à la conquête de la sécurité alimentaire « au juste prix ». D'abord initiée à l'échelle française, et reprise ensuite au niveau européen, cette politique de l'offre s'est peu préoccupée des enjeux alimentaires et consuméristes. Les représentations dominantes allaient dans le sens d'une prééminence du fait de produire sur le fait de nourrir. En englobant à sa manière les enjeux alimentaires, la PAC empêchait qu'ils ne s'autonomisent sous la forme d'une politique particulière.

- Ces trente dernières années, les préoccupations se sont déplacées du côté des enjeux sanitaires et médicaux : qualité et certification dans les années 1980, sécurité et traçabilité dans les années 1990, nutrition et équilibre alimentaire dans les années 2000.

- Plus récemment encore, la question de l'impact des modes de consommation alimentaire sur l'état des milieux naturels, a émergé. Elle vise par exemple :

l la charge que l'alimentation représente vis-à-vis des ressources planétaires : « empreinte écologique », place de la viande dans les rations ;

l l'influence du type d'alimentation sur les modes de production et, par conséquent, sur les milieux : produits de proximité, contenu en carbone des produits, OGM.

Depuis janvier 2001, la France s'est dotée spécifiquement d'une politique nutritionnelle, coordonnée par le ministère de la santé, dans un cadre plurisectoriel réunissant les secteurs concernés de l'agriculture et de l'alimentation, de la consommation, de l'éducation nationale, de la jeunesse et des sports, de la recherche en concertation permanente avec les acteurs économiques et les consommateurs ainsi que les collectivités territoriales.

Le premier « programme national nutrition santé » PNNS (2001-2005) a établi un socle de repères nutritionnels et mené des campagnes de communication. Le PNNS 2 (2006-2010) a approfondi ces orientations en portant une attention plus grande à la modification de l'environnement du « mangeur » (offre alimentaire, activité physique, etc.), à la formation des professionnels en contact avec les publics ... Il vise aussi à mieux prendre en compte les besoins spécifiques des populations les plus défavorisées.

En 2000, l'agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) a réalisé un état des lieux préoccupant de la qualité nutritionnelle des repas servis dans les restaurants scolaires de la maternelle au lycée (Afssa, 2000^2(*)). Elle a constaté leur déséquilibre nutritionnel, avec des apports lipidiques excédentaires, des apports en fer et en calcium déficitaires et une offre en produits laitiers et fruits ou légumes insuffisante. Suite à cet état des lieux, une circulaire détaillant des recommandations en matière nutritionnelle a été édictée en 2001. En mai 2004 et septembre 2006 respectivement, le Conseil national de l'alimentation (CNA) et le second Programme national nutrition santé (PNNS) ont recommandé la définition et l'adoption d'un texte réglementaire sur la composition des repas servis en restauration scolaire (avis n°47^3(*) du CNA sur la restauration scolaire du 26 mai 2004 ; programme national nutrition-santé^4(*), septembre 2006). En juillet 2007, sur la base d'une étude menée auprès des collèges et lycées publics de France, l'Afssa a recommandé de rendre plus contraignantes les recommandations relatives à la composition des repas, certaines étant trop peu respectées par les établissements scolaires (Afssa, 2007^5(*)).

Au total, les actions sur l'offre, essentiellement quantitatives par l'intermédiaire de la politique agricole commune, et les actions sur la demande, basées surtout sur l'information et focalisées sur l'aspect nutritionnel au détriment des aspects d'équité sociale ou encore d'environnement, ne semblent pas articulées les unes aux autres mais juxtaposées sans réelle logique.

La consommation moyenne de fruits et légumes stagne à 350 g/j, par rapport à un objectif de 400 g, soit un déficit de 50 g/j. De plus, des disparités sociales majeures persistent sur le plan nutritionnel (étude-nutrinet.sante.fr).

Le fractionnement des responsabilités engendre une déperdition d'efficacité. Il manque donc une coordination de ces actions autour d'objectifs forts pour pouvoir parler de politique publique d'alimentation. Au niveau international, l'OCDE (organisation de coopération et de développement économique), dans un rapport de 1981 sur le concept de politique alimentaire, observait déjà qu'une fragmentation des responsabilités entre les ministères responsables de l'économie de l'alimentation encourageait des approches étroites et partielles, et le risque de conflit entre plusieurs politiques sans politique d'ensemble.

Différents exemples étrangers peuvent être cités (extraits du rapport CAPI ^6(*)).

La Norvège a mis en place en 1975 une politique de nutrition et d'alimentation ayant pour objectif de réduire l'incidence des maladies cardiovasculaires en faisant passer la proportion de matières grasses dans l'alimentation de 40 % à 35 % de l'approvisionnement énergétique. Cet objectif a été atteint en 1991. La communauté agricole a été intégrée à cette politique et a contribué à la mettre en oeuvre au travers des politiques en matière d'agriculture, de transformation des produits agricoles, de consommation, de santé et d'affaires rurales. La Finlande est également un bon exemple de réussite avec une action sur les habitudes alimentaires (augmenter la consommation de poissons et de fruits et légumes, et diminuer la consommation de matières grasses) qui est passée par une modification de l'offre alimentaire et une action sur la qualité des repas servis en restauration collective tout secteur confondu.

Aux États-Unis, le programme Women, Infants, Children (WIC) a été lancé en 1972 afin de protéger la santé des femmes à faible revenu, des nourrissons et des enfants de moins de cinq ans, qui présentent des risques alimentaires, en offrant des aliments sains pour compléter l'alimentation, de l'information sur la manière de mieux manger et la sécurité sanitaire des aliments et une incitation à des soins de santé. Ce programme est administré au niveau fédéral par le Food and Nutrition Service du US Department of Agriculture et est également administré par des organismes de 90 Etats, grâce à environ 46 000 détaillants autorisés. La plupart des programmes WIC des Etats offrent des coupons que les participants utilisent dans des magasins d'alimentation autorisés. Ce programme donne accès à une variété de fruits et de légumes frais, non préparés et cultivés localement.

Le programme WIC a été évalué à différentes occasions et a montré un impact positif sur les grossesses et sur la santé des nourrissons, et une baisse des dépenses de santé pour les femmes et leurs enfants.

L'Ecosse a lancé en 1996 un programme sur 10 ans visant à augmenter la consommation de fruits et légumes, en prônant une approche coordonnée axée sur des partenariats entre les acteurs de la chaîne alimentaire. En 2004, cette politique a été évaluée et a montré son inefficacité. La consommation de fruits et légumes n'avait pas augmenté et l'offre n'avait pas été significativement modifiée. Un défaut d'implication de l'ensemble des acteurs a été mis en évidence.

1.2 Description des dispositifs juridiques en vigueur

L'alimentation est actuellement réglementée par de nombreuses dispositions législatives et réglementaires nationales, découlant largement des dispositions communautaires qui abordent la question de l'alimentation principalement par le biais de la sécurité sanitaire. C'est le cas notamment du paquet hygiène, constitué de cinq règlements communautaires fixant des exigences relatives à l'hygiène des denrées alimentaires et des denrées animales : le règlement n°178/2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, appelé « Food law », le règlement n° 852/2004 relatif à l'hygiène des denrées alimentaires, le règlement n° 853/2004 relatif aux denrées d'origine animale, le règlement n°882/2004 relatif aux contrôles officiels et le règlement 183/2005 établissant des exigences en matière d'hygiène des aliments pour animaux.

En droit français :

- le livre II du code rural prévoit les règles de nature à garantir la sécurité sanitaire des aliments, notamment ceux d'origine animale, ainsi que les contrôles et sanctions en cas de non respect de ces règles ;

- le livre VI du même code définit les signes de qualité dont peuvent bénéficier les produits alimentaires répondant à un cahier des charges déterminé (appellations d'origine, labels, mention agriculture biologique, certification, etc.) ;

- le livre II du code de la consommation appréhende l'alimentation principalement au travers des défauts de conformité ou des fraudes et falsifications dont les aliments peuvent faire l'objet ;

- le code de la santé publique réglemente pour sa part la qualité des eaux de boissons (titre II du livre III), les aliments destinés à une alimentation particulière (aliments diététiques destinés à des fins médicales - chapitre VII du titre II du livre Ier) et traite de la lutte contre les troubles du comportement alimentaire (livre II bis) et des messages de prévention qui doivent accompagner les publicités relatives à certains produits alimentaires.

Les dispositions relatives à l'agence française de sécurité sanitaire des aliments, établissement public qui a pour mission de contribuer à assurer la sécurité sanitaire dans le domaine de l'alimentation, depuis la production des matières premières jusqu'à la distribution au consommateur final et d'évaluer les risques sanitaires et nutritionnels que peuvent présenter les aliments destinés à l'homme ou aux animaux sont, pour leur part, codifiées dans le livre III "Protection de la santé et environnement" de la première partie "Protection générale de la santé" du code de la santé publique.

Le ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche (MAAP) est désigné par le décret du 25 mai 2007^7(*) comme concepteur et pilote de la politique de l'alimentation. Cependant le sujet est interministériel et conduit conjointement avec les ministères chargés de la santé et de la consommation, mais également avec le ministère chargé de l'action sociale pour l'aide alimentaire, le ministère de l'éducation nationale, le ministère chargé de l'environnement, le ministère de l'artisanat, le ministère du tourisme, le ministère de la culture...

La politique de l'alimentation n'est définie que dans le décret du 30 juin 2008 fixant l'organisation de l'administration centrale du ministère chargé de l'agriculture, à travers la direction générale de l'alimentation qui est chargée de conduire une politique de l'alimentation visant à une alimentation saine, sûre, accessible, équilibrée et de qualité.

L'aide alimentaire n'a en revanche aucune base législative ou réglementaire en dehors de la loi de finances qui fixe tous les ans les crédits du plan national d'aide alimentaire qui a été mis en place en 2004 suite à la disparition des stocks de viande.

Or, ce plan national d'aide alimentaire vient compléter le plan européen d'aide aux plus démunis (PEAD) qui se fonde sur le Règlement (CE) n°1234/2007^8(*) du Conseil et sur le Règlement (CEE) n°3149/92^9(*) de la Commission et qui permet d'une part, l'utilisation des stocks d'intervention de produits bruts qui seront échangés contre des produits finis et d'autre part, l'achat de produits transformés en cas de stocks d'intervention insuffisants.

Toutefois si le règlement prévoit que les produits sont livrés à des associations caritatives désignées, aucune procédure administrative décisionnelle ne formalise la désignation des associations caritatives destinataires des fonds du plan européen d'aide aux plus démunis et du plan national d'aide alimentaire.

D'un point de vue pratique, le plan européen d'aide aux plus démunis est géré par le Ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche et le plan national d'aide alimentaire est géré par le Ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer avec le Secrétariat d'État au logement. Le plan européen d'aide aux plus démunis et le plan national d'aide alimentaire sont mis en oeuvre par l'établissement FranceAgriMer mandaté par les ministères de l'alimentation et du logement à travers une convention de délégation annuelle^10(*).

Par ailleurs, il n'existe pas de règles en matière de qualité nutritionnelle des repas servis dans la restauration scolaire. Une circulaire^11(*) relative à la composition des repas servis en restauration scolaire et à la sécurité des aliments a été publiée le 25 juin 2001 par la DGESCO (direction générale de l'enseignement scolaire, ministère de l'éducation nationale). Elle intègre les recommandations du Groupe d'étude des marchés de restauration collective et de nutrition (GEMRCN) relatives aux fréquences de service des plats et des tailles de portions des aliments servis. Toutefois, ces recommandations ne revêtent aucun caractère obligatoire.

Enfin, la fourniture par les industriels de données qui peuvent être utiles à des études dans le domaine de l'alimentation se fait actuellement sur une base volontaire. Si ce principe donne de bons résultats actuellement dans le cadre des travaux expérimentaux de l'observatoire de la qualité des aliments, il pourrait atteindre ses limites si une démarche de suivi de la qualité des aliments était mise en oeuvre de manière généralisée, en particulier dans les filières agroalimentaires où un opérateur a le monopole.

1.3 Problèmes à résoudre

Le « modèle français » d'alimentation est plutôt bon : le niveau de sécurité sanitaire est certainement l'un des plus élevés du monde, la convivialité reste importante, la part de l'alimentation dans le budget des ménages est relativement élevée par rapport aux autres pays développés, l'obésité est encore limitée (près de 12 % des adultes, contre près d'un tiers pour les États-Unis).

Cependant, cette « photographie » ne doit pas cacher les tendances à l'oeuvre, qui sont, elles, plutôt inquiétantes : on observe ainsi un début de déstructuration alimentaire chez les jeunes, qui plébiscitent les plats préparés et le « snacking ». De plus, ces derniers consacrent une part nettement plus basse de leur budget à l'alimentation, habitude qu'ils conserveront tout au long de leur vie.

Autre tendance, les inégalités sociales en matière d'alimentation se renforcent, et l'aide alimentaire connaît une forte croissance.

L'exception française est aujourd'hui fragilisée avec la désynchronisation des temps sociaux, le travail des femmes, la mondialisation des modes de vie, etc.

Selon certains scénarios, la consommation de fruits et légumes s'effondre, celle des produits gras et sucrés (notamment sous une forme transformée) s'envole et l'obésité concerne 20 % des Français en 2020 comme le prévoit l'enquête Obepi^12(*).

Ce scénario, qui n'est que la prolongation des tendances observées actuellement, montre l'importance d'une intervention publique forte, coordonnée, structurée autour d'objectifs clairs.

Préserver le lien social et l'équité sociale

L'attachement de notre pays à la gastronomie et au fait de « bien manger » est une manière de préserver le lien social. Tant que l'on mangera encore ensemble, ou encore en même temps (dîner à heure fixe), on gardera des liens familiaux, amicaux et sociaux forts.

Par ailleurs, la fracture alimentaire^13(*) est une réalité, et qui risque de se renforcer. Le prix est encore l'élément déterminant de l'achat et les restrictions que s'imposent certaines catégories de population hypothèquent leur santé future et celle de leurs enfants. Il fait partie des rôles de l'État que de compenser certaines inégalités de conditions de vie en aidant à accéder à des produits de première nécessité de qualité.

Protéger et améliorer la santé des Français

Le lien entre alimentation et santé est à présent bien établi. De nombreuses études ont permis de chiffrer l'impact d'une mauvaise alimentation sur la morbidité et la mortalité, même si les facteurs qui déterminent ces dernières sont souvent complexes. Des chercheurs suite à l'étude SU.VI.MAX (Supplémentation en vitamines et en minéraux antioxydants) ont calculé par exemple que la consommation d'au moins 5 portions de 80 g de fruits ou de légumes par jour réduirait de plus de 20 % la mortalité liée à des maladies chroniques telles les maladies cardiaques et coronariennes. Le passage de 3 portions (moyenne américaine actuelle) à 5 portions éviterait, selon eux, 42 000 morts prématurées par an aux États-Unis.

Renforcer l'attractivité de la France

La gastronomie française fait partie des facteurs qui placent la France au premier rang des destinations touristiques et, indirectement, au premier rang pour les résidences secondaires. L'alimentation est au coeur du phénomène touristique car, comme le disait Brillat-Savarin, « accueillir quelqu'un, c'est se soucier de son bonheur, tout le temps qu'il reste sous votre toit ». Les touristes étrangers dépensent plus de 25 % de leur budget pour se nourrir dans les hôtels, restaurants et tables d'hôtes. Le secteur du tourisme emploie directement un million de personnes et induit une économie «présentielle » qui profite à d'autres secteurs d'activité dont l'agroalimentaire et l'alimentation.

Les nouvelles classes moyennes de Russie, de Chine ou d'Inde sont particulièrement attirées par la France et ses traditions. Toutefois, notre pays a des concurrents de poids comme l'Italie, et de nouveaux challengers, comme la Suède, qui tentent de se positionner sur le même créneau.

Préserver l'environnement et prendre en compte le bien-être animal

Il convient d'orienter les comportements alimentaires non pas seulement vers les produits les plus « corrects » d'un point de vue nutritionnel, mais vers ceux produits par des modèles agricoles qui préservent l'environnement, le climat, les sols, l'eau, la biodiversité ainsi que le bien-être des animaux d'élevage.

La question environnementale peut conduire aussi à mettre en question le « modèle alimentaire français ». Le concept d'empreinte écologique, utilisé par le secteur associatif, en s'appuyant sur les travaux du GFN (Global Footprint Network) exprime le volume de ressources, notamment exprimé en surfaces agricoles, nécessaire pour chaque habitant de la planète. Sans qu'il soit ici nécessaire de se prononcer sur la méthodologie développée par le GFN, on peut valider le fait que la croissance de la population mondiale met en cause l'empreinte écologique des pays industrialisés, y compris dans sa composante alimentaire. De ce point de vue, le « modèle alimentaire français » ne doit pas être pris comme un modèle figé mais évolutif. La politique alimentaire a vocation à intégrer cette dimension. L'affichage des impacts environnementaux des produits agricoles, à destination des consommateurs, est ainsi appelé à se développer.

1.4 Objectifs poursuivis

Le « scénario de l'inacceptable » décrit auparavant montre l'importance d'une intervention publique forte, coordonnée, structurée autour d'objectifs clairs. L'augmentation de la prévalence de l'obésité dans de nombreux pays marque légitimement les politiques. Le modèle alimentaire français (rythme des repas, attachement aux produits de qualité, gastronomie, convivialité, plaisir) apparaît par contre comme structurant pour le consommateur.

La réflexion prospective montre qu'une politique publique de l'alimentation, au sens fort du terme, est désormais une nécessité.

Une telle politique devra s'accomplir sur le long terme, il lui faudra du temps pour s'installer, du temps pour se démarquer, gagner en visibilité, produire ses effets et montrer son efficacité. C'est donc dès aujourd'hui qu'il faut en décider.

Il s'agit donc de définir et mettre en oeuvre une véritable politique publique de l'alimentation, prenant en sur le long terme l'ensemble des interventions publiques dans ce domaine et d'inscrire cette politique dans le code rural afin de réaffirmer le lien entre agriculture et alimentation.

Elle est indispensable pour les publics fragiles, en particulier les jeunes et les publics défavorisés. Il convient donc d'agir en priorité, par des mesures fortes et emblématiques, dans le domaine de la restauration scolaire et de l'aide alimentaire.

Il convient enfin de se donner les moyens de recueillir les données et de définir les indicateurs permettant une information complète et objective sur l'incidence des actions envisagées et le suivi de leurs effets.

2. Les options possibles

Option 1 : Ne pas légiférer

Il aurait été concevable d'essayer d'atteindre l'objectif poursuivi par des actions incitatives, sans légiférer.

Toutefois, la mise en place d'une politique publique de l'alimentation est un véritable projet de société mobilisateur et fédérateur. A l'instar de la politique de santé, il est important que le Parlement puisse être consulté sur la définition et les orientations de cette politique, c'est le sens de son inscription dans cette loi. De même la définition de l'aide alimentaire concrétise le volet solidarité de cette politique de l'alimentation et de la politique agricole.

Il s'agira ainsi de rendre lisible la politique publique de l'alimentation et l'action de l'Etat dans ce domaine en définissant dans la loi ce qu'est une politique publique de l'alimentation, incluant l'aide alimentaire, et de mettre en place un programme national qui permette à l'Etat de disposer d'objectifs cohérents et pluriannuels dans le domaine alimentaire en associant les différents départements ministériels concernés.^14(*)

La coordination de ce plan revient légitimement au ministre en charge de l'alimentation (cf. décret du 25 mai 2007), chaque département ministériel participant à ce programme dans son domaine de compétence.

Sur les règles nutritionnelles, l'action par simples recommandations n'a pas montré son efficacité. Seule l'obligation permettra de les généraliser, de former les différents corps de métiers concernés et d'améliorer les repas servis en restauration scolaire et universitaire.

Enfin, la fourniture, sur une base volontaire, par les industriels de données qui peuvent être utiles à des études dans le domaine de l'alimentation présente des limites notamment dans le cadre de la généralisation du suivi de la qualité des aliments. Imposer une contrainte sur les opérateurs privés relève de la loi.

Option 2 : créer un établissement public ayant en charge la mise en oeuvre de la politique de l'alimentation.

La politique de l'alimentation peut contribuer au bien-être alimentaire des français avec pour objectifs de réassurer les consommateurs et d'asseoir leur confiance, de redonner sens et goût aux pratiques alimentaires patrimoniales, d'informer sur l'innovation et d'offrir au citoyen les conditions d'un choix raisonné, responsable et libre de son alimentation.

La démarche d'inscription du « repas gastronomique des français » sur la liste représentative du patrimoine culturel immatériel est en cours et a mis en lumière l'absence de lieu dédié à la sauvegarde des connaissances et à la transmission des composantes du modèle alimentaire français.

La création au niveau national d'un établissement, «La Cité de l'alimentation », a été étudiée. Les missions de cet établissement auraient été notamment  de promouvoir et conforter le modèle alimentaire français, d'améliorer la connaissance du grand public sur l'alimentation.

Il aurait eu vocation à démultiplier ses actions au plus près du citoyen. Il aurait hébergé l'observatoire de la qualité de l'alimentation (OQALI) créé en février 2008 par les ministères chargés de l'agriculture, de la santé et de la consommation.

Cette voie n'a pas été retenue car :

o elle ne favorise pas l'implication des professionnels de l'agroalimentaire et des associations nécessaires à la réussite de la politique ;

o elle est coûteuse en termes de personnels et de moyens de fonctionnement et ne s'inscrit pas dans la politique actuelle de rationalisation des dépenses publiques.

L'idée de créer une structure plus souple a alors émergé.

Option 3 : créer un groupement d'intérêt public (GIP) pour fédérer les actions

Le GIP a pour avantage de permettre de fédérer les énergies, les actions et les moyens de différents acteurs publics et privés.

Les dispositions législatives existantes du code rural ne permettant pas de créer un GIP « cité de l'alimentation », il a été envisagé soit de prévoir dans la loi la création de ce GIP, soit de modifier l'article L. 611-3 du code rural qui autorise la constitution de GIP pour assurer « des activités d'intérêt commun concernant le développement et la promotion des produits agricoles et agroalimentaires ».

Cette voie n'a pas été retenue. La logique de la création d'un GIP qui repose sur une démarche volontaire de partenaires qui mettent en commun des moyens en vue de conduire une action déterminée ne permet de répondre totalement aux objectifs. Par ailleurs, il paraît peu opportun de procéder à la création d'une catégorie particulière de GIP, alors qu'un statut législatif commun à l'ensemble des groupements d'intérêt publics sera prochainement créé par la proposition de loi de simplification du droit actuellement en cours de discussion devant le Parlement.

Option 4 : instaurer une participation financière obligatoire des industriels, des entreprises de restauration et de distribution

Pour financer les actions, quelle que soit la forme de la structure qui les porte, Etablissement public ou GIP, il a été envisagé un mécanisme de cotisation des entreprises de produits alimentaires manufacturés, des entreprises de la restauration commerciale et collective et des entreprises distribuant des produits alimentaires.

Les fonds collectés auraient servi à financer des actions en faveur du bien-être alimentaire, en particulier des actions d'information, de formation et d'éducation des consommateurs. Des démarches d'appui aux collectivités territoriales, par exemple pour la restauration collective scolaire, des travaux de recherche auraient pu être financées par cette contribution.

Cette voie n'a pas été retenue car elle aurait fait peser un prélèvement supplémentaire sur les entreprises avec le risque de voir certaines mises en difficulté et d'autres choisir de délocaliser leur production.

Option 5 : afficher dans la loi, de façon volontariste, une politique de l'alimentation et un programme national pour l'alimentation

L'option de l'inscription de la politique de l'alimentation et du programme dans la loi a été retenue.

Elle permet à l'ensemble des acteurs concernés sur la base du bilan des dispositifs existants, de les évaluer, de les mettre en perspective et éventuellement de les réorienter. La méthode est à la fois plus économe des deniers publics et plus propice à une politique efficiente et partagée. C'est le chemin qu'a emprunté la politique du handicap.

Dans ce cadre, la politique de l'alimentation est définie par le gouvernement à travers un programme national.

La mise en oeuvre de la politique s'appuiera sur les services de l'Etat et les structures déjà existantes intervenant dans la politique de l'alimentation, en particulier :

è sur le conseil national de l'alimentation (CNA) 

Aux fins d'orienter cette politique, le gouvernement disposera d'un conseil consultatif qui lui permettra de recueillir les propositions des différents acteurs en matière d'alimentation. Ce conseil sera également consulté sur les programmes que souhaite conduire le gouvernement dans le domaine alimentaire.

Cette mission est actuellement assurée par le conseil national de l'alimentation qu'il avait été envisagé de consacrer dans la loi. Toutefois, ce conseil est de nature réglementaire et il a été décidé de le renforcer par voie réglementaire, en l'élargissant aux associations de protection de l'environnement pas représentées actuellement au CNA et qui sont parties prenantes de la politique de l'alimentation, notamment des aspects « alimentation durable » et en lui confiant la mise en place de l'expertise socioéconomique.

è sur l'institut national de prévention et d'éducation pour la santé

L'institut national de prévention et d'éducation pour la santé (INPES) est un établissement public dont les compétences sont décrites dans l'article L.1417-1 du code de la santé publique. En particulier, les actions de promotion et d'éducation liées au programme national nutrition santé sont menées par l'INPES. L'alimentation tient une place importante dans ce programme.

è sur le réseau associatif

Il sera mobilisé par l'Etat dans le cadre d'un grand partenariat national pour conduire des programmes d'action vis-à-vis des plus démunis avec les associations caritatives, vis-à-vis des seniors avec le réseau mutualiste, vis-à-vis du grand public et des jeunes avec les associations de consommateurs et les ONG.

è sur les collectivités territoriales

Elles seront mobilisées pour développer des actions d'information des consommateurs, d'initiation à la cuisine et à l'économie ménagère, et pour organiser des débats et rencontres avec le monde agricole et agroalimentaire.

è sur des fondations

La fondation, en cours de constitution, créée par la loi n° 2009-279 du 21 juillet 2009 dite « Hôpital Patients Santé et Territoires » pourra être mobilisée pour soutenir des actions individuelles ou collectives destinées à développer des comportements favorables à la santé. Celle-ci doit en effet contribuer notamment à la promotion d'une alimentation équilibrée. Elle pourra être mobilisée sur les volets recherche, innovation, et amélioration de la qualité nutritionnelle.

è sur la cité de l'industrie

Elle pourra intervenir sur le volet pédagogique, culturel et grand public à travers l'organisation d'expositions autour de l'alimentation à l'instar de celle organisée en 2010.

è sur l'Observatoire de la qualité de l'alimentation (OQALI)

L'observatoire pourra être chargé de collecter, de coordonner et d'analyser les données techniques et économiques nécessaires au suivi de la politique de l'alimentation.

Certaines actions précises peuvent d'ores et déjà être mises en oeuvre par la loi sans nécessiter de financements supplémentaires. Elles ont pour objet de donner un premier élan à cette politique en montrant son utilité par des exemples concrets.

Action n° 1 : transmission des données

La fourniture par les industriels de données qui peuvent être utiles à des études dans le domaine de l'alimentation se fait actuellement sur une base volontaire dans le cadre des travaux expérimentaux de l'observatoire de la qualité des aliments.

Il est proposé d'aller plus loin et de prévoir dans la loi que la transmission de données par les acteurs économiques peut être rendue obligatoire.

Action n° 2 : restauration collective scolaire

Des recommandations nutritionnelles à l'intention des gestionnaires de restauration collective existent depuis 1999. Elles sont déclinées pour la restauration scolaire dans le cadre d'une circulaire de l'éducation nationale de 2001. En 2005-2006, l'AFSSA a conduit une évaluation sur la connaissance et l'application de cette circulaire dans les établissements publics du second degré, évaluation qui a montré que l'application de ces recommandations était très hétérogène et méritait d'être améliorée. Compte tenu des enjeux en matière de santé publique et d'éducation nutritionnelle des jeunes, il a été décidé dans le cadre du programme national nutrition santé de rendre obligatoires ces règles nutritionnelles en restauration scolaire. Six millions de jeunes de la maternelle au lycée fréquentent les restaurants scolaires et plus de 60 % y prennent au moins trois repas par semaine.

Il est proposé un dispositif réglementaire (décret et arrêté) s'appuyant sur une disposition législative imposant les règles et prévoyant leur contrôle par les corps d'inspection de l'Etat et les agents oeuvrant déjà dans le domaine alimentaire et les agents des agences régionales de santé.

Action n° 3 : Aide alimentaire

Actuellement, il n'y a pas de définition juridique de l'organisation de l'aide alimentaire en France permettant à l'État de définir, d'une part, les compétences propres à chaque ministère et d'organiser, d'autre part, la désignation des associations caritatives pour les programmes européen et national d'aide alimentaire.

Deux rapports, respectivement de l' IGAS et du CGAAER en 2008 et de la Cour des comptes en 2009, ont souligné la nécessité pour l'Etat français d'améliorer l'organisation de l'aide alimentaire en France.

La Cour des comptes recommande ainsi de :

- clarifier les procédures relatives à la désignation des associations bénéficiant des crédits européens et nationaux ;

- s'assurer de la couverture de l'ensemble du territoire, y compris les départements d'outre mer ;

- s'assurer la continuité du service pour l'ensemble des bénéficiaires toute l'année ;

- fiabiliser les données statistiques, financières et la traçabilité de l'aide alimentaire apportée par les pouvoirs publics.

L' IGAS et le CGAAER préconisaient de pérenniser le PEAD et à terme d'adapter les objectifs de la politique agricole commune afin de lui assigner un rôle de contribution à la satisfaction des besoins alimentaires des européens.

Le choix a été fait de créer un article de loi codifié dans le Code rural afin de souligner le lien existant entre l'alimentation et l'agriculture, à l'instar du programme européen d'aide aux plus démunis qui est inscrit dans la politique agricole commune.(Cf. article 27du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur dit «OCM unique» et règlement (CE) n° 983/2008 de la Commission du 3 octobre 2008 relatif à l'adoption d'un plan portant attribution aux États membres de ressources imputables à l'exercice 2009 pour la fourniture de denrées alimentaires provenant des stocks d'intervention au bénéfice des personnes les plus démunies de la Communauté).

Des décrets pourront notamment fixer les conditions dans lesquelles seront choisies et contrôlées les associations caritatives habilitées à distribuer cette aide.

Au-delà de la définition de l'aide alimentaire, la gestion des programmes européen et national d'aide alimentaire sera désormais plus transparente pour l'ensemble des acteurs impliqués (pouvoirs publics français et communautaires, associations caritatives), plus équitable pour les associations caritatives.

Elle permettra également d'améliorer la qualité du service de distribution de l'aide alimentaire (traçabilité, adéquation offre/demande, etc.) aux bénéficiaires de l'aide alimentaire.

Elle permettra enfin de veiller à la bonne utilisation des fonds publics.

3.   Dispositif juridique envisagé

Le projet de loi, dans l'article 1 :

- modifie l'intitulé du livre II du code rural en le dénommant « Alimentation, santé publique vétérinaire et protection des végétaux » et celui du titre III de ce livre qui devient « Politique de l'alimentation et sécurité sanitaire des aliments » ;

- instaure un chapitre préliminaire dans le titre III de ce livre II consacré à la politique de l'alimentation ;

- crée dans le code de la consommation et le code de la santé publique un article relatif à la politique de l'alimentation qui renvoie au code rural ;

- précise dans l'article L.230-1 que la politique de l'alimentation est définie par le gouvernement dans un programme national ;

- instaure, dans l'article L.230-2, la possibilité pour l'autorité administrative d'imposer aux opérateurs : producteurs, transformateurs, distributeurs des produits alimentaires la transmission des données permettant d'assurer un suivi de la politique de l'alimentation ;

- rend obligatoire, dans l'article L.230-3, pour les gestionnaires des services de restauration scolaire et universitaire, le respect de règles relatives à la qualité nutritionnelle des repas qu'ils proposent ;

- prévoit, dans l'article L.230-4, au-delà de la définition de l'aide alimentaire, l'adoption de décrets qui fixeront les conditions dans lesquelles les personnes morales de droit privé seront habilitées pour mettre en oeuvre l'aide alimentaire, notamment la garantie d'une couverture suffisante du territoire et d'une distribution auprès de tous les bénéficiaires potentiels, la traçabilité physique et comptable des denrées, le respect des bonnes pratiques d'hygiène relatives au transport, au stockage ou à la mise à disposition des denrées.

Articulation avec le droit européen en vigueur ou en cours d'élaboration

Aucune des dispositions prévues ne doit faire l'objet d'une notification à la Commission européenne.

Le décret d'application de l'article relatif à l'aide alimentaire constituera également le décret d'application de l'article 27 du règlement n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007.

Modalités d'application dans le temps

Il n'y a pas de mesure transitoire, une évaluation du programme pluriannuel est prévue tous les 3 ans devant le Parlement.

Modalités d'application sur le territoire

Les dispositions du titre III du livre II du code rural sont applicables aux départements d'Outre-Mer, Saint-Pierre et Miquelon, Saint-Martin et Saint Barthélemy, ainsi qu'à Mayotte. Elles ne sont pas applicables en Nouvelle-Calédonie ni en Polynésie française. Il en sera de même des dispositions du nouveau chapitre préliminaire introduit dans ce titre par le projet de loi.

La nécessité de mener une politique publique de l'alimentation dans les collectivités d'outre-mer est forte, compte tenu des contextes sociaux et de la prévalence de l'obésité dans certains de ces territoires. Le dispositif proposé est complètement adaptable aux contextes très différents de ces collectivités et doit donc être mis en place pour les collectivités d'outre-mer.

Concernant les règles nutritionnelles, le référentiel utilisé est basé sur le modèle alimentaire français, il convient aux DOM (Martinique, Guadeloupe, Guyane, Réunion) moyennant quelques adaptations qui seront apportées avec le concours des directions des services vétérinaires de ces régions. Avant de l'appliquer à l'outre-mer hors DOM, il faudrait évaluer si le référentiel en l'état ne pose pas de problème. Un groupe de travail va être installé auprès de la DGCCRF pour travailler cette question. Il permettra de prévoir des dispositions adaptées aux différentes collectivités si nécessaire.

4. Impacts de la disposition envisagée

4.1 Combler les asymétries d'information et les défaillances du marché

Dans les pays les plus avancés, les budgets consacrés par les États aux programmes de prévention et d'éducation nutritionnelle sont souvent faibles comparés à ceux que l'industrie agroalimentaire consacre à sa publicité. Aux États-Unis, 4 milliards de dollars sont dépensés chaque année pour la publicité en faveur de la restauration rapide, des sodas, des snacks, des sucreries et des céréales du petit déjeuner, contre 333 millions de dollars pour l'éducation nutritionnelle. Dans ce pays, on estime que les enfants de 11-12 ans sont exposés à 11 000 messages publicitaires alimentaires par an. En France, ils passent 13 heures par semaine devant la télévision et 70 % des publicités sont ciblés sur les produits gras et sucrés^15(*). Les mesures proposées permettront de contrebalancer le poids que les IAA peuvent avoir sur les pratiques de consommation de la population.

4.2 Préserver le lien social

Le « bien manger » favorise la préservation du lien social.

Cuisiner des produits bruts sera plus valorisant pour les cuisiniers que de servir des plats préparés, ceci peut être une source de dialogue avec les jeunes qui sont très demandeurs (cf. programme de recherche ALIMADOS de l'OCHA présenté au colloque d'octobre 2009 à la cité universitaire)

Une étude DGAL-CLCV (association de consommateurs Consommation, Logement, Cadre de Vie) a montré que la satisfaction des enfants et des parents n'était pas en relation avec le prix du repas.

L'apprentissage de bonnes pratiques alimentaires et la découverte des produits bruts permettront aux enfants de développer un goût pour des produits bruts, ils acquerront des notions culinaires qui pourront leur servir dans leur vie d'adultes.

4.3 Coûts et bénéfices financiers

S'agissant des règles nutritionnelles, le surcoût éventuel sera supporté par la collectivité territoriale mais l'image pour la collectivité sera améliorée puisque celle-ci prendra soin des enfants et de leur alimentation, ce qui est très attendu par les fédérations de parents d'élèves.

La direction générale de la Santé (DGS) a confié en 2008 une étude à l'INSERM (institut national de la santé et de la recherche médicale) lui demandant de cerner les coûts attachés à l'application des recommandations nutritionnelles du GEMRCN^16(*) en les comparant aux coûts des recommandations du BTS diététique en vigueur avant la circulaire de 2001.

Le coût des recommandations du GEMR CN est systématiquement inférieur à celui du BTS diététique pour les écoles du primaire, en raison du fait que le surcoût imposé par le respect des fréquences (+ 10 %) est contrebalancé par les économies réalisées sur les grammages (économie de 18 % du coût des matières premières).

Le coût est plus élevé pour l'enseignement supérieur de 12 centimes par repas d'après l'INSERM pour diverses raisons (grammages plus importants, offre avec plusieurs choix en self service). L'AFSSA dans son enquête publiée en 2007 portant sur les années 2005-2006 menée sur 1400 établissements du second degré montrait un coût moyen de la matière première égal à 1,75 euro pour le second degré, l'indice de la restauration scolaire et universitaire de l'INSEE entre janvier 2005 et janvier 2009 a augmenté de 8,59 %, ce qui ramène le coût moyen des denrées alimentaires pour les lycées et collèges en 2009 à 1,90 euro.

L'étude INSERM conclut aussi qu'il existe une grande variabilité des prix, même dans le cadre du respect du GEMRCN. Les prix des denrées alimentaires étudiés sur 20 séries de 20 repas respectant les recommandations du GEMRCN oscillent entre 1 et 1,25 euro par repas pour les maternelles, entre 1,30 et 1,50 pour les écoles élémentaires, entre 1,80 et 2,05 pour les collèges.

4.4    Incidences sociales 

Les avantages en terme d'équité sociale

Les interventions publiques relevant d'une logique de prévention ont des bénéfices quantifiables sur la santé, d'autres interventions (ou les mêmes d'ailleurs) peuvent avoir des effets positifs en matière d'équité sociale.

La fracture alimentaire est une réalité, et qui risque de se renforcer^17(*). Le prix est encore l'élément déterminant de l'achat et les restrictions que s'imposent certaines catégories de population hypothèquent leur santé future et celle de leurs enfants^18(*). Les propositions permettront de compenser certaines inégalités de conditions de vie en aidant à accéder à des produits de première nécessité.

La disposition relative à l'aide alimentaire permettra d'aboutir à une gestion des programmes européen et national d'aide alimentaire plus transparente pour l'ensemble des acteurs impliqués (pouvoirs publics français et communautaires, associations caritatives), plus équitable pour les associations caritatives.

Elle permettra également d'améliorer la qualité du service de distribution de l'aide alimentaire (traçabilité, adéquation offre/demande, etc.) aux bénéficiaires de l'aide alimentaire.

Elle permettra enfin de veiller à la bonne utilisation des fonds publics.

Les avantages sanitaires et financiers de la prévention par l'alimentation

Les coûts sociétaux élevés des maladies liées à la consommation alimentaire constituent une autre défaillance importante qu'il serait impossible de résoudre sans intervention publique.

En France, l'étude la plus récente, menée par l'Institut de recherche et de documentation en économie médicale est une évaluation du coût associé à l'obésité en France parue dans la revue « La presse médicale » en 2006. Cette enquête révèle que la consommation moyenne de soins et de bien médicaux d'un individu obèse s'élève à environ 2 500 € pour l'année 2002, soit deux fois plus que celle d'un individu de poids normal (1 263 €). L'étude indique que « d'un point de vue de l'Assurance maladie, c'est-à-dire en tenant compte des montants remboursés, le surcoût d'un individu obèse, par rapport à un individu de poids normal, toutes choses égales par ailleurs, est estimé à 407 € en moyenne et 631 € en moyenne en considérant en plus le montant des indemnités journalières ». Sur la base de ces résultats, une extrapolation nationale du coût de l'obésité réalisée à travers cette étude, montre que les dépenses de santé liées à l'obésité atteignent 2,6 milliards d'euros et que du point de vue de l'Assurance maladie, les montants remboursés liés à l'obésité sont de 2,1 milliards d'euros (3,3 milliards d'€ en 2002, si l'on intègre les indemnités journalières dans ces calculs). Au regard des deux études complètes menées précédemment (Levy et al., 1995 ; Detournay et al., 1992), il apparaît logiquement que l'augmentation du surcoût lié à l'obésité est proportionnelle à la hausse de la prévalence de l'obésité dans la population. En dix ans, le pourcentage des dépenses de santé consacrées à l'obésité est passé d'une fraction comprise entre 0,7 et 2% à une proportion estimée entre 1,5 et 4,6%. Cette hausse conséquente appelle nécessairement des réactions politiques fortes.

Les avantages en termes d'emploi

L'agriculture, la sylviculture et la pêche, ajoutées aux industries agroalimentaires, représentent 3,5 % du PIB et 6,2 % de l'emploi total national en équivalents temps plein^19(*). Mais de nombreux emplois^20(*) pourraient encore être créés, que ce soit à l'amont ou à l'aval du système, grâce à une réelle politique d'alimentation durable.

En amont, et surtout si la politique d'alimentation favorise une agriculture respectueuse de l'environnement, les conséquences en termes d'emploi pourraient être importantes. Selon un rapport de l'OIT publié en 2008^21(*), la production biologique est plus intensive en main-d'oeuvre que l'agriculture conventionnelle : une étude portant sur plus de 1000 exploitations agricoles biologiques au Royaume-Uni et en Irlande a montré qu'elles employaient un tiers de plus de travailleurs équivalent plein temps. Les auteurs ont calculé que si 20 % des terres agricoles en plus étaient consacrées à l'agriculture biologique dans ces deux pays, il y aurait 73 200 emplois supplémentaires au Royaume-Uni et 9 200 en Irlande.

De même, s'agissant des produits de qualité, les AOC/AOP créent davantage d'emplois que les productions classiques : d'après les chiffres du CNAOL (Conseil National des Appellations d'Origine Laitières), pour la même quantité de lait produite, le modèle de production du Parmigiano Reggiano dans la région d'Emilie-Romagne en Italie emploie 21 000 personnes tandis que le modèle industriel du Friesland aux Pays-Bas n'en emploie que 8 500. Pour une même quantité de lait transformée, les trois AOC/AOP de la Savoie et Haute-Savoie créent 38 % d'emplois en plus et font 2,5 fois plus d'investissements que la moyenne de la « laiterie France ». Et pour une même quantité de lait collectée, le nombre d'emplois est 5 fois supérieur dans la filière de l'AOC Comté que dans la filière emmental. De plus, ces modes de production entraînent une meilleure répartition de la valeur ajoutée entre les différents intervenants de la chaîne. Un exemple en est l'AOC Comté où les agriculteurs reçoivent un prix plus élevé que le prix courant pour leur lait produit dans des conditions bien précises : race des animaux, alimentation sans ensilage, conduite de troupeau, terroir, etc...

En aval, les modes de transformation des produits « de qualité » sont également davantage intensifs en main-d'oeuvre que les produits industriels et standardisés.

L'artisanat et le commerce de bouche emploient plus d'un million de salariés. C'est une des professions les plus dynamiques. L'exemple du pain, produit symbolique s'il en est, est à cet égard éclairant : selon une étude récente du CREDOC (Centre de Recherche pour l'Etude et l'Observation des Conditions de vie), les Français achètent toujours leur pain en boulangerie artisanale. De plus, les produits de qualité sont de plus en plus privilégiés : la croissance des pains de tradition est de l'ordre de 8 % par an. Si cette tendance est encouragée par des actions spécifiques mais également par des programmes plus globaux comme l'éducation à l'alimentation, les perspectives en termes de débouchés pourraient être particulièrement intéressantes.

La gastronomie participe également à l'image de la France et à son attractivité qui peut aussi se mesurer à partir des chiffres du tourisme.
L'alimentation pour légitimer l'agriculture

L'alimentation est le débouché naturel de l'agriculture française. La meunerie est par exemple le premier utilisateur de blé sur le marché intérieur. Le contenu futur de l'assiette des Français conditionnera en partie la physionomie des champs du pays.

Agir sur l'alimentation permet d'assurer voire d'augmenter les débouchés pour un certain nombre de produits agricoles : si les Français mangeaient selon les recommandations nutritionnelles, cela correspondrait à une multiplication par trois de la production nationale de fruits et légumes (production 2007 (source agreste) : environ 5,5 millions de tonnes de légumes frais et 3 millions de tonnes de fruits). Il en va de même pour les produits laitiers (23 milliards de litre de lait collectés en 2008, source Agreste).

La politique d'alimentation est certainement aussi ce qui permettra de légitimer l'existence d'une politique agricole commune ambitieuse, mais seulement si les citoyens ont le sentiment qu'elle atteint des résultats conformes à leurs attentes : qualité, santé, environnement, etc.

4.5    Incidences environnementales

La mise en place d'une politique globale de l'alimentation vise à combiner et intégrer des enjeux divers. Un des enjeux sera de gérer les éventuelles contradictions entre les domaines regroupés, par exemple « santé et dynamique industrielle » ou encore « environnement et compétitivité ».

Dans le cas de l'alimentation, le développement de l'information aux consommateurs, sur les impacts environnementaux de leur type d'alimentation, sera un point clé. Elle permettra d'orienter les comportements alimentaires non pas seulement vers les produits les plus « corrects » d'un point de vue nutritionnel, mais aussi vers ceux produits par des modèles agricoles qui préservent l'environnement, le climat, les sols, l'eau, la biodiversité ainsi que le bien-être des animaux d'élevage.

4.6 Évaluation des conséquences pour les administrations publiques concernées

L'option choisie permet de limiter sinon d'éviter la création d'emplois publics et d'éviter des dépenses budgétaires supplémentaires.

Pour la coordination et le suivi transversal de la politique de l'alimentation, un besoin supplémentaire de quelques ETP (de l'ordre d'une dizaine) pourrait être nécessaire. Mais ils pourraient être trouvés par redéploiement d'effectifs. Des gains de productivité sont par ailleurs attendus d'une meilleure coordination entre ministères concernés. Concernant les règles nutritionnelles en restauration collective scolaire et universitaire, le contrôle sera réalisé en même temps que les contrôles sanitaires et il n'est pas nécessaire de prévoir des ETP supplémentaires (temps de contrôle de 15-20 minutes, non significatif par rapport au temps de trajet).

Sur le plan des crédits, la politique de l'offre alimentaire est actuellement financée sur le budget du MAAP (programme 206) à un niveau prévisionnel de 3 millions d'euros pour 2010, pour des actions mises en oeuvre au niveau national et au niveau local au travers des services régionaux de l'alimentation. Ces financements restent trop modestes pour avoir une action significative.

En l'absence de taxe fiscale affectée, le fonds de promotion des produits agricoles et alimentaires prévu à l'article L.611-2 du code rural pourrait être réorienté et abondé par des contributions volontaires des acteurs de la filière agroalimentaire.

Les lignes budgétaires consacrées à la politique de l'alimentation pourraient également être examinées aux fins de parvenir à une réorientation et à une meilleure affectation des fonds.

5. Consultations menées

Dans le cadre du Grand débat sur l'avenir de l'agriculture, de la forêt et de la pêche, les échanges au sein du groupe Alimentation se sont organisés autour de 6 thématiques ressortant du diagnostic : sécurité sanitaire, goût, patrimoine culturel, gastronomie, plaisir de manger ; nutrition, équilibre, diversité ; service, proximité, praticité, adaptation aux modes de vie ; solidarité ; environnement et éthique.

Cette mobilisation sans précédent autour de l'alimentation a réuni de nombreux acteurs (professionnels, associations de consommateurs, associations caritatives, de protection de l'environnement, administrations, collectivités territoriales, organismes scientifiques et agences sanitaires, personnalités qualifiées...) afin de définir une feuille de route en faveur d'une alimentation durable.

La synthèse des travaux du groupe est consultable sur le site (http://www.parlonsagriculture.com/).

6. Mise en oeuvre de la disposition

6.1   Liste prévisionnelle des textes d'application

Plusieurs textes d'application sont nécessaires :

- ^{un décret en Conseil d'Etat précisant la nature et les conditions de transmission des données} que devront transmettre les opérateurs de la chaîne alimentaire ;

- un décret précisant les règles relatives à la qualité nutritionnelle des repas préparés (composition des repas, taille des portions, fréquence de service des plats et justificatifs à conserver) avec un arrêté listant les recommandations nutritionnelles du GEMRCN ;

^{- des décrets fixant les conditions auxquelles doivent satisfaire les personnes morales de droit privé pour être habilitées par l'autorité administrative pour recevoir des contributions publiques destinées à la mise en oeuvre de l'aide alimentaire.}

6.2 Modalités de suivi de la disposition

Les objectifs de la politique publique de l'alimentation sont appelés à être chiffrés et leur évolution à être suivie et à faire l'objet de rendus réguliers.

Au Royaume-Uni et aux États-Unis, des indicateurs publiés régulièrement mesurent le degré de food security, entendu comme l'accès pour chaque membre d'un ménage à une nourriture suffisante et équilibrée^22(*). La construction d'indicateurs comparables pour la France, accompagnée d'un engagement fort de les faire progresser, donnerait un aspect très concret à cette politique alimentaire

Il pourra être demandé à l'Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire des aliments, de l'environnement et du travail de faire un état des lieux de la restauration scolaire et universitaire deux ans après l'entrée en vigueur des textes.

Les dispositions concernant l'aide alimentaire devraient s'appliquer à compter des programmes 2011 du ^{plan européen d'}aide aux plus démunis ^{et au} plan national d'aide alimentaire, c'est à dire à partir de septembre 2010. L'évaluation de la mesure aura lieu au bout de trois ans, lorsque la période de validité du premier appel à candidature arrivera à échéance.

*********

L'article 2 du projet de loi autorise le Gouvernement à prendre par ordonnance, dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, les dispositions législatives nécessaires pour :

1° Redéfinir les conditions d'organisation des réseaux d'épidémio-surveillance dans le domaine de la santé publique vétérinaire et de la protection des végétaux, encadrer les modalités de collecte, de traitement et d'exploitation de l'information épidémiologique et déterminer les mesures de prévention des risques qui peuvent être imposées aux opérateurs

* Etat des lieux et difficultés à résoudre

La surveillance du territoire s'articule aujourd'hui autour des principes suivants :

* Dans le secteur animal, plusieurs réseaux d'épidémiosurveillance existent et sont dédiés chacun à la recherche d'une pathologie sur une ou plusieurs espèces. Des réseaux existent également à l'initiative du secteur professionnel ou au sein de l'AFSSA, de certains organismes de recherche, ou des services du ministère.

Bien que la surveillance soit d'ores et déjà présente sur le territoire national, elle ne permet pas de répondre aujourd'hui de façon complète aux aspects suivants :

- le traitement des données n'est pas assuré par un appui technique dédié en épidémiologie, ce qui serait nécessaire pour gérer et interpréter au mieux la masse d'informations produites, éventuellement par l'élaboration de modèles prédictifs ;

- l'état sanitaire n'est connu que de façon fragmentée, maladie par maladie, filière par filière sur la base de pathologies connues et présentes ou suspectées d'être présentes sur le territoire ; un maillage plus fin dans le cadre d'une vigilance continue sur une liste de maladies prédéfinies permettrait de connaître le développement de ces pathologies de façon plus précoce et de suivre celui-ci ;

- les maladies émergentes doivent être l'objet d'une attention particulière par une veille internationale d'une part et par une détection précoce sur le territoire d'autre part ; le croisement de ces deux sources d'alertes permettra d'être plus réactif.

Ces deux derniers aspects demandent notamment de disposer d'un réseau d'observateurs plus large, issu de différentes origines publiques et professionnelles, formés aux protocoles d'observations retenus en épidémiologie, et régulièrement sensibilisés aux maladies potentiellement émergentes.

* Dans le secteur végétal, le plan écophyto 2018 a impulsé une dynamique de création d'un dispositif de surveillance biologique du territoire géré de façon collective avec de nombreux interlocuteurs (services de l'Etat, chambres d'agriculture, FREDON, instituts techniques, système coopératif,...), disposant d'un réseau large d'acteurs. Ce dispositif en voie de construction répond à une ambition réelle de vigilance accrue sur le territoire.

Il ne dispose toutefois pas actuellement d'un appui en épidémiologie pour le traitement des données. Aussi, les protocoles d'observation biologique doivent être harmonisés, en vue d'une meilleure fiabilité et homogénéité des données. Enfin, les modèles prédictifs, outil quotidien de l'évaluateur et du gestionnaire du risque doivent bénéficier d'une animation permanente par des experts compétents et formés à cet effet.

En complément du plan écophyto 2018, il est de la responsabilité de l'Etat de maintenir des solutions de protection des cultures. La connaissance des impacts des pratiques agricoles en tant qu'outil de gestion du risque est en ce sens un enjeu tant pour l'Etat que pour les agriculteurs ou les industriels.

Au regard de ce diagnostic, et dans une logique d'amélioration et d'innovation continue, il apparaît nécessaire d'adapter le dispositif sanitaire d'épidémiosurveillance en santé animale et végétale et de doter la France de nouveaux outils de vigilance sur le territoire national : détection précoce des risques, prévision des épidémies émergentes, veille sur les pathologies déclarées, partage de l'information sanitaire auprès des différents acteurs publics et professionnels impliqués. Ce dispositif interviendrait également comme un outil de prévention et de réduction des risques affectant nos capacités de production, et menaçant dans certains cas la sécurité alimentaire nationale. Il constitue un appui à la gestion du risque par chaque acteur et type d'acteur (Etat, organisations professionnelles, organisations sanitaires, producteurs et transformateurs) dans son périmètre de responsabilité.

L'article L.201-1 du code rural, dans sa rédaction actuelle, implique que les missions de prévention et de surveillance soient déléguées par l'Etat aux organisations à vocation sanitaire et aux organisations vétérinaires à vocation technique, sur la base de réseaux identifiés par maladies ou par filière. Il ne permet pas la construction partagée d'un outil commun d'information épidémiologique servant à l'exercice des responsabilités de chacun (Etat, organismes professionnels à vocation économique, organismes professionnels à vocation sanitaire, producteurs). En outre, il implique une architecture de réseaux trop verticale par filière ou par maladie, alors que l'épidémiologie moderne nécessite une veille plus large et une collecte d'observations moins spécialisées a priori. Enfin, il ne permet pas de construire les réseaux autour d'une ressource scientifique et reconnue en épidémiologie (veille sur les risques émergents, cohérence des observations, traitement des données, modélisation, identification des alertes) seule apte à consolider notre capacité nationale de surveillance.

* Objectifs de la réforme envisagée

Ainsi, ces objectifs rendent nécessaires de préciser le rôle de l'Etat et de l'Agence nationale chargée de la sécurité sanitaire des aliments, de l'environnement et du travail afin de garantir aux professionnels et aux citoyens la qualité de l'analyse du risque dans le domaine de la santé publique vétérinaire et de la protection des végétaux.

Les organismes professionnels dédiés aux questions sanitaires, ainsi que les organismes économiques intéressés par les questions sanitaires seront intimement associés à la conception de ce dispositif, en tant qu'utilisateurs directs. Leur implication et les modalités de travail en commun et d'accès aux données et de traitement épidémiologique seront précisées, ainsi que le régime de propriété des données. La mission de chaque intervenant, son périmètre de responsabilité, le financement collectif de la prévention, de la réduction et de la gestion des risques seront définis suite aux états généraux annoncés par le ministre chargé de l'alimentation en début d'année 2010. La réflexion sera large, ouverte aux diverses parties prenantes et aborderont les questions relatives au fonctionnement de l'ensemble du dispositif sanitaire français. La question de la gestion des risques en maladies émergentes devrait être notamment abordée. De même, dans une logique de définition des périmètres de responsabilité de chaque intervenant, devront être abordés des discussions les moyens à mobiliser et les obligations de chacun quant au diagnostic et à la prévention des risques dès l'amont de la production.

* Options possibles et nécessité de légiférer

Les options possibles seront définies lors des « Etats généraux du sanitaire » qui vont être organisés début 2010. Ils devront répondre aux objectifs pragmatiques et techniques évoqués ci-dessus. Eu égard aux conclusions de ces débats, la cohérence de l'ensemble du dispositif sanitaire devra être revue, notamment s'agissant du rôle de chaque acteur au sein de ce dispositif.

Une modification du chapitre I du titre préliminaire du livre II et des chapitres I et II du titre V du code rural sera nécessaire.

* Impacts des dispositions envisagées

L'impact des mesures envisagées et pour lesquelles une habilitation est demandée pourra être apprécié à l'issue des travaux de ces Etats généraux, en fonction des options prises.

2° Préciser les conditions dans lesquelles sont réalisées sur la demande ou pour le compte de l'administration les missions entrant dans le champ de l'actuel mandat sanitaire prévu à l'article L.221-11 du code rural ainsi que celles dans lesquelles est réalisée la certification vétérinaire prévue à l'article L.221-13 du même code

* Etat des lieux et difficultés à résoudre

L'Etat s'appuie sur les vétérinaires praticiens, titulaires pour la réalisation de missions de prophylaxies obligatoires et de police sanitaire qui concernent les maladies réglementées (brucellose, tuberculose, fièvre aphteuse, rage...). Ces missions s'effectuent sous couvert d'un mandat sanitaire qui les place, pour ces missions sous l'autorité du préfet et du directeur départemental des services vétérinaires.

Les conditions d'exercice du mandat sanitaire, telles que définies posent des difficultés dans trois domaines :

a) Le champ de compétence des vétérinaires sanitaires centré sur les questions de santé animale stricto sensu ne permet plus de répondre de façon satisfaisante au besoin de surveillance et de contrôle dans le domaine de la santé publique vétérinaire. L'évolution de la réglementation européenne conduit à devoir mobiliser les vétérinaires sanitaires non seulement pour lutter contre les maladies des animaux présentes sur le territoire mais également au titre des réglementations relatives à la pharmacie vétérinaire, aux mesures d'hygiène générale en élevage et aux conditions de détention des animaux (règles de la bien traitance animale). La multiplication des échanges commerciaux et le réchauffement climatique conduisent à la nécessité de renforcer la veille et la vigilance sur les maladies émergentes à travers la collecte d'informations de nature épidémiologique dans un cadre rénové.

b) Le code rural prévoit la possibilité d'habiliter les vétérinaires titulaires d'un mandat sanitaire en tant que vétérinaires certificateurs officiels pour la délivrance de certificat sanitaire aux échanges à travers deux articles (L.221-13 et L.236-2) qui ne sont pas totalement en cohérence sur le champ de cette habilitation et sont source de confusion. Une clarification est nécessaire pour éviter toute interprétation erronée.

c) Si la nature des missions confiées au vétérinaire sanitaire est explicite, le statut de celui-ci n'est pas défini. Ceci entraîne des contentieux sur la responsabilité respective du vétérinaire sanitaire et de l'État en cas de dommage causé comme subi par le vétérinaire sanitaire. De plus, pour l'habilitation des vétérinaires sanitaires certificateurs, le statut du vétérinaire conditionne son niveau d'indépendance lors de la réalisation de cette mission.

* Objectifs de la réforme envisagée

Pour résoudre ces difficultés, il est envisagé :

- d'étendre le champ du mandat sanitaire actuel à la santé publique vétérinaire y compris la protection animale, (modification de l'article L.221-11) ;

- de mettre en cohérence les deux articles du code rural qui définissent le champ d'activité du vétérinaire sanitaire certificateur (L.221-13 et L.236-2 ) ;

- de préciser le statut du vétérinaire sanitaire en fonction de la nature des missions confiées et les responsabilités qui en découlent.

* Impacts des dispositions envisagées

L'impact des mesures envisagées et pour lesquelles une habilitation est demandée pourra être appréciée à l'issue des travaux de ces Etats généraux, en fonction des options prises.

3° Modifier les dispositions du code rural relatives aux conditions dans lesquelles certains actes relevant de l'exercice illégal des activités de vétérinaires peuvent par exception être réalisées par des tiers et, en tant que de besoin, la liste de ces actes

* Etat des lieux et difficultés à résoudre

L'exercice illégal de la médecine et de la chirurgie des animaux est défini de manière très large par l'article L.243-1 du code rural. L'article L.243-2 fixe pour sa part une série de dérogations excluant certains actes, quand ils sont réalisés dans certaines conditions et par certaines personnes, du champ de l'exercice illégal.

Le manque de précision des textes a pour conséquence de :

o laisser à la jurisprudence le soin de préciser le périmètre de l'exercice illégal au cas par cas lorsque les professionnels jugent nécessaire de les porter devant les tribunaux.

o maintenir une insécurité juridique pour les acteurs autres que vétérinaires (propriétaires et détenteurs d'animaux de rapport par exemple).

Le caractère large de la définition de l'exercice de la médecine vétérinaire est source d'incertitudes et de contentieux.

* Objectifs de la réforme envisagée et nécessité de légiférer

L'habilitation demandée vise à revoir les articles L.243-1 et L.243-2 afin de mieux définir l'acte vétérinaire et de distinguer parmi les actes relevant de cette définition, ceux qui justifient qu'ils soient réservés au vétérinaire compte-tenu des compétences à mobiliser lors de leur réalisation, de ceux pouvant faire l'objet d'une dérogation au bénéfice d'un acteur non vétérinaire.

Il s'agira de remettre en cohérence le droit et les pratiques constatées comme habituelles, en prenant en compte la formation et les compétences actuelles des éleveurs et des acteurs non-vétérinaires concourant à la santé des animaux.

Cette révision devra répondre aux exigences de santé, de protection et de sécurité sanitaire et établir une réglementation en cohérence avec les réglementations vétérinaires (pharmacie, protection animale, certification et gestion des maladies réglementées).

* Impact des dispositions envisagées

L'impact des mesures envisagées et pour lesquelles une habilitation est demandée pourra être appréciée à l'issue des travaux de ces Etats généraux, en fonction des options prises.

4° Mettre en conformité avec le droit communautaire les dispositions du code rural relatives à la protection des végétaux en ce qui concerne notamment les conditions de mise sur le marché et d'utilisation durable des produits phytopharmaceutiques 

* Objectifs de la disposition

Cette habilitation a pour objectif de modifier le code rural afin de l'adapter pour tenir compte de la publication du règlement n° 1107 du 21 octobre 2009 du Parlement européen et du Conseil concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil et de la directive 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d'action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable.

Le règlement du 21 octobre 2009 sur la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques remplace la directive 91/414 du 15 juillet 1991 transposée dans le chapitre III du titre V du livre II du code rural. Un règlement communautaire étant d'application immédiate sans nécessité de transposition, il s'agit d'adapter le code rural en supprimant les dispositions qui soit ne s'appliquent plus, soit sont déjà prévues par le nouveau texte communautaire.

Il pourra également être nécessaire d'adapter les dispositions du chapitre IV du titre V du Livre II du code rural relatives à l'utilisation des produits phytopharmaceutiques en application de la directive cadre attendue pour encadrer les conditions générales d'utilisation durable des pesticides.

* Impacts des dispositions envisagées

L'impact attendu est une clarification du droit.

5° Modifier les conditions dans lesquelles certaines tâches particulières liées aux contrôles phytosanitaires prévus au chapitre I du titre V du Livre II du code rural peuvent être déléguées à des tiers.

* Etat des lieux et difficultés à résoudre

Dans la situation actuelle, certaines tâches liées à la surveillance de la santé des végétaux et au contrôle des établissements producteurs ou multiplicateurs de matériels végétaux sont confiées aux groupements de défense contre les organismes nuisibles définis au chapitre II du titre V du livre II du code rural sur la base de conventions passées avec les services de l'Etat. Par ailleurs, dans le cas de plants et semences certifiés, la réalisation de certaines tâches de contrôles en vue de la délivrance du passeport phytosanitaire européen et du certificat phytosanitaire pour l'exportation sont confiées aux organismes de certification par convention avec les services de l'Etat.

Les modalités de ces délégations de tâches sont variables entre les différentes conventions, notamment en matière d'audits et de contrôles de second niveau réalisés par les services de l'Etat. Par ailleurs, il apparaît une disparité entre les différents délégataires en termes de mise en oeuvre de schémas d'assurance qualité. Or, les services de l'Etat se sont actuellement engagés de façon prioritaire à garantir la qualité des contrôles réalisés, notamment en accréditant leurs propres services d'inspections. Ces garanties doivent nécessairement être aussi apportées par les organismes délégataires effectuant des tâches de contrôle pour leur compte.

* Objectif de la réforme envisagée

L'objectif est, donc, d'introduire dans la partie législative du code rural la base légale permettant d'asseoir juridiquement les possibilités de délégation de ces tâches, de définir des exigences en termes de qualité et compétence des délégataires, et de préciser les modalités de contrôle de second niveau exercé par les services de l'Etat.

* Options possibles et nécessité de légiférer

Il est nécessaire de prévoir que des organismes et groupements professionnels puissent procéder à certaines tâches liées à la surveillance de l'état sanitaire des végétaux, produits végétaux et autres objets et au contrôle phytosanitaire en vue de la délivrance du passeport phytosanitaire pour la circulation intra-communautaire des matériels végétaux sensibles et en vue de la délivrance du certificat sanitaire pour l'exportation de ces matériels.

Les mesures de police administrative et judiciaire afférentes devront rester de la compétence des agents de l'Etat, chargés de la protection des végétaux. Dans ce cadre, les organismes et groupements devront garantir leur indépendance vis à vis du secteur de la production concerné et devront faire l'objet de contrôles de second niveau par les services de l'Etat.

En pratique, ces tâches sont déjà confiées à divers organismes, tels les organismes certificateurs (Service Officiel de Contrôle et de Certification (SOC) du Groupement National Interprofessionnel des Semences, graines et plants, Centre Technique Interprofessionnel des Fruits et Légumes (CTIFL), Etablissement national des produits de l'agriculture et de la mer (FranceAgriMer) pour les semences et plants certifiés, ou les Fédérations Régionales de Défense contre les Organismes Nuisibles (FREDON). L'inscription explicite de l'attribution de cette délégation dans la loi et les textes réglementaires permettrait un encadrement plus transparent et rigoureux de ces pratiques, sans surcoût pour les délégataires comme pour les services de l'Etat.

* Impacts des dispositions envisagées

L'impact attendu est une clarification du droit et une amélioration de l'efficacité des dispositifs de contrôle de la qualité des végétaux.

6° Définir des obligations de formation pour les exploitants du secteur alimentaire ou leurs personnels 

* Etat des lieux et difficultés à résoudre

Le niveau sanitaire des établissements du dernier maillon du secteur alimentaire avant la remise au consommateur apparaît insatisfaisant, et ce, de façon récurrente. Les procédures pénales et administratives sont en effet très nombreuses dans ce secteur, notamment dans celui de la restauration commerciale, comme l'indiquent les bilans des Opérations Alimentation Vacances (OAV) :

1) lors de l'OAV 2008, sur 3 074 restaurants inspectés, 165 procès-verbaux ont été rédigés, et 34 fermetures ont été prononcées (soit 20 % des cas où un procès verbal est rédigé) ;

2) en 2009, sur 6 351 restaurants inspectés, 104 procès verbaux ont été dressés et 42 fermetures ont été prononcées (soit 40 % des cas où un procès verbal est rédigé).

Par ailleurs, les mauvaises pratiques en matière d'hygiène dans ces secteurs d'activité sont régulièrement médiatisées, notamment dans les programmes télévisés aux heures de grande écoute qui peuvent entraîner des comportements d'éviction chez les consommateurs.

Un élément qui pourrait en partie expliquer ce constat est l'absence d'obligation de toute formation ou diplôme spécifique à l'hygiène des aliments conditionnant l'ouverture d'un commerce de bouche ou de restaurant, permettant ainsi à des personnes sans les compétences requises en matière de sécurité des aliments, d'exploiter ce type d'établissement.

* Objectifs et nécessité de légiférer

Conformément aux obligations faites par le paquet hygiène aux opérateurs du secteur alimentaire, quelle que soit leur activité, il pourrait être défini une obligation de disposer de personnel formé dans le domaine de l'hygiène des aliments au sein des établissements concernés.

En effet, actuellement, le code rural ne permet d'imposer la réalisation d'actions de formation du personnel qu'a posteriori, dans les établissements qui présentent ou sont susceptibles de présenter une menace pour la santé publique du fait de manquements à la réglementation relative à l'hygiène alimentaire (article L.233-1 du code rural).

Le champ de ces formations pourrait couvrir au moins les règles sanitaires, des notions d'équilibre alimentaire et de nutrition. Un cahier des charges ou des objectifs pédagogiques permettraient aux organisations professionnelles d'organiser des sessions de formation à l'attention des personnes désirant s'installer (formation initiale, préalable à l'installation).

En complément, des sessions pourraient être organisées pour les professionnels déjà installés ou leurs personnels, ce qui leur permettrait d'acquérir les compétences requises sans toutefois être une condition sine qua non à la poursuite de leur activité.

Les professionnels pouvant justifier d'une expérience professionnelle de trois ans en tant que gérant ou exploitant d'une entreprise du secteur alimentaire seraient exemptés de cette formation.

Il serait judicieux de déployer cette mesure en priorité dans le secteur de la restauration commerciale. Les actions de formation prévues seraient de la responsabilité des organisations professionnelles du secteur de la restauration commerciale, l'État pouvant contribuer à la définition du cahier des charges de formation, et éventuellement à un agrément des organismes dispensant cette formation.

L'expérience acquise dans ce secteur pourrait ensuite être utilisée à bon escient dans d'autres secteurs d'activité pour lesquels les contrôles effectués feraient apparaître des déficits chroniques de formation à l'hygiène des aliments.

Ainsi, cette obligation de formation à l'hygiène des aliments pourrait être intégrée dans les modules de formation aux métiers de bouche (bouchers, charcutiers,....).

* Impacts de la disposition envisagée

140 000 établissements sont potentiellement concernés par cette mesure dans le secteur de la restauration commerciale. Toutefois, une majorité d'entre eux pourra bénéficier de l'exemption liée à l'expérience professionnelle.

Compte tenu des objectifs fixés, ces formations devraient se dérouler sur une vingtaine d'heures.

7 ° Adapter les références et renvois faits dans le code rural et le code de la santé publique à la réglementation de l'Union européenne dans le domaine du médicament vétérinaire à l'évolution de cette réglementation.

* Objectifs

Cette habilitation a pour objectif de modifier le code rural et le code de la santé publique afin de tenir compte de nouvelles dispositions de l'Union européenne applicables au domaine de la pharmacie vétérinaire et de la surveillance des résidus de médicaments vétérinaires.

Le règlement (CEE) n°2377/90 du Conseil, du 26 juin 1990, établissant une procédure communautaire pour la fixation des limites maximales de résidus de médicaments vétérinaires dans les aliments d'origine animale, est cité à plusieurs reprises, tant dans le livre II, titre troisième du code rural que dans le code de la santé publique, en sa cinquième partie.

Or, le règlement (CEE) n°2377/90 a été abrogé par le règlement (CE) n°470/2009 du Parlement européen et du Conseil du 6 mai 2009.

Les références au règlement abrogé, ainsi qu'à ses annexes, doivent en conséquence être modifiées et actualisées dans les deux codes cités.

8° Mettre le code rural en conformité avec les dispositions du règlement n° 110/2008 du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2008 concernant la définition, la désignation, la présentation, l'étiquetage et la protection des indications géographiques des boissons spiritueuses et avec les dispositions du règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 portant organisation commune des marchés dans le secteur agricole et dispositions spécifiques en ce qui concerne certains produits de ce secteur (règlement « OCM unique »), modifié par le règlement (CE) n° 491/2009 du Conseil du 25 mai 2009. 

Le règlement communautaire n° 110/2008 du Parlement européen et du Conseil du 15 janvier 2008 concernant la définition, la désignation, la présentation, l'étiquetage et la protection des indications géographiques des boissons spiritueuses a harmonisé et clarifié le droit communautaire en ce qui concerne les notions d'indication géographique des boissons spiritueuses.

Certaines dispositions du droit national ne sont pas conformes au règlement (CE) n°110/2008 concernant les boissons spiritueuses qui est d'application directe en droit interne. La mise en conformité de notre droit doit être réalisée pour 2011.

Par ailleurs, le règlement (CE) n° 1234/2007 du Conseil du 22 octobre 2007 a modifié le système de classement des vins. Il a prévu le passage d'un système de classement des vins en vins de qualité produits dans une région déterminée ou VQPRD (comprenant les appellations d'origine protégées - AOP - et les appellations d'origine vins délimités de qualité supérieure - AOVDQS) et vins de table à un système où les vins sont classés en AOP, en vins à indications géographiques protégées (IGP) ou en vins sans indication géographique.

S'agissant des AOVDQS, ces appellations doivent désormais répondre aux dispositions relatives aux AOP et IGP du secteur viticole notamment en ce qui concerne les modalités de contrôle qui doivent être harmonisées sur le schéma déjà retenu en France pour les AOC.

Il convient donc de réorganiser et adapter la partie législative du titre IV du livre VI du code rural.

Le titre IV du livre VI du Code rural "La valorisation des produits agricoles ou alimentaires" est d'application directe dans les DOM, Mayotte, St-Barthélemy, St-Martin et St Pierre-et-Miquelon.

Il n'est pas applicable en Nouvelle-Calédonie, à Wallis-et-Futuna et en Polynésie-française.

Il n'y a pas lieu de modifier ces dispositions.

TITRE II

RENFORCER LA COMPÉTITIVITÉ DE L'AGRICULTURE FRANÇAISE

1. DIAGNOSTIC

A. Des marchés agricoles répondant à des caractéristiques particulières

Le secteur agricole est caractérisé par de nombreux facteurs d'incertitude et de volatilité des marchés imputables à la nature même de l'activité : aléas climatiques et sanitaires, décalage entre l'évolution de la demande et la réponse de l'offre, périssabilité d'un grand nombre de produits, extrême atomisation de l'offre, non mobilité des actifs matériels (plantations pérennes), ou encore lien de la production agricole avec le sol.

Par ailleurs, la production agricole doit faire face à une forte concentration de son aval, notamment de la distribution bénéficiant d'une puissance d'achat et d'un pouvoir de négociation important. Cette situation traduit des relations déséquilibrées au détriment de la production. Enfin, les réformes successives de la politique agricole commune intervenues depuis 1992, ont été porteuses d'un affaiblissement des mécanismes d'intervention sur les marchés. Dans le même temps, les négociations commerciales multilatérales ont engendré un espace de concurrence accru et exercé une pression sur la préférence communautaire.

Le contexte économique de plus en plus tendu, avec la multiplication des crises sanitaires, énergétiques ou d'origine climatique, augmente l'instabilité des prix. Il a un impact sur les coûts de production, la sécurité et la qualité des produits. Et il expose le consommateur à de nouveaux risques.

Ces facteurs peuvent conduire à des choix de productions pouvant accentuer l'amplitude des fluctuations de prix ou détériorer la qualité sanitaire et environnementale des produits fournis à l'industrie alimentaire ou directement aux consommateurs.

Dans ce contexte, au-delà des outils de régulation des marchés agricoles qui s'avèrent indispensables, l'organisation économique de l'offre agricole est restée insuffisante. Or les organisations de producteurs permettent de consolider le pouvoir économique des agriculteurs et les organisations interprofessionnelles favorisent la mise en oeuvre d'actions de prévention et de gestion des aléas au sein des filières.

Ces démarches d'organisation mettent en oeuvre des instruments plus efficients que les remèdes à la crise que les pouvoirs publics sont amenés à déployer lorsque la crise est survenue. Elles contribuent enfin à une structuration des filières agricoles dans la durée et dans l'intérêt des agriculteurs et des consommateurs.

B. Des performances qui s'érodent

La compétitivité des exploitations agricoles et des filières agricoles et alimentaires s'est au cours de ces dernières décennies fortement améliorée, faisant de la France une grande puissance agricole et un des tous premiers exportateurs mondiaux de produits transformés. De nombreux facteurs de nature diverse ont joué : la mécanisation, le progrès technique, le restructuration des exploitations agricoles, l'instauration du marché commun puis unique riche de près de 500 millions de consommateurs, une politique agricole commune forte. D'autres facteurs plus exogènes jouent également sur la compétitivité de l'agriculture : ils ressortent de différentes politiques mises en oeuvre en matière fiscale, sociale, environnementale mais également en matière de recherche-développement ou de formation.

Mais divers indicateurs témoignent que les performances de l'agriculture marquent le pas qu'il s'agisse de l'évolution de la valeur ajoutée de la branche agricole qui, après avoir régulièrement progressé au même rythme que dans les autres secteurs économiques, stagne depuis plusieurs années ou des résultats à l'exportation avec un effritement des parts de marché françaises tant sur le marché européen que vis à vis des pays tiers. 

L'évolution des prix agricoles sur longue période constitue également un indicateur permettant de mesurer le pouvoir de marché des agriculteurs. Les prix agricoles se maintiennent à peine en euros courants, hors le récent épisode de flambée des prix, alors que les prix alimentaires à la consommation augmentent régulièrement.

La transmission des variations des prix à la production vers la consommation est très diverse selon les filières, dépendant du niveau de transformation et des coûts, de la concentration des opérateurs aux différents stades de la filière. Le suivi de la transmission des prix de l'amont à l'aval de la filière agricole est un facteur déterminant dans la compréhension de la compétitivité des filières agricoles françaises.

Quant aux coûts de production, ils connaissent une croissance régulière dans leurs composantes « services » et des évolutions plus aléatoires sur la composante matières premières. Et les agriculteurs ne sont pas en position de répercuter ces variations sur leurs prix de vente.

Cette situation est d'autant plus préjudiciable que les éléments majeurs des évolutions en cours sont notamment l'ouverture croissante des marchés et la concurrence qu'elle génère entre grands pays agricoles, la poursuite de la concentration des acteurs de l'aval : distributeurs et industries agroalimentaires, la plus grande fréquence des risques qu'il s'agisse des aléas climatiques, sanitaires ou de la volatilité des prix des matières premières agricoles, les impératifs d'un développement plus durable, ainsi que le réchauffement climatique.

C. Une structuration insuffisante de l'agriculture face à la montée des risques

1. Des relations commerciales entre les producteurs et leurs acheteurs (industriels et distributeurs) déséquilibrées

* Une grande atomisation du secteur de la production

Face à 7 centrales d'achats et 11 500 entreprises agroalimentaires dont 90% de PME, il existe 507 000 exploitations agricoles (dont 326 000 professionnelles).

Même si la politique en faveur de l'organisation économique des producteurs, mise en place à partir de la décennie 1960 et consolidée par les lois agricoles de 1999 et de 2006, a permis de renforcer l'organisation de la production, le rééquilibrage souhaité entre l'amont et l'aval n'est pas encore inscrit dans la réalité.

Les organisations de producteurs (OP) sont des groupements destinés à organiser et à concentrer l'offre, à l'adapter aux marchés et à commercialiser ou à mettre sur le marché la production de leurs membres. Elles font l'objet d'une reconnaissance par l'autorité administrative, sur la base de principes résultant, selon les secteurs, de dispositions strictement nationales ou de la législation communautaire.

La réglementation communautaire fixe le principe de reconnaissance d'organisations de producteurs par les Etats membres sur la base de leur législation nationale. Mais pour certains secteurs, elle encadre leur activité.

Ainsi, l'organisation commune des marchés (OCM) fixe un cadre pour les OP dans le secteur du houblon, de l'huile d'olive et des olives de table, des fruits et légumes et des vers à soie. Pour ces secteurs, l'OP doit être créée à l'initiative des producteurs et avoir un objectif précis qui peut englober ou, dans le cas des fruits et légumes, qui englobe les objectifs suivants :

- assurer la programmation de la production et son adaptation à la demande, notamment en quantité et en qualité ;

- concentrer l'offre et mettre sur le marché la production de ses membres ;

- optimiser les coûts de production et régulariser les prix à la production.

Dans le secteur des fruits et légumes, les organisations de producteurs sont le fondement de l^'organisation commune de marché régissant cette activité. A ce titre, seules les organisations de producteurs reconnues peuvent bénéficier de crédits communautaires dans le cadre de programmes opérationnels. L'OCM détermine précisément les conditions de reconnaissance et de fonctionnement de ces OP. Elle prévoit également la constitution d'associations d'organisations de producteurs pouvant exercer toute activité d'une organisation de producteurs. Les organisations de producteurs ou les associations d'organisations de producteurs, dans le secteur des fruits et légumes ont la possibilité, sous réserve d'être reconnues représentatives de la production dans leur zone d'activité et de ne pas détenir de position dominante sur un marché déterminé, d'établir des règles qui peuvent être étendues par les pouvoirs publics en matière de connaissance de la production, de production, de commercialisation et de protection de l'environnement.

Dans le secteur vitivinicole, l'OCM prévoit que l'OP poursuit les objectifs suivants :

- la programmation de la production et son adaptation à la demande ;

- la promotion de la concentration de l'offre et la mise sur le marché de la production ;

- la réduction des coûts de production et la régularisation des prix à la production ;

- la promotion des techniques culturales et de production respectueuses de l'environnement.

Au total, un peu moins de 1 000 organisations de producteurs sont actuellement reconnues par les pouvoirs publics, réparties de la manière suivante en fonction des différents secteurs agricoles :

Le constat d'un déséquilibre entre l'amont et l'aval est largement partagé. C'est ce qui est ressorti de la concertation ouverte dans le cadre de la préparation de cette loi, que ce soit dans le secteur des fruits et légumes où 50% des producteurs seulement sont membres d'organisations de producteurs et où l'aval atteint un degré de concentration très élevé puisque la grande distribution représente 74% du chiffre d'affaires des fruits et légumes au stade du détail ou encore dans le secteur très organisé de la production porcine où 97% des producteurs sont membres d'organisations de producteurs.

Ces organisations de producteurs pour disposer d'un réel pouvoir de négociation sont confrontées à deux difficultés :

- le mode de commercialisation lui-même. En effet, les OP commercialisent :

* soit, dans le cadre d'un transfert de propriété de la part de leurs adhérents. Ces OP sont majoritaires, 75% des OP reconnues ayant la forme de coopératives ou d'unions de coopératives ;

* soit, dans le cadre d'un mandat juridique. La LOA du 6 janvier 2006^23(*) a ouvert cette possibilité et les décrets d'application dans les secteurs des fruits et légumes et de l'élevage permettent de reconnaître des OP sans transfert de propriété. Ainsi, la forme associative des OP, qui ne s'accompagne pas, dans la plupart des cas, d'une obligation de transfert de propriété, reste importante. Dans le secteur des fruits et légumes, on dénombre encore 30 associations (soit environ 10% des OP reconnues) pour lesquelles la commercialisation est réalisée à travers un mandat de commercialisation. Dans le secteur vitivinicole, 37 associations sont reconnues sur un total de 150 organisations de producteurs et dans le secteur bovin, 40 associations sont reconnues sur un total de 150 organisations de producteurs.

Au regard du droit de la concurrence, les organisations de producteurs sans transfert de propriété doivent répondre à des règles strictes. En effet, l'OCM dispose, dans le secteur des fruits et légumes, que la vente de la production doit être réalisée par l'intermédiaire de l'OP. Toutefois, la Commission européenne n'a pas fait de remarque sur les conditions de reconnaissance des organisations de producteurs du secteur qui lui avaient été transmises pour avis. Le mandat peut donc être considéré comme répondant à l'exigence communautaire, sous réserve que les pratiques mises en oeuvre ne recouvrent pas des pratiques illicites au regard des règles de la concurrence. En d'autres termes, une organisation de producteurs peut commercialiser avec un mandat dès lors que celui-ci est rédigé de façon à garantir que c'est bien l'OP qui maîtrise les conditions de vente de la production.

- La taille de l'organisation de producteurs.

Le code rural fixe le principe d'une reconnaissance d'organisations de producteurs justifiant d'une activité économique suffisante au regard de la concentration des opérateurs sur les marchés. Les conditions et les critères de reconnaissance des organisations de producteurs sont ainsi définis, par décret, filière par filière. Ces critères sont établis, après concertation avec les organisations professionnelles. La recherche d'un consensus sur ces critères a eu pour effet de définir des seuils relativement peu élevés en terme de concentration de l'offre.

Ainsi, pour le secteur des fruits et légumes, une organisation de producteurs doit rassembler au moins 5 producteurs et représenter une valeur de production commercialisée d'un million d'euros. Dans le secteur bovin, l'organisation de producteurs doit rassembler au moins 50 producteurs (25 seulement si l'OP demande sa reconnaissance au titre du secteur des bovins en agriculture biologiques) et au moins 5 000 équivalents gros bovins. Globalement, il ressort que les OP n'ont pas la taille suffisante pour avoir un réel pouvoir de marché.

* L'absence de formalisation de la relation commerciale dans le cadre de contrats

La contractualisation vise à développer la transparence dans les relations commerciales entre producteurs et acheteurs. Cette transparence peut, en effet, être un facteur d'équilibre dans cette relation alors que la production agricole est fortement marquée par une atomisation des producteurs et une relative concentration des acheteurs.

La situation dans le secteur laitier apparaît, ainsi, comme l'exemple emblématique de la situation actuelle. En l'absence de conventions écrites, les producteurs n'ont pas connaissance, au moment de la collecte, ni du prix auquel le lait sera payé, ni des modalités de calcul de ce prix. La visibilité des producteurs est donc particulièrement faible. Ceci est d'autant plus dommageable que les investissements dans les exploitations laitières sont importants et qu'ils nécessitent une visibilité à moyen terme.

* Le besoin de données objectives pour faciliter la négociation entre les opérateurs

Le développement de la contractualisation et l'instauration d'une plus grande sérénité dans les relations commerciales entre producteurs / transformateurs / négociants / distributeurs sont perturbés par l'absence de données objectives issues de traitement statistique sur lesquelles ceux-ci peuvent fonder leur négociation.

Le rapport du Conseil économique, social et environnemental d'avril 2009 de Mme Christiane Lambert intitulé «Les modalités de formation des prix alimentaires : du producteur au consommateur^24(*)» préconisait notamment de mieux éclairer la formation des prix et des marges et d'assurer une transparence réelle des négociations commerciales.

Afin de répondre aux attentes fortes des professionnels comme des consommateurs dans ce secteur, le Gouvernement s'est engagé à assurer les conditions de la transparence dans la formation des prix et des marges des produits alimentaires.

L'observatoire des prix et des marges, installé par le Ministère de l'économie en mars 2008 pour accompagner la mise en place de la loi de modernisation de l'économie, s'est vu doté en décembre 2008 d'un comité de pilotage pour les produits agricoles et alimentaires, coprésidé par les deux ministères de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche et de l'économie et rassemblant l'ensemble des acteurs concernés.

Ce comité de pilotage permet d'étudier à partir de données objectives, la situation et l'évolution des prix de différentes familles de produits alimentaires de consommation courante, en vue de garantir une meilleure transparence dans la formation des prix au cours des transactions.

Pour chaque filière examinée, les travaux sont organisés en groupes de travail spécialisés qui doivent s'accorder sur les sources des données brutes à exploiter et sur les retraitements de données à opérer pour reconstituer la marge des opérateurs sur les différents produits.

Le comité de pilotage a pour mission de valider l'approche méthodologique proposée, de se prononcer sur la qualité du travail effectué, de demander le cas échéant les amendements nécessaires, de veiller à la facilité de lecture des documents, de vérifier la pertinence des clés d'interprétation proposées à l'usage des lecteurs, de discuter des limites de ces interprétations, et enfin de décider de la mise en ligne des documents préparés.

Les données exploitées pour ces travaux sont principalement issues :

a. d'une part, de relevés de prix et d'enquêtes menées par les agents de FranceAgriMer (cotations, panels) aux différents stades de commercialisation au sein de la chaîne de valeur ;

b. d'autre part, d'enquêtes de terrain conduites par la DGCCRF auprès d'échantillons de magasins et de points de vente ;

c. enfin, d'autres sources de données en fonction des filières et de la disponibilité : panels consommateurs, comptes sectoriels d'entreprises, enquêtes menées par des organismes professionnels.

Les marges déterminées par l'observatoire résultent d'écarts entre des prix : il ne s'agit donc pas de marges nettes mais de marges brutes, dont il faut rappeler qu'elles consistent essentiellement en charges d'exploitation pour l'opérateur concerné : logistique, frais de personnel, frais variables, frais fixes, pertes...

Afin de garantir la neutralité de l'observatoire et l'objectivité des échanges entre les participants, le comité de pilotage n'a pas pour objet de commenter les données. Chaque partenaire reste libre des commentaires qu'il peut faire sur les données publiées. La légitimité de l'observatoire réside dans la motivation de l'ensemble des partenaires concernés au sein des filières à poursuivre les travaux et à se mettre d'accord sur les méthodes d'observation

Les travaux de l'observatoire des prix et des marges ont récemment été accélérés. Les résultats des travaux réalisés ont été mis en ligne sur le site de la DGCCRF^25(*) :

- le 30 juin 2009 pour la viande porcine : le jambon cuit et la longe (côte et rôti) ;

- le 29 juillet 2009 pour le lait et les produits laitiers : le lait UHT demi-écrémé standard, le yaourt nature, le beurre, le fromage emmental, ainsi que les produits dits « industriels » qui entrent dans l'économie de la filière laitière, le beurre industriel, le lait en poudre et le lactosérum ;

- le 8 octobre 2009 pour les fruits et légumes : l'endive, la tomate, le chou-fleur, le melon, la laitue, la carotte, le concombre, le poireau, l'abricot, la cerise, la poire, la pomme, la banane, la pêche, la fraise, le raisin et le melon.

Les documents mis en ligne sont remis à jour selon une fréquence mensuelle.

Les prochains travaux porteront sur la filière viande bovine.

Toutefois, ni l'observatoire des prix et des marges, ni son comité de pilotage ne disposent actuellement de base juridique.

Il existe un observatoire des prix des produits agricoles et alimentaires prévu aux articles R. 611-9 et suivants du code rural. Cet observatoire qui est une commission spécialisée du CSO ne s'est plus réuni depuis 2006, essentiellement faute de consensus entre les familles professionnelles sur les méthodes d'observation. Les missions de cet observatoire sont actuellement remplies par l'observatoire des prix et des marges.

* La relative modestie des démarches collectives de filières

Les interprofessions, qui réunissent les acteurs de l'ensemble d'une filière, ont un rôle important à jouer dans le développement de la contractualisation entre les différents acteurs d'une filière et dans la construction de véritables partenariats visant à consolider la compétitivité de l'appareil de production et de transformation et à répondre aux attentes des consommateurs.

Les organisations interprofessionnelles constituent des acteurs importants du maintien et du développement économique des filières. Elles sont au nombre de 74 ainsi réparties :

- 14 dans le secteur viandes, volailles et dérivés, dont 4 dans les DOM ;

- 7 dans le secteur produits laitiers ;

- 8 dans les secteurs fruits et légumes, pommes de terre, horticulture, tabac ;

- 29 dans le secteur vins et boissons ;

- 12 dans le secteur céréales, grandes cultures ;

- 2 dans le secteur aquaculture et coquillages ;

- 3 dans des secteurs divers (cheval, forêt et chasse).

Les organisations interprofessionnelles se constituent autour d'un produit ou d'un groupe de produits. Elles sont, pour l'essentiel, des associations de droit privé, qui exercent leurs missions dans un cadre réglementaire souple. En effet, le code rural fixe les objectifs que peuvent remplir les organisations interprofessionnelles et n'impose que quelques règles destinées à garantir un fonctionnement fondé sur une volonté commune des professions représentées à travailler ensemble : règle de vote à l'unanimité des professions, instances de conciliation.

Les groupements professionnels des départements d'outre-mer ainsi que de la Corse peuvent, par dérogation au principe de l'unicité d'une interprofession pour un produit ou un groupe de produits, demander à ce que soit reconnue une organisation interprofessionnelle exerçant des activités sur leur territoire (articles L.681-7 et L.681-8 du code rural).

La notion d'organisations interprofessionnelles existe également en droit communautaire.

Cependant les règles qui leur sont applicables sont inégalement explicites. Le cadre communautaire permet ainsi à l'organisation interprofessionnelle de mettre en oeuvre des mesures de régulation des volumes mis en marché (secteur vitivinicole) ou met en place une dérogation à l'article 1 du règlement (CE) n°1184/2006, dans des conditions encadrées qui peuvent elles-mêmes varier (dans les secteurs du tabac, des fruits et légumes frais, de la pêche et de l'aquaculture). Il prévoit également de rendre certaines règles obligatoires par voie d'extension (dans les secteurs du tabac, des fruits et légumes, de la banane et de la pêche et de l'aquaculture), ou de fixer les conditions d'achat des produits par voie d'accord interprofessionnel sans que la structure interprofessionnelle soit pour autant définie (dans le secteur du sucre).

Enfin, les règles communautaires permettent de concentrer et de coordonner l'offre et de commercialiser les produits des producteurs-membres dans les secteurs du tabac et de l'huile d'olive ou de financer leurs actions par des contributions librement décidées par les familles professionnelles, puis rendues obligatoires par extension par les pouvoirs publics (secteurs du tabac, des fruits et légumes et de la pêche et de l'aquaculture).

Dans tous les secteurs non couverts par une OCM, les Etats membres ont la possibilité de reconnaître une organisation interprofessionnelle (cf. art 124.1 précité du règlement (CE) 1234/2007).

Mais, les réformes successives de la PAC depuis 1992 avec notamment l'introduction d'aides découplées ayant vocation à être généralisées et l'adoption d'une OCM unique, mettent en lumière les limites de l'approche sectorielle initialement retenue par la Commission en ce domaine.

Ce contexte légitime le renforcement du cadre réglementaire national applicable aux organisations interprofessionnelles, dans le but de mettre à leur disposition des outils permettant d'assurer une meilleure stabilisation des marchés, sans remettre en cause le jeu des règles de la concurrence.

Tout en bénéficiant d'un cadre général qui peut paraître très large, les organisations interprofessionnelles rencontrent trois séries de difficultés :

è elles disposent de peu d'instruments afin d'assurer une meilleure stabilisation des marchés en raison de l'incompatibilité de certaines de leurs interventions avec le droit de la concurrence. En outre, si les organisations interprofessionnelles du secteur agricole ont la possibilité, en application de l'article L.632-3 du code rural, d'insérer dans des contrats types « des clauses types relatives aux engagements, aux modalités de détermination des prix, aux calendriers de livraison, aux durées de contrat, au principe de prix plancher, au modalités de détermination des prix, aux calendriers de livraison, aux durées de contrat, au principe de prix plancher, aux modalités de révision des conditions de vente en situation de fortes variations des cours des matières premières agricoles, ainsi qu'à des mesures de régulation des volumes dans le but d'adapter l'offre à la demande », force est de constater que les interprofessions n'ont pas utilisé pleinement cette possibilité. L'absence de cadre législatif à la contractualisation n'a pas incité les organisations interprofessionnelles à intervenir, compte-tenu de la dimension conflictuelle du sujet ;

è elles n'ont pas la souplesse nécessaire pour conclure dans des conditions claires des accords portés par une partie des familles professionnelles ;

è elles sont très nombreuses dans le secteur vitivinicole, ce qui peut constituer une faiblesse pour structurer l'offre. Il existe, en effet, 26 organisations interprofessionnelles reconnues dans ce secteur. Parmi elles, l'une nationale, l'ANIVIN (Association Nationale Interprofessionnelle des Vins de France) représente le vin sans indication géographique et les vins sous indication géographique protégée qui ne relèvent pas d'une interprofession à compétence régionale, 21 interprofessions représentent les vins sous appellation d'origine contrôlée, 3 les vins sous indication géographique protégée. Certaines appellations d'origine ne sont représentées par aucune interprofession. La réforme de l'organisation commune de marché dans le secteur vitivinicole qui a supprimé la notion de vin de pays pour la remplacer par celle de vins sous indication géographique protégée offre l'opportunité de revoir la gouvernance de la filière.

Enfin, les articles fixant l'objet des interprofessions et celui des accords interprofessionnels qui peuvent être étendus, ont été modifiés au fil des années, et sont devenus extrêmement complexes et peu lisibles. Les différences de rédaction entre ces deux articles, quoique sans portée juridique puisque les domaines d'action qu'ils énumèrent ne sont pas exhaustifs, peuvent susciter des interrogations.

* Des dérives sur certaines pratiques commerciales

Dans le cadre des groupes de travail mis en place en août 2009, lors de la crise des fruits d'été, un large consensus s'est dégagé sur la nécessité d'améliorer certaines pratiques commerciales entre les producteurs de fruits et légumes et leurs clients. Il s'agit :

- de l'annonce des prix hors des lieux de vente pour les fruits et légumes pour obliger l'annonceur à stipuler dans un contrat écrit l'accord préalable du fournisseur sur le prix de cession ;

- du prix après vente ou différé de facturation pour les fruits et légumes pour mettre fin aux perturbations entraînées par les arrivées, notamment au sein des MIN, de marchandises non commandées trouvant preneur à bas prix ;

- des remises, rabais et ristournes sur les produits périssables, notamment les fruits et légumes, afin de ne pas aggraver la baisse des cours, notamment en cas de crise.

2. Des outils de couverture de gestion des aléas climatiques et sanitaires insuffisants

L'évolution du revenu agricole reste influencée par de nombreux aléas : aléas climatiques, sanitaires mais aussi économiques (prix des matières agricoles mais également des intrants). Les revenus agricoles sont donc par nature très fluctuants. Cette instabilité est particulièrement marquée ces dernières années. Ce constat est à l'origine de la volonté de développer davantage d'outils permettant aux exploitations de mieux affronter l'ensemble de ces risques, dans le souci de responsabiliser davantage les agriculteurs.

* Les outils de couverture des risques climatiques et sanitaires

Actuellement, le chapitre Ier du titre VI du livre III du code rural ne traite que de la gestion des risques de nature climatique. Celle-ci se compose de deux volets :

- le dispositif d'indemnisation des calamités agricoles,

- le dispositif d'aide à l'assurance récolte.

Ces deux dispositifs sont gérés dans le cadre d'un même fonds, le fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) mais font l'objet de deux sections distinctes avec une possibilité de transfert de fonds depuis la section "calamités agricoles" vers la section "assurance".

Le dispositif des calamités agricoles

Le dispositif des calamités agricoles, créé en 1964, a pour objectif d'indemniser les agriculteurs pour leurs pertes de récolte et leurs pertes de fonds suite à la survenance d'évènements climatiques défavorables d'intensité exceptionnelle. La reconnaissance du caractère de calamités agricoles doit être prononcée par le ministre en charge de l'agriculture après avis du Comité national d'assurance en agriculture avant toute mise en oeuvre d'indemnisations pour un sinistre donné. Les exploitations agricoles sont éligibles aux indemnisations du FNGCA si leurs pertes dépassent deux seuils : 30% de la récolte sinistrée et 13% de la production totale de l'exploitation.

Pour la période 2001-2008, la section "calamités agricoles" du FNGCA représente un montant d'intervention moyen de 200 M€/an. Elle est alimentée à parité par les agriculteurs et l'Etat : la contribution annuelle est à peu près fixe chaque année pour la part professionnelle (un peu plus de 90 M€) et celle de l'Etat est ajustée chaque année en fonction des besoins, c'est-à-dire du nombre et de l'intensité des évènements climatiques défavorables.

La nature des sinistres : une prépondérance de la sécheresse et du gel.

Pour la période 2001-2008, les indemnisations publiques des dommages aux cultures par nature de sinistre climatique sont les suivantes :

- sécheresse : 60 %

- gel : 18 %

- excès d'eau : 13 %

- autres (tempête, neige, orages...) : 9 %.

La sécheresse et le gel ont représenté près de 80 % des coûts en indemnisation et 50 % des sinistres.

Les bénéficiaires du FNGCA : 55 000 dossiers en moyenne par an

Le montant d'indemnisation moyen est de l'ordre de 4 000 €/dossier. Cependant, derrière ce niveau d'indemnisation moyen, se cache une grande variabilité selon les sinistres et la situation individuelle des bénéficiaires

La répartition géographique : le Sud avec les zones d'élevage ou de cultures spéciales

Le poids de la sécheresse dans les indemnisations détermine des montants globaux d'indemnisation (sur 1980-2006) élevés dans les départements d'élevage « herbivore » du Massif Central et de ses bordures. Des coûts élevés s'observent également dans les départements méditerranéens exposés à de fréquentes inondations (« pluies cévenoles » du Gard, crues dans l'Aude) ou dans les régions viticoles et arboricoles exposées au gel.

Montant total des indemnisations du FNGCA sur 1980-2005 par département M € constants actuels

Ce dispositif a démontré au cours de ses 45 années d'existence ses qualités comme filet de sécurité face aux risques climatiques. En revanche, il présente un certain nombre de limites :

è gestion budgétaire difficile (variation très forte des besoins d'une année sur l'autre et nécessité de trouver ces ressources budgétaires en cours d'exercice) ;

è procédure présentant des délais incompressibles (6 mois en moyenne entre la survenance d'un sinistre et l'indemnisation des agriculteurs) ;

è procédure forfaitaire prenant mal en compte la situation individuelle des agriculteurs.

Enfin, une certaine confusion peut exister s'agissant de l'ordre juridictionnel compétent pour trancher les litiges s'élevant en matière de calamités agricoles. Nonobstant la lettre du code rural qui prévoit, sans discernement, la compétence judiciaire, le Conseil d'Etat^26(*) a fait la part des choses entre compétence administrative sur le constat de la calamité, et compétence judiciaire sur l'indemnisation. Ainsi si le partage, qui participe de la compétence naturelle des deux juges, est bien établi, la lettre du texte ne le fait pas apparaître.

Les calamités agricoles dans les DOM sont prises en charge par un fonds interministériel de secours dont la gestion est assurée par le ministère de l'outre-mer, secondé par un comité interministériel. Ce fonds reçoit une dotation de base d'environ 1,6 million € et est alimenté en fonction des évènements. Le comité interministériel définit les taux d'indemnisations, les plafonds éventuels à appliquer et délègue les sommes nécessaires suite à l'instruction des dossiers.

L'assurance récolte

Sur la base du bilan du fonds de calamités agricoles, les aides aux assurances multirisques climatiques^27(*) ont été progressivement mises en place à partir de 2005. Ces aides consistent en une prise en charge par l'Etat d'une partie des primes d'assurance payées par les exploitants.

De 2005 à 2008 le taux d'aide était fixé à 35% des primes d'assurance dans le cas général et 40 % pour les jeunes agriculteurs ce qui a permis un premier développement de l'assurance récolte. C'est essentiellement sur la base des ressources budgétaires de l'Etat que ce dispositif repose. Pour les contrats d'assurance aidés en 2009, une dotation budgétaire de 38,1 millions d'euros a ainsi été prévue.

Le dispositif d'assurance récolte permet aux exploitants de bénéficier d'une couverture plus étendue que celle du FNGCA, puisqu'ils peuvent choisir le niveau de franchise de leurs contrats d'assurance. En révélant aux exploitants le niveau d'exposition aux risques de leurs productions au travers du montant des primes d'assurance qui leur sont facturées, ce dispositif les incite à considérer ce facteur risque lors des décisions de gestion de leur exploitation. En outre, le système de subvention à l'assurance récolte permet une gestion plus équilibrée du budget national. Il permet en effet de calibrer à l'avance le montant des dépenses budgétaires destiné à couvrir les risques agricoles, qui ne dépend que du nombre de contrats souscrits et non de la survenance de sinistres, et de limiter le déploiement d'aides extraordinaires de grande ampleur.

La diffusion de l'assurance récolte reste très hétérogène selon les secteurs. Elle s'est développée dans le secteur des grandes cultures, mais reste très limitée dans les autres secteurs agricoles comme dans le secteur des fruits et légumes et, à un moindre degré, dans celui de la viticulture alors même que ces secteurs sont les plus exposés aux conséquences des aléas climatiques.

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Un rapport réalisé en février 2007 par le sénateur Dominique Mortemousque^28(*) à la demande du Premier ministre proposait plusieurs orientations susceptibles de permettre un développement de l'assurance récolte. Il recommandait notamment une augmentation des taux de prise en charge des primes d'assurance pour les fruits et légumes et la viticulture notamment et l'inéligibilité aux indemnisations du FNGCA des secteurs pour lesquels la diffusion de l'assurance récolte dépassait 15% des surfaces.

Ces orientations ont été retenues. A ce jour, les grandes cultures, dont plus de 25% des surfaces sont assurées, ont ainsi été exclues pour les pertes de récolte du champ d'indemnisation du fonds national de garantie des calamités agricoles à compter de 2009.

Par ailleurs, l'accord obtenu dans le cadre du bilan de santé de la PAC en novembre 2008 permet de cofinancer le développement de l'assurance récolte par un prélèvement sur les aides du premier pilier. Le règlement (CE) n° 73/2009 du 19 janvier 2009, rend possible la prise en charge jusqu'à 65 % des primes d'assurance récolte, cette prise en charge étant cofinancée à 75 % par des crédits européens. Dans le cadre de sa mise en oeuvre en France, il a été décidé de mobiliser dès 2010, 100 millions d'euros par an de crédits communautaires par un prélèvement sur les aides directes reçues par les agriculteurs, ce qui conduira à mobiliser 33 millions d'euros de crédits nationaux. Ces moyens devront permettre de développer l'assurance dès 2010 grâce à l'augmentation du taux de prise en charge des primes qui passe de 25% à 65% pour les grandes cultures et de 45% à 65% pour la viticulture et les fruits et légumes. Ce montant a été calé sur des hypothèses de diffusion de l'assurance récolte ambitieuses sur la période 2008-2010 avec un objectif de multiplication par 1,5 des surfaces assurées pour les grandes cultures, par 2 pour la viticulture, et par 4 pour l'arboriculture.

L'aide à l'assurance récolte peut, en théorie, s'appliquer dans les DOM. En pratique, du fait de l'absence d'offre de la part des assureurs en matière d'assurance récolte, il n'y a aucune aide versée à ce titre à des agriculteurs de DOM.

Le bilan de santé de la PAC ouvre également la possibilité, selon les mêmes conditions de financement, de participer aux indemnisations versées par des fonds de mutualisation mis en place par les agriculteurs pour couvrir les pertes économiques liées aux conséquences économiques des aléas sanitaires et environnementaux. Dans le cadre de la mise en oeuvre en France, 40 millions d'euros de crédits communautaires ont été dégagés pour une mise en oeuvre à partir de 2011.

Parallèlement la loi de Finances rectificative pour 2008 a amélioré le dispositif de la dotation pour aléa en supprimant le plafond commun à la déduction pour aléas (DPA) et la déduction pour investissements (DPI). Cette épargne de précaution aidée fiscalement est conditionnée à la possession d'un contrat couvrant les cultures contre les aléas climatiques assurables. Elle peut être utilisée pour payer la prime d'assurance ou racheter la franchise. Elle peut être réintégrée en cas de sinistre dans la limite de la franchise de la police d'assurance et dans le cas d'un aléa d'origine climatique, sanitaire ou naturel non assuré reconnu par l'autorité administrative et en cas de baisse de chiffre d'affaires limité à 10 %.

* La responsabilisation de l'agriculteur dans la couverture des risques de son entreprise

Aujourd'hui, les pouvoirs publics ont peu de moyens pour engager les agriculteurs dans une responsabilisation face aux risques de leurs entreprises. Ils mettent à leur disposition différents dispositifs leur permettant de se couvrir. Mais les soutiens qu'ils mobilisent pour accompagner l'investissement, l'installation ou encore les aides d'urgence qu'ils dégagent en cas de dégradation du revenu ne prennent pas en compte les efforts qu'ont fait les agriculteurs pour réduire leur exposition aux risques sur leur exploitation.

D. Une politique agricole commune à la veille de l'échéance de 2013

La préparation de la loi a pris en considération l'échéance communautaire de 2013. En effet en 2013, auront lieu simultanément la définition de nouvelles perspectives financières de l'Union européenne pour 2014-2020 et la réforme de l'ensemble des politiques communes , dont la PAC. L'objectif poursuivi est que la loi permette de préparer l'agriculture française aux évolutions à venir et qu'elle soit l'occasion d'arrêter une vision stratégique sur la PAC de l'après 2013.

Dans le cadre de la préparation de la loi, un groupe de travail dédié regroupant les professionnels agricoles, les ONG, les consommateurs, les représentants des industries agroalimentaires et des différentes formes de la distribution ainsi que des parlementaires et les représentants des associations d'élus locaux a dégagé trois orientations pour la PAC d'après 2013 :

o Face aux enjeux , deux objectifs sont indissociables pour la PAC de demain : un objectif de sécurité alimentaire large incluant les questions nouvelles de politique nutritionnelle, de diversité de l'offre alimentaire et d'accessibilité pour les plus démunis et un objectif de développement durable intégrant à la fois les questions d'emploi dans les territoires, de production de biens publics et de préservation des ressources naturelles. Seuls des objectifs totalement partagés et portés par les Etats membres peuvent justifier un budget agricole ambitieux.

o Une régulation des marchés agricoles, compte-tenu de la forte volatilité attendue des prix, est indispensable. Elle implique une responsabilité de l'Union européenne et des filières. Elle doit être déclinée en filets de sécurité communautaires et en renforcement du rôle des acteurs économiques. L'implication des acteurs apparaît comme un des maillons essentiels de tout système de régulation dans la future PAC. Elle permet d'agir sur l'offre et la demande en prenant en compte les spécificités des produits. Elle peut par ailleurs constituer le vecteur de politiques de nature plus structurelle pour la stabilisation et la conquête des débouchés. Mais une telle évolution de la PAC repose sur une sécurisation juridique des relations entre les acteurs de la filière, c'est à dire la reconnaissance par le droit européen de la concurrence d'une spécificité des marchés agricoles. Cette possibilité est prévue par les Traités, mais n'a été traduite que de façon disparate selon les secteurs de production. Les politiques visant à favoriser l'organisation et la stabilisation des relations entre opérateurs ont été timides. Ainsi, le fait interprofessionnel comme l'organisation économique par la voie d'organisation de producteurs (OP) et d'associations d'organisations de producteurs (AOP) n'ont connu qu'un développement limité, très hétérogène selon les territoires et les filières. Il est donc essentiel de favoriser une telle évolution en valorisant au mieux le rôle et les modalités d'intervention des organisations collectives, qu'elles concernent la seule production ou les démarches interprofessionnelles.

o Le maintien des aides à l'agriculture est une nécessité. Mais elles devront être légitimes pour les citoyens européens. Elles devront demain compenser les disparités de normes sociales, environnementales, sanitaires qui existent vis à vis des pays tiers, mais également au sein de l' Union européenne en termes de territoires et répondre aux deux objectifs de sécurité alimentaire et de développement durable. Elles devront également être plus réactives et plus flexibles pour mieux prendre en compte la forte volatilité des prix.

Ces orientations :

o sont au coeur des débats déjà engagés au niveau communautaire. En effet, les objectifs de la PAC, c'est à dire sa légitimité demain, la régulation des marchés et sa forme ainsi que le montant des aides et leur répartition sont des lignes de partage entre Etats membres.

Pour certains d'entre eux, la PAC doit répondre avant tout à des préoccupations environnementales, ce qui signifierait l'abandon de toute régulation des marchés. Pour d'autres, la question majeure est celle du niveau des aides entre les différents Etats membres, ce qui signifierait une aide forfaitaire uniforme sur tous les hectares européens. Enfin, la question de la couverture des risques et donc la plus grande réactivité des outils de la PAC dans un environnement plus volatil est également posée et renvoie au rôle des aides directes.

La France a inscrit ces questions dans le cadre du groupe à haut niveau qui vient d'être mis en place par la Commission européenne, suite à la crise laitière et dont les conclusions sont attendues en juin 2010 avec un rapport d'étape avant cette échéance. La priorité pour la France est la régulation des marchés agricoles, en sachant que celle-ci doit reposer sur des outils renouvelés et une plus grande responsabilisation des acteurs.

o se retrouvent dans les axes prioritaires développés dans le cadre de la loi. L'objectif est à la fois de consolider l'organisation des filières, de responsabiliser les agriculteurs dans la gestion des risques et de mettre à leur disposition les moyens de faire face à leur fréquence et à la diversité de leur origine.

II. OBJECTIFS

Les objectifs et les propositions ont été largement débattus dans un des groupes de travail, le groupe « compétitivité et revenu », mis en place dans le cadre du « grand débat » préparatoire à l'élaboration de la loi. Ce groupe a réuni des représentants de l'Etat, des collectivités territoriales, des organisations professionnelles agricoles, de la filière agroalimentaire, des consommateurs, des ONG et d'autres acteurs de la société civile ainsi que des chercheurs. Des points de vue différents ont pu s'exprimer. Ils sont mentionnés sur chacune des propositions.

A.- Améliorer la prévisibilité et la stabilité des prix

1. Renforcer la contractualisation

Dans un environnement marqué à la fois par l'instabilité des marchés, un recul des mécanismes d'intervention publique, une concentration de l'aval, l'objectif est de développer la contractualisation en rendant la démarche entre les agriculteurs et leurs acheteurs obligatoire. Elle permettra de sécuriser le revenu des producteurs et les approvisionnements des acheteurs.

De plus, cette obligation aura l'avantage de dynamiser les organisations interprofessionnelles qui ont, dans le cadre d'une négociation collective, la possibilité d'élaborer des contrats type.

Pour le groupe de travail mis en place dans le cadre de la concertation sur le projet de loi, la contractualisation ne permettra de sécuriser les agriculteurs que si, dans le même temps, les marchés agricoles restent régulés. Si la contractualisation ne peut se substituer à une régulation communautaire des marchés agricoles, elle n'en demeure pas moins un outil de transparence et d'équilibre important dans les relations commerciales entre l'amont et l'aval.

2. Améliorer les relations commerciales

Face aux difficultés générées par certaines pratiques commerciales, l'objectif est d'améliorer l'équilibre des engagements réciproques qui sont pris lors de publicité hors des lieux de vente, en cas de vente avec différé de facturation, lors de la négociation des remises, rabais, ristournes.

La nécessité d'un rééquilibrage de la relation notamment avec la grande distribution a été mise en avant dans le groupe de travail. Plusieurs voies peuvent y contribuer : l'amélioration du pouvoir de marché des agriculteurs et l'encadrement par la loi de certaines pratiques commerciales conduisant à des abus.

3. Assurer la transparence de la formation des prix et des marges

L'objectif est de diffuser régulièrement les données sur la formation des prix et des marges des produits alimentaires en s'appuyant sur un dialogue entre tous les acteurs de la chaîne alimentaire et les consommateurs.

Dans le groupe de travail, un large consensus s'est dégagé en faveur d'une pérennité de l'observatoire. Mais certains membres ont souligné que cet observatoire devait simplement produire les chiffres de la formation des prix aux différents stades de la filière et laisser les familles professionnelles libres pour les analyser.

4. Clarifier le rôle des interprofessions et sécuriser leurs interventions

L'objectif est de consolider le rôle des interprofessions comme lieu privilégié de négociation collective entre les différentes familles professionnelles et de lever les obstacles à leur fonctionnement.

Dans le groupe de travail, deux demandes ont été exprimées : la sécurisation juridique des actions conduites par les interprofessions pour stabiliser les marchés et une plus grande ouverture des interprofessions à l'ensemble des organisations agricoles spécialisées membres des organisations agricoles reconnues comme représentatives au sens de l'article 2 de la loi n° 99-574 du 9 juillet 1999 d'orientation agricole. La seconde n'a pas fait l'objet d'un consensus. Pour ceux qui la portent, c'est la condition pour un développement des interventions des interprofessions.

5. Renforcer le rôle des organisations de producteurs

Face à la concentration de l'aval, les deux objectifs :

- consolider la taille économique des organisations de producteurs pour améliorer leur pouvoir de marché ;

- renforcer la vocation commerciale des organisations de producteurs, suscitent des points de vue divergents qui se sont exprimés dans le groupe de travail. Si un consensus existe sur la nécessité de consolider le pouvoir des agriculteurs dans la négociation commerciale, les moyens pour y parvenir sont différents ;

- pour certains, il est nécessaire d'imposer le transfert de propriété ;

- pour d'autres, les OP avec transfert de propriété n'ont pas fait la démonstration de leur plus grande efficacité ;

- pour d'autres enfin, ce sont les circuits courts qu'il faut privilégier.

B. Encourager les agriculteurs à se doter des outils nécessaires pour résister aux aléas

1. Développer les outils de couverture de risques climatiques, sanitaires et environnementaux

Face à la plus grande fréquence des risques climatiques et sanitaires, l'objectif est d'inciter les agriculteurs à s'engager dans des démarches de couverture de leurs risques en favorisant le développement de l'assurance récolte et la mise en place de fonds de mutualisation dans les domaines sanitaire et environnemental.

Dans le groupe de travail, l'amélioration de la couverture des risques fait consensus. Mais pour certains, il faut mettre en place une obligation d'assurance, seul moyen pour faire jouer la solidarité et favoriser le développement de capacités sur le marché de la réassurance privée. Pour d'autres, le développement de l'assurance n'est possible qu'avec la mise en place d'une réassurance publique. Pour d'autres enfin, il est nécessaire avant tout de régler certaines questions techniques qui se posent pour ce marché encore en phase de développement.

2. Responsabiliser les agriculteurs dans la gestion des risques

L'objectif est d'introduire une conditionnalité pour bénéficier de tout ou partie des avantages fiscaux liés aux activités agricoles ainsi que des aides de nature économique en les réservant à l'agriculteur qui aura sur son exploitation pris toutes les dispositions pour limiter les conséquences des aléas économiques, sanitaires et environnementaux.

Le groupe de travail n'a pas examiné cette proposition. Celle-ci traduit une orientation exprimée par le Président de la République lors de son intervention à Poligny le 27 octobre 2009.

III. RENFORCER LA CONTRACTUALISATION

1. Options possibles et nécessité de légiférer

Option 1 : rechercher le même résultat sans légiférer

Il serait possible de laisser la contractualisation aux initiatives interprofessionnelles, ou de lancer une campagne pour promouvoir le développement de contrats ou encore d'organiser des réunions de médiation entre les professionnels intéressés.

Toutefois, ce type d'intervention n'a, jusqu'à présent, pas donné les résultats attendus, eu égard aux caractéristiques structurelles des filières agricoles et à l'absence de consensus entre les différentes familles professionnelles.

Option 2 : rendre la contractualisation obligatoire pour toutes les filières

L'obligation de contrat entre producteurs et acheteurs de produits apparaît, dans un contexte d'offre atomisée, comme le moyen d'améliorer l'équilibre de la relation commerciale, au profit des producteurs.

S'il a été envisagé, par une disposition de nature législative, de rendre obligatoire, pour l'ensemble des filières agricoles, le contrat entre producteurs et acheteurs, cette voie n'a finalement pas été retenue, au regard de la diversité des filières. Il s'avère, en effet, difficile de définir des clauses types s'appliquant de manière uniforme à l'ensemble des filières car les modes d'organisation et de commercialisation peuvent être très divers.

Option 3 : introduire une obligation de contractualisation dans la loi et la décliner par décret selon les produits

La voie privilégiée est de rendre obligatoire la contractualisation et de sanctionner la non présentation de contrats par les acheteurs. Cette obligation existe déjà dans le secteur agricole, l'article L.441-2-1 du code du commerce prévoit d'ores et déjà la conclusion obligatoire de contrats écrits lorsqu'un distributeur sollicite des remises, rabais et ristournes ou demande la rémunération de services rendus à l'occasion de la revente de certains produits.

Compte tenu de la diversité des différents secteurs de production et des modes de commercialisation, c'est par décret que seront définies la liste des produits pour lesquels il y aura obligation de contrat et les clauses obligatoires que devront contenir les contrats. Le décret pourra, par ailleurs, adapter les dispositions du contrat en fonction du mode de commercialisation.

2. Dispositif juridique envisagé

Le projet de loi, dans son article 3, modifie le chapitre Ier du titre III du Livre VI du code rural et crée une section 2 intitulée « les contrats de vente de produits agricoles ». Il

- ouvre la possibilité de rendre obligatoire la conclusion de contrats écrits entre producteurs et acheteurs de certains produits agricoles destinés à la revente en l'état ou à la transformation ;

- renvoie à un décret en conseil d'Etat la liste des produits soumis à l'obligation du contrat ;

- précise que les contrats d'une durée minimale de 1 à 5 ans doivent contenir des clauses obligatoires, notamment le volume, les modalités de collecte ou de livraison, les critères et les modalités de fixation du prix ainsi que les modalités de révision du contrat. La liste de ces clauses ainsi que les modes de commercialisation permettant de déroger à la durée minimale d'un an du contrat sont fixés par le décret en Conseil d'Etat. Le projet de loi prévoit l'exonération de l'obligation de contrat pour les ventes directes et les cessions réalisées au bénéfice des organisations caritatives ;

- ne modifie pas les dispositions relatives aux accords interprofessionnels étendus portant sur des contrats type. Ces derniers devront inclure les clauses rendues obligatoires par le décret. En cas d'accord interprofessionnel étendu incluant un contrat type, les clauses du contrat proposé par l'acheteur devront être rédigées conformément à ce contrat type  ;

- prévoit la possibilité de mettre en place une commission de médiation, en cas de litige sur la conclusion ou l'exécution du contrat dont la composition et les compétences sont fixées par décret ;

- dispose que les services compétents pour le contrôle de ces dispositions sont ceux du ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche ainsi que ceux du ministère chargé de l'économie (DGCCRF) ;

- introduit une amende administrative d'un montant maximum de 75 000 € pour l'acheteur par producteur et par an si celui-ci ne remet pas une proposition de contrat écrit conforme aux obligations figurant dans le décret ou s'il n'a pas inclus dans sa proposition une ou plusieurs des clauses rendues obligatoires par le décret ou si, en cas d'accord interprofessionnel étendu comportant un contrat type, il ne remet pas une proposition de contrat écrit conforme au contrat type.

L'obligation de contrats écrits entre producteurs et acheteurs est conforme au droit constitutionnel qui considère que la liberté contractuelle peut être limitée pour des raisons d'intérêt général. L'obligation de clauses dans la mesure où elle porte sur la présence de telle ou telle clause et non sur leur contenu participe de l'encadrement par la loi de la liberté contractuelle.

Au regard du droit communautaire, l'obligation de conclure un contrat écrit constitue une modalité de vente non discriminatoire dans la mesure où elle n'opère pas de distinction selon l'origine des produits ou leur destination.

Application dans le temps :

Aucune disposition transitoire n'est nécessaire pour la loi. Lorsque la conclusion de contrats écrits comportant les clauses énumérées par décret sera rendue obligatoire dans un secteur détermine, cette règle n'aura pas d'incidence sur les contrats écrits en cours. Le décret en Conseil d'Etat prévu fixera le délai laissé aux acheteurs ayant conclu un engagement oral pour proposer aux producteurs concernés un contrat écrit.

Application Outre-Mer :

Les articles L.631-24 à 26 sont nouveaux.

Les articles L.631-1 à L.631-23 du titre III du Livre VI "Le régime contractuel en agriculture" auquel sont ajoutés ces deux articles est :

- applicable aux DOM avec adaptation éventuelle par décret en CE après avis des Conseils généraux (cf. L.681-4) ;

- d'application directe à Mayotte, Saint-Martin et Saint-Barthélemy (pas de dispositions spécifiques dans le Code rural) ;

- non applicable à Saint-Pierre et Miquelon (cf. L.682-1), non plus qu'en Nouvelle-Calédonie, Polynésie française et Wallis et Futuna (non cité à l'article L.683-1)

En l'absence de dispositions spécifiques prévues par le projet de loi, les articles L.631-24 à 26 s'appliquent donc directement aux DOM, à Mayotte, à Saint-Martin, à Saint-Barthélemy et à Saint-Pierre et Miquelon, sauf adaptation à prévoir dans l'ordonnance prévue à l'article 24(3°).

3. Impact de la mesure envisagée

3-1 Incidences micro et/ou macro-économiques

Il est difficile d'évaluer précisément l'incidence de l'introduction d'une disposition rendant obligatoire la proposition d'un contrat. La façon dont les acteurs s'en saisiront, les modalités qu'ils retiendront pour la décliner détermineront son impact.

Néanmoins, dans les secteurs où elle est rendue obligatoire, la voie de la contractualisation permet de sécuriser, à la fois, le revenu des producteurs et l'approvisionnement des industriels dans le cadre d'une relation équilibrée sur la durée entre ces deux maillons. Elle contribuera à maintenir le potentiel de production agricole et son aval dans les territoires.

La contrainte contractuelle pourrait inciter les distributeurs soit à se reporter sur d'autres productions non soumises au dispositif de l'article L.631-24 du code rural, soit à contourner le dispositif en s'approvisionnant à l'étranger. Le recours à de telles solutions alternatives d'approvisionnement pourrait ainsi aggraver la situation de certaines filières, et notamment la filière des fruits et légumes confrontée directement à la concurrence de pays où sont déjà implantées certaines centrales d'achat de grands distributeurs français.

Il sera important lors de l'élaboration du décret fixant la liste des produits de procéder avec les différents acteurs des filières à une analyse coût/avantage de l'obligation de contractualisation. L'objectif de la loi est de donner aux agriculteurs de la lisibilité sur les conditions de commercialisation de leur produits et non de déstructurer les filières françaises. Si des risques majeurs existent pour une filière donnée, il restera toujours la possibilité de ne pas l'inscrire dans le décret.

3-2 Coûts et bénéfices financiers

La contractualisation doit permettre aux agriculteurs d'avoir une meilleure visibilité sur l'évolution de leurs revenus. Elle permet également aux industriels de stabiliser leur approvisionnement.

Mais celle-ci peut se traduire par des coûts de transaction et administratifs. Néanmoins, l'avantage du contrat qui donne des garanties aux agriculteurs sur la durée devrait l'emporter.

3-3 Incidences budgétaires

La modification législative n'a pas d'incidence directe en matière budgétaire. Le contrôle de ces dispositions interviendra dans le cadre des contrôles qui sont déjà réalisés pour d'autres réglementations.

L'objectif de renforcement de la contractualisation dans les filières agricoles vise le développement économique des filières, notamment la stabilisation du revenu des agriculteurs, particulièrement soumis aux aléas économiques, en particulier la volatilité des prix. La contractualisation pourrait ainsi avoir un effet positif sur les recettes fiscales liées aux activités agricole et agroalimentaire ainsi que sur le maintien de l'emploi dans les territoires.

3-4 Incidences environnementales

L'obligation de contrat ne doit pas constituer un frein aux relations nouées dans le cadre de circuits courts de commercialisation. Ces circuits courts sont, en effet, caractérisés par des "logiques domestiques", concept que l'économie des conventions oppose aux "logiques industrielles". Dans ces logiques domestiques, le rapport de confiance et la relation inter-personnelle se substituent à des formes contractuelles plus formelles et codifiées.

Le projet de loi ne concerne pas la vente directe par l'agriculteur lui même. Par ailleurs un décret en Conseil d' Etat pourra prévoir une durée des contrats inférieure à un an et exonérer de l'exigence du contrat certains acheteurs.

3-5 Incidences pour les administrations publiques

Le suivi de ces nouvelles dispositions sera effectué par les brigades spécialisées de la DGCCRF à l'occasion des contrôles prévus dans le cadre des dispositions de la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008 sur les contrats entre les fournisseurs et distributeurs et par les agents du ministère de l'agriculture. Elles ne devraient donc pas entraîner une augmentation de l'emploi public.

4. Mise en oeuvre

Plusieurs décrets sont nécessaires  pour que les dispositions entrent en vigueur:

a. un décret en Conseil d' Etat fixant les conditions d'application, notamment la liste des produits pour lesquels la conclusion d'un contrat écrit est obligatoire, ainsi que les conditions dans lesquelles en fonction du mode de commercialisation, des contrats d'une durée inférieure à un an pourront être proposés aux agriculteurs. Il précisera les délais laissés aux acheteurs ayant contracté des engagements oraux pour proposer un contrat écrit aux producteurs concernés. Il fixe également la liste des clauses obligatoires ;

b. un décret fixant la composition et les compétences de la commission de médiation chargée d'examiner les litiges portant sur la conclusion ou l'exécution du contrat.

La liste des produits concernés sera élaborée progressivement.

IV. AMELIORER LES RELATIONS COMMERCIALES

1. Options possibles et nécessité de légiférer

Option 1 : rechercher le même résultat sans légiférer

Les dérives auxquelles conduisent certaines pratiques commerciales de la distribution dans les secteurs des fruits et légumes et des produits frais ne peuvent être corrigées que par une modification de la loi, pour que les agents de la DGCCRF puissent constater les infractions.

Option 2 : modifier la loi

La voie législative est indispensable pour  introduire des obligations de contrats ou de bons de commande en cas de publicité hors des lieux de vente ou lors des transactions en différé de facturation et pour encadrer plus strictement les remises, rabais ristournes.

Il n'y a pas d'alternative possible sur la nature du texte.

En revanche, des options étaient possibles en ce qui concerne le régime des sanctions : civiles, pénales ou administratives. La voie retenue est celle des sanctions civiles, car elle permet une action immédiate par la suspension de la pratique incriminée en référé et une responsabilisation de l'acteur économique (entreprise), avec un montant de sanction élevé et dissuasif.

2. Dispositif juridique envisagé

Le projet de loi prévoit :

- dans l'article 4, de modifier l'article L.441-2 du Code du commerce, pour introduire l'obligation d'un contrat écrit pour les fruits et légumes frais lors de la publicité hors des lieux de vente mentionnant une réduction de prix ou un prix promotionnel. Les annonces de prix réalisées sur le lieu des ventes au déballage ne sont pas soumises à cette obligation ;

- dans l'article 4, d'insérer après l'article L.441-3 du code du commerce un article nouveau, pour créer une obligation générale de détention d'un bon de commande, dans le cas particulier des transactions en différé de facturation pour les fruits et légumes frais destinés à la vente ou à la revente à un professionnel établi en France et circulant sur le territoire national. Celui-ci accompagne la marchandise et formalise la commande des produits livrés entre acteurs professionnels. Les contrôles pourront se faire à la livraison mais aussi sur le trajet ;

- dans l'article 5, de rétablir un article L.611-4-1 dans le titre Ier du livre VI du code rural, pour interdire la pratique des remises, rabais, ristournes pour les produits figurant sur la liste prévue au L.441-2-1 du code du commerce pendant les périodes de crise conjoncturelle, lorsque les prix sont déjà anormalement bas en raison des volumes mis en marché et que les fournisseurs sont tenus de vendre rapidement compte tenu de la périssabilité rapide des produits. Les crises conjoncturelles sont définies dans leur principe général dans l'article L.611-4 et renvoient leur définition précise à un arrêté. Un tel arrêté a été pris dans le secteur des fruits et légumes.

Application Outre mer

Le projet de loi modifie les articles L.441-2, L.441-2-1, L.442-6 et ajoute le L.441-3-1 au Code du commerce.

Ces articles sont d'application directe dans les DOM, à Saint-Pierre et Miquelon, Saint-Martin et Saint Barthélemy à Mayotte et Wallis et Futuna avec une adaptation du L.441-2 (articles L.924-3 et L.954-3).

Ils ne sont pas applicables :

- en Nouvelle-Calédonie (pas mentionnés au L.930-1) ;

- en Polynésie française (pas mentionnés au L.940-1).

Il n'y a pas lieu a priori de modifier ces dispositions.

Le projet de loi modifie par ailleurs l'article L.671-1-1 et introduit l'article L.611-4-1 (interdiction des rabais, remises, ristournes en période de crise). Comme l'article L.611-4 qui définit la notion de crise conjoncturelle, auquel il est lié, les nouvelles dispositions seront directement applicables dans les DOM, à Saint-Pierre et Miquelon, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Mayotte. Elles ne s'appliqueront pas en Nouvelle-Calédonie, Polynésie française et Wallis et Futuna.

3. Impact de la mesure envisagée

3.1 Incidences micro et/ou macro-économiques

La modification envisagée devrait avoir une incidence sur les pratiques commerciales au sein de la filière fruits et légumes notamment, en améliorant les conditions de transparence des transactions et en fournissant les éléments nécessaires au contrôle de ces pratiques.

La mesure est susceptible d'avoir également un impact sur la formation du chiffre d'affaires des opérateurs par la suppression des remises, rabais, ristournes en période de crise conjoncturelle, notamment au stade de l'expédition et du négoce. Mais cet impact ne peut être estimé à ce stade et dépend très largement de l'issue des négociations commerciales entre les acteurs professionnels.

3.2 Coûts et bénéfices financiers

La mesure devrait en cas de crise permettre de ne pas peser sur les prix déjà dégradés payés aux producteurs. Elle devrait donc avoir un effet positif sur la situation des agriculteurs et donc réduire éventuellement les aides que les pouvoirs publics seraient amenés à verser.

3.3 Incidences pour les administrations publiques

Le suivi de ces nouvelles dispositions sera effectué par les brigades spécialisées de la DGCCRF à l'occasion des contrôles prévus dans le cadre des dispositions de la loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008 sur les contrats entre les fournisseurs et distributeurs. Les dispositions insérées par l'article 5 pourront en outre être contrôlées par des agents du ministère de l'agriculture, dans l'exercice de leurs fonctions. Ces dispositions ne devraient donc pas entraîner une augmentation de l'emploi public.

4. Mise en oeuvre

La loi est d'application immédiate et ne requiert pas de décret d'application

V. ASSURER LA TRANSPARENCE DE LA FORMATION DES PRIX ET DES MARGES DES PRODUITS ALIMENTAIRES

1. Options possibles et nécessité de légiférer

Option 1 : rechercher le même résultat sans légiférer

Le dispositif actuel avec le comité de pilotage de l'observatoire et les groupes de travail par filières pourrait continuer à fonctionner sans texte législatif. Toutefois, né dans un contexte de fortes augmentations des prix alimentaires, il n'est assuré d'aucune pérennité, alors que les travaux actuellement conduits ont nécessité un investissement méthodologique lourd.

Option 2 : créer l'observatoire par décret

Il serait possible d'officialiser l'existence de cet observatoire par décret. Toutefois, il a paru souhaitable qu'il figure dans la loi, eu égard à son rôle dans l'ensemble du dispositif de nature législative visant à développer les relations contractuelles et interprofessionnelles.

Option 3 : intégrer l'observatoire à FranceAgriMer

Il serait possible d'envisager l'intégration de l'observatoire à FranceAgriMer. Cette option n'a pas été retenue, afin de permettre l'exercice de la coprésidence de l'observatoire par le ministère de l'alimentation, de l'agriculture et de la pêche d'une part et le ministère de l'économie d'autre part, garantissant la neutralité nécessaire à la tenue de débats entre les acteurs de la chaîne alimentaire sur des sujets qui peuvent rapidement faire polémique.

Option 4 : créer l'observatoire par la loi

Cette voie a été privilégiée pour :

- démontrer la détermination des pouvoirs publics à accompagner la démarche de transparence de la formation des prix et des marges et répondre favorablement à l'attente exprimée par les acteurs professionnels et les consommateurs ;

- associer le Parlement à la question de la transparence de la formation des prix alimentaires au coeur des préoccupations des agriculteurs et des consommateurs. Cela se traduira par un rapport annuel au Parlement ;

- garantir la pérennité des missions du comité de pilotage qui fonctionne depuis janvier 2009 et valoriser dans la durée les travaux déjà engagés ;

- élargir les missions de FranceAgriMer à la transmission des données à l'observatoire des prix et des marges des produits alimentaires, et garantir le concours de la statistique publique à l'alimentation des travaux de l'observatoire, par le biais de FranceAgriMer, afin de permettre un accès aux données nécessaires à l'exercice des missions de l'observatoire qui sont déjà collectées par les services spécialisés sans créer de charge administrative supplémentaire pour les entreprises ;

- consacrer le rôle d'outil de référence de l'observatoire pour les différents acteurs des filières qui y participent.

Par ailleurs, l'observatoire sera chargé d'analyser les coûts de production au stade de la production.

Dès la création de l'observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires, une mesure de simplification visant à supprimer l'observatoire économique des prix des produits agricoles et alimentaires, prévu par ailleurs dans le code rural sera proposée.

2. Dispositif juridique envisagé

Le projet de loi dans son article 6 modifie :

- les articles L.621-3 et L.621-8 du code rural pour élargir les missions de FranceAgriMer à la transmission des données économiques nécessaires à l'observatoire et pour permettre à ce dernier de bénéficier du concours du service de statistique public lorsque le recueil des données nécessite des enquêtes obligatoires. Il ne s'agit pas de confier à FranceAgriMer une habilitation statistique générale. Il s'agit simplement de garantir, que lorsque l'observatoire a besoin de données économiques ou d'indicateurs dont le calcul nécessite des retraitements de données de base issues d'enquêtes obligatoires au sens de la loi n° 51-711du 7 juin 1951 couvrant le secret statistique, FranceAgriMer puisse obtenir des services de la statistique publique qu'ils procédent aux calculs et retraitements nécessaires,

- le titre IX du livre VI du code rural en créant un chapitre II et un article L. 692- 1 intitulé « observatoire de la formation des prix et des marges des produits alimentaires ».

Le dispositif a vocation à couvrir les départements d'outre mer, Saint-Pierre et Miquelon, Saint-Martin, Saint-Barthelemy et Mayotte. Toutefois, les spécificités de ces départements requièrent une méthodologie adaptée pour suivre la formation des prix et des marges des produits alimentaires. Les conditions d'application à ces collectivités de l'article L.621-3 qui confie à FAM la transmission des données nécessaires à l'observatoire sont fixées par décret en Conseil d'Etat (cf. L.681-2 et L.682-2).

Dans un souci de cohérence, les articles D.611-9 à D.611-13 relatifs à l'observatoire économique des prix des produits agricoles et alimentaires seront supprimés.

3. Impact de la mesure envisagée

3.1 Incidences micro et/ou macro-économiques

L'observatoire constitue, comme son nom l'indique, un simple outil d'observation, il n'y a donc pas d'impact direct micro ou macro-économique attendu. Néanmoins, le dialogue qu'il instaure pour construire les indicateurs entre les différents maillons de la filière devrait permettre de faciliter ensuite un partenariat dans l'intérêt des agriculteurs, des industriels et des consommateurs.

3.2 Incidences budgétaires

La mesure n'a aucun impact budgétaire : l'observatoire fonctionne déjà grâce à des moyens du MAAP, de FranceAgriMer et de la DGCCRF.

3.3 Incidences sur l'emploi public et la charge administrative

La mesure n'a pas d'impact sur l'emploi public attendu, les missions étant remplies dans le cadre d'un redéploiement de personnel au sein de FranceAgriMer.

4. Mise en oeuvre

La loi est d'application immédiate et ne requiert pas de décret d'application.

VI. CLARIFIER LE ROLE DES INTERPROFESSIONS ET SECURISER LEURS INTERVENTIONS

1. Options possibles et nécessité de légiférer

Option 1 : statu quo

Il aurait été possible de ne pas légiférer. Mais les interprofessions s'interrogent sur les conditions dans lesquelles elles peuvent intervenir et dénoncent des risques juridiques de certaines de leurs interventions. Ne rien faire aurait conduit progressivement à un repli de leurs actions.

Option 2 : rechercher le même résultat sans légiférer

La clarification des textes régissant les interprofessions et la sécurisation juridique des conditions dans lesquelles les interprofessions peuvent intervenir nécessitent une modification législative qu'il s'agisse :

- des modalités d'adoption des accords interprofessionnels ;

- des conditions dans lesquelles les interprofessions peuvent élaborer et diffuser des indices de tendances des marchés permettant d'éclairer les acteurs de la filière, sans contrevenir au droit de la concurrence ;

- de l'application d'accords interprofessionnels hors de la zone de production dans le secteur viticole.

2. Dispositif juridique envisagé

Le projet de loi, dans son article 7, vise :

- à travers l'introduction d'un article nouveau L.632-2-1 prévue dans le  4°,

* à renforcer les possibilités d'intervention des interprofessions dans le développement des relations contractuelles en favorisant l'adoption de guides de bonnes pratiques contractuelles et de contrats types. Lorsque ces derniers comportent des clauses rendues obligatoires par décret le d) du 6° de l'article L.632-4 prévoit qu'ils sont soumis à l'avis de l'Autorité de la concurrence qui dispose de deux mois pour statuer ;

* à sécuriser les possibilités d'intervention des interprofessions en matière de définition d'indicateurs de tendance de marché en précisant que ceux-ci ne doivent pas conduire directement ou indirectement à la fixation de prix, y compris à titre indicatif ou de recommandation. Ces précisions sont rendues nécessaires au regard de l'article 81 du traité CE qui vise explicitement les accords, décisions ou pratiques concertées qui consistent à « fixer de façon directe ou indirecte les prix d'achat ou de vente ou d'autres conditions de transaction ». Pour la Cour de justice des Communautés européennes, le régime des prix indicatifs est tout autant contraire à l'article 81 du traité qu'un régime de prix de vente imposé. Les dispositions particulières permettant dans le secteur agricole certaines exceptions au principe d'interdiction des ententes ne s'appliquent pas en l'espèce. En effet, la Commission et les juridictions communautaires considèrent que seuls les accords nécessaires pour atteindre tous les objectifs de la PAC : accroître la productivité de l'agriculture, stabiliser les marchés, assurer un niveau de vie équitable à la population agricole, garantir la sécurité des approvisionnements et assurer des prix raisonnables aux consommateurs, peuvent bénéficier de l'exception. Enfin, les Etats membres ne peuvent pas intervenir dans la formation des prix des produits agricoles relevant d'une organisation commune de marché ;

- à travers la modification de la première phrase du deuxième alinéa du I de l'article L.632-2 prévue au 3°, à permettre la reconnaissance dans le secteur viticole d'interprofession régionale ayant compétence pour les vins sous indication géographique, qu'ils soient AOC ou IGP. L'objectif recherché est d'appréhender de manière cohérente tous les vins sous indication géographique produits sur un territoire pertinent. Cette modification vise aussi à mettre ces dispositions en harmonie avec la réglementation communautaire suite à la suppression de la notion de vins de pays et son remplacement par des vins sous indications géographiques ;

- à travers deux dispositions, à  améliorer le fonctionnement des interprofessions :

* la modification de la seconde phrase du premier alinéa de l'article L.632-4 prévue au 6° facilitera la conclusion d'accords au sein de l'interprofession n'engageant qu'une partie des professions membres de l'interprofession. Le code rural permet, dans sa rédaction actuelle, de le faire. Mais la réponse fournie est ambiguë puisque l'article L.632-4 dispose que « ...l'unanimité de ces seules professions est suffisante à condition qu'aucune autre profession ne s'y oppose ». La modification proposée vise à maintenir la règle d'unanimité de toutes les professions pour la fixation des cotisations mais à donner la possibilité aux interprofessions qui le souhaitent de fixer dans leurs statuts la liste des actions spécifiques pour lesquelles une partie des professions représentées pourraient adopter des accords et les proposer à l'extension, sans que les autres professions non parties à l'accord puissent s'y opposer. Une telle évolution respecterait la spécificité propre à chaque interprofession, à charge pour elle de décider librement et unanimement si et dans quelle mesure elle a recours à cette faculté ;

* la modification du troisième alinéa de l'article L.632-4 prévue au 6° permettra la perception des cotisations interprofessionnelles en dehors de la zone de production, alors que le code rural ne l'autorise que dans la zone de production du produit concerné. Ainsi, dans le secteur vitivinicole, en particulier dans les interprofessions couvrant les IGP ou les AOC, les négociants en vins, lorsqu'ils ne sont pas situés sur la zone de production intéressée, ne sont pas assujettis au paiement de cotisations alors qu'ils bénéficient des actions des interprofessions. Il est donc proposé de supprimer cette référence à la zone de production pour permettre, lorsqu'il y a lieu, de prélever les contributions hors de cette zone de production.

Par ailleurs, dans le domaine de la pêche, le règlement (CE) n° 104/2000 du 17 décembre 1999 portant organisation commune des marchés dans le secteur des produits de la pêche et de l'aquaculture, qui prévoit les conditions de reconnaissance des interprofessions, n'exige pas la présence d'une instance de conciliation. Les dispositions législatives applicables aux interprofessions dans ce secteur doivent donc être modifiées.

Enfin, le projet de loi à travers la modification de l'article L.632-1 prévue dans le 2° et celle de l'article L.632-3 prévue dans le 5° améliore la lisibilité des missions des interprofessions actuellement réparties dans deux articles du code : l'article L.632-1 relatif aux missions et l'article L.632-3 relatif au champ des accords interprofessionnels étendus. La sédimentation des modifications législatives intervenues depuis la loi de 1975 a apporté une complexité grandissante dans la mise en oeuvre des actions des interprofessions. La structuration des articles du code rural distingue désormais les missions des interprofessions sans identifier celles qui sont obligatoires et le champ des accords qu'elles concluent en précisant simplement qu'ils peuvent être étendus dès lors qu'ils prévoient des actions communes ou visant un intérêt commun conforme à l'intérêt général et compatibles avec le droit communautaire.

Au regard des réglementations communautaires, les missions des interprofessions sont très diverses selon les secteurs (cf. tableau annexe 3). Pour le secteur des fruits et légumes, il existe une obligation de remplir deux des missions définies par le règlement n° 1234/2007 portant organisation des marchés. Pour la viticulture, l'interprofession doit remplir au moins une des missions définies par le même règlement. Pour d'autres secteurs, les missions ne sont pas définies.

Le projet de loi définit un cadre commun à l'ensemble des interprofessions. Toutefois, ces dispositions ne s'appliqueront aux interprofessions dont les conditions de reconnaissance sont fixées par les réglementations de l'Union européenne que dans la mesure où ces dispositions sont compatibles avec celles-ci.

Application Outre mer

Les dispositions relatives aux interprofessions sont d'application directe dans les départements d'outre mer, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Mayotte (sauf en ce qui concerne l'unicité d'interprofession cf. L.681-7).

Elles ne s'appliquent pas à Saint Pierre et Miquelon (cf. L.682-1), en Nouvelle- Calédonie, en Polynésie Française et à Wallis et Futuna (non mentionnées au L.683-1).

Il n'y a pas lieu de modifier ces dispositions.

3. Impact de la mesure envisagée

3.1 Incidences micro et/ou macro-économiques

Il est difficile d'évaluer l'impact des modifications des dispositions proposées dans la mesure où il s'agit d'un cadre offert aux différentes professions membres des interprofessions. Toutefois, elles répondent à des analyses que ces dernières ont conduites qu'il s'agisse du fonctionnement des interprofessions ou de la sécurisation de leur cadre juridique. En définissant plus clairement les conditions dans lesquelles les interprofessions peuvent intervenir, le projet de loi devrait permettre de lever certaines des réserves des interprofessions à s'engager. L'intervention de l'Autorité de la concurrence en matière d'accords interprofessionnels relatifs aux contrats types va dans le même sens.

Néanmoins, le résultat dépendra de la capacité des interprofessions à se saisir des possibilités ouvertes.

La modification envisagée devrait avoir une incidence sur le comportement des différentes professions représentant une filière de produits agricoles. En effet, elle vise à améliorer l'efficacité de la filière par notamment la mise en commun d'indicateurs de tendance de marché qui vont faciliter la transparence dans les relations entre l'amont et l'aval des filières et par le développement des relations contractuelles. Elle devrait par voie de conséquence accroître la compétitivité des filières et leur capacité à affronter la concurrence.

Dans le secteur viticole, elle devrait développer, si les opérateurs saisissent l'opportunité de se réorganiser sur une échelle géographique pertinente, l'efficacité de la filière en améliorant les possibilités de commercialisation des différents vins d'un même bassin de production.

3.2 Coûts et bénéfices financiers

La modification législative n'a pas d'incidence directe en matière budgétaire. L'objectif de renforcement des interprofessions vise cependant le développement économique des filières. Il devrait se traduire par des résultats au niveau des entreprises de la filière et donc sur les recettes fiscales attendues.

3.3 Incidences sociales

La modification législative n'a pas d'incidence directe en matière sociale. Toutefois, le développement économique du secteur agricole, objet de la mesure, doit également permettre de limiter le nombre d'exploitations en difficulté et d'éviter ainsi les cessations d'activité des exploitants agricoles dans les filières concernées.

3.4 Incidences sur l'emploi public

Ces dispositions n'ont aucune incidence sur l'emploi public.

4. Mise en oeuvre

Ces dispositions ne nécessitent pas de décret d'application.

VII. RENFORCER LE ROLE DES ORGANISATIONS DE PRODUCTEURS

1. Options possibles et nécessité de légiférer

Option 1 : rechercher le même résultat sans légiférer

Il serait possible de ne pas modifier la loi qui offre déjà la possibilité aux organisations de producteurs d'opter pour le transfert de propriété et aux pouvoirs publics de revoir par voie réglementaire leurs conditions de reconnaissance. En effet, la loi stipule que l'organisation de producteurs doit revêtir une dimension suffisante au regard de la concentration de son aval.

Mais le constat est aujourd'hui largement partagé : dans le cadre actuel, les OP n'ont pas su acquérir un pouvoir de marché suffisant.

Option 2 : rendre le transfert de propriété obligatoire

Une solution consisterait à supprimer la possibilité de reconnaître des organisations de producteurs dont les statuts ne prévoiraient pas un transfert de propriété de la production de leurs adhérents, à l'issue d'une période de transition.

Cette solution présenterait l'avantage de clarifier le rôle et le fonctionnement des organisations de producteurs. Avec l'obligation de transfert de propriété, l'OP s'inscrit dans une démarche d'entreprise avec une politique commerciale qui doit s'adapter au marché.

Elle n'a pas été retenue. En effet, dans plusieurs secteurs, il existe encore un nombre relativement important d'organisations de producteurs qui fonctionnent sans transfert de propriété. Et ces dernières ont permis, dans le passé, d'améliorer l'organisation de la production, même si elles n'ont pas obligatoirement renforcé le pouvoir de négociation des producteurs. Par ailleurs, le bilan des OP avec transfert de propriété reste contrasté et ne permet pas de trancher de façon définitive.

Option 3 : engager l'adaptation des modes de commercialisation

Il est proposé de modifier le code rural pour renforcer les dispositions permettant d'adapter les critères de reconnaissance des organisations de producteurs au regard des évolutions de la structuration des marchés et pour se fixer une clause de rendez-vous au 1^er janvier 2013 pour adapter leurs modes de commercialisation. Le renforcement des seuils de reconnaissance des organisations de producteurs répond en partie à l'objectif de rééquilibrer les relations entre l'amont et l'aval. Cet objectif ne pourra toutefois être poursuivi que dans les limites prévues par le droit de la concurrence communautaire ou national. La reconnaissance des organisations de producteurs dans le secteur des fruits et légumes est soumise à l'absence de position dominante sur un marché déterminé. Pour les autres secteurs, seul l'abus de position dominante est sanctionné.

2. Dispositif juridique envisagé

Le projet de loi, dans son article 8, prévoit de compléter le dernier alinéa de l'article L.551-1 du code rural en :

* prévoyant que le décret fixant les conditions d'attribution et de retrait de la reconnaissance des organisations de producteurs détermine également les conditions permettant à une organisation de producteurs d'avoir une taille économique suffisante au regard de la concentration des opérateurs sur les marchés. Cette disposition vise, en particulier, à établir une obligation d'adaptation des critères de reconnaissance des organisations de producteurs pour tenir compte de la réalité des marchés. Des délais d'adaptation pourront être prévus afin que les organisations de producteurs puissent respecter les nouveaux critères de reconnaissance ;

* introduisant une clause de rendez-vous permettant avant le 1^er janvier 2013 sur la base d'un bilan de l'efficacité des différents modes de commercialisation des organisations de producteurs et après avis du Conseil supérieur d'orientation et de coordination de l'économie agricole et alimentaire de supprimer pour un ou tous les secteurs la dérogation prévue au transfert de propriété.

Application Outre mer

En l'absence de dispositions spécifiques les dispositions relatives aux OP (Livre V titre V), sont d'application directe dans les départements d'outre mer, Saint-Pierre et Miquelon, Saint-Martin, Saint-Barthélemy et Mayotte. Elles ne s'appliquent pas en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie Française et à Wallis et Futuna.

3. Impact de la mesure envisagée

3.1 Incidences micro et/ou macro-économiques

Les travaux préparatoires à la loi dans le cadre de la concertation qui a été ouverte ont mis en lumière qu'il n'existait pas d'études sur l'efficacité des différents modes de commercialisation en agriculture et de leur impact sur le revenu des agriculteurs. C'est un domaine sur lequel la recherche a peu investi.

La modification envisagée devrait permettre aux organisations de producteurs, grâce à une révision des critères de reconnaissance dans le sens d'une augmentation de leur taille économique, d'améliorer leur pouvoir de marché. Elle devrait par voie de conséquence consolider les filières et permettre aux agriculteurs de peser dans la négociation sur les prix.

Par ailleurs le bilan qui est prévu devrait permettre filière par filière d'arrêter les modes d'organisation les plus efficients.

3.2 Coûts et bénéfices financiers

La modification législative n'a pas d'incidence directe en matière budgétaire. L'amélioration de la performance des organisations de producteurs devrait se traduire par un développement de leurs activités et une stabilisation du revenu des agriculteurs. Elle pourrait avoir un effet positif sur les recettes fiscales liées à l'activité agricole.

3.3 Incidences sociales

La modification législative n'a pas d'incidence directe en matière sociale. Toutefois, le développement économique du secteur agricole, objet de la mesure, doit également permettre de limiter le nombre d'exploitations en difficulté et de consolider les bassins de production en y maintenant le potentiel de production agricole et les activités d'aval.

3.4 Incidences sur l'emploi public

Cette mesure ne devrait pas avoir d'incidence sur l'emploi public. Le travail pouvant résulter de la modification des critères de reconnaissance sera pris en charge par redéploiement.

4. Mise en oeuvre

Le dispositif pour être applicable requiert une modification du décret fixant les conditions d'attribution et de retrait de reconnaissance des organisations de producteurs, codifié aux articles R*.551-1 et suivants du code rural.

Par ailleurs, un bilan de l'efficacité des différentes formes d'organisations de producteurs devra être réalisé avant le 1^er janvier 2013.

VIII DEVELOPPER LES OUTILS DE COUVERTURE DE RISQUES CLIMATIQUES, SANITAIRES ET ENVIRONNEMENTAUX

En cohérence avec les décisions prises par la France dans le cadre du bilan de santé de la PAC, il est indispensable d'instaurer un dispositif de gestion des risques sanitaires et environnementaux en sachant que l'assurance récolte est déjà inscrite dans la loi.

1. Options possibles et nécessité de légiférer

Option 1 : créer le dispositif de couverture de risque sanitaire par voie réglementaire

La création par voie réglementaire d'une aide aux dispositifs privés de mutualisation des risques, qui serait la contrepartie de l'aide communautaire, serait possible.

L'intégration dans le fonds de gestion des risques en agriculture a paru préférable : il est plus cohérent que l'ensemble des risques agricoles soit géré de façon semblable. Cela permet au fonds sanitaire de bénéficier, le cas échéant, de surplus de la taxe additionnelle aux contrats d'assurance qui finance à titre principal les calamités agricoles.

Option 2 : limiter le dispositif de gestion des risques sanitaires aux seuls secteurs couverts par le bilan de santé de la PAC.

La limitation de l'intervention du fonds aux secteurs relevant de la politique agricole commune en complément des versements effectués par les exploitants agricoles et par l'Union Européenne présente l'inconvénient de ne pas prendre en compte l'aquaculture.

Cette option n'a pas été retenue. En effet, des possibilités de mise en oeuvre de ce dispositif de couverture des risques sanitaires doivent pouvoir rester ouvertes aux secteurs ne relevant pas de la PAC, notamment l'aquaculture, à condition que ces interventions puissent être compatibles avec les lignes directrices communautaires relatives au aides d'Etat pour les secteurs considérés.

Option 3  : élargir le champ d'intervention du fonds de calamités

L'option privilégiée est d'élargir le champ du fonds national de garantie des calamités agricoles (FNGCA) qui devient le fonds national de gestion des risques en agriculture (FNGRA) pour intégrer la gestion des risques sanitaires et environnementaux. Le Comité national de l'assurance des risques en agriculture est remplacé par le comité national de la gestion des risques en agriculture.

2. Dispositif juridique envisagé

Le projet de loi, dans son article 9, réécrit le chapitre Ier du titre VI du Livre III du code rural et crée un fonds national de gestion des risques en agriculture. Il sera constitué de deux sections :

- une section consacrée au financement partiel des fonds de mutualisation mis en place par les professionnels pour indemniser, en complément de leur apport financier et des fonds communautaires, des pertes économiques liées à un événement sanitaire, phytosanitaire ou environnemental ;

- une section consacrée à la gestion des aléas climatiques pour :

* d'une part, favoriser le développement de l'assurance en portant le niveau de la prise en charge de la prime d'assurance récolte à 65% et en sortant progressivement du champ de l'indemnisation au titre des calamités agricoles les secteurs devenus assurables ;

* d'autre part, poursuivre dans les secteurs non assurables l'indemnisation au titre des calamités agricoles.

Les ressources de ce fonds, au-delà des fonds communautaires, sont constituées :

- d'une contribution additionnelle aux primes d'assurances acquittées par les agriculteurs et les conchyliculteurs. Le montant de celle payée par ces derniers est harmonisé. Cette proposition est l'une des préconisations du rapport Bésème de juillet 2009 suite à la mission confiée par MM Michel BARNIER, Ministre de l'agriculture et de la pêche et Jean-Louis BORLOO, Ministre d'Etat, Ministre de l'écologie, de l'énergie du développement durable et de la Mer, sur les procédures de couverture des risques conchylicoles^29(*). Il s'agit de mettre un terme à une situation historique qui n'a plus vraiment de justification aujourd'hui. En effet, l'actuel article du code rural L.361-5 du code rural prévoyait une distinction entre les conchyliculteurs situés au nord de la Loire (de Dunkerque à Saint-Nazaire) et ceux installés au sud,

- d'une subvention inscrite au budget de l'Etat en fonction des besoins de financement.

Le Comité national de gestion des risques en agriculture remplace le Comité National de l'Assurance : l'article L.361-7 est modifié en ce sens.

Il est également prévu :

- de supprimer certaines dispositions notamment celles ayant trait aux prêts relatifs aux calamités agricoles ou à la prise en compte des particularités du territoire pour définir les risques assurables ou exclus de l'indemnisation du FNGCA ;

- de préciser que tous les modes de production peuvent être indemnisés au titre des calamités.

Il est proposé par ailleurs pour améliorer la lisibilité de la loi de transférer et de fusionner certaines dispositions législatives avec les articles réglementaires portant sur le même objet. Il s'agit en particulier :

- des biens éligibles à l'indemnisation ;

- des conditions d'éligibilité au fonds ;

- des modalités d'évaluation des dommages.

Enfin, le projet de loi a prévu, dans son article 10, qu'un rapport sera remis au Parlement sur les conditions d'un bon déploiement de l'assurance récolte dans la perspective de son élargissement aux fourrages. Il précisera l'utilité pour assurer son développement de la réassurance privée et le cas échéant publique.

Application Outre mer

Le chapitre Ier du titre VI du livre III ne s'applique pas dans les départements d'outre mer, à l'exception des aides au développement des assurances (L.362-26 du code rural). Toutefois, en l'absence de produits d'assurance proposés par les assureurs, les aides au développement des assurances demeurent théoriques dans ces territoires.

C'est le chapitre II du même livre qui s'applique pour l'indemnisation au titre des calamités agricoles. Toutefois le décret d'application n'ayant jamais été publié, c'est le fonds interministériel de secours géré par le ministère chargé de l'Outre-Mer qui en assure, en pratique, les missions.

Consultation obligatoire

Le Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières a délibéré sur le projet d'article 9, le 18 décembre 2009. Il a émis un avis favorable sous réserve de clarifier le terme « assurable ».

Compatibilité avec la réglementation communautaire

Ce dispositif juridique est conforme au règlement n° 73/2009 du Conseil du 19 janvier 2009 qui instaure un financement communautaire pour la gestion des risques climatiques, sanitaires et environnementaux en agriculture.

L'article 70 permet une prise en charge de la prime d'assurance récolte pouvant aller jusqu'à 65%, le financement communautaire étant de 75%. Il introduit trois changements par rapport au régime actuel de l'assurance récolte :

- seules seront éligibles à la subvention les primes correspondant à un seuil de déclenchement des indemnisations supérieur ou égal à 30%, le choix de la franchise étant laissée à l'appréciation des Etats membres

- les contrats ne pourront prévoir des indemnisations que pour des aléas défavorables officiellement reconnus comme tels,

- la subvention doit être versée directement à l'assuré alors qu'aujourd'hui les entreprises d'assurance concèdent une avance à leurs sociétaires et présentent une facture globale en fin d'année à l'Etat.

La mesure a été notifiée à la Commission européenne en août 2009 pour une application en 2010. La campagne de souscription des contrats d'assurance couvrant les récoltes de l'année 2010 débute dès le dernier trimestre de l'année 2009. Une mise en oeuvre rapide du dispositif est indispensable pour offrir aux assureurs et aux exploitants une visibilité sur les modalités de prises en charge de la prime d'assurance et permettre aux différents acteurs d'intégrer les nouveautés du dispositif 2010.

A l'issue de la concertation conduite dans le cadre du Conseil national de l'assurance le dispositif a été arrêté. Il est sur le point d'être publié. Il se traduit par :

- un décret annuel pour traduire dans la réglementation nationale les exigences communautaires et de fixer les conditions d'éligibilité et les modalités de la prise en charge ;

- un arrêté fixant la liste des phénomènes climatiques défavorables officiellement reconnus comme tels qui permettent de donner lieu à indemnisation dès lors qu'ils occasionnent des pertes supérieures à 30 % de la production moyenne de l'assuré.

Ces deux projets de texte ont déjà fait l'objet d'une approbation par le Comité consultatif de la législation et de la réglementation financières et par le Comité national de l'assurance en agriculture au cours de la séance du 17 septembre 2009.

Par ailleurs, un arrêté sur les contrôles et les sanctions applicables aux agriculteurs en cas de manquements aux dispositions prévues est en cours d'élaboration.

L'article 71 permet de verser une contribution communautaire en remboursement d'indemnisations versées par des fonds de mutualisation mis en place par des organisations professionnelles pour les aléas sanitaires et environnementaux. La prise en charge communautaire, mise à part la participation aux coûts administratifs, n'interviendra donc qu'une fois les indemnisations effectivement versées par les fonds.

Trois types de risques peuvent être à l'origine des pertes pouvant donner lieu à indemnisation :

- l'apparition d'un foyer de maladie animale à condition que celle-ci figure dans la liste établie par l'Organisation Mondiale de la Santé Animale ou à l'annexe de la décision du Conseil du 26 juin 1990, relative à certaines dépenses dans le domaine vétérinaire (90/424/CEE) ;

- l'apparition d'un foyer de maladie végétale ;

- un incident environnemental s'il s'agit d'un épisode spécifique lié à un événement donné et d'une portée géographique limitée.

Les pertes spécifiquement exclues du dispositif sont :

- les pertes liées à l'application de mesures de lutte contre les maladies ayant fait l'objet d'une indemnisation (même partielle) par les pouvoirs publics ;

- les pertes indirectes résultant de mesures destinées à combattre la propagation des maladies si la Commission met en oeuvre des mesures exceptionnelles au titre de l'article 44 ;

- les pertes économiques indirectes liées aux conséquences de la maladie ou de l'incident environnemental sur le marché (perte de confiance des consommateurs) ;

- les actions de prévention (vaccins...).

L'article 71 permet la prise en charge des coûts suivants:

- les coûts administratifs liés à la mise en place du fonds ;

- le remboursement d'emprunts contractés par le fonds pour procéder au paiement des indemnisations, le capital de départ du fonds ne pouvant être constitué par des fonds publics ;

- la reconstitution du capital du fonds.

La contribution publique pourra atteindre jusqu'à 65% de ces coûts. Cette contribution sera financée à hauteur de 75% à partir des aides du premier pilier de la PAC.

Cette mesure a été notifiée à la Commission européenne en août 2009 pour une application en 2011. La concertation a été ouverte avec les organisations professionnelles agricoles pour la mise en place des fonds professionnels qui est le préalable à un remboursement partiel par la Commission des indemnisations que ces derniers auront versées. Des textes réglementaires seront nécessaires pour mettre en oeuvre les fonds professionnels.

3. Impact de la mesure envisagée

3.1 Incidences micro et/ou macro-économiques

Dispositif de gestion des risques sanitaire, phytosanitaire et environnemental

La mise en place d'une section sanitaire au sein du FNGRA permettra d'inciter les différentes filières agricoles à mettre en place des fonds de mutualisation permettant une gestion collective des aléas sanitaire, phytosanitaire et environnemental. En effet, en cas de mise en place de tels fonds de mutualisation, ils pourraient alors bénéficier d'un cofinancement public à hauteur de 65 % (75 % Union Européenne et 25 % Etat) pour le paiement d'indemnisations aux agriculteurs.

A l'heure actuelle, les dispositifs de mutualisation pour la gestion des aléas sanitaire, phytosanitaire et environnemental sont peu ou pas développés selon les filières agricoles. Lorsqu'ils existent, ils couvrent un panel de risques généralement très restreint et ne concernent qu'un champ sectoriel très limité, d'où de faibles capacités de mutualisation.

Dans un contexte d'augmentation des aléas dans le champ sanitaire (globalisation des échanges, changement climatique,...), la mesure proposée permet de créer le dispositif des fonds de mutualisation et de mettre en place d'un outil d'incitation pour accélérer leur mise en place dans les différentes filières agricoles.

Dispositif d'aide à l'assurance récolte

En matière d'assurance récolte, la mise en place de la mesure permettra d'accélérer le rythme de progression de l'assurance récolte en France et devrait ainsi faciliter le basculement entre le dispositif des calamités agricoles et celui de l'assurance récolte. En effet, le taux d'aide, compris entre 25 % et 40 % en 2009 selon les secteurs, passera à 65% (75 % Union Européenne et 25 % Etat) pour l'ensemble des secteurs concernés à compter de 2010 grâce à la mesure.

A l'heure actuelle, le recours à l'assurance récolte reste limité, en particulier dans les secteurs de la viticulture et de l'arboriculture. Sous réserve de mise en place de la mesure, la progression des taux de diffusion de l'assurance récolte pourrait adopter la dynamique présentée dans le graphique établi conjointement par l'administration, les organisations professionnelles agricoles et les assureurs. Dès lors, l'objectif serait de sortir les pertes de récolte de l'indemnisation du fonds de calamités en 2011 pour le secteur viticole. C'est ce qu'a proposé le Comité national pour l'assurance, lors de sa réunion du 17 septembre 2009.

En parallèle, compte tenu d'une part de l'importance des indemnisations concernant les prairies dans le cadre des calamités agricoles (50 % du volume d'indemnisation de pertes de récolte) et d'autre part de l'absence d'offre d'assurance pour les prairies, un budget spécifique de 2 M€ a été réservé pour la mise en place d'expérimentation en ce domaine dès 2010. Cela devrait permettre d'accélérer le développement de produits d'assurance au profit des éleveurs et offrir à terme une réponse à cette problématique majeure en matière de gestion des risques climatiques en agriculture.

Par ailleurs, la mesure aura un impact positif sur la construction du marché de l'assurance récolte en France, qui reste encore dans une phase d'émergence après 4 années d'existence. En effet, il offre un cadre plus ambitieux mais aussi plus stable et plus lisible d'ici 2013 pour que les assureurs investissent davantage dans le développement du marché.

Toilettage du dispositif des "calamités agricoles"

Il n'y a pas d'impact à attendre du toilettage du dispositif des calamités agricoles : les modifications proposées sont pour l'essentiel formelles. La seule mesure qui aura un impact économique est celle concernant la contribution des conchyliculteurs au FNGRA. L'harmonisation du taux de cotisation des conchyliculteurs sur l'ensemble du territoire national permettrait en effet de dégager environ 0,75M€ de recettes annuelles supplémentaires pour le FNGRA, ce qui représente une augmentation moyenne par entreprise inférieure à 400 € par an. La part de la conchyliculture dans les indemnisations du fonds de calamités agricoles est en moyenne largement supérieure et croissante à leur contribution. Cette dernière est en moyenne de 0,4% des recettes du fonds et les indemnisations ont atteint en moyenne 1,3% entre 1980 et 2008.

3.2 Incidences sociales

La mesure proposée devrait permettre de renforcer la résilience des exploitations agricoles face à des évènements défavorables de nature climatique, sanitaire, phytosanitaire ou environnementale. Elle devrait donc permettre d'éviter la défaillance d'exploitations agricoles pour ce type de raison.

Par ailleurs, elle améliore la visibilité des agriculteurs sur leurs risques d'exploitation et leur fournit les moyens de réduire leur exposition à ces risques. Elle ne peut donc que contribuer à augmenter l'attractivité du métier d'agriculteur et favoriser l'installation. En effet, l'augmentation de l'attractivité du métier d'agriculteur et l'atteinte des objectifs en matière d'installation passe par une amélioration de l'ensemble des outils de gestion des risques à une période où les agriculteurs doivent exercer leur métier dans un contexte d'incertitudes croissantes.

3.3 Incidences environnementales

L'expérience américaine montre que le système de subventions aux assurances peut avoir des externalités négatives sur l'environnement : incitation à sur-produire, en particulier les cultures assurées, d'où une perte de diversité. En revanche les effets sur la consommation d'intrants restent controversés dans les études réalisées sur le sujet.

Différents articles mettent en évidence que, dans certaines conditions, la généralisation des subventions aux assurances est susceptible d'entraîner des effets distorsifs sur la production ou sur les modes de production, ce qui peut provoquer des externalités négatives sur l'environnement.

Les risques potentiels mis en avant sont les suivants :

* la subvention généralisée peut fonctionner comme une incitation à produire et encourager la mise en cultures de terres marginales jusque là non mises en production ou sur des productions très extensives ;

* l'existence d'une couverture des risques peut conduire l'exploitant à engager des pratiques plus onéreuses et plus risquées, notamment en maximisant le niveau d'intrants ;

* les cultures couvertes par des assurances sont susceptibles de se développer au détriment de celles pour lesquelles il n'existe pas de régime. Or les cultures marginales ne sont pas privilégiées dans le développement de la couverture assurantielle ce qui pourrait conduire certains exploitants à les délaisser et donc entraîner une perte de biodiversité ;

* de même, les cultures appelées à se développer risquent d'être les cultures les plus consommatrices d'intrants : production céréalière au détriment des cultures fourragères qui ne disposent pas à l'heure actuelle d'une couverture assurantielle. Ce mécanisme de substitution entre cultures pourrait favoriser le développement de l'usage des intrants.

Il ressort de ces controverses que les conditions d'assurance et de subvention jouent un rôle essentiel sur l'impact environnemental du dispositif d'aide. Par conséquent, les études fondées sur l'exemple américain, en raison de ses spécificités, ne semblent pas devoir être transposées telles quelles au dispositif français.

En effet, contrairement au dispositif américain, la mise en oeuvre de l'aide à l'assurance en France est encadrée par une réglementation communautaire stricte, guidée par la volonté de rendre cette aide compatible avec la boîte verte de l'Organisation Mondiale du Commerce. Comme principale conséquence, les modalités de la prise en charge et les critères d'éligibilité des contrats doivent garantir que l'aide à l'assurance aura un effet nul ou minime sur la production , ce qui lève la majorité des réticences exprimées ci-dessus.

Il convient par ailleurs de rappeler que l'augmentation du taux de prise en charge des primes d'assurance a pour objectif principal le développement d'une couverture assurantielle sur l'ensemble des productions, y compris les cultures marginales. Dans cette optique, le gouvernement encourage notamment le développement de produit d'assurance couvrant les productions fourragères. Il est donc peu probable que le régime d'aide ait un impact négatif sur la biodiversité ou sur l'utilisation d'intrants.

Quelques références :

Horowitz et Lichtenberg : http://www.jstor.org/pss/1243980

Smith et Goodwin : http://www.jstor.org/pss/1243714

Wu : http://www.jstor.org/pss/1244583

Goodwin et al. : http://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=595055

Glauber : http://ideas.repec.org/a/bla/ajagec/v86y2004i5p1179-1195.html]

3.4. Incidences budgétaires

Situation "avec mise en place de la mesure" :

* dépenses de la section sanitaire : 13,3 M€/an au maximum à compter de 2011, en contrepartie des 40 M€/an de crédits communautaires, sous réserve que les fonds de mutualisation professionnels aient été mis en place ;

* dépenses de la section assurance : 33,3 M€/an au maximum à compter de 2011, en contrepartie des 100 M€/an de crédits communautaires ;

* respect de l'objectif de sortie des pertes de récoltes des calamités agricoles pour la viticulture en 2011 (économie de 5,4 M€/an en moyenne pour l'Etat) et à partir de 2012 pour les fruits et légumes (économie de 10,5 M€/an en moyenne pour l'Etat) ;

* contribution des conchyliculteurs en hausse de 0,75 M€/an, soit une économie budgétaire pour l'Etat de 0,75 M€/an : la participation de l'Etat prenant la forme d'un complément