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28 janvier 1999 : Union européenne ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

N° 174

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès-verbal de la séance du 28 janvier 1999

PROJET DE LOI

autorisant la ratification du protocole établi sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, fait à Dublin le 27 septembre 1996,

PRÉSENTÉ

au nom de M. LIONEL JOSPIN

Premier ministre,

par M. HUBERT VÉDRINE

ministre des affaires étrangères.

(Renvoyé à la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

Traités et conventions.

 

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le Conseil de l'Union européenne, en application de l'article K. 3 paragraphe 2 point c) a établi le 27 septembre 1996 un protocole à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, signé le même jour par les représentants des Etats membres de l'Union européenne.

Ce protocole vise à définir des comportements de corruption active et de corruption passive « portant atteinte ou susceptible de porter atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes », dans lesquels sont impliqués des fonctionnaires communautaires ou nationaux.

Il vient compléter la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes établie le 26 juillet 1995, dans la mesure où ces intérêts financiers sont susceptibles de se trouver menacés par d'autres infractions pénales que la fraude affectant les recettes et les dépenses communautaires, notamment par « des actes de corruption commis par ou envers des fonctionnaires, tant nationaux que communautaires, responsables de la perception, la gestion ou la dépense des fonds communautaires soumis à leur contrôle ».

En permettant une approche harmonisée du concept de corruption et en demandant aux Etats membres d'envisager la prise en compte par les législations nationales des concepts de corruption de « fonctionnaire communautaire » et de « fonctionnaire national d'un autre Etat membre », le protocole autorise une lutte plus efficace contre de tels actes ayant des ramifications internationales.

L'article 1er définit la notion de fonctionnaire qui couvre d'une part le « fonctionnaire national » de l'Etat considéré, comme celui de tout autre Etat membre, d'autre part, le « fonctionnaire communautaire ».

Cette définition est envisagée de façon extensive. Néanmoins, la notion de « fonctionnaire national d'un autre Etat membre » est soumise à une double appréciation : d'une part, la personne visée doit disposer de cette qualité dans le droit national de l'Etat membre dont elle relève ; d'autre part, des poursuites ne peuvent être engagées par un autre Etat membre qu'à la condition que cette définition du « fonctionnaire national » soit compatible avec son propre droit interne.

Les articles 2 et 3 contiennent une définition des comportements de « corruption passive » et « corruption active » portant atteinte ou susceptible de porter atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes, que les Etats membres s'engagent à ériger en infractions pénales lorsqu'ils concernent des « fonctionnaires » entrant dans les définitions développées à l'article 1er.

L'article 4 édicte un principe d'« assimilation » reproduisant, s'agissant de la corruption portant atteinte ou susceptible de porter atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes, le principe énoncé par
l'article 209 A du traité instituant les Communautés européennes, relatif à la lutte contre la fraude portant atteinte à ces mêmes intérêts.

De même que pour les infractions de « fraude » envisagées par la convention du 26 juillet 1995, le protocole reprend, pour les infractions de « corruption » visées aux articles 2 et 3, l'exigence d'un minimum de sanctions (article 5) : « sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives, incluant, au moins dans les cas graves, des peines privatives de liberté pouvant entraîner l'extradition. »

Ces sanctions pénales nationales ne sont pas exclusives des poursuites disciplinaires susceptibles d'être engagées par les autorités compétentes.

Le protocole reprend les mêmes règles de compétence (article 6) que celles posées pour la convention, ajoutant néanmoins, compte-tenu de la nature particulière des personnes visées (« fonctionnaires communautaires ») un critère territorial supplémentaire lié au siège de l'institution des Communautés européennes éventuellement concernée. La même possibilité de réserve que sur les dispositions de la convention est ouverte et la France déposera, s'agissant des actes de corruption commis par un ressortissant français à l'étranger, une déclaration reprenant les conditions d'engagement des poursuites posées aux articles 113-6 et 113-8 du code pénal (texte joint en annexe).

Le protocole reprend (article 7) les principes relatifs à la responsabilité pénale des chefs d'entreprise (article 3 de la convention), à l'extradition (article 5 de la convention, et notamment l'application du principe « aut dedere, aut judicare »), et à la coopération entre Etats membres (article 6 de la convention).

De même, sont reprises les dispositions relatives à l'application du principe « ne bis in idem » (article 7 de la convention), à la liberté pour les Etats membres d'envisager des dispositions plus répressives que celles du protocole (article 9 de la convention), et à la communication d'informations à la Commission (article 10 de la convention).

Une compétence est reconnue à la Cour de Justice (article 8) pour connaître des différends entre Etats membres sur l'interprétation et l'application du protocole.

Une compétence lui est également reconnue sur certains articles du protocole pour connaître des différends entre Etats membres et Commission lorsque ceux-ci n'ont pu être réglés par voie de négociation. Il s'agit de l'article 1 relatif à la définition de l'expression « fonctionnaire » (à l'exception des dispositions relatives à l'appréciation de la qualité de « fonctionnaire national » et à l'engagement des poursuites à l'égard de cette catégorie de fonctionnaires), des articles 2 à 4 relatifs à la définition des actes de corruption active et passive portant atteinte ou susceptible de porter atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes, et de l'article 7 paragraphe 2 troisième tiret visant la communication d'informations par les Etats membres à la Commission.

Les dispositions finales du protocle (articles 9 à 12) sont calquées sur celles de la convention. Le protocole entrera en vigueur quatre-vingt-dix jours après que le dernier Etat de l'Union aura accompli les formalités de ratification qui lui incombent. Toutefois il ne pourra entrer en vigueur avant la convention elle-même (article 9).

Il est ouvert à l'adhésion de tout Etat qui deviendrait membre de l'Union (article 10).

Aucune réserve, autre que celles autorisées à l'article 6 relatif aux règles de compétence, n'est permise (article 11).

Le dépositaire du protocole est le Secrétaire général du Conseil de l'Union européenne (article 12).

Telles sont les principales observations qu'appelle le protocole à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, fait à Dublin le 27 septembre 1996 qui, comportant des dispositions relevant du domaine de la loi, est soumis au Parlement en vertu de l'article 53 de la Constitution.

PROJET DE LOI

Le Premier ministre,

Sur le rapport du ministre des affaires étrangères,

Vu l'article 39 de la Constitution,

Décrète :

Le présent projet de loi autorisant la ratification du protocole établi sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, fait à Dublin le 27 septembre 1996, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat, sera présenté au Sénat par le ministre des affaires étrangères, qui sera chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion.

Article unique

Est autorisée la ratification du protocole établi sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne à la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, fait à Dublin le
27 septembre 1996, et dont le texte est annexé à la présente loi.

Fait à Paris, le 27 janvier 1999

Signé : LIONEL JOSPIN

Par le Premier ministre :

Le ministre des affaires étrangères,

Signé : HUBERT VÉDRINE

    
    

P R O T O C O L E
établi sur la base de l'article K. 3
du traité sur l'Union européenne
à la convention relative à la protection
des intérêts financiers
des Communautés européennes,
fait à Dublin le 27 septembre 1996

    
    

P R O T O C O L E
établi sur la base de l'article K. 3
du traité sur l'Union européenne
à la convention relative à la protection
des intérêts financiers des Communautés européennes

    Les Hautes Parties contractantes au présent protocole, Etats membres de l'Union européenne,
    Se référant à l'acte du Conseil de l'Union européenne du 27 septembre 1996,
    Désireuses de faire en sorte que leurs législations pénales contribuent de manière efficace à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes ;
    Reconnaissant l'importance de la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes, du 26 juillet 1995, pour la lutte contre la fraude affectant les recettes et les dépenses communautaires ;
    Conscientes du fait que les intérêts financiers des Communautés européennes peuvent être atteints ou menacés par d'autres infractions pénales, notamment celles constituant des actes de corruption commis par ou envers des fonctionnaires, tant nationaux que communautaires, responsables de la perception, la gestion ou la dépense des fonds communautaires soumis à leur contrôle ;
    Considérant que des personnes de nationalité différente, employées par des instances ou organismes publics différents, peuvent être impliquées dans de tels actes de corruption et qu'il importe, dans l'intérêt d'une action efficace contre de tels actes ayant des ramifications internationales, qu'il y ait convergence quant à l'appréciation, dans le droit pénal des Etats membres, de leur caractère répréhensible ;
    Constatant que la législation pénale de plusieurs Etats membres en matière de délits liés à l'exercice de fonctions publiques en général et en matière de corruption en particulier ne vise que les actes commis par ou envers leurs fonctionnaires nationaux et ne couvrent pas, ou ne couvrent que dans des cas exceptionnels, les comportements impliquant des fonctionnaires communautaires ou des fonctionnaires d'autres Etats membres ;
    Convaincues de la nécessité d'adapter les législations nationales dans la mesure où elles n'incriminent pas les actes de corruption qui portent atteinte ou sont susceptibles de porter atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes et dans lesquels des fonctionnaires communautaires ou des fonctionnaires d'autres Etats membres sont impliqués ;
    Convaincues également qu'une telle adaptation des législations nationales ne doit pas se limiter, pour ce qui est des fonctionnaires communautaires, aux actes de corruption active et passive, mais doit s'étendre à d'autres délits affectant ou susceptibles d'affecter les recettes ou les dépenses des Communautés européennes, y compris les délits commis par ou envers les personnes qui sont investies des responsabilités les plus élevées ;
    Considérant qu'il convient également d'établir des règles appropriées en matière de compétences et de coopération mutuelle, sans préjudice des conditions juridiques de leur application dans des cas concrets, y compris, le cas échéant, la levée d'immunités ;
    Considérant enfin qu'il convient de rendre les dispositions pertinentes de la convention relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes du 26 juillet 1995 applicables aux actes délictueux visés par le présent protocole,
conviennent des dispositions qui suivent :

Article 1er
Définitions

    Aux fins du présent protocole :
    1.  a)  L'expression « fonctionnaire » désigne tout fonctionnaire, tant communautaire que national, y compris tout fonctionnaire national d'un autre Etat membre ;
    b)  L'expression « fonctionnaire communautaire » désigne :
    -  toute personne qui a la qualité de fonctionnaire ou d'agent engagé par contrat au sens du statut des fonctionnaires des Communautés européennes ou du régime applicable aux autres agents des Communautés européennes ;
    -  toute personne mise à la disposition des Communautés européennes par les Etats membres ou par tout organisme public ou privé qui y exerce des fonctions équivalentes à celles qu'exercent les fonctionnaires ou autres agents des Communautés européennes.
    Sont assimilés aux fonctionnaires communautaires les membres des organismes créés conformément aux traités instituant les Communautés européennes, ainsi que le personnel de ces organismes, pour autant que le statut des fonctionnaires des Communautés européennes ou le régime applicable aux autres agents des Communautés européennes ne s'appliquent pas à leur égard ;
    c)  L'expression « fonctionnaire national » est interprétée par référence à la définition de « fonctionnaire » ou d'« officier public » dans le droit national de l'Etat membre où la personne en question présente cette qualité, aux fins de l'application du droit pénal de cet Etat membre.
    Néanmoins, lorsqu'il s'agit de poursuites impliquant un fonctionnaire d'un Etat membre et engagées par un autre Etat membre, ce dernier n'est tenu d'appliquer la définition de « fonctionnaire national » que dans la mesure où celle-ci est compatible avec son droit national.
    2.  L'expression « convention » désigne la convention, établie sur la base de l'article K. 3 du traité sur l'Union européenne, relative à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes du 26 juillet 1995 (cf. note 1) .

Article 2
Corruption passive

    1.  Aux fins du présent protocole, est constitutif de corruption passive le fait intentionnel, pour un fonctionnaire, directement ou par interposition de tiers, de solliciter ou de recevoir des avantages, de quelque nature que ce soit, pour lui-même ou pour un tiers, ou d'en accepter la promesse, pour accomplir ou ne pas accomplir, de façon contraire à ses devoirs officiels, un acte de sa fonction ou un acte dans l'exercice de sa fonction, qui porte atteinte ou est susceptible de porter atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes.
    2.  Chaque Etat membre prend les mesures nécessaires pour assurer que les comportements visés au paragraphe 1 sont érigés en infractions pénales.

Article 3
Corruption active

    1.  Aux fins du présent protocle, est constitutif de corruption active le fait intentionnel, pour quiconque, de promettre ou de donner, directement ou par interposition de tiers, un avantage, de quelque nature que ce soit, à un fonctionnaire, pour lui-même ou pour un tiers, pour qu'il accomplisse ou s'abstienne d'accomplir, de façon contraire à ses devoirs officiels, un acte de sa fonction ou un acte dans l'exercice de sa fonction, qui porte atteinte ou est susceptible de porter atteinte aux intérêts financiers des Communautés européennes.
    2.  Chaque Etat membre prend les mesures nécessaires pour assurer que les comportements visés au paragraphe 1 sont érigés en infractions pénales.

Article 4
Assimilation

    1.  Chaque Etat membre prend les mesures nécessaires pour assurer que, dans son droit pénal, les qualifications des infractions constituant un comportement tel que visé à l'article 1er de la convention et commises par ses fonctionnaires nationaux dans l'exercice de leurs fonctions sont applicables de la même façon aux cas dans lesquels les infractions sont commises par des fonctionnaires communautaires dans l'exercice de leurs fonctions.
    2.  Chaque Etat membre prend les mesures nécessaires pour assurer que, dans son droit pénal, les qualifications des infractions visées au paragraphe 1 du présent article et aux articles 2 et 3 et commises par ou envers les ministres de son gouvernement, les élus de ses assemblées parlementaires, les membres de ses plus hautes juridictions ou les membres de sa Cour des comptes dans l'exercice de leurs fonctions sont applicables de la même façon aux cas dans lesquels les infractions sont commises par ou envers les membres de la Commission des Communautés européennes, du Parlement européen, de la Cour de justice et de la Cour des comptes des Communautés européennes, respectivement, dans l'exercice de leurs fonctions
    3.  Si un Etat membre a adopté des lois spéciales portant sur des actes ou omissions dont les ministres de son gouvernement doivent répondre en raison de la position politique particulière qu'ils occupent dans cet Etat, le paragraphe 2 du présent article peut ne pas s'appliquer à ces lois, à condition que l'Etat membre garantisse que les lois pénales qui mettent en oeuvre les articles 2 et 3 et le paragraphe 1 du présent article visent aussi les membres de la Commission des Communautés européennes.
    4.  Les paragraphes 1, 2 et 3 s'entendent sans préjudice des dispositions applicables dans chaque Etat membre en ce qui concerne la procédure pénale et la détermination des juridictions compétentes.
    5.  Le présent protocole s'applique dans le plein respect des dispositions pertinentes des traités instituant les Communautés européennes, du protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes, des statuts de la Cour de justice, ainsi que des textes pris pour leur application, en ce qui concerne la levée des immunités.

Article 5
Sanctions

    1.  Chaque Etat membre prend les mesures nécessaires pour assurer que les comportements visés aux articles 2 et 3, ainsi que la complicité et l'instigation auxdits comportements, sont passibles de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives, incluant, au moins dans les cas graves, des peines privatives de liberté pouvant entraîner l'extradition.
    2.  Le paragraphe 1 s'entend sans préjudice de l'exercice des pouvoirs disciplinaires par les autorités compétentes à l'encontre des fonctionnaires nationaux ou des fonctionnaires communautaires. Dans la détermination d'une sanction pénale à imposer, les juridictions nationales peuvent prendre en compte, selon les principes de leur droit national, toute sanction disciplinaire déjà imposée à la même personne pour le même comportement.

Article 6
Compétence

    1.  Chaque Etat membre prend les mesures nécessaires pour établir sa compétence à l'égard des infractions qu'il a instituées, conformément aux articles 2, 3 et 4, dans les cas où :
    a)  L'infraction est commise, en tout ou en partie, sur son territoire ;
    b)  L'auteur de l'infraction est un de ses ressortissants ou un de ses fonctionnaires ;
    c)  L'infraction est commise à l'encontre d'une des personnes visées à l'article 1er ou d'un des membres des institutions visées à l'article 4, paragraphe 2, qui est un de ses ressortissants ;
    d)  L'auteur de l'infraction est un fonctionnaire communautaire au service d'une institution des Communautés européennes ou d'un organisme créé conformément aux traités instituant les Communautés européennes et ayant son siège dans l'Etat membre concerné.
    2.  Tout Etat membre peut déclarer, lors de la notification prévue à l'article 9, paragraphe 2, qu'il n'applique pas ou n'applique que des cas ou dans des conditions spécifiques, une ou plusieurs des règles de compétence énoncées au paragraphe 1, point b, c, et d.

Article 7
Relation avec la convention

    1.  Les dispositions de l'article 3, de l'article 5, paragraphes 1, 2 et 4, et de l'article 6 de la convention s'appliquent comme s'il y avait une référence aux comportements visés aux articles 2, 3 et 4 du présent protocole.
    2.  Les dispositions suivantes de la convention s'appliquent également au présent protocole :
    -  l'article 7, étant entendu que, sauf indication contraire fournie lors de la notification prévue à l'article 9, paragaphe 2, du présent protocole, toute déclaration au sens de l'article 7, paragraphe 2, de la convention vaut également pour le présent protocole ;
    -  l'article 9 ;
    -  l'article 10.

Article 8
Cour de justice

    1.  Tout différend entre Etats membres relatif à l'interprétation ou à l'application du présent protocole doit, dans une première étape, être examiné au sein du Conseil selon la procédure prévue au titre VI du traité sur l'Union européenne en vue d'une solution.
    A l'expiration d'un délai de six mois, si une solution n'a pu être trouvée, la Cour de justice des Communautés européennes peut être saisie par une partie au différend.
    2.  Tout différend relatif à l'article 1er, à l'exception du point 1 c, aux articles 2, 3 et 4 et à l'article 7, paragraphe 2, troisième tiret, du présent protocole entre un ou plusieurs Etats membres et la Commission des Communautés européennes, qui n'a pu être réglé par voie de négociation, peut être soumis à la Cour de justice des Communautés enropéennes.

Article 9
Entrée en vigueur

    1.  Le présent protocole est soumis à l'adoption par les Etats membres selon leurs règles constitutionnelles respectives.
    2.  Les Etats membres notifient au secrétaire général du Conseil de l'Union européenne l'accomplissement des procédures requises par leurs règles constitutionnelles respectives pour l'adoption du présent protocole.
    3.  Le présent protocole entre en vigueur quatre-vingt-dix jours après la notification prévue au paragraphe 2 par l'Etat, membre de l'Union européenne au moment de l'adoption par le Conseil de l'acte établissant le présent protocole, qui procède le dernier à cette formalité. Toutefois, si la convention n'est pas entrée en vigueur à cette date, le protocole entre en vigueur à la date d'entrée en vigueur de la convention.

Article 10
Adhésion de nouveaux Etats membres

    1.  Le présent protocole est ouvert à l'adhésion de tout Etat qui devient membre de l'Union européenne.
    2.  Le texte du présent protocole dans la langue de l'Etat adhérent, établi par le Conseil de l'Union européenne, fait foi.
    3.  Les instruments d'adhésion sont déposés auprès du dépositaire.
    4.  Le présent protocole entre en vigueur à l'égard de tout Etat qui y adhère quatre-vingt-dix jours après le dépôt de son instrument d'adhésion ou à la date de l'entrée en vigueur de ce protocole, si celui-ci n'est pas encore entré en vigueur au moment de l'expiration de ladite période de quatre-vingt-dix jours.

Article 11
Réserves

    1.  Aucune réserve n'est admise, à l'exception de celles prévues à l'article 6 paragraphe 2.
    2.  Tout Etat membre qui a formulé une réserve peut la retirer à tout moment, en tout ou en partie, en adressant une notification au dépositaire. Le retrait prend effet à la date de réception de la notification par le dépositaire.

Article 12
Dépositaire

    1.  Le secrétaire général du Conseil de l'Union européenne est dépositaire du présent protocole.
    2.  Le dépositaire publie au Journal officiel des Communautés européennes l'état des adoptions et adhésions, les déclarations et les réserves, ainsi que toute autre notification relative au présent protocole.
    En foi de quoi, les plénipotentiaires ont apposé leurs signatures au bas du présent protocole.
    Fait à Dublin, le 27 septembre 1996 en un exemplaire unique, en langues allemande, anglaise, danoise, espagnole, finnoise, française, grecque, irlandaise, italienne, néerlandaise, portugaise et suédoise, tous ces textes faisant également foi, exemplaire qui est déposé dans les archives du Secrétariat général du Conseil de l'Union européenne.

Déclaration de la République française

    « Lorsque les infractions prévues aux articles 2, 3 et 4 du présent protocole sont commises hors du territoire de la République, la France déclare, conformément aux dispositions de l'article 6, paragraphe 2, que la poursuite desdites infractions visant les personnes énumérées à l'article 6, paragraphe 1 (b, c et d), ne pourra être exercée qu'à la requête du ministère public. Cette poursuite devra être précédée d'une plainte de la victime ou de ses ayants droit ou d'une dénonciation officielle par l'autorité du pays où le fait a été commis. »
(cf. note 2)

NOTE (S) :

(1) J.O.C.E. no C  316 du 27 novembre 1995, p. 49

(2) TCA . - Imprimerie des Journaux officiels, Paris