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28 mars 2012 : Energie nucléaire ( texte déposé au sénat - première lecture )

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N° 485

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2011-2012

Enregistré à la Présidence du Sénat le 28 mars 2012

PROJET DE LOI

autorisant l'approbation du protocole commun relatif à l'application de la convention de Vienne et de la convention de Paris,

PRÉSENTÉ

au nom de M. François FILLON,

Premier ministre

Par M. Alain JUPPÉ,

ministre d'État, ministre des affaires étrangères et européennes

(Envoyé à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Dans le cadre de l'Agence internationale de l'énergie atomique (AIEA), un protocole commun relatif à l'application de la convention de Vienne et de la convention de Paris a été adopté et ouvert à la signature le 21 septembre 1988. La France l'a signé le 21 juin 1989.

Cet instrument permet d'éviter les conflits de règles entre la convention de Paris du 29 juillet 1960 sur la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire (RCN) et la convention de Vienne du 21 mai 1963 relative à la responsabilité civile en matière de dommages nucléaires.

Cet instrument étend le champ territorial de la responsabilité civile nucléaire et coordonne les régimes de réparation dans l'hypothèse où surviendrait un accident nucléaire.

I. - CONTEXTE ET HISTORIQUE DE LA NÉGOCIATION DU PROTOCOLE COMMUN

Au commencement de l'industrie nucléaire, les gouvernements de nombreux pays industrialisés y ont vu la possibilité de disposer d'une source d'énergie illimitée ouvrant la voie à une croissance économique et une prospérité rapides. Ils étaient également conscients qu'il fallait trouver une solution qui concilie la nécessité de protéger le public des risques potentiellement illimités associés à la production d'énergie nucléaire, en garantissant une indemnisation suffisante des dommages que pourraient subir les tiers, avec l'impératif de lever les obstacles juridiques et financiers au développement de l'industrie nucléaire.

La convention de Paris du 29 juillet 1960 sur la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire1(*) (RCN) a été le premier instrument international en la matière. Cette convention, conclue dans le cadre de l'OCDE, a précédé des négociations conduites par l'AIEA qui ont abouti à la signature de la convention de Vienne du 21 mai 1963 relative à la responsabilité civile en matière de dommages nucléaires2(*).

Ces conventions mettent en place les principes fondant le régime international de responsabilité civile nucléaire. Celui-ci répond essentiellement aux cinq préoccupations suivantes :

- indemnisation rapide et facilitée des victimes sur le territoire d'un État sur lequel surviendrait un accident nucléaire provoquant des dommages ;

- indemnisation clarifiée des dommages transfrontaliers subis sur le territoire d'un État tiers dès lors qu'un accident survient sur le territoire d'un État partie à l'une des deux conventions ;

- responsabilité accrue dans l'encadrement du secteur électronucléaire, en complément de la mise en oeuvre de conditions de sûreté et de sécurité constamment améliorées ;

- contribution du nucléaire au bouquet énergétique, en lui accordant le bénéfice de la sécurité juridique par la limitation de la responsabilité des exploitants, s'agissant du périmètre du dommage, du montant dont ils seraient redevables et de la durée de leur responsabilité, tout en garantissant la disponibilité des fonds par l'obligation de maintenir une assurance ou toute autre garantie financière à hauteur de leur responsabilité,

- protection des industriels non exploitants intervenant dans la construction des installations nucléaires, dont la responsabilité en cas d'accident se trouve encadrée aux termes des conventions.

Aussi, le régime de la RCN est-il fondé sur les principes de la responsabilité objective (c'est-à-dire sans faute) et exclusive de l'exploitant. En contrepartie, sa responsabilité est limitée. En France, elle est aujourd'hui fixée à environ 91,5 M € en application de la convention de Paris. Une convention complémentaire, signée à Bruxelles le 31 janvier 1963 et ouverte aux États parties à la convention de Paris, prévoit une seconde tranche d'indemnisation à la charge de l'État (de 91 à 200 M €) ; une troisième tranche est à la charge des États partie à cette convention. Des protocoles modificatifs adoptés en 2004 porteront ces montants à 700 M €, 1,2 Md € et 1,5 Md € au total.

Dans l'ensemble des États concernés, le droit de la responsabilité civile des exploitants nucléaires est régi par des dispositions nationales d'application des différentes conventions pertinentes. La France est ainsi partie à la convention de Paris et à la convention complémentaire de Bruxelles.

Toutefois, pour des raisons historiques, les États de l'Est de l'Europe sont majoritairement parties à la convention de Vienne.

Les régimes internationaux de responsabilité nucléaire institués par les conventions de Paris et de Vienne sont restés pratiquement en l'état jusqu'à la fin des années 1980 : ni la convention de Paris ni celle de Vienne ne s'appliquaient aux dommages subis sur le territoire d'une partie à l'autre convention.

L'accident de Tchernobyl, en 1986, a toutefois incité les États parties aux conventions de Vienne et de Paris à établir un lien entre ces deux instruments. La communauté nucléaire internationale a alors entrepris d'examiner en profondeur les régimes de responsabilité et d'indemnisation existants afin de s'assurer que les victimes d'un accident nucléaire seraient protégées, en sachant qu'un tel accident pouvait avoir des effets transfrontaliers. Les juristes ont pris conscience de la nécessité d'étendre le plus possible la couverture géographique des conventions sur la responsabilité civile nucléaire. Certains pensaient qu'un tel élargissement du champ des conventions inciterait de nouveaux États à y adhérer.

En septembre 1986, moins de six mois après Tchernobyl, les experts de l'Agence de l'énergie nucléaire de l'OCDE et ceux de l'AIEA sont parvenus à la conclusion qu'un protocole commun reliant les conventions de Paris et de Vienne seraient la solution la plus efficace et la plus aisée. En octobre 1987, un groupe d'experts a été constitué pour l'élaborer. Le protocole commun relatif à l'application de la convention de Vienne et de la convention de Paris a été adopté et ouvert à la signature le 21 septembre 1988. Il est entré en vigueur le 27 avril 1992.

La France a signé le protocole commun le 21 juin 1989. Notre pays ne l'a cependant pas encore ratifié en raison de la disproportion entre les montants de responsabilité stipulés par les conventions de Paris et de Vienne. Toutefois, parmi les nouveaux États membres de l'UE qui ont fixé un montant de garantie financière inférieur à celui de la France (91,5 M € actuellement), seules la Bulgarie (49,1 M €) et la Slovaquie (75 M €) accueillent des installations électronucléaires. Le montant évoluera en France à 700 M € soit consécutivement à l'entrée en vigueur du protocole modificatif de la convention de Paris de 2004 dès sa ratification par le Royaume-Uni, la Belgique ou l'Italie, soit par l'adoption du projet de loi relatif à la protection des sources de rayonnement ionisant et à la responsabilité civile en matière nucléaire. Ce relèvement pourrait potentiellement accroître ce différentiel. Toutefois, les parties à cette convention ont prévu, au moyen d'une déclaration politique, d'assortir le dépôt de leur instrument de ratification du protocole modificatif d'une réserve de réciprocité. Le moment venu, la France formulera une telle réserve, dont le champ d'application n'est pas identique à celui de la réserve qu'elle s'apprête à formuler au moment du dépôt de son instrument de ratification du protocole commun.

L'approbation du protocole commun permettra d'atteindre deux objectifs :

- protéger les victimes ayant subi en France des conséquences d'un accident nucléaire qui aurait lieu sur le territoire d'un État partie à la convention de Vienne (inversement des victimes situées sur un tel territoire pourraient prétendre au dédommagement des conséquences d'un accident survenu en France dans la limite du montant de garantie fixé par la convention de Vienne) ;

- placer la France en posture de plaider efficacement et de manière cohérente, dans les enceintes internationales et dans le cadre de ses relations bilatérales, en faveur du régime international de responsabilité nucléaire constitué par les conventions de Paris, de Vienne et leur protocole commun.

L'accident de Fukushima a posé avec acuité la question du lien entre les conventions de Paris et de Vienne. Le rapport de la Cour des comptes sur les coûts de la filière nucléaire mentionne par ailleurs cette perspective.

II. - PRINCIPALES DISPOSITIONS DU PROTOCOLE COMMUN

Dans l'ensemble, le protocole commun permet aux États qui y adhèrent, ainsi qu'à une des conventions dites « de base » (convention de Paris et convention de Vienne) de bénéficier de la couverture assurée par l'autre convention. Ce protocole crée donc une passerelle entre les deux conventions et garantit de cette manière que seule l'une des deux conventions s'appliquera dans l'hypothèse d'un accident nucléaire.

L'article Ier définit les deux conventions entre lesquelles le protocole commun règlera les rapports : la convention de Vienne relative à la responsabilité civile en matière de dommage nucléaire du 21 mai 19633(*) et la convention de Paris sur la responsabilité civile dans le domaine de l'énergie nucléaire du 29 juillet 19604(*). Cet article précise également que le protocole commun s'appliquera pour tous les amendements ultérieurs à ces conventions dès lors qu'ils entreront en vigueur. La convention de Paris est entrée en vigueur pour 155(*) États6(*) et celle de Vienne pour 38 États7(*).

L'article II traite des conséquences pratiques de ce protocole pour les exploitants des installations nucléaires, qui sont soumis à une responsabilité exclusive et objective en cas d'accident nucléaire : l'exploitant d'une installation nucléaire située sur le territoire d'un État partie à l'une des deux conventions est responsable selon les termes de cette convention de tous dommages nucléaires subis sur le territoire des États partie à la convention de Paris ou à celle de Vienne. Cet article, qui étend géographiquement le régime de responsabilité des exploitants à un ensemble territorial constitué par la totalité des parties aux deux conventions de responsabilité civile nucléaire, constitue la passerelle entre ces deux conventions.

L'article III élimine les conflits qui auraient pu résulter d'une application simultanée des deux conventions à un accident nucléaire : la convention applicable en cas d'accident nucléaire est celle à laquelle est partie l'État sur le territoire duquel se trouve l'installation nucléaire accidentée ; la mise en oeuvre de l'autre convention est exclue. Cet article fixe également la règle de compétence dans l'hypothèse où un accident aurait lieu à l'occasion d'un transport de matières nucléaires. 

L'article IV complète l'article Ier en désignant expressément les articles des conventions de Paris et de Vienne qui, dans le cadre du protocole commun, doivent s'appliquer de manière uniforme aux parties aux deux conventions. Les articles concernés constituent véritablement le corps de la mise en oeuvre des principes de responsabilité civile nucléaire. Les articles des conventions exclus de ce périmètre concernent essentiellement des dispositions de procédure spécifiques à l'une ou l'autre de ces conventions.

L'article V stipule que le protocole commun est ouvert à la signature des Parties qui ont signé, ratifié ou adhéré à la convention de Paris ou à celle de Vienne entre le moment où il a été ouvert à la signature (le 21 septembre 1988) et jusqu'à son entrée en vigueur (le 27 avril 1992). La France a pour sa part signé ce protocole le 21 juin 1989, soit dans l'intervalle précité.

L'article VI précise les modalités de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhésion : les États parties à la convention de Paris ou à la convention de Vienne ayant signé le protocole commun selon les stipulations de l'article V pourront déposer leur instrument auprès du directeur général de l'AIEA, qui est le dépositaire de ce protocole.

Cette démarche sera effectuée par la France à l'issue de son processus d'approbation.

L'article VII précise les modalités d'entrée en vigueur du protocole commun : trois mois après l'accession de cinq États parties à la convention de Vienne et de cinq États parties à la convention de Paris. Après cette date, ce protocole entrera en vigueur, pout toute nouvelle partie, trois mois après qu'elle ait déposé son instrument de ratification, d'acceptation, d'approbation ou d'adhésion. Le protocole commun restera en vigueur aussi longtemps que le resteront les conventions de Vienne et de Paris.

L'article 22 de la convention de Paris et l'article XXV de la convention de Vienne stipulent que ces deux instruments ont été conclus pour une durée de dix ans à compter de la date de leur entrée en vigueur, et resteront ensuite en vigueur pour une durée de cinq ans (et ultérieurement, par périodes successives de cinq ans) à l'égard des parties qui n'auraient pas mis fin, pour ce qui les concerne, à l'application de ces conventions au terme de ces délais en donnant un préavis d'un an. L'article 22 alinéa c de la convention de Paris et l'article XXVI de la convention de Vienne prévoient les conditions pour la tenue d'une conférence de révision. Aucune partie n'a jusqu'à présent manifesté la volonté de mettre fin à l'application de ces conventions.

Les articles VIII et IX définissent les modalités selon lesquelles le protocole commun cesse de s'appliquer à une partie :

- soit parce qu'elle le dénonce par notification écrite adressée à son dépositaire ; la dénonciation prendra alors effet un an après la réception de cette notification ;

- soit parce qu'elle fait savoir au dépositaire qu'elle cesse d'être partie à la convention de Paris ou à celle de Vienne : le protocole commun cesse alors de s'appliquer à cette partie à la date à laquelle ce retrait prend effet.

Les articles X et XI énumèrent les obligations incombant au dépositaire : information des parties sur le statut des signatures et adhésions au protocole commun, conservation du texte original et délivrance des copies certifiées conformes.

Telles sont les principales observations qu'appelle le protocole commun relatif à l'application de la convention de Vienne et de la convention de Paris et, qui, comportant des dispositions de nature législative, est soumis au Parlement en vertu de l'article 53 de la Constitution.

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,

Sur le rapport du ministre d'État, ministre des affaires étrangères et européennes,

Vu l'article 39 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi autorisant l'approbation du protocole commun relatif à l'application de la convention de Vienne et de la convention de Paris, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État, sera présenté au Sénat par le ministre d'État, ministre des affaires étrangères et européennes, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

Article unique

Est autorisée l'approbation du protocole commun relatif à l'application de la convention de Vienne et de la convention de Paris fait à Vienne, le 21 septembre 1988, signé par la France, le 21 juin 1989, et dont le texte est annexé à la présente loi.

Fait à Paris, le 28 mars 2012

Signé : FRANÇOIS FILLON

Par le Premier ministre :

Le ministre d'État, ministre des affaires étrangères et européennes,

Signé : ALAIN JUPPÉ


* 1 http://www.oecd-nea.org/law/nlparis_conv-fr.html

* 2 http://www.iaea.org/Publications/Documents/Infcircs/1996/French/infcirc500_fr.pdf

* 3 http://www.iaea.org/Publications/Documents/Infcircs/1996/French/infcirc500_fr.pdf

* 4 http://www.oecd-nea.org/law/nlparis_conv-fr.html

* 5 La Suisse a bien ratifié la Convention mais celle-ci n'entrera en vigueur, à son égard, qu'au moment de l'entrée en vigueur du protocole d'amendement de 2004.

* 6 http://www.oecd-nea.org/law/paris-convention-ratification.html

* 7 http://www.iaea.org/Publications/Documents/Conventions/liability_status.pdf