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3 septembre 2014 : Prévention et élimination de la pêche illicite ( texte déposé au sénat - première lecture )

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N° 794

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2013-2014

Enregistré à la Présidence du Sénat le 3 septembre 2014

PROJET DE LOI

autorisant l'approbation de l'accord relatif aux mesures du ressort de l'État du port visant à prévenir, contrecarrer et éliminer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée,

PRÉSENTÉ

au nom de M. Manuel VALLS,

Premier ministre

Par M. Laurent FABIUS,

ministre des affaires étrangères et du développement international

(Envoyé à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

L'accord sur les mesures du ressort de l'État du port visant à prévenir, contrecarrer et éliminer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (dite « pêche INN ») a pour objectif d'assurer la conservation à long terme et l'exploitation durable des ressources biologiques marines et des écosystèmes marins. Il concerne la pêche INN proprement dite ainsi que les activités de soutien qui lui sont associées. Il constitue le premier véritable traité de niveau mondial portant sur cette question.

L'accord instaure des normes minimales obligatoires relatives à la surveillance, au contrôle et à l'inspection des navires de pêche dans les ports. Ses principales dispositions portent sur : la mise en place d'une autorisation préalable pour les navires de pêche souhaitant entrer dans les ports des Parties ; l'obligation pour les Parties d'interdire l'entrée dans leurs ports aux navires impliqués dans des activités de pêche INN ; la communication d'informations entre États parties ; la conduite des inspections portuaires. L'accord ne s'applique en principe qu'aux navires ne battant pas le pavillon de l'État du port.

L'accord comporte trente-sept articles, organisés en dix parties, et cinq annexes techniques.

DISPOSITIONS GÉNÉRALES (PARTIE 1) :

Définitions (article 1er) :

L'accord pose les définitions des principaux termes qu'il utilise. Pour la définition de la « pêche illicite, non déclarée et non réglementée » (dite pêche INN), il renvoie à la définition, longue et détaillée, contenue dans le Plan d'action international visant à prévenir, à contrecarrer et à éliminer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée adopté par l'OAA/FAO en 2001.

La notion d' « activités liées à la pêche » est, quant à elle, définie comme correspondant à « toute opération de soutien, ou de préparation, aux fins de la pêche, y compris le débarquement, le conditionnement, la transformation, le transbordement ou le transport des poissons qui n'ont pas été précédemment débarqués dans un port, ainsi que l'apport de personnel et la fourniture de carburant, d'engins et d'autres provisions en mer » (article 1d). Cette disposition reflète le souhait des négociateurs de ne pas cantonner cette définition aux seules opérations de pêche mais de l'élargir à toutes les activités qui contribuent à la pêche INN, telles que les activités de ravitaillement ou de transbordement. Le terme « navire » renvoie donc, dans le cadre de cet accord, non seulement aux navires de pêche proprement dits mais également aux navires dont l'utilisation est liée aux activités de pêche (article 1j).

Portée des règles de l'accord :

Les Parties doivent appliquer les règles édictées par l'accord aux « navires qui ne sont pas autorisés à battre [leur] pavillon et qui cherchent à entrer dans [leur(s)] port(s) ou qui se trouvent dans l'un de [leurs] ports ». Deux exceptions sont introduites (article 3 paragraphe 1) :

- pour les « navires d'un État voisin se livrant à une pêche artisanale de subsistance », à la condition que l'État du pavillon des navires visés et l'État du port coopèrent pour s'assurer que ces navires ne participent pas à des activités de pêche INN ;

- pour les « navires porte-conteneurs qui ne transportent pas de poisson ou, s'ils en transportent, seulement du poisson qui a [déjà] été débarqué », sous réserve que ces navires ne soient pas sérieusement soupçonnés de s'être livrés à des activités liées à la pêche INN.

Les règles posées par l'accord s'appliquent non seulement aux navires présents dans les ports des Parties mais aussi à ceux qui cherchent à y entrer (article 3, paragraphe 1), la simple demande d'entrée dans un port pouvant suffire pour déclencher une opération de contrôle.

L'article 3, paragraphe 4 précise que l'accord doit être appliqué de manière neutre par les Parties, sans discrimination en fonction de la nationalité des navires.

L'article 4 rappelle classiquement les règles gouvernant l'articulation des dispositions de l'accord avec le droit international et les autres instruments internationaux.

L'article 5 invite les Parties à intégrer les mesures relatives au contrôle de l'État du port dans leur législation nationale relative à la lutte contre la pêche INN.

L'article 6 prévoit, quant à lui, que les Parties coopèrent et échangent des informations entre elles et avec les organisations concernées, telles que l'OAA/FAO et les organisations régionales de gestion des pêches (ORGP).

ENTRÉE AU PORT (PARTIE 2) :

Les Parties sont tenues de désigner les ports dans lesquels elles accueillent des navires de pêche. Elles doivent en communiquer la liste à l'OAA/FAO. Les ports désignés doivent être équipés de moyens suffisants pour la conduite des inspections (article 7).

L'entrée dans les ports des Parties est subordonnée à la communication préalable par les navires de certaines informations de base. Ces informations doivent être communiquées suffisamment à l'avance pour que l'État du port puisse les examiner (article 8 et annexe A).

Sur la base des renseignements qu'elles détiennent, les autorités de l'État du port décident d'autoriser ou de refuser l'accès au port. Lorsqu'elles disposent de preuves suffisantes permettant d'établir qu'un navire demandant à entrer dans leur port s'est livré à des activités de pêche INN ou à des activités de soutien de cette dernière, les Parties sont tenues de refuser à ce navire l'accès à leurs ports (article 9 paragraphe 4). Si elles le laissent entrer, cela doit être exclusivement dans le but de l'inspecter et de prendre, à son encontre, des mesures appropriées au moins aussi efficaces que l'interdiction d'accès au port (article 9 paragraphe 5). Dans le cas d'un refus d'entrée au port, l'État du port est tenu de communiquer sa décision aux autorités de l'État du pavillon ainsi qu'aux États côtiers, aux ORGP et aux autres organisations internationales éventuellement concernées. Le principe d'interdiction d'accès au port ne s'applique pas en cas de détresse ou de force majeure (article 10).

Dans le cas où un navire suspecté de pêche INN se trouve dans le port d'une Partie (pour quelque raison que ce soit), cette dernière doit lui interdire d'utiliser les installations nécessaires au débarquement, au transbordement ou au traitement du poisson ou tout autre service portuaire (article 9 paragraphe 6).

UTILISATION DES PORTS (PARTIE 3) :

Même si elles ont autorisé un navire à entrer dans leur port, les Parties conservent la possibilité de lui refuser l'utilisation des installations et des services du port si elles constatent que le navire ne détient pas les autorisations requises pour se livrer à des activités de pêche ou s'il s'avère que les captures présentes à son bord ont une origine illicite (article 11 paragraphe 1). L'État du port doit alors notifier sa décision à l'État du pavillon et, le cas échéant, aux États côtiers, aux ORGP ou aux organisations internationales éventuellement concernées (article 11 paragraphe 3). Il en est de même lorsqu'il décide de lever l'interdiction, lorsque des preuves suffisantes lui permettent de le faire (article 11 paragraphes 4 et 5).

Cette interdiction ne s'applique pas dans les situations où la santé et la sécurité de l'équipage ou celle du navire sont en jeu ou lorsque le navire doit être mis au rebut.

INSPECTIONS ET ACTIONS DE SUIVI (PARTIE 4) :

Les Parties sont tenues d'effectuer un nombre annuel d'inspections qui soit « suffisant pour atteindre les objectifs [de l'accord] » (article 12 paragraphe 1). Elles sont incitées à se mettre d'accord sur des niveaux minimaux d'inspection (article 12 paragraphe 2).

L'organisation des contrôles doit prendre en compte certaines priorités, en particulier les demandes d'inspection de certains navires émanant d'autres États ou d'ORGP (article 12 paragraphe 3).

Les contrôles menés par les Parties doivent respecter des prescriptions minimales portant sur la conduite des inspections (article 13), le rapportage (article 14 et annexe C) et la communication des résultats aux autres États et organisations concernées (article 15). Les Parties sont également incitées à échanger leurs informations par voie électronique selon certains standards (article 16 et annexe D). L'accord fixe également des lignes directrices relatives à la formation des inspecteurs (article 17 et annexe E).

Si des activités de pêche INN sont constatées ou fortement suspectées, l'État du port est tenu d'en informer l'État du pavillon du navire et, le cas échéant, les États côtiers, ORGP ou organisations internationales concernées ainsi que l'État de nationalité du capitaine du navire. Il doit également prendre des mesures à l'encontre du navire en cause, en lui refusant l'utilisation des installations et services du port, sauf lorsque cela est indispensable pour la santé ou la sécurité de l'équipage et du navire (article 18).

Les Parties sont tenues de mettre à la disposition du public et des responsables du navire (propriétaire, exploitant ou capitaine) les informations relatives aux voies de recours à l'égard de toute mesure prises à l'encontre du navire (article 19).

RÔLE DE L'ÉTAT DU PAVILLON (PARTIE 5) :

Cette partie (article 20) est un rappel de la responsabilité et des obligations incombant à l'État du pavillon vis-à-vis de ses navires, déclinées dans le contexte particulier de cet accord.

L'État du pavillon est tenu :

- de demander à ses navires de coopérer avec l'État du port (article 20 paragraphe 1) ;

- de demander à l'État du port de procéder à l'inspection et à toute autre mesure appropriée à l'égard d'un navire battant son pavillon, en cas de présomption sérieuse pesant sur ce navire d'avoir une activité liée à la pêche INN (article 20 paragraphe 2) ;

- d'encourager ses navires à utiliser les ports des États mettant en oeuvre l'accord ou agissant de façon compatible avec ses dispositions (article 20 paragraphe 3) ;

- de mener une enquête « immédiate et complète » et de prendre des mesures « coercitives », lorsqu'une inspection de l'État du port permet de constater ou de suspecter fortement la participation d'un de ses navires à des activités de pêche INN (article 20 paragraphe 4) ;

- de faire rapport aux autres Parties et États du port appropriés et, le cas échéant, à d'autres États, ORGP et à l'OAA/FAO, des mesures prises à l'encontre de ses navires dont la participation à des activités de pêche INN a été établie à la suite de mesures prises par l'État du port (paragraphe 5) ;

- d'appliquer à ses propres navires des mesures qui ne soient pas moins efficaces que celles qu'il applique aux navires étrangers transitant dans ses ports (paragraphe 6).

BESOINS DES ÉTATS EN DÉVELOPPEMENT (PARTIE 6) :

Comme nombre d'autres instruments internationaux relatifs à l'environnement et au développement durable, cet accord contient des dispositions prenant en compte les besoins particuliers des États en développement (article 21). La prise en compte de ces besoins se traduit par une assistance technique et financière, dans le domaine relevant de l'accord, au profit des États en développement (paragraphe 1 et 5).

Cette assistance doit se fonder sur l'évaluation des besoins des États concernés et le souci d'éviter tout transfert à leur détriment de charges excessives résultant de la mise en oeuvre de l'accord (paragraphe 2).

Les Parties sont également tenues de coopérer à l'établissement de mécanismes de financement pour aider les États en développement (paragraphe 4) et d'établir, à cet effet, un groupe de travail ad hoc (paragraphe 6).

DISPOSITIONS FINALES :

Les parties 7, 8 et 9 traitent respectivement du règlement des différends, des pays tiers à l'accord et du suivi de sa mise en oeuvre.

La partie 10 contient les dispositions relatives à la signature/adhésion, à la ratification, à l'entrée en vigueur de l'accord ainsi qu'aux réserves, déclarations et amendements. Il faut en retenir que :

- le directeur général de l'OAA/FAO est le dépositaire de l'accord (article 36) ;

- l'entrée en vigueur de l'accord a lieu trente jours après la date du dépôt du vingt-cinquième instrument de ratification (article 29) ;

- des contrôles réguliers seront effectués pour vérifier l'application des règles édictées par l'accord, avec un premier bilan prévu quatre ans après son entrée en vigueur (article 24).

Dans la mesure où il a vocation à instaurer des normes minimales, l'accord n'admet ni réserves, ni exceptions (article 30).

Enfin, les cinq annexes évoquées traitent respectivement :

- des informations à fournir au préalable par les navires de pêche demandant l'autorisation d'entrer dans un port (annexe A) ;

- des procédures d'inspection de l'État du port (annexe B) ;

- des résultats de cette inspection (annexe C) ;

- du système d'information sur les mesures du ressort de l'État du port (annexe D) ;

- des lignes directrices pour la formation des inspecteurs (annexe E).

Telles sont les principales observations qu'appelle l'accord relatif aux mesures du ressort de l'État du port visant à prévenir, contrecarrer et éliminer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée. Cet accord comporte des dispositions de nature législative, telles que celles relatives aux opérations d'inspections prévues par l'article 13. Il doit donc être soumis préalablement au Parlement en vertu de l'article 53 de la Constitution.

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,

Sur le rapport du ministre des affaires étrangères et du développement international,

Vu l'article 39 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi relatif aux mesures du ressort de l'État du port visant à prévenir, contrecarrer et éliminer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État, sera présenté au Sénat par le ministre des affaires étrangères et du développement international, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

Article unique

Est autorisée l'approbation de l'accord relatif aux mesures du ressort de l'État du port visant à prévenir, contrecarrer et éliminer la pêche illicite, non déclarée et non réglementée (ensemble cinq annexes) signé à Rome le 19 novembre 2010, et dont le texte est annexé à la présente loi.

Fait à Paris, le 3 septembre 2014

Signé : MANUEL VALLS

Par le Premier ministre :

Le ministre des affaires étrangères et du développement international,

Signé : LAURENT FABIUS