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25 janvier 2012 : Île de Tromelin ( texte déposé au sénat - première lecture )

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N° 299

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 25 janvier 2012

PROJET DE LOI

autorisant l'approbation de l'accord-cadre entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Maurice sur la cogestion économique, scientifique et environnementale relative à l'île de Tromelin et à ses espaces maritimes environnants,

PRÉSENTÉ

au nom de M. François FILLON,

Premier ministre

Par M. Alain JUPPÉ,

ministre d'État, ministre des affaires étrangères et européennes

(Envoyé à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République mauricienne ont signé le 7 juin 2010, un accord-cadre relatif à la cogestion économique, scientifique et environnementale relative à l'île de Tromelin et à ses espaces maritimes environnants, complété de la carte et des lignes définissant la limite extérieure de la zone ainsi que des trois conventions d'application s'y rapportant.

Ces accords définissent un régime juridique original en droit international, une cogestion sectorielle et partielle, qui se traduit par l'exercice en commun de certaines compétences dans les domaines économique, scientifique et environnemental, précisé dans les trois conventions d'application jointes à l'accord-cadre.

Ce dispositif ne préjuge pas de la position respective des deux parties en ce qui concerne leur souveraineté ou leurs revendications territoriales sur l'île de Tromelin et ses espaces maritimes environnants. Ils s'inscrivent dans une démarche pragmatique et novatrice visant à dépasser le différend territorial qui oppose la France et Maurice sur Tromelin, en établissant un partenariat actif qui doit permettre le renforcement des liens d'amitié et de bon voisinage entre les deux pays.

Il est souhaitable et logique qu'une seule loi habilite l'approbation des quatre instruments qui comportent de nombreuses références croisées et prévoient la création d'un seul et même organe (le comité de cogestion) pour traiter de l'ensemble des domaines couverts par la coopération (pêche, protection de l'environnement, recherche archéologique).

* *

*

I. - CONTEXTE

Les négociations franco-mauriciennes sur Tromelin se sont déployées sur vingt ans. La visite du Président Mitterrand à Maurice en juin 1990 avait permis de s'entendre sur la nécessité de conduire des « entretiens franco-mauriciens sur Tromelin ». Une première réunion d'experts à Paris le 17 décembre 1990 s'était conclue sur un constat de désaccord. Un entretien du Premier ministre BALLADUR avec son homologue mauricien, M. JUGNAUTH, en juin 1994 avait cependant confirmé la volonté de deux parties de traiter ce différend dans un cadre bilatéral.

Suite aux décisions adoptées lors du deuxième sommet des chefs d'État de la Commission de l'océan Indien (COI) en décembre 1999, notamment sur la définition des modalités de cogestion de « zones de contrôle » relatives à certaines îles de l'océan Indien et à la délimitation et au contrôle des ZEE qui leur sont attachées, des propositions de cogestion ont été présentées par la France à la partie mauricienne à l'occasion du 18e conseil des ministres de la COI en février 2002.

En juin 2008, à l'issue de l'entretien entre le Président SARKOZY et le Premier ministre RAMGOOLAM, la décision est prise de parvenir rapidement à un accord. Le secrétaire d'État à la coopération et à la francophonie, M. JOYANDET, et le ministre des affaires étrangères mauricien, M. Arvin BOOLEL, ont signé le présent accord à Port Louis le 7 juin 2010.

II. - PRINCIPALES DISPOSITIFS DE L'ACCORD

1° L'accord-cadre :

L'accord pose le principe de coopérations sectorielles (économie, environnement, archéologie) et en fixe le champ d'application qui inclut l'île, la mer territoriale et la ZEE de 200 milles marins autour de Tromelin, à l'exception de la partie située au sud de l'île pour éviter que le régime de cogestion n'empiète sur la ZEE de 200 milles au large de La Réunion comme sur celle au large de l'île Maurice.

L'article 2 s'inspire étroitement de l'article 4 du traité de l'Antarctique du 1er décembre 1959. Il a pour objet d'assurer la neutralité de l'accord au regard du différend sur la souveraineté qui oppose la France et Maurice à propos de Tromelin. Il précise en substance que rien dans l'accord ni aucun acte ou activité de la France, de Maurice ou d'une tierce partie ne peut être interprété comme un changement de la position respective des deux parties en ce qui concerne la question de la souveraineté ou des compétences territoriales et maritimes sur l'île de Tromelin et les espaces maritimes environnants, ni comme une reconnaissance ou un soutien aux positions respectives des parties sur cette question.

L'article 3 fixe la liste non exhaustive des domaines de coopération possibles :

- la protection de l'environnement marin, la conservation et la promotion de la biodiversité marine et terrestre ;

- la ressource halieutique ;

- l'observation des phénomènes naturels dans la région ;

- la recherche archéologique.

D'autres sujets pourront être ultérieurement ajoutés à cette liste par le biais de conventions spécifiques. Trois d'entre elles ont été ainsi conclues portant respectivement sur l'environnement, la pêche et l'archéologie.

L'article 7 traite des dispositions sur la propriété intellectuelle et conserve un caractère très général.

Un comité de cogestion (article 8) est institué afin de mettre en oeuvre les objectifs de l'accord. Coprésidé par les deux parties, il sera composé de délégations comprenant un nombre égal de membres, et se prononcera par consensus. Ses attributions, définies et exercées d'un commun accord, sont précisées dans les conventions d'application.

Les parties s'engagent à prendre les mesures d'application nécessaires à la mise en oeuvre prompte et effective de l'accord conformément à leur droit interne (article 10).

L'accord est conclu pour une durée de cinq ans, tacitement renouvelable pour une nouvelle période de cinq ans, à moins que l'une des parties ne notifie, par voie diplomatique, sa volonté d'y mettre fin, six mois avant son échéance. Des amendements à l'accord peuvent être proposés par écrit par l'une des parties. Ils ne peuvent être adoptés que par consentement mutuel des parties.

Tout différend portant sur l'interprétation ou l'application de l'accord, qui n'aurait pas été réglé par voie de consultations dans les meilleurs délais, sera résolu par des moyens pacifiques convenus d'un commun accord conformément au droit international. Le français est la seule langue de l'accord.

2° Convention d'application portant sur la cogestion en matière environnementale relative à l'île de Tromelin et à ses espaces maritimes environnants.

Cette convention s'applique à l'île de Tromelin, à sa mer territoriale et à sa zone économique, telle que définie dans la carte annexée.

Elle prévoit la constitution d'un groupe d'experts franco-mauriciens chargé de préparer un état des lieux environnemental, puis un schéma directeur de l'environnement, ce dernier portant sur la protection et la valorisation du patrimoine naturel ainsi que la gestion durable des écosystèmes. Une fois réalisées les deux premières étapes, la création d'une ou de plusieurs aires marines protégées sera le cas échéant décidée. Les deux parties élaboreront conjointement un plan de lutte contre les déversements d'hydrocarbures et, plus généralement, contre toute atteinte à l'environnement (article 8).

Les recommandations du groupe d'experts seront proposées pour décision au comité de cogestion. Chaque partie s'engage à participer matériellement, financièrement ou par mise à disposition de personnel aux projets décidés par le groupe d'experts (article 9).

Les deux parties s'engagent à présenter conjointement les données et autres publications sur la gestion de l'environnement de l'île de Tromelin et de ses espaces maritimes environnants à la Commission de l'océan Indien, à la Conférence des parties à la convention sur la diversité biologique et au programme des Nations unies pour l'environnement (article 10).

3° Convention d'application portant sur la cogestion de la recherche archéologique sur l'île de Tromelin et dans ses espaces maritimes environnants.

Le champ d'application géographique de cette convention porte sur l'île de Tromelin, le platier et la mer territoriale.

Les parties s'engagent, suite aux campagnes de recherches effectuées en 2006 et en 2008, à mettre en place des actions conjointes :

- la constitution d'une équipe scientifique franco-mauricienne ;

- la contribution à une publication scientifique ;

- l'inventaire et l'analyse du mobilier archéologique mis à jour ;

- une exposition itinérante à Maurice, à La Réunion et en France métropolitaine ;

- la réalisation en commun d'une étude pour l'édification d'un lieu de mémoire, et la poursuite à La Réunion et à Maurice d'une tournée de conférences entamée en France métropolitaine.

Cette convention a pour toile de fond le projet de recherche archéologique « 1761, l'Utile, esclaves oubliés » qui, parrainé par l'UNESCO puis, en 2008, par le Comité français pour la mémoire et l'histoire de l'esclavage, vise à élucider les conditions de survie des esclaves abandonnés sur l'île de Tromelin et à mieux faire connaître la traite des esclaves dans l'Océan Indien. Un groupe d'experts est également constitué et les deux parties s'engagent à valoriser conjointement les recherches entreprises auprès de l'UNESCO et dans d'autres organisations internationales.

4° Convention d'application portant sur la cogestion des ressources halieutiques dans les espaces maritimes environnants de l'île de Tromelin.

Cette convention s'applique à la mer territoriale et à la zone économique au large de Tromelin telle que définie dans la carte annexée à l'accord.

L'interdiction de toute pêche est maintenue dans la mer territoriale dans l'attente des conclusions d'une étude sur l'état de la ressource halieutique.

Les parties s'engagent à mettre en oeuvre rapidement une politique commune de la pêche, en vue d'assurer la conservation et la gestion durable de la ressource halieutique, traitant notamment des sujets suivants : l'évaluation des stocks ; l'élaboration de mesures de gestion de la pêche ; les modalités de délivrance des licences de pêche (article 1er).

Cette politique commune de la pêche est définie par le comité de cogestion. Il lui appartient notamment d'adopter le plan de gestion ; d'arrêter la liste des navires autorisés à pêcher ; de déterminer si nécessaire les totaux admissibles de captures et d'en fixer les règles de répartition par navire ; de fixer le montant des redevances et leurs modalités de recouvrement ; d'établir le budget prévisionnel des dépenses liées à l'évaluation, à la mise en oeuvre du plan de gestion et à la surveillance ; de décider de l'affectation de la totalité des recettes sur la base d'une répartition équitable (article 3).

Le comité de cogestion est assisté par un groupe d'experts qui lui adresse des recommandations et dont le fonctionnement et la composition reprennent les mêmes dispositions que celles figurant dans les deux autres conventions d'application (article 4).

Les deux parties doivent en outre approuver conjointement, après discussion en comité de cogestion, un plan de gestion durable et responsable de la pêche dans les espaces maritimes environnants de l'île de Tromelin. Ce plan organise l'évaluation des stocks, prévoit les mesures de gestion et les conditions d'attribution des licences de pêche et développe une politique de surveillance adéquate. Il s'appuie sur une approche de précaution et une approche écosystémique et veille, par ailleurs, à la concertation avec la filière pêche (article 6).

La liste des navires de pêche autorisés à exercer leurs activités dans la zone économique au large de Tromelin est examinée et approuvée chaque année par le comité de cogestion, sur proposition du groupe d'experts. Elle peut être amendée par les deux parties d'un commun accord.

Les licences de pêche sont accordées en priorité aux navires de pêche battant pavillon français ou mauricien ayant un lien économique réel avec une des parties. Une liste complémentaire de navires battant pavillon d'un pays tiers peut être établie par le comité de cogestion en fonction de la ressource disponible, le cas échéant dans les limites du tonnage actuel des captures. La délivrance d'une licence à un navire tiers donne lieu au versement d'une contrepartie financière par l'armement demandeur, selon des modalités fixées par le comité de cogestion.

Une fois la liste des navires de pêche autorisés à pêcher approuvée par le comité de cogestion, les autorisations de pêche sont délivrées par la partie française aux navires battant pavillon français inscrits sur la liste ; par la partie mauricienne aux navires battant pavillon mauricien inscrits sur la liste ; par chacune des deux parties aux navires battant pavillon étranger inscrits sur la liste, ces derniers ne pouvant pêcher que s'ils sont munis des deux autorisations délivrées par chacune des parties.

Il est enfin spécifié que la partie française prend dans les meilleurs délais les actes administratifs nécessaires pour rendre applicables en droit interne les décisions du comité de cogestion et les notifie aussitôt aux autorités mauriciennes (articles 7 et 8).

Les parties s'engagent en outre à partager les données relatives à l'évaluation scientifique des stocks, aux déclarations de captures et au positionnement des navires par satellite, tout en maintenant leur caractère confidentiel aux fins de protection des intérêts économiques des armements concernés (article 9).

Chaque partie participe matériellement, financièrement ou par mise à disposition de personnel aux projets décidés par le groupe d'experts (article 11).

Les deux parties s'engagent à présenter conjointement les données et autres publications sur les ressources halieutiques localisées dans les espaces maritimes au large de l'île de Tromelin à l'Organisation des Nations Unies pour l'Alimentation et l'Agriculture, à la Commission thonière de l'Océan Indien et à la Commission de l'Océan Indien.

Enfin, l'article 13 précise que la procédure d'attribution des autorisations de pêche prévue à l'article 8 n'entrera en vigueur que lorsque chaque partie aura notifié à l'autre l'accomplissement des adaptations en droit interne éventuellement requises. Les Mauriciens ayant en effet indiqué qu'ils devraient vraisemblablement modifier leur législation, cette précision permet d'éviter tout risque de blocage du dispositif (par exemple s'agissant de la délivrance de licence à des navires battant pavillon d'Etat tiers).

III. - INTÉRÊTS POUR LA FRANCE

Ils sont principalement au nombre de trois.

1° Cet accord apaise sur le plan diplomatique un contentieux ancien entre la France et Maurice.

La France tire donc un avantage politique et diplomatique dans la région vis-à-vis d'un partenaire important pour le développement économique de La Réunion et contribue par la même occasion à conforter son image d'État riverain naturel dans la zone océan Indien où vivent un million de Français.

2° Cet accord pourrait contribuer à la solution d'autres contentieux dans la même zone en servant de référence sur le fond ou sur la méthode employée.

Quatre des cinq États membres de la Commission de l'océan Indien (COI), Madagascar, Maurice, Comores et France (Réunion) n'ont pas pu trouver de consensus concernant la souveraineté sur certaines îles de l'océan Indien ainsi que sur la délimitation et le contrôle de leurs zones économiques exclusives (ZEE). Cela concerne les îles du canal du Mozambique (Europa, Bassas da India, Juan de Nova, Glorieuses) et une île au Nord Ouest de La Réunion : Tromelin. Un accord a pu être trouvé en revanche entre les Seychelles et la France pour définir leur frontière maritime entre Assomption, Astove et les îles françaises des Glorieuses (accord du 19 février 2001). Le présent accord pourrait inspirer d'autres accords susceptibles d'aplanir les difficultés tout en contournant l'obstacle du différend sur la souveraineté du territoire concerné.

3° Cet accord présente aussi l'avantage de prévoir des démarches conjointes franco-mauriciennes auprès de plusieurs organisations régionales et internationales, contribuant de ce fait à manifester notre volonté de rechercher des solutions bilatérales :

- pour les questions environnementales auprès de la Commission de l'océan Indien (COI), de la Conférence des parties à la convention sur la diversité biologique, au programme des Nations unies pour l'environnement.

- pour les questions de pêche, auprès de la Commission thonière de l'océan Indien et de la COI et de l'Organisation des Nations unies pour l'alimentation et l'agriculture.

- pour les questions d'archéologie auprès de l'UNESCO.

Telles sont les principales observations qu'appelle l'accord-cadre entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Maurice sur la cogestion économique, scientifique et environnementale relative à l'île de Tromelin et à ses espaces maritimes environnants, signé à Port-Louis le 7 juin 2010 qui, portant sur une matière législative et étant relatif à l'organisation internationale, est soumis au Parlement en vertu de l'article 53 de la Constitution.

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,

Sur le rapport du ministre d'État, ministre des affaires étrangères et européennes,

Vu l'article 39 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi autorisant l'approbation de l'accord-cadre entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Maurice sur la cogestion économique, scientifique et environnementale relative à l'île de Tromelin et à ses espaces maritimes environnants, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État, sera présenté au Sénat par le ministre d'État, ministre des affaires étrangères et européennes, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

Article unique

Est autorisée l'approbation de l' accord-cadre entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Maurice sur la cogestion économique, scientifique et environnementale relative à l'île de Tromelin et à ses espaces maritimes environnants (ensemble deux annexes et trois conventions d'application), signé à Port-Louis le 7 juin 2010.

Fait à Paris, le 25 janvier 2012

Signé : FRANÇOIS FILLON

Par le Premier ministre :

Le ministre d'État, ministre des affaires étrangères et européennes,

Signé : ALAIN JUPPÉ