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20 juin 2001 : Démocratie de proximité ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

N° 400

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 juin 2001

PROPOSITION DE LOI

tendant à instaurer le suffrage universel direct pour l'élection des représentants des communes dans les assemblées délibérantes des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre,

PRÉSENTÉE

Par MM. Jacques OUDIN, Daniel BERNARDET, Roger BESSE, Mme Paulette BRISEPIERRE, MM. Louis de BROISSIA, Michel CALDAGUÈS, Robert CALMEJANE, Xavier DARCOS, Philippe DARNICHE, Jean-Paul ÉMIN, Hubert FALCO, Philippe FRANÇOIS, Patrice GÉLARD, Hubert HAENEL, René-Georges LAURIN, Roland du LUART, Serge MATHIEU, Jean-Luc MIRAUX, Paul NATALI, Jacques PEYRAT, Martial TAUGOURDEAU et Jean-Pierre VIAL.

Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

Collectivités territoriales.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

La loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale a fortement stimulé le développement de l'intercommunalité en France. Les trois principales formes d'intercommunalité à fiscalité propre (communauté de communes, communauté d'agglomération et communauté urbaine) issues de cette loi ou rénovées par elle ont, en outre, été dotées de larges compétences et de moyens financiers importants. On sait aussi que l'intercommunalité renforcée et simplifiée, qui se met aujourd'hui en place, a pour but de créer un maillage de solidarités intercommunales étendu à l'ensemble du territoire.

· Le changement de paysage institutionnel provoqué par le succès de l'intercommunalité

Aujourd'hui, ce sont déjà 91 communautés d'agglomération et 14 communautés urbaines qui rassemblent près de 18 millions d'habitants. Avec les communautés de communes, le nombre d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre s'élève à 2 000, lesquels regroupent 23 486 communes où vivent plus de 40 millions d'habitants. Cette dynamique, créée par la loi, en raison notamment des incitations financières dont elle est assortie, et grâce aussi sans doute à la mise en oeuvre de la taxe professionnelle unique, outil de péréquation et de solidarité financières, a conduit à un développement rapide de la nouvelle intercommunalité qui fait que, sur les quelques 141 aires urbaines identifiées sur notre territoire, plus des deux tiers sont déjà dotées d'une structure intercommunale intégrée. Dans le monde rural, où l'intercommunalité classique des syndicats de communes était déjà bien ancrée, le même mouvement est perceptible et les communautés de communes, forme mieux adaptée à la solidarité rurale, se développent également.

Face à ce spectaculaire changement du paysage institutionnel, que certains ont même qualifié de « révolution tranquille de l'intercommunalité », il est devenu légitime et urgent de s'interroger sur la représentativité des organes placés à la tête des établissements publics de coopération intercommunale qui, outre leurs nouvelles compétences, disposent du pouvoir autonome de voter l'impôt et de pouvoirs de gestion accrus.

· L'intercommunalité, point de passage privilégié du financement et de la gestion des grands services locaux et des investissements communautaires

La loi du 12 juillet 1999 a renforcé le transfert des compétences des communes aux établissements publics de coopération intercommunale dans le but de faire de l'établissement public de coopération intercommunale le coeur même du financement et de la gestion de la plupart des services publics locaux. Ainsi, devraient être satisfaits, plus efficacement et à moindre frais, grâce au regroupement à l'échelon intercommunal, les besoins essentiels liés à la vie pratique quotidienne de nos concitoyens. Pour ces raisons, les établissements publics de coopération intercommunale sont appelés à gérer directement des budgets de plus en plus importants. En outre, la présence renforcée du niveau intercommunal modifie les relations financières des communes avec les départements, les régions et l'Etat, et il est clair que les communes sont plus fortes dans la négociation quand elles sont regroupées, comme il est clair aussi que l'Etat, la région et le département tendent à privilégier l'échelon intercommunal dans leur politique de subventions. Dans l'esprit d'un renforcement de la démocratie locale, une telle évolution est de nature à justifier que les membres des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale soient désormais choisis directement par les électeurs.

· Un consensus se dégage en faveur de l'élection au suffrage universel direct des assemblées intercommunales

Cette situation a favorisé l'émergence d'un consensus pour que l'élection des membres des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale ait lieu au suffrage universel direct.

Aussi convient-il de rappeler que l'élection des délégués intercommunaux au suffrage universel direct figurait déjà dans la proposition n° 10 de la mission d'information du Sénat, chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer les améliorations de nature à faciliter l'exercice des compétences locales (Sénat n° 447, (1999-2000), Président : M. Jean-Paul Delevoye - Rapporteur : M. Michel Mercier). La mission sénatoriale proposait d'instaurer le suffrage universel direct le jour où serait acquis le développement de l'intercommunalité de projet autour de structures à fiscalité propre, et sous réserve que la place des communes comme cellules de base de la démocratie locale soit préservée.

La commission sur l'avenir de la décentralisation confiée par le Gouvernement à notre collègue, M. Pierre Mauroy, est parvenue aux mêmes conclusions, en considérant toutefois que le degré de développement de l'intercommunalité à fiscalité propre le permettrait déjà (rapport remis au Premier ministre le 19 octobre 2000).

Notre collègue, M. Jean-Pierre Delevoye, président de l'Association des maires de France, n'a pas hésité à déclarer que « dans un souci de transparence démocratique, les délégués intercommunaux doivent pouvoir être clairement identifiés lors des élections municipales. »

Le ministre de l'Intérieur a d'ailleurs reconnu que le débat sur le suffrage universel direct dépassait les oppositions partisanes.

Il se dégage donc un vrai consensus pour qu'à l'échéance de 2007, les délégués intercommunaux des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre puissent être élus au suffrage universel direct et non plus désignés par le conseil municipal des communes membres.

Toutefois, l'institution du suffrage universel direct des délégués intercommunaux doit se faire dans le respect de deux principes essentiels à la cohésion de notre vie locale : il convient de maintenir le lien entre les électeurs de la commune et l'organe délibérant de la structure intercommunale dont la commune est membre. Il convient aussi de préserver le lien entre le conseil municipal de la commune et l'organe délibérant de la structure intercommunale. En effet, comme l'avait bien vu Tocqueville, l'attachement des citoyens à leur commune est tel que la liberté communale est ressentie par tous comme une garantie démocratique. Dans ces conditions, l'intercommunalité, qui est susceptible à terme de concentrer l'essentiel de la gestion des services locaux, doit malgré tout continuer à apparaître comme une émanation des communes souveraines, qui restent chargées, rappelons-le, de la gestion de la proximité.

Cette proposition de loi assure donc le maintien de l'identité communale et la légitimité de la représentation intercommunale.

· Les grands axes de la présente proposition de loi :

1. La concomitance des élections municipales et des élections intercommunales

La présente proposition de loi tient à renforcer le lien existant entre les communes et les nouvelles formes d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et, pour ce faire, elle pose le principe que les élections municipales et les élections intercommunales sont concomitantes.

Toutefois, les bulletins de vote doivent rester distincts. En effet, il n'est pas proposé de modifier l'actuel mode de scrutin utilisé pour l'élection des conseillers municipaux.

De même, conformément aux préconisations du Sénat et comme l'a prévu la loi du 12 juillet 1999, il n'est pas envisagé de modifier le mode de désignation actuel des délégués dans les groupements traditionnels (syndicats à vocation unique et syndicats à vocation multiple) qui conservent leur utilité pour l'accomplissement de tâches étroitement définies, sous le contrôle des communes membres, mais sans projet intégrateur. Ainsi, leur élection continue à être assurée par les conseils municipaux.

La présente proposition de loi n'a pas retenu l'idée qu'au cours d'une même opération électorale et au moyen d'un même bulletin de vote, on puisse désigner à la fois les conseillers municipaux et les conseillers intercommunaux. Cette solution, qui a inspiré un amendement déposé à l'Assemblée nationale lors de la discussion de la loi Chevènement, se traduit par le fait que les premiers élus de la liste siègent à la fois dans le conseil municipal et dans le conseil de la communauté (à hauteur du nombre de sièges dont disposerait la commune concernée) et que les élus suivants sur la liste ne siègent qu'au conseil municipal. Cette formule, qui préserve l'identité communale, instaure cependant un scrutin ambigu dans la mesure où la campagne municipale et la campagne intercommunale se confondraient. En outre, cette formule est difficilement applicable aux communes de moins de 2 500 habitants qui pratiquent le panachage. C'est sans doute la raison pour laquelle les premières propositions de réforme du mode de scrutin intercommunal ont prévu de n'appliquer le suffrage universel direct que pour les communes de 3 500 habitants et plus, ce qui revient à écarter de la réforme plus de 30 000 communes et à ne l'appliquer qu'à moins du sixième d'entre elles.

2. Un mode de scrutin différencié en fonction de la population de la commune membre et du nombre de sièges dont elle dispose dans l'organe délibérant

Le mode de scrutin retenu pour l'élection des délégués intercommunaux n'est pas unique : il est adapté à la taille de la commune et au nombre de sièges dont elle dispose dans l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale dont elle est membre.

Ainsi, il est proposé que les délégués intercommunaux soient élus au scrutin majoritaire à deux tours lorsque la commune dispose de quatre sièges ou moins pour la représenter dans le groupement ou lorsque sa population est inférieure à 3 500 habitants, quel que soit le nombre de sièges dont la commune dispose. Lorsque sa population est égale ou supérieure à 3 500 habitants et que la commune dispose de cinq sièges ou plus pour la représenter, l'élection a lieu à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel.

Dans le schéma que retient la présente proposition de loi, la circonscription électorale pour l'élection des délégués des communes au sein des communautés de communes, des communautés d'agglomération et des communautés urbaines demeurera la commune. La déclaration de candidature sera obligatoire dans toutes les communes. Les candidatures isolées seront interdites dès lors que la commune disposera de plus de quatre sièges au conseil communautaire. En effet, les candidatures devront obligatoirement faire l'objet d'un dépôt en préfecture, avec constitution de listes dans les communes où l'élection a lieu à la représentation proportionnelle. Les listes seront alors bloquées et le panachage interdit. Ainsi, chaque liste comprendra uniquement le nombre de noms correspondant au nombre de sièges dont la commune dispose au conseil communautaire. Enfin, ne pourra être candidat que celui qui est également candidat au conseil municipal. Cette mesure n'exclut pas qu'un candidat soit élu au conseil communautaire sans réussir à être élu au conseil municipal, mais, alors, c'est l'électeur lui-même qui aura choisi de rompre le lien entre le conseil municipal et le conseil communautaire.

La présente proposition de loi ne permet pas le vote pour des candidats non déclarés, alors que ces pratiques sont ouvertes aux électeurs des communes de moins de 2 500 habitants pour l'élection des conseillers municipaux. En effet, il a paru souhaitable que, pour les élections intercommunales, les candidatures soient clairement identifiées et donc obligatoirement déclarées. Dans la même logique, le panachage a été exclu. Enfin, dans l'hypothèse où il n'y aurait aucun candidat déclaré à l'élection intercommunale, et donc aucun élu, s'appliquera alors une disposition similaire à celle de l'article L. 5211-8 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) qui stipule qu'à défaut, pour une commune, d'avoir désigné ses délégués, cette commune est représentée au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale par le maire si elle ne compte qu'un délégué, par le maire et le premier adjoint dans le cas contraire.

La présente proposition de loi prévoit le mode de désignation des conseillers intercommunaux lorsqu'un établissement public de coopération intercommunale est créé ou élargi entre deux élections municipales : ce sont alors les conseillers municipaux qui élisent les conseillers intercommunaux dont le mandat ne s'achève qu'avec le renouvellement général des conseils de communauté.

Enfin, il arrive souvent que le maire d'une commune soit suffisamment occupé par les tâches municipales et préfère ne pas siéger au conseil communautaire. Aussi, a-t-il paru utile de prévoir que le conseiller municipal également délégué intercommunal, dans le cas où il viendrait à être élu maire de sa commune, puisse demander au conseil municipal d'élire un remplaçant parmi ses membres.

L'article 1er de la proposition de loi modifie l'article L. 5211-6 du CGCT afin de poser le principe de l'élection au suffrage universel direct des représentants des communes dans les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Il distingue les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre des autres établissements publics de coopération intercommunale qui conservent le mode d'élection existant à ce jour.

L'article 2 modifie l'article L. 5211-7 du CGCT afin de distinguer entre les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre et les autres établissements publics de coopération intercommunale. Pour le mode d'élection des premiers, il renvoie aux articles nouveaux du Code électoral créés par la présente proposition de loi. Pour les autres établissements publics de coopération intercommunale, il reprend le mode d'élection actuel : élection par les conseils municipaux au scrutin secret à la majorité absolue. Comme ce dernier mode d'élection ne concernera plus, à terme, que les syndicats de communes, lesquels peuvent choisir leurs représentants en dehors du conseil municipal (article L. 5212-7, alinéa 3), il n'est pas fait mention de l'obligation, devenue inutile, de choisir les représentants au sein des conseils municipaux.

Le troisième alinéa de cet article envisage l'élection des représentants des communes lorsque la création de l'établissement public de coopération intercommunale ou son extension a lieu entre deux élections générales ; dans ces cas précis, il est proposé d'utiliser l'ancien mode d'élection : les représentants sont élus par le conseil municipal en son sein. Le mandat des représentants est alors lié à celui du conseil municipal qui les a désignés et expire lors des élections générales suivantes.

L'article 3 modifie l'intitulé du Livre premier du Code électoral pour y inclure les élections intercommunales.

L'article 4 insère dix nouveaux articles dans le Code électoral concernant l'élection des représentants des communes au suffrage universel direct :

L'article L. 273-1 pose le principe que les élections municipales et intercommunales sont concomitantes mais donnent lieu à des bulletins de vote distincts.

L'article L. 273-2 pose que la circonscription de l'élection intercommunale est la commune, les électeurs de chaque commune choisissant ainsi leurs représentants à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale auquel leur commune appartient. Comme les élections municipales et les élections intercommunales sont concomitantes, le mandat de conseiller intercommunal dure six ans comme celui de conseiller municipal.

L'article L. 273-3 décrit le mode de scrutin applicable aux communes de moins de 3 500 habitants et aux communes disposant de quatre sièges ou moins au conseil communautaire. Il s'agit du scrutin majoritaire uninominal à deux tours.

L'article L. 273-4 décrit le mode de scrutin applicable aux communes de 3 500 habitants ou plus qui disposent de cinq sièges ou plus au conseil communautaire : il s'agit, dans ce cas, de la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sans panachage, ni vote préférentiel.

L'article L. 273-5 impose la déclaration de candidature en préfecture.

L'article L. 273-6 exige que tout candidat à l'élection intercommunale le soit aussi à l'élection municipale de la commune qu'il envisage de représenter.

L'article L. 273-7 et l'article L. 273-8 exigent du candidat à l'élection intercommunale les mêmes conditions que celles qui sont requises du candidat à l'élection municipale.

L'article L. 273-9 permet au conseiller municipal qui est également conseiller intercommunal de renoncer à son mandat de conseiller intercommunal lorsqu'il est élu maire. Pour exercer cette faculté, il lui suffit de demander au conseil municipal d'élire, parmi ses membres, son remplaçant.

L'article L. 273-10 envisage le cas où une commune n'aurait pas élu son ou ses délégués intercommunaux faute de candidat. Dans ce cas, la commune est représentée au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale par le maire quand elle ne dispose que d'un siège, par le maire et le premier adjoint quand elle dispose de plus d'un siège dans l'organe délibérant.

L'article 5 supprime l'article L. 5215-10 du CGCT.

En effet, cet article prévoit que les délégués intercommunaux aux conseils communautaires des communautés urbaines sont élus, à l'intérieur des conseils municipaux, au scrutin de liste à un tour et que la répartition des sièges s'opère selon les règles de la représentation proportionnelle à la plus forte moyenne. Compte tenu de la solution d'ensemble ici proposée, cette disposition particulière n'a plus lieu d'être.

L'article 6 modifie l'article L. 5211-8 du CGCT afin de préciser que le mandat des conseillers intercommunaux élus au suffrage universel direct n'est plus lié à celui des conseillers municipaux de la commune qu'ils représentent.

Telles sont les dispositions, Mesdames, Messieurs les Sénateurs, que nous vous proposons d'adopter afin d'assurer l'élection au suffrage universel direct des délégués intercommunaux des organes délibérants des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, c'est-à-dire, à terme, les communautés de communes, les communautés d'agglomération et les communautés urbaines.

PROPOSITION DE LOI

Article 1er

L'article L. 5211-6 du code général des collectivités territoriales est ainsi rédigé :

« Art. L. 5211-6. - Les établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre sont administrés par des conseils élus au suffrage universel direct.

« Les autres établissements publics de coopération intercommunale sont administrés par un organe délibérant composé de délégués élus par les conseils municipaux des communes membres. »

Article 2

Le I de l'article L. 5211-7 du même code est ainsi rédigé :

« I. - Les membres des conseils des communautés de communes, des communautés d'agglomération et des communautés urbaines sont élus dans les conditions prévues aux articles L. 273-1 et suivants du Code électoral.

« Les membres des organes délibérants des autres établissements publics de coopération intercommunale sont élus par les conseils municipaux, au scrutin secret, à la majorité absolue. Si, après deux tours de scrutin, aucun candidat n'a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un troisième tour et l'élection a lieu à la majorité relative. En cas d'égalité des suffrages, le plus âgé est déclaré élu.

« Nonobstant les dispositions du premier alinéa du I du présent article, lors de la création d'une communauté de communes, d'une communauté d'agglomération ou d'une communauté urbaine ou de leur élargissement à de nouvelles communes, les membres du conseil de communauté sont désignés par les conseils municipaux des communes intéressées parmi leurs membres, au scrutin secret, à la majorité absolue. Si, après deux tours de scrutin, aucun candidat n'a obtenu la majorité absolue, il est procédé à un troisième tour et l'élection a lieu à la majorité relative. En cas d'égalité des suffrages, le plus âgé est déclaré élu.

Le mandat de ces conseillers intercommunaux est alors lié à celui du conseil municipal qui les a désignés et, en tout état de cause, expire lors de l'installation du conseil de communauté suivant le renouvellement général des conseils de communauté. »

Article 3

L'intitulé du livre premier du code électoral est ainsi rédigé :

« ÉLECTIONS DES DÉPUTÉS, DES CONSEILLERS GÉNÉRAUX, DES CONSEILLERS MUNICIPAUX

ET DES CONSEILLERS INTERCOMMUNAUX ».

Article 4

Le livre premier du code électoral est complété par un titre cinquième ainsi rédigé :

« Titre V

« DISPOSITIONS SPÉCIALES

À L'ÉLECTION DES CONSEILLERS INTERCOMMUNAUX 

« Art. L. 273-1. - Les élections aux conseils des communautés de communes, des communautés d'agglomération et des communautés urbaines et les élections municipales sont concomitantes, mais donnent lieu à des votes distincts.

« Art. L. 273-2. - Pour l'élection des conseillers intercommunaux, la commune membre forme une circonscription électorale unique.

« Les conseillers intercommunaux sont élus pour six ans.

« Art. L. 273-3. - Dans les communes de moins de 3 500 habitants, quel que soit le nombre de sièges dont elles disposent au conseil de la communauté dont elles sont membres, et dans les communes de 3 500 habitants et plus lorsqu'elles disposent de quatre sièges ou moins, l'élection a lieu au scrutin majoritaire à deux tours.

« Nul n'est déclaré élu au premier tour de scrutin s'il n'a réuni :

« 1° - La majorité absolue des suffrages exprimés ;

« 2° - Un nombre de voix égal au quart des électeurs inscrits.

« Au second tour de scrutin, la majorité relative suffit. En cas d'égalité des suffrages, le plus âgé des candidats est élu.

« Art. L. 273-4. - Dans les communes de 3 500 habitants ou plus qui disposent de cinq sièges ou plus au conseil de la communauté dont elles sont membres, l'élection a lieu à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel. Sur chaque liste, les sièges sont attribués aux candidats dans l'ordre de présentation.

« Art. L. 273-5. - Quel que soit le mode de scrutin, la déclaration de candidature en préfecture est obligatoire.

« Art. L. 273-6. - Nul ne peut être candidat à l'élection intercommunale dans une commune s'il n'est aussi candidat à l'élection du conseil municipal de cette commune.

« Art. L. 273-7. - Nul ne peut être candidat à l'élection intercommunale dans une commune s'il ne satisfait pas aux conditions d'éligibilité applicables aux candidats à l'élection municipale.

« Art. L. 273-8. - Les fonctions de conseiller intercommunal sont soumises aux mêmes incompatibilités que celles de conseiller municipal.

« Art. L. 273-9. - Tout conseiller intercommunal élu maire peut renoncer à son mandat de conseiller intercommunal et demander au conseil municipal d'élire son remplaçant parmi les autres membres dudit conseil.

« Art. L. 273-10. - A défaut d'avoir élu ses délégués intercommunaux, la commune est représentée au sein de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale par le maire si elle ne compte qu'un délégué, par le maire et le premier adjoint dans le cas contraire. »

Article 5

L'article L. 5215-10 du code général des collectivités territoriales est abrogé.

Article 6

La première phrase du premier alinéa de l'article L. 5211-8 du même code est ainsi rédigée :

« Sans préjudice des dispositions des articles L. 2121-33 et L. 2122-10, et sauf pour les conseillers intercommunaux élus au suffrage universel direct, le mandat des délégués est lié à celui du conseil municipal qui les a désignés. »