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12 juin 2001 : Démocratie de proximité ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

N° 368

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès-verbal de la séance du 12 juin 2001

PROPOSITION DE LOI

tendant à conférer au comité des finances locales le caractère d'autorité administrative indépendante,

PRÉSENTÉE

Par MM. Jacques OUDIN, Louis ALTHAPÉ, Pierre ANDRÉ, Roger BESSE, Paul BLANC, Christian BONNET, Joël BOURDIN, Mme Paulette BRISEPIERRE, MM. Robert CALMEJANE, Gérard CÉSAR, Jean CHÉRIOUX, Gérard CORNU, Jean-Patrick COURTOIS, Désiré DEBAVELAERE, Xavier DARCOS, Luc DEJOIE, Jacques-Richard DELONG, Robert DEL PICCHIA, Christian DEMUYNCK, Charles DESCOURS, Michel DOUBLET, Daniel ECKENSPIELLER, Michel ESNEU, Bernard FOURNIER, Alain GÉRARD, Charles GINÉSY, Francis GIRAUD, Paul GIROD, Alain GOURNAC, Georges GRUILLOT, Hubert HAENEL, Emmanuel HAMEL, Alain HETHENER, Roger KAROUTCHI, Christian de LA MALÈNE, Patrick LASSOURD, René-Georges LAURIN, Dominique LECLERC, Jacques LEGENDRE, Jean-François LE GRAND, Roland du LUART, Max MAREST, Philippe MARINI, Paul MASSON, Bernard MURAT, Paul NATALI, Lucien NEUWIRTH, Mme Nelly OLIN, MM. Joseph OSTERMANN, Jacques PEYRAT, Henri de RICHEMONT, Louis SOUVET, Martial TAUGOURDEAU, René TRÉGOUËT, Alain VASSELLE et Jean-Pierre VIAL,

Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

Collectivités territoriales.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Alors que le deuxième alinéa de l'article 72 de notre Constitution affirme « Les collectivités territoriales (...) s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi », le Sénat, par l'adoption, le 26 octobre 2000, de la proposition de loi constitutionnelle n° 432 (Sénat 1999-2000) relative à la libre administration des collectivités territoriales et à ses implications fiscales et financières a voulu « renforcer la densité constitutionnelle du principe de libre administration ».

Sur cette même base, le moment semble venu d'assurer à l'élaboration des règles du financement des collectivités locales des conditions d'indépendance réelle. Rien ne justifie, en effet, dans le cadre des lois de décentralisation de 1982-1983, que l'on s'en remette aux seuls services de l'Etat -pouvoir exécutif- pour cette élaboration et, bien au contraire, tout appelle -sous réserve du respect de l'article 34 de la Constitution- à ce que cette même élaboration puisse être initiée dans un cadre indépendant.

La période actuelle, où les finances locales apparaissent relativement bien gérées, où elles sont globalement en équilibre et où la fiscalité locale tend à revenir à une certaine modération, semble propice à un débat sur ce thème.

Déjà, le rapport « Refonder l'action publique locale » remis à M. le Premier ministre le 17 octobre 2000 a préconisé de « refondre les finances locales » et de « moderniser la fiscalité locale » « pour conforter l'autonomie fiscale des collectivités territoriales ».

Alors que deux rapports du Gouvernement doivent être remis, en 2001, sur la réforme des finances locales et que l'effort d'investissement des collectivités territoriales apparaît toujours nécessaire pour compléter les investissements de l'Etat, force est de constater que la législation sur les finances locales présente encore des défauts sérieux : elle est, à l'évidence, d'une complexité toujours croissante et, ce, aux dépens des citoyens ; elle n'assure qu'une autonomie fiscale déclinante et entraîne même parfois une « délocalisation de la ressource », selon l'expression employée dès 1984 par la mission sénatoriale d'information chargée d'étudier le déroulement et la mise en oeuvre de la politique de décentralisation ; elle induit une capacité de péréquation en voie de paralysie malgré les espoirs nourris, en ce domaine, depuis la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire ; elle n'assure qu'une garantie partielle des ressources. Enfin, elle repose sur des bases de fiscalité locale dont la réforme a été systématiquement reportée depuis plusieurs années.

Le moment semble donc venu de réexaminer l'ensemble des dispositifs tendant à orienter les finances locales et de reprendre cette réflexion dès l'amont, c'est-à-dire en cherchant les voies d'une élaboration plus autonome des normes régissant les finances locales.

Créé par la loi n° 79-15 du 3 janvier 1979, le Comité des finances locales a acquis depuis cette date une triple compétence d'analyse -il est l'observatoire des finances locales-, de répartiteur et de régulateur pour le Gouvernement et le Parlement.

Le moment semble venu de consacrer l'autonomie d'exercice de cette triple compétence.

Tel est l'objet de la présente proposition de loi qui vous invite donc à conférer au Comité des finances locales la qualité nouvelle d'une autorité administrative indépendante.

Par autorité administrative indépendante, il faut entendre une entité dépourvue de la personnalité morale, mais échappant au contrôle hiérarchique ministériel, disposant, au nom de l'Etat, d'un pouvoir autonome d'avis ou de recommandation et de décision -de caractère normatif-et, parfois, d'un pouvoir de sanction.

Jusqu'à présent relativement imprécise, la notion d'autorité administrative indépendante est devenue plus substantielle au fur et à mesure qu'elle caractérisait un nombre croissant d'organismes. Selon le rapport public 2001 du Conseil d'Etat (Jurisprudence et avis), on compterait à l'heure actuelle 34 autorités administratives indépendantes, c'est-à-dire un nombre sensiblement supérieur à celui des entités expressément qualifiées comme telles par la loi.

Ces autorités administratives se répartissent, essentiellement, en trois grands secteurs :

- la protection des libertés, avec la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), la Commission d'accès aux documents administratifs (CADA), la Commission nationale de contrôle des interceptions de sécurité (CNCIS), la Commission de la déontologie de la sécurité et la Commission consultative du secret de la Défense nationale, le médiateur de la République ou le défenseur des Enfants ;

- la régulation économique, avec des organismes comme la Commission des opérations de bourse (COB), le Conseil de la concurrence, la Commission bancaire, la Commission des assurances, le Comité de politique monétaire de la Banque de France, la Commission des clauses abusives, la Commission des infractions fiscales, la Commission de la sécurité du consommateur, le Conseil de prévention et de lutte contre le dopage, la Commission de régulation de l'électricité, mais aussi l'Autorité de régulation et de contrôle de l'environnement sonore aéroportuaire ;

- enfin, la communication, l'information et la formation avec des entités comme le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), l'Autorité de régulation des télécommunications (ART), la Commission nationale de contrôle pour l'élection du Président de la République, la Commission pour la transparence financière de la vie politique, la Commission des comptes de campagne et des financements politiques, voire la Commission des sondages, le médiateur du Cinéma ou le Comité national d'évaluation des universités.

La présente proposition tend d'abord à fixer par détermination de la loi le caractère d'autorité administrative indépendante du Comité des finances locales, celui-ci relevant, semble-t-il, de la deuxième des catégories qui viennent d'être énoncées.

La proposition de loi tend ensuite à consacrer le caractère collégial des délibérations du Comité, garant du respect de la participation de chacun de ses membres.

La proposition de loi ébauche enfin, à compétences inchangées, la mise en place des moyens indispensables pour assurer l'indépendance même d'une telle autorité.

La question de l'autonomie financière du comité ne se pose pas.

Force est de constater que, parmi les autorités administratives indépendantes actuellement en activité, seule la Commission des opérations de bourse apparaît intégralement financée par des ressources autonomes : des redevances perçues sur l'activité des marchés financiers. La plupart d'entre elles trouvent un financement par le budget de l'Etat -soit sur les crédits du Premier ministre, soit sur le budget de l'Economie et des Finances ou d'un autre ministère- même si, pour certaines autorités, des redevances pour services rendus, ou des recettes commerciales ont été prévues.

Dans le cas précis du Comité des finances locales, l'article L.1211-5 du Code général des collectivités territoriales prévoit -ce qu'il n'y a pas lieu de remettre en cause- que ses ressources sont assurées par un prélèvement sur la dotation globale de fonctionnement ouverte par la loi de finances de l'année.

Toutefois, il vous est proposé de préciser que les crédits inscrits en loi de finances correspondront aux prévisions du Comité, de sorte qu'aucune pression budgétaire ne puisse être exercée sur celui-ci.

Outre l'autonomie financière, trois questions conditionnent l'indépendance d'une autorité : sa composition, les garanties statutaires accordées collectivement à ses membres, enfin les moyens qui lui sont dévolus.

La composition

La composition du Comité des finances locales est fixée par l'article L.1211-2 du Code général des collectivités territoriales et résulte de textes successifs et d'arbitrages entre catégories d'élus. Il n'est pas proposé de la modifier.

Il convient cependant de souligner le caractère original d'Autorité Indépendante composée majoritairement d'élus que revêtirait ainsi le comité des finances locales.

Le fait que onze représentants de l'Etat, désignés par décret, figurent déjà parmi les membres du comité aux côtés des soixante-quatre représentants des élus ne semble pas, à première vue, de nature à altérer le caractère d'autorité administrative indépendante conféré au comité.

Les garanties

Un règlement intérieur sera établi et garantira la collégialité des délibérations.

Les comptes du Comité seront soumis au contrôle de la Cour des Comptes.

Les moyens

Il s'agit d'assurer des moyens permettant au Comité de fonctionner dans une indépendance aussi large que possible par rapport aux services ministériels.

A cet effet, des moyens humains devront être rendus disponibles. Certes, la mise à disposition de personnels par les ministères, avec contrepartie financière sur le budget du Comité des finances locales, est possible, mais des alternatives sont ouvertes par la mise à disposition éventuelle de fonctionnaires (avec contreparties financières) qui auraient pu acquérir une expertise dans le domaine des finances locales comme des fonctionnaires des collectivités territoriales ou des membres du personnel des assemblées parlementaires. De même, paraît-il opportun de prévoir le recrutement d'employés contractuels et, de façon plus épisodique, le recours à des experts ou à des personnalités qualifiées.

Une mise à disposition de locaux, propriété de l'Etat, est, pour finir, rendue possible par convention.

Le rapport du Comité des finances locales est remis chaque année aux présidents des deux assemblées, au Premier ministre et transmis au Premier président de la Cour des Comptes.

Tel est l'objet de la présente proposition de loi que nous vous demandons de bien vouloir adopter.

PROPOSITION DE LOI

Article 1er

L'article L.1211-1 du Code général des collectivités territoriales est complété par un second alinéa ainsi rédigé :

« Le comité constitue une autorité administrative indépendante ».

Article 2

Le deuxième alinéa de l'article L.1211-4 du Code général des collectivités territoriales est complété par la phrase suivante :

« Le même rapport, remis concomitamment au Premier ministre et aux présidents des assemblées parlementaires, rend compte de l'activité du comité en tant qu'autorité administrative indépendante pendant l'année précédente. Il est transmis au Premier président de la Cour des Comptes ».

Article 3

A l'article L.1211-5 du Code général des collectivités territoriales, après les mots : « est prélevée » sont insérés les mots : « ,conformément aux prévisions fournies par le comité au ministre en charge des collectivités territoriales, ».

Article 4

L'article L.1211-5 du Code général des collectivités territoriales est complété par un second alinéa ainsi rédigé :

« Le président est ordonnateur des dépenses du comité. Il présente les comptes du comité au contrôle de la Cour des Comptes ».

Article 5

Après l'article L.1211-5 du Code général des collectivités territoriales, il est inséré un article additionnel ainsi rédigé :

« Art. L.1211-6 .- Le Comité des finances locales établit son règlement intérieur qui est publié au Journal Officiel de la République dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi n° .......... du .......... Ce règlement garantit le caractère collégial des délibérations du comité ».

Article 6

Après l'article L.1211-5 du Code général des collectivités territoriales, il est inséré un article additionnel ainsi rédigé :

« Art. L.1211-7.- I.- Les agents du comité sont nommés par le président. Ils sont placés sous son autorité exclusive. Ils ne peuvent recevoir d'instructions du Gouvernement.

« Des fonctionnaires de l'Etat et des fonctionnaires des collectivités territoriales sont, en tant que de besoin, mis à disposition du Comité des finances locales.

« Des agents contractuels peuvent être recrutés par le président du comité.

« Pour son activité, le Comité peut, en outre, faire appel à des experts ou à des personnalités qualifiées.

« II.- L'Etat met à disposition du Comité des finances locales les locaux nécessaires à son fonctionnement. Une convention est, à cette fin, conclue entre l'Etat et le président du comité, dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi n° .......... du ........... ».