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10 juin 2015 : Convention internationale : mercure ( texte déposé au sénat - première lecture )

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N° 511

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2014-2015

Enregistré à la Présidence du Sénat le 10 juin 2015

PROJET DE LOI

autorisant la ratification de la convention de Minamata sur le mercure,

PRÉSENTÉ

au nom de M. Manuel VALLS,

Premier ministre

Par M. Laurent FABIUS,

ministre des affaires étrangères et du développement international

(Envoyé à la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

I - CONTEXTE DE L'ADOPTION DE LA CONVENTION DE MINAMATA

Le mercure est un métal lourd à la fois persistant, très toxique, bioaccumulable et pouvant être dispersé sur une longue distance. Conscient des impacts très nocifs de cette substance sur la santé humaine et l'environnement, la communauté internationale a décidé, en février 2009 lors du 25ème Conseil d'administration (CA) du Programme des Nations unies pour l'environnement (PNUE), d'établir un instrument juridiquement contraignant. Au terme de cinq sessions de négociations où la France et l'Union européenne (UE) ont été très engagées, la convention de Minamata a été adoptée en janvier 2013 sous l'égide du PNUE par cent quarante Etats.

Par la mise en place de contrôles et de mesures de réduction du mercure tout au long de son cycle de vie, de son extraction à son stockage en tant que déchet, les dispositions de cette convention permettront de protéger la santé humaine et l'environnement des rejets et des émissions anthropiques de cette substance dans la biosphère.

La France et l'Union européenne, ainsi que cent vingt-six Etats ont signé la convention ouverte à signature depuis le 10 octobre 2013, à la suite de la Conférence des plénipotentiaires de la convention de Minamata sur le mercure à Kumamoto (Japon). En mars 2015, dix Etats l'ont ratifiée (Djibouti, Etats-Unis, Gabon, Guinée, Guyana, Lesotho, Monaco, Paraguay, Uruguay).

Aucun Etat de l'Union européenne n'a ratifié à ce jour la convention, un dépôt coordonné de tous les instruments de ratification des pays de l'Union et de l'Union européenne est prévu, une fois que l'Union européenne aura finalisé son processus de ratification. Pour cela, une décision du Conseil de l'Union européenne, autorisant l'UE à ratifier la convention, devra être adoptée. Elle sera proposée une fois que le droit européen aura été modifié pour être en conformité avec la convention.

II. - PORTEE DE LA CONVENTION

La convention contient trente-cinq articles ainsi que cinq annexes :

Le Préambule rappelle les principes de la Déclaration de Rio1(*) sur l'environnement et le développement incluant, entre autres, les responsabilités communes mais différenciées des Etats. Il souligne également la complémentarité de la convention de Minamata avec les autres accords internationaux relatifs à l'environnement, précisant qu'il n'y a pas lieu de créer une hiérarchie entre la convention et d'autres instruments internationaux. Enfin, le Préambule note que rien n'empêche une Partie de prendre d'autres mesures nationales conformes aux dispositions de la présente convention dans le souci de protéger la santé humaine et l'environnement contre l'exposition au mercure.

L'article 1er définit l'objectif principal de la convention qui est de « protéger la santé humaine et l'environnement contre les émissions et rejets anthropiques de mercure et de composés du mercure ».

L'article 2 définit certains termes de la convention. On entendra notamment :

- par « extraction minière artisanale et à petite échelle d'or », l'extraction minière d'or par des mineurs individuels ou de petites entreprises dont les investissements et la production sont limités ;

- par « mercure », le mercure élémentaire (Hg[0], n° CAS : 7439 97 6) ;

- et par « composé du mercure », toute substance composée d'atomes de mercure et d'un ou de plusieurs atomes d'autres éléments chimiques qui ne peut être séparée en ses différents composants que par réaction chimique.

L'article 3 réglemente les conditions d'approvisionnement et de commerce du mercure.

S'agissant de l'extraction minière de mercure, les dispositions interdisent l'exploitation de nouveaux gisements dès l'entrée en vigueur du traité et imposent aux Parties une fermeture des mines existantes, au maximum 15 ans après leur ratification. Durant ce délai, le mercure issu de ces gisements ne pourra alimenter le secteur de l'orpaillage artisanal.

Pour les stocks existants, l'article incite également les Parties à recenser les stocks de mercure au-delà de cinquante tonnes et à lister les sources générant plus de dix tonnes de mercure par an. Des dispositions contraignantes sont également prévues pour la gestion du mercure issu du démantèlement des installations de production de chlore-alcali utilisant un procédé au mercure. S'agissant du commerce international de mercure, tous les échanges commerciaux de mercure feront l'objet d'une procédure de « consentement écrit » et ne seront autorisés que pour des utilisations ou stockages conformes aux dispositions de cette convention. Les Parties pourront importer du mercure en provenance des non-Parties, lorsque celles-ci auront fourni une certification prouvant l'origine de ce mercure.

Les articles 4, 5 et 6 établissent les conditions d'utilisation du mercure dans les produits ainsi que dans les procédés industriels. Ces articles établissent une liste de produits et de procédés industriels interdits à partir d'une date butoir ainsi que des listes de produits et de procédés pour lesquels l'usage du mercure doit être restreint en l'absence d'alternatives économiquement et techniquement viables. Un registre, tenu par le Secrétariat, recensera tous les produits et procédés non soumis à l'une ou l'autre des listes contenues dans les annexes A et B.

Les dispositions applicables aux produits contenant du mercure et aux procédés utilisant cette substance pourront faire l'objet de dérogations, d'une durée de cinq ans, renouvelable une fois sur demande justifiée à la Conférence des Parties

L'article 7 oblige les Parties sur le territoire desquelles sont menées des activités d'extraction minière et de transformation artisanales et à petite échelle d'or utilisant l'amalgamation de mercure pour extraire l'or du minerai à prendre des mesures pour réduire et si possible éliminer l'utilisation de mercure et de composés de mercure dans le cadre de ces activités. Les Parties déclarant avoir des pratiques « plus que négligeables » d'orpaillage utilisant du mercure sur leur territoire devront mettre au point des plans d'action nationaux visant à réduire ces usages de mercure et à réguler le commerce domestique de mercure destiné à cet usage (voir annexe C). Seul le mercure issu de l'extraction minière ne sera pas une source autorisée pour cet usage.

Les articles 8 et 9 détaillent les obligations des Parties pour le contrôle et, dans la mesure du possible, la réduction des émissions atmosphériques et des rejets dans le sol et l'eau de mercure. Pour cela, la Conférence des Parties devra établir des lignes directrices sur les inventaires et meilleures techniques disponibles. Concernant les émissions atmosphériques, les Parties devront prendre des mesures en vue de les réduire et pourront établir de manière volontaire des plans nationaux d'action visant à cet effet. Pour les cinq sources de mercure listées en annexe D, la construction de nouvelles installations devra obligatoirement s'accompagner de l'application des meilleures techniques disponibles. Concernant les rejets dans le sol et l'eau, l'article 9 oblige les Parties à identifier les sources de rejets de mercure significatives sous forme d'inventaires et à conduire des actions contenues dans cet article. Un inventaire des sources émettrices de mercure actualisé devra également être tenu par les Parties.

Les articles 10 et 11 détaillent les obligations des Parties concernant la gestion du stockage écologiquement rationnel du mercure et des déchets de mercure. En l'absence d'éléments précis dans le texte, la Conférence des Parties devra adopter des dispositions contraignantes pour la gestion des déchets contenant du mercure et pourra également les étendre au stockage du mercure. Les lignes directrices développées par la convention de Bâle sur les mouvements transfrontières des déchets dangereux2(*) serviront de base pour définir les modalités des importations et exportations de déchets contenant du mercure.

L'article 12 encourage les Parties à élaborer des stratégies appropriées pour identifier et évaluer les sites contaminés par du mercure. La Conférence des Parties adoptera des orientations sur la gestion des sites contaminés.

L'article 13 détaille le mécanisme de financement de la convention de Minamata qui sera assuré par la caisse du Fonds pour l'environnement mondial (FEM3(*)) qui fournira « les ressources financières nouvelles, prévisibles et adéquates pour couvrir les coûts de l'aide à la mise en oeuvre » de la convention de Minamata. Un programme international spécifique, abondé sur une base volontaire et dont l'institution hôte sera désignée lors de la première Conférence des Parties sera également établi afin de soutenir le renforcement des capacités et l'assistance technique,

L'article 14 appelle les Parties à coopérer « en vue de fournir, dans les limites de leurs capacités respectives, un renforcement des capacités et une assistance technique appropriés » aux pays en développement, en particulier par le biais de coopérations bilatérales et de partenariats, notamment avec le secteur privé ou en lien avec les autres accords multilatéraux sur l'environnement concernant les produits chimiques et les déchets. Les Parties devront également promouvoir et faciliter les technologies alternatives environnementales en particulier en direction des pays les moins avancés et des petits Etats insulaires afin de renforcer leurs capacités à mettre en oeuvre la convention. La Conférence des Parties sera amenée à faire des recommandations sur la mise en oeuvre de cet article et sur son amélioration.

L'article 15 décide de l'établissement, dès l'entrée en vigueur de la convention, d'un comité de mise en oeuvre et de respect des obligations. De nature facilitatrice, ce comité sera composé de 15 membres, élus par la Conférence des Parties. Il pourra examiner des questions sur la base des communications écrites transmises par toute Partie concernant son respect des dispositions, des rapports nationaux soumis conformément à l'article 21, et des demandes formulées par la Conférence des Parties.

L'article 16 est dédié aux aspects sanitaires de la convention. Il encourage les Parties à identifier et protéger les populations à risques, promouvoir et mettre en oeuvre des programmes d'éducation et de prévention portant sur l'exposition professionnelle au mercure, promouvoir les services de soins de santé appropriés pour prévenir et traiter les populations affectées et mettre en place ou renforcer les capacités institutionnelles et moyens des professionnels de la santé sur les questions liées au mercure. La Conférence des Parties devra travailler sur ces questions en partenariat avec l'Organisation mondiale de la santé, l'Organisation internationale du travail et d'autres organisations intergouvernementales compétentes.

L'article 17 précise les modalités de la convention sur les échanges d'information. Les Parties sont encouragées à faciliter l'échange d'informations sur le mercure et ses composés (informations concernant le mercure et les moyens de réduire ou éliminer son utilisation, les solutions de remplacement techniquement et économiquement viables, les informations épidémiologiques concernant les effets sur la santé de l'exposition au mercure entre autres). Le Secrétariat facilite cet échange d'informations entre les Parties et avec les Secrétariats d'autres organisations compétentes. Chaque Partie devra désigner un correspondant national pour l'échange d'informations au titre de la convention.

L'article 18 encourage les Parties à prendre des mesures pour faciliter la diffusion de l'information, la sensibilisation et l'éducation du public aux problématiques liées au mercure et à ses composés. Cela passera notamment par des mécanismes existant tels que les registres des rejets et transferts de polluants, ou qui devront être créés.

L'article 19 appelle les Parties à coopérer pour développer et améliorer la recherche et la surveillance sur les utilisations, la consommation, les émissions atmosphériques et les rejets dans l'eau et le sol de mercure

L'article 20 indique que, sur une base volontaire, les Parties pourront soumettre des plans de mise en oeuvre nationaux pour s'acquitter de leurs obligations au titre de la convention au Secrétariat. Ces plans pourront être transmis à la Conférence des Parties pour recommandations. Les Parties pourront également se concerter sur des plans régionaux afin de faciliter la mise en oeuvre de la convention.

L'article 21 oblige les Parties à présenter un rapport à la Conférence des Parties, par l'intermédiaire du Secrétariat, sur les mesures qu'ils ont pris pour mettre en oeuvre les dispositions de la convention de Minamata. La première Conférence des Parties décidera de la périodicité et de la présentation de ces rapports.

L'article 22 stipule que la Conférence des Parties évaluera l'efficacité de la convention de Minamata, au plus tard six ans après sa date d'entrée en vigueur, sur la base des informations scientifiques, environnementales, techniques, financières et économiques disponibles.

L'article 23 institue la Conférence des Parties dont la première réunion sera convoquée par le directeur exécutif du PNUE au plus tard un an après l'entrée en vigueur de la convention. Lors de cette première réunion, elle adoptera par consensus son règlement intérieur et ses règles de gestion financière.

L'article 24 institue un Secrétariat dont le rôle sera notamment d'organiser les réunions de la Conférence des Parties, de faciliter l'octroi sur demande d'une assistance aux Parties, de soutenir les Parties dans le cadre de l'échange d'information concernant la mise en oeuvre de la convention. Le Secrétariat agira sous l'égide du PNUE. Une coordination et une coopération renforcées entre le Secrétariat et les secrétariats d'autres conventions sur les produits chimiques et les déchets pourront être envisagées.

L'article 25 détaille la procédure à adopter dans le cas de règlement de différends : un arbitrage, conformément à la procédure énoncée dans l'annexe E, ou une saisine de la Cour internationale de Justice pourront être demandés.

L'article 26 prévoit qu'un amendement à la convention ne pourra être adopté que lors d'une réunion des Parties, par consensus. Si aucun accord ne pouvait être trouvé, l'amendement pourrait être adopté par vote à la majorité des trois quarts des Parties présentes et votantes. Il entrera en vigueur le quatre-vingt-dixième jour après la ratification par les trois quarts au moins des Parties qui étaient Parties au moment où l'amendement a été adopté.

L'article 27 énonce que les annexes de la convention font partie intégrante du traité et que les annexes supplémentaires adoptées après l'entrée en vigueur de la convention auront exclusivement trait à des questions de procédure ou d'ordre scientifique, technique ou administratif. La procédure pour l'adoption d'un amendement à une annexe correspond à la procédure décrite dans l'article 26. L'amendement entrera ensuite en vigueur un an après son adoption, à l'exception des Parties s'étant notifiées auprès du Secrétariat dans ce délai.

L'article 28, sur les procédures de vote, stipule que chaque Etat partie dispose d'une voix. Les organisations régionales d'intégration économique, soit l'Union européenne, bénéficient, dans leur domaine de compétence, d'un nombre de voix égal au nombre de leurs Etats membres qui sont Parties à la convention.

L'article 29 ouvre la convention de Minamata à la signature de tous les Etats et organisations régionales d'intégration économique jusqu'au  octobre 2014.

Les articles 30, 31, 32 et 33 précisent les modalités de ratification, d'entrée en vigueur, de réserves et de retrait de la convention. La convention de Minamata entrera en vigueur le 90ème jour après le dépôt du cinquantième instrument de ratification. Aucune réserve ne peut être faite à la convention. Un retrait peut être obtenu, un an après la réception de la notification de retrait par le Dépositaire de la convention.

L'article 34 désigne le Secrétaire général de l'Organisation des Nations unies comme Dépositaire de la convention de Minamata sur le mercure.

L'article 35 fait foi des textes anglais, arabe, chinois, espagnol, français et russe de la convention.

L'annexe A, rattachée à l'article 4, liste les produits interdits à une date butoir (piles et accumulateurs de lampes, cosmétiques et thermomètre notamment à partir de 2018-2020) et les produits n'ayant pas encore d'alternatives viables (amalgames dentaires). Les produits suivants sont exclus de l'annexe A : les produits essentiels à des fins militaires et de protection civile, les produits utilisés pour la recherche, les produits pour lesquels aucune solution de remplacement faisable sans mercure n'est disponible, les produits utilisés dans des pratiques traditionnelles ou religieuses et enfin les vaccins contenant du thimérosal comme conservateur.

L'annexe B, rattachée à l'article 5, liste les procédés industriels utilisant du mercure et visés par une interdiction à la date butoir : soit la fabrication de chlore-alcali (à partir de 2025) et d'acéthaldéyde (à partir 2018) et les procédés visés par des mesures de réduction et d'amélioration, soit les procédés de fabrication de chlorure de vinyle monomère (VCM), de polyuréthane et de méthylate de sodium.

L'annexe C, rattachée à l'article 7, détaille les éléments qui devront être inclus dans les plans d'action volontaires de Parties déclarant avoir des pratiques « plus que négligeables » d'orpaillage utilisant du mercure sur leur territoire. Il s'agit notamment de l'établissement d'objectifs nationaux de réduction, de mesures pour faciliter la formalisation ou réglementation du secteur de l'extraction minière artisanale et à petite échelles d'or, de stratégies d'information pour les mineurs et de santé pour les mineurs et populations vulnérables et les mineurs, d'un calendrier de mise en oeuvre.

L'annexe D, rattachée à l'article 8, liste les sources ponctuelles d'émissions atmosphériques de mercure (centrales électriques alimentées au charbon, chaudières industrielles alimentées au charbon, installation d'incinération de déchets).

L'annexe E, rattachée à l'article 25, détaille les procédures d'arbitrage, par l'institution d'un tribunal arbitral (trois membres), et de conciliation par l'institution d'une commission de conciliation (trois membres).

Enfin, une loi autorisant la ratification de cette convention est nécessaire dans la mesure où plusieurs dispositions de l'accord relèvent de l'article 53 de la Constitution. En effet, l'article 13, paragraphe 1, prévoit un mécanisme de financement qui aura une incidence sur le budget de l'Etat français. Par ailleurs, la convention de Minamata porte sur les principes fondamentaux de la préservation de l'environnement qui constitue une matière législative définie par l'article 34 de la Constitution depuis l'entrée en vigueur de la loi constitutionnelle du 1er mars 2005.

Telles sont les principales observations qu'appelle la convention internationale de Minamata sur le mercure.

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,

Sur le rapport du ministre des affaires étrangères et du développement international,

Vu l'article 39 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi autorisant la ratification de la convention de Minamata sur le mercure, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'État, sera présenté au Sénat par le ministre des affaires étrangères et du développement international, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

Article unique

Est autorisée la ratification de la convention de Minamata sur le mercure ( ensemble cinq annexes), signée à Kumamoto le 10 octobre 2013, et dont le texte est annexé à la présente loi.

Fait à Paris, le 10 juin 2015

Signé : MANUEL VALLS

Par le Premier ministre :

Le ministre des affaires étrangères et du développement international

Signé : LAURENT FABIUS


* 1 Sommet de la Terre, Conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement, Brésil 3-14 juin 1992

* 2 Traité international (166 Etats membres) entré en vigueur le 5 mai 1992. Il a été conçu afin de réduire le transfert de déchets dangereux des pays développés vers les Pays en développement (PED). La convention a pour but de minimiser la quantité et la toxicité des déchets produits, et d'aider les PED à gérer de façon raisonnable les déchets, nocifs ou pas, qu'ils produisent.

* 3 Créé en 1991, le Fonds pour l'environnement mondial est une organisation internationale (176 Etats) financière indépendante soutenant des actions pour la préservation de l'environnement essentiellement dans les Pays en développement.