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21 novembre 2001 : Gibier d'eau ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

Suppression de la cotisation "gibier d'eau"

N° 80

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 2001

PROPOSITION DE LOI

visant à supprimer la cotisation « gibier d'eau »,

PRÉSENTÉE

Par MM. Ladislas PONIATOWSKI, Roland du LUART, Alain VASSELLE, Michel CHARASSE, Pierre HÉRISSON, Jacques PELLETIER, Gérard LE CAM, Gérard LARCHER, Jean-Louis CARRÈRE, Xavier PINTAT, Philippe FRANÇOIS, Bernard DUSSAUT, Alain DUFAUT, Mme Jacqueline GOURAULT, MM. Pierre MARTIN et Robert CALMÉJANE,

Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des Affaires économiques et du Plan sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

Chasse et pêche.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

En proposant d'avancer à 2004 (et non plus 2010) la date d'interdiction des plombs pour la chasse au gibier d'eau, le ministère de l'environnement a relancé l'exaspération des chasseurs de gibier d'eau de notre pays. Le Sénat ne saurait pourtant être suspecté de méconnaître les risques du saturnisme, comme le démontre l'adoption récente du rapport de M. Gérard Miquel sur « les effets des métaux lourds sur l'environnement et la santé ». En revanche, aucun élément scientifique nouveau n'a semble-t-il été apporté pour justifier l'avancement de cette date. Le groupe « chasse-pêche » de la Haute Assemblée a manifesté unanimement son opposition à l'encontre de ce projet. Le communiqué de presse du 5 novembre dernier indique clairement :

« S'agissant du saturnisme, il a estimé - en accord avec le Conseil national de la chasse et de la faune sauvage (CNCFS) -, qu'aucun élément scientifique nouveau ne justifiait l'avancement à 2004 de la date d'interdiction de la grenaille de plomb dans les zones humides pour la chasse au gibier d'eau. Il souhaite donc vivement, dans le souci de ne pas pénaliser financièrement les chasseurs de gibier d'eau aux revenus modestes qui ont eu déjà à subir tant l'interdiction des fusils traditionnels que le raccourcissement des périodes de chasse, que la date initialement prévue - soit 2010 - soit maintenue dans l'arrêté gouvernemental à venir. A défaut de ce délai, la demande de fusils risque de se porter vers des armes étrangères, l'industrie française étant, en l'état, incapable de la satisfaire. »

Pour compléter cette description, il convient encore de signaler que des associations de défense de l'environnement ont attaqué devant le Conseil d'Etat la légalité de la chasse de nuit du gibier d'eau au regard de la législation communautaire.

Dans cette perspective d'un mécontentement croissant et assez largement justifié, il apparaît urgent de conduire une analyse rigoureuse de la cotisation spécifique que doivent acquitter les chasseurs de gibier d'eau. Fixée à 96 francs pour la saison en cours, et s'ajoutant aux autres cotisations départementale ou nationale de droit commun, cette redevance cynégétique a été créée en 1977 pour permettre à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage de conduire des études spécifiques sur les espèces de gibier d'eau.

Force est de constater que le produit de cette cotisation, de l'ordre de 20 millions de francs par an, n'est pas utilisé prioritairement de manière conforme à son objet. En effet, il n'est possible de « flécher » que de 4 à 5 millions de francs consacrés chaque année à des travaux d'études, somme à laquelle s'ajoutaient des subventions aux associations, mais aujourd'hui supprimées. Le reste du montant est affecté de fait aux dépenses générales de l'Office, ce que critiquent à bon droit les chasseurs de gibier d'eau qui paient ainsi « deux fois » pour ces dépenses et qui, par ailleurs, n'ont pas nécessairement la conviction que les études soient toujours conduites dans le sens d'une défense, scientifique et argumentée, de leur activité cynégétique.

Rappelons, à ce point de la réflexion, que la Haute Assemblée a toujours souhaité inscrire la chasse au gibier d'eau dans le cadre d'une approche scientifique et gestionnaire. Les propositions de loi déposées par nos éminents collègues Roland du Luart, Michel Charasse et Pierre Lefebvre, devenues la loi n° 98-549 du 3 juillet 1998, ont explicitement prévu que :

« Cet échelonnement des dates de fermeture entre le 31 janvier et le dernier jour du mois de février vise à assurer l'exploitation équilibrée et dynamique des espèces d'oiseaux concernées. Toutefois, pour les espèces ne bénéficiant pas d'un statut de conservation favorable et chassées pendant cette période, des plans de gestion sont institués.

« Ces plans visent à contrôler l'efficacité de l'échelonnement des dates de fermeture. Ils contribuent également à rétablir ces espèces dans un état favorable de conservation. Ils sont
fondés sur l'état récent des meilleures connaissances scientifiques et sur l'évaluation des prélèvements opérés par la chasse. »

Malheureusement, rien ne semble avoir été entrepris pour mettre au point ces plans de gestion, qui ont formellement disparu avec l'adoption de la « loi chasse » de l'année dernière, malgré les sommes versées par les chasseurs de gibier d'eau, qui auraient ainsi été judicieusement utilisées...

La présente proposition de loi conclut à la suppression de la cotisation gibier d'eau, sans méconnaître les conséquences financières - modestes mais certaines - qui peuvent en résulter. Deux arguments principaux la justifient.

Le premier argument tient au changement de statut des gardes de l'ONC. Le décret n° 2001-586 du 5 juillet 2001 (art. 17) a prévu la titularisation, dans un corps de la fonction publique d'Etat, des personnels de l'ONCFS appartenant au groupe 3, qui le demanderont. Cette demande doit être présentée dans le délai d'un an à compter de la publication dudit décret. Dès lors que cette titularisation sera devenue effective, les gardes devront être rémunérés par le budget général de l'Etat et non plus sur le produit des redevances cynégétiques versées directement à l'ONCFS. En effet, le Conseil constitutionnel a décidé (décision n° 94-351 DC du 29 décembre 1994) que les dépenses de personnel étaient des dépenses permanentes de l'Etat et qu'elles devaient figurer au budget tant en dépenses qu'en recettes. Selon le Conseil, les principes d'unité et d'universalité budgétaires :

« font obstacle à ce que des dépenses qui, s'agissant des agents de l'Etat, présentent pour lui par nature un caractère permanent ne soient pas prises en charge par le budget ou soient financées par des ressources que celui-ci ne détermine pas. »

Le mode de financement de l'ONCFS devra donc être reconsidéré à bref délai, au moins formellement, ce qui devra entraîner une réflexion de fond sur les sources de ce financement. Il n'est plus admissible, compte tenu de l'extension des missions de l'Office à des activités de plus en plus éloignées de la chasse, que les chasseurs en demeurent les bailleurs de fonds quasi exclusifs, à hauteur de 530 millions de francs pour la campagne 1999-2000. Soulignons à ce titre, comme le rappelle le rapport ONC de décembre 1999 sur la situation de l'Office et les propositions d'axes de changement, que :

« En dehors des 6 MF provenant du budget de l'Etat pour financer le coût de la mise en oeuvre de l'examen du permis de chasser, et de quelques recettes annexes (ventes de publications, ventes de matériels amortis, ventes d'animaux), l'essentiel des recettes de l'établissement provient des redevances cynégétiques payées chaque année par les chasseurs qui font valider leur permis de chasser. »

La suppression de la redevance gibier d'eau s'inscrit donc, pour un montant modeste, dans cette perspective de « refondation » financière de l'Office, qui est maintenant urgente.

Le second argument à l'appui de cette suppression est qu'il deviendrait possible, dans les départements qui le jugeront nécessaire, d'instituer une cotisation fédérale spécifique applicable aux autres chasseurs de gibier d'eau. Cette possibilité ne sera couronnée de succès que si le montant des autres redevances est ramené à des normes plus raisonnables, ce qui renvoie à la refondation financière de l'ONCFS au regard de la titularisation en cours des gardes.

A titre complémentaire, la présente proposition de loi se propose de faire un point juridique sur cette redevance dans le souci de démontrer que cette suppression, pour la plupart des chasseurs de gibier d'eau, est justifiée par l'évolution de la législation en la matière, qu'il s'agisse de la chasse de nuit, de la quasi suppression de l'ouverture anticipée ou de l'illégalité de la perception.

La quasi suppression de l'ouverture anticipée

Le paiement d'une redevance spécifique était justifié historiquement par l'existence d'une période de chasse plus longue que pour le gibier sédentaire.

En 1977, la période s'établissait à peu près, avec de fortes différences entre les départements, du 14 juillet au 31 mars ; pour des raisons diverses, elle ne s'étend plus aujourd'hui que du 1er septembre au 31 janvier, voire avec des menaces nouvelles pour les deux extrémités de la période, si l'on interprète le rapport Lefeuvre, qui fait autorité auprès des juridictions saisies, qui ne considérerait comme acceptable que la période courant du 1er octobre au 20 janvier. Dans ces conditions, le paiement d'une redevance pour la chasse au gibier d'eau pendant la période précédant l'ouverture générale apparaît comme un anachronisme auquel il convient de mettre un terme. A peu de jours près, la période d'ouverture du gibier d'eau est identique en durée à celle de l'ouverture pour le gibier sédentaire.

Un régime juridique fortement contestable

La cotisation gibier d'eau est régie par une disposition d'ordre législatif, l'article 47 de la loi de finances rectificative pour 2000, qui la baptise redevance cynégétique et en fixe le montant plafond (codifié à l'art. L.423-21-1 du code de l'environnement).

Si ce plafond est fixé par la loi, il n'en va pas de même tant du montant annuel que de l'assiette qui est déterminée par voie réglementaire (Art. R. 223-26 du code de l'environnement). Cette assiette est composée des chasseurs de gibier d'eau qui chassent soit avant l'ouverture générale, soit à la hutte, soit sur le domaine public maritime.

Quant à l'affectation de cette cotisation, il règne un flou juridique certain. En effet, si le III de l'art. L.421-1 du code de l'environnement dispose que « les ressources de l'établissement (i.e. l'ONC) sont constituées par les produits des redevances cynégétiques », la section 3 du chapitre 3 du livre IV du code de l'environnement, intitulée « affectation des redevances cynégétiques », ne vise - à l'art. L.423-27 - que certaines redevances, en excluant la cotisation « gibier d'eau ».

Il est donc possible de soutenir que la loi « chasse » n'a pas prévu explicitement l'affectation de cette redevance. La lecture des débats confirme cette interprétation, car seules les redevances nationale et départementale y ont été évoquées.

Il convient de s'attarder sur ces notions de montant, d'assiette et d'affectation au regard de la qualification juridique de cette redevance gibier d'eau.

En effet, le Conseil constitutionnel (après la Cour des comptes et l'Inspection générale des Finances par le liais du rapport Cailleteau) a rangé les redevances cynégétiques dans la catégorie des « impositions de toute nature » au sens de l'article 34 de la Constitution, récusant ainsi l'idée de bon sens selon laquelle ces redevances sont « l'argent des chasseurs ».

Ainsi le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 20 juillet 2000, a considéré que « les redevances cynégétiques versées par les chasseurs lors de la validation de leur permis de chasser en application de l'article L.223-161(*) du code rural ont le caractère d'impositions de toute nature ».

Il convient certes de souligner que le Conseil constitutionnel ne s'est prononcé que sur certaines redevances et non pas sur toutes les redevances cynégétiques. Toutefois, en sens inverse, on voit mal ce qui les distinguerait les unes des autres au regard notamment du fait qu'il n'y a pas de service rendu proportionnel dans le cas de la redevance gibier d'eau et que son montant plafond n'a pas été fixé par voie réglementaire. Toutes les redevances cynégétiques sont devenues des « impositions de toute nature », ce que confirme, si nécessaire, l'article L.423-21-1 du code de l'environnement, qui fait un « pot commun » de toutes les redevances cynégétiques, et est ainsi rédigé :

« Le montant des redevances cynégétiques est fixé par arrêté conjoint du ministre chargé de la chasse et du ministre chargé du budget, dans la limite des plafonds suivants :

Redevance cynégétique nationale : 1 270 francs

Redevance cynégétique nationale temporaire : 762 francs

Redevance cynégétique départementale : 250 francs

Redevance cynégétique départementale temporaire : 150 francs

Redevance cynégétique gibier d'eau : 96 francs ».


Ces considérations impliquent que, selon la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel, l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement de ces redevances soient fixés par la loi. Il en va de même de leur affectation. Il apparaît que le régime juridique actuel de la cotisation gibier d'eau ne respecte pas ces conditions et que sa perception s'est opérée dans l'illégalité. En effet, d'une part l'assiette et les modalités de recouvrement sont déterminées par voie réglementaire et d'autre part l'affectation est incertaine.

La pseudo-légalisation de la chasse de nuit

D'une manière que l'on pourrait qualifier de subreptice, c'est-à-dire sans concertation, le décret du 1er août 2000 (Art. R.223-26) a étendu le champ d'application de la redevance gibier d'eau aux chasseurs à la hutte, alors qu'elle n'était due traditionnellement que par les chasseurs de gibier d'eau sur le domaine public maritime et pendant l'ouverture spécifique précédant l'ouverture générale. On pourrait supposer qu'il s'agit là, aux yeux du ministère de l'environnement, d'une espèce de « contrepartie » à la légalisation formelle de la chasse de nuit.

Cet argument n'est toutefois pas recevable. La chasse de nuit au gibier d'eau n'a jamais été interdite stricto sensu par la loi sur la police de la chasse de 1844, par opposition à la chasse de nuit au gros gibier, pour des motifs d'ordre public. La loi de 1844 a seulement prévu des mesures particulières d'adaptation, qui n'ont jamais été prises, et dont l'absence n'a jamais d'ailleurs fait débat. En effet, l'art. 9 2°) évoque le « temps (et non l'époque) pendant lequel il sera permis de chasser le gibier d'eau, dans les marais, sur les étangs, fleuves et rivières ; ». La loi de 1844 prévoyait par ailleurs que les préfets des départements, sur l'avis des conseils généraux, prendraient des arrêtés pour le déterminer. L'enquête nationale de l'ONC sur « les huttes, tonnes et gabions » le démontre aussi, en faisant remonter à une période antérieure à 1844 la tradition de la chasse de nuit (Aisne 1830, Marne 1820 par exemple) au gibier d'eau. Si la loi de 1844 avait réellement interdit la chasse de nuit, les représentants de ces départements n'auraient pas manqué d'intervenir...

Rappelons en dernier lieu la doctrine de l'ONC, telle qu'exposée dans le bulletin mensuel n° 224 de juillet 1987 :

« La liste des départements où l'utilisation des huttes, tonnes ou gabions constitue une tradition est présentée en page 43.

Pour les autres départements, une tolérance est établie de ne dresser procès-verbal pour chasse du gibier d'eau que dans les périodes en deça des 2 heures avant le lever du soleil et au-delà des 2 heures après son coucher (heure légale), ce qui est conforme à la jurisprudence dominante. »


Non seulement la « législation » n'appelait pas de contrepartie financière puisque la liste des 42 départements « historiques » a été réduite à 21 départements plus quelques autres cantons, outre le fait que la chasse de nuit, répétons-le, n'a jamais été interdite par la loi de 1844. De surcroît, cette « légalisation » s'est accompagnée de contraintes supplémentaires tant au plan des formalités administratives que des obligations de gestion de l'espace. En effet, selon les termes de l'art. L.424-5 du code de l'environnement :

« La déclaration d'un poste fixe engage son propriétaire à participer, selon des modalités prévues par le schéma départemental de mise en valeur cynégétique, à l'entretien des plans d'eau et des parcelles attenantes de marais et de prairies humides sur lesquels la chasse du gibier d'eau est pratiquée sur ce poste. Lorsque plusieurs propriétaires possèdent des postes fixes permettant la chasse du gibier d'eau sur les mêmes plans d'eau, ils sont solidairement responsables de leur participation à l'entretien de ces plans d'eau et des zones humides attenantes. »

En conclusion, il apparaît que la cotisation gibier d'eau n'est pas affectée majoritairement à des actions conformes à son objet. Son mode de perception n'est probablement pas d'une légalité à toute épreuve. De surcroît, son assiette n'est pas ou plus justifiée s'agissant respectivement de la chasse de nuit ou de la chasse pendant la période d'ouverture spécifique.

Sa suppression doit donc être demandée, et ce d'autant plus que les chasseurs de gibier d'eau ont subi ou vont subir des restrictions fort importantes dans l'exercice de leur passion cynégétique (réduction des périodes de chasse, interdiction des fusils à rechargement rapide, saturnisme, ...).

La refondation financière de l'ONCFS que justifient l'extension croissante de ses missions à des actions concernant de moins en moins la chasse ainsi que la titularisation des gardes permettront d'insérer la suppression de cette redevance cynégétique dans un cadre plus large. Il deviendra possible, dans ces conditions et dans ces conditions seulement, d'instituer des cotisations spécifiques gibier d'eau dans les départements qui le souhaiteront, cotisations dont le produit pourra être judicieusement affecté par la Fédération nationale des chasseurs.

PROPOSITION DE LOI

Article 1er

La redevance cynégétique gibier d'eau instituée par l'article R.223-26 du code rural n'est plus perçue à compter du 1er janvier 2002.

Article 2

Il est institué une cotisation additionnelle aux droits sur le tabac visés aux articles 575 et 575A et suivants du code général des impôts dont le montant est fixé pour compenser les pertes de recettes résultant de la présente loi et affecté à l'Office National de la Chasse et de la Faune sauvage.




1 devenu Article L.423-19