Sénat

Réforme de l'élection des sénateurs

N° 313

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 mai 2003

PROPOSITION DE LOI

portant réforme de l' élection des sénateurs ,

PRÉSENTÉE

Par MM. Christian PONCELET, Josselin de ROHAN, Michel MERCIER, Henri de RAINCOURT, Xavier de VILLEPIN, Daniel HOEFFEL, Nicolas ABOUT, Jean-Paul ALDUY, Nicolas ALFONSI, Jean-Paul AMOUDRY, Pierre ANDRÉ, Philippe ARNAUD, Jean ARTHUIS, Denis BADRÉ, Gérard BAILLY, José BALARELLO, Gilbert BARBIER, Bernard BARRAUX, Jacques BAUDOT, Michel BÉCOT, Claude BELOT, Daniel BERNARDET, Roger BESSE, Joël BILLARD, Claude BIWER, Jean BIZET, Jacques BLANC, Paul BLANC, Maurice BLIN, Mme Annick BOCANDÉ, MM. Didier BOROTRA, Joël BOURDIN, Mme Brigitte BOUT, MM. Jean BOYER, Jean-Guy BRANGER, Gérard BRAUN, Dominique BRAYE, Mme Paulette BRISEPIERRE, MM. Jean-Pierre CANTEGRIT, Jean-Claude CARLE, Auguste CAZALET, Charles CECCALDI-RAYNAUD, Gérard CÉSAR, Jacques CHAUMONT, Marcel-Pierre CLÉACH, Jean CLOUET, Gérard CORNU, Jean-Patrick COURTOIS, Robert DEL PICCHIA, Fernand DEMILLY, Christian DEMUYNCK, Marcel DENEUX, Gérard DÉRIOT, Mme Sylvie DESMARESCAUX, MM. Yves DÉTRAIGNE, Éric DOLIGÉ, Michel DOUBLET, Paul DUBRULE, Alain DUFAUT, André DULAIT, Ambroise DUPONT, Hubert DURAND-CHASTEL, Louis DUVERNOIS, Jean-Paul EMIN, Jean-Paul EMORINE, Michel ESNEU, Jean-Claude ETIENNE, Pierre FAUCHON, Jean FAURE, André FERRAND, Hilaire FLANDRE, Gaston FLOSSE, Alain FOUCHÉ, Jean-Pierre FOURCADE, Serge FRANCHIS, Philippe FRANÇOIS, Jean FRANÇOIS-PONCET, Yann GAILLARD, René GARREC, Christian GAUDIN, Mme Gisèle GAUTIER, MM. Patrice GÉLARD, Alain GÉRARD, François GERBAUD, Charles GINÉSY, Francis GIRAUD, Daniel GOULET, Mme Jacqueline GOURAULT, MM. Alain GOURNAC, Adrien GOUTEYRON, Francis GRIGNON, Charles GUENÉ, Michel GUERRY, Hubert HAENEL, Emmanuel HAMEL, Mme Françoise HENNERON, MM. Marcel HENRY, Pierre HERISSON, Jean-Jacques HYEST, Pierre JARLIER, Bernard JOLY, Roger KAROUTCHI, Joseph KERGUERIS, Jean-Philippe LACHENAUD, Jacques LARCHÉ, Gérard LARCHER, André LARDEUX, Patrick LASSOURD, Robert LAUFOAULU, René-Georges LAURIN, Dominique LECLERC, Jean-François LE GRAND, Philippe LEROY, Marcel LESBROS, Mme Valérie LÉTARD, MM. Gérard LONGUET, Simon LOUECKHOTE, Roland du LUART, Mme Brigitte LUYPAERT, MM. Max MAREST, Philippe MARINI, Pierre MARTIN, Jean Louis MASSON, Serge MATHIEU, Mme Lucette MICHAUX-CHEVRY, MM. Jean-Luc MIRAUX, Louis MOINARD, René MONORY, Dominique MORTEMOUSQUE, Georges MOULY, Bernard MURAT, Philippe NACHBAR, Philippe NOGRIX, Mme Nelly OLIN, MM. Joseph OSTERMANN, Jacques OUDIN, Mmes Monique PAPON, Anne-Marie PAYET, MM. Michel PELCHAT, Jean PÉPIN, Bernard PLASAIT, Jean-Marie POIRIER, André POURNY, Jean PUECH, Victor REUX, Charles REVET, Henri REVOL, Henri de RICHEMONT, Philippe RICHERT, Yves RISPAT, Roger ROMANI, Mme Janine ROZIER, MM. Bernard SAUGEY, Jean-Pierre SCHOSTECK, Bruno SIDO, Daniel SOULAGE, Michel THIOLLIÈRE, Henri TORRE, René TRÉGOUËT, André TRILLARD, Alex TÜRK, Maurice ULRICH, Jacques VALADE, Jean-Marie VANLERENBERGHE, Jean-Pierre VIAL, Serge VINÇON, Jean-Paul VIRAPOULLÉ et François ZOCCHETTO,

Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

La présente proposition de loi répond à deux objectifs distincts :

- les articles 1 ^er à 4 tirent les conséquences de la proposition de loi organique portant réforme du Sénat en organisant la répartition des sièges de sénateurs entre départements et séries ;

- les articles 5 et 6 proposent le rétablissement du scrutin majoritaire dans les départements où sont élus trois sénateurs ou moins afin de mieux prendre en compte la spécificité des territoires et de garantir une représentation des collectivités territoriales équilibrée.

L' article 1er modifie le tableau n° 6 prévu à l'article L. 279 du code électoral, annexé au même code, qui fixe le nombre de sièges dans chaque département pour tenir compte de l'actualisation de la clé de répartition démographique de 1948 aux résultats du recensement général de la population de 1999.

Un département (Seine-et-Marne) gagnera en conséquence deux sièges et passe de quatre à six sénateurs, tandis que vingt autres départements gagneront un siège chacun.

Un département passera de un à deux sièges (Guyane), cinq départements passeront de deux à trois sièges (Ain, Drôme, Eure-et-Loir, Vaucluse et Guadeloupe), six départements passeront de trois à quatre sièges (Hérault, Maine-et-Loire, Oise, Haut-Rhin, Var et Réunion), cinq départements passeront de quatre à cinq sièges (Alpes-Maritimes, Haute-Garonne, Isère, Bas-Rhin et Val-d'Oise), deux départements passeront de cinq à six sièges (Gironde et Yvelines) et un département passera de sept à huit sénateurs (Bouches-du-Rhône).

L' article 2 de la présente proposition de loi est la conséquence des articles 1 ^er et 2 de la proposition de loi organique portant réforme de la durée du mandat et de l'élection des sénateurs ainsi que de la composition du Sénat. Il prévoit une nouvelle répartition des départements en deux séries d'importance approximativement égale, dorénavant appelées 1 et 2, à partir de ce même renouvellement de 2010.

La série 1 sera composée des sièges de l'ancienne série B et des sièges des sénateurs de l'ancienne série C dont la durée du mandat a été fixée par tirage au sort à six ans pour le renouvellement partiel de 2004.

La série 2 sera composée des sièges de l'ancienne série A et des sièges des sénateurs de l'ancienne série C dont la durée a été fixée par tirage au sort à neuf ans pour le renouvellement partiel de 2004 (I).

Il pose le principe d'une mise à jour du tableau n° 5 prévu à l'article L.O. 276 du code électoral, annexé au même code mais ayant valeur de loi ordinaire, qui donne le détail de la répartition des sénateurs entre les trois séries actuelles, A, B et C d'importance approximativement égale, à l'issue du tirage au sort des nouvelles séries 1 et 2 (II).

A titre transitoire, il supprime les effectifs inscrits dans ce même tableau afin de permettre l'augmentation progressive du nombre de sénateurs en 2004, en 2007 et en 2010, date à laquelle sera mise en place la série 1, dont la composition précise sera fixée par le tirage au sort (IV).

Le nombre de sénateurs des départements augmentera donc de quatre-vingt seize à cent-cinq (augmentation de neuf sièges) pour la série A, de quatre-vingt dix-sept à cent-un (augmentation de quatre sièges) pour la série B et de cent-onze à cent-vingt (augmentation de neuf sièges) pour la série C.

L' article 3 est la conséquence de l'article 6 de la proposition de loi organique portant réforme de la durée du mandat et de l'élection des sénateurs ainsi que de la composition du Sénat . Il abroge l'article L. 440 du code électoral.

Ainsi deux sénateurs seront élus en Nouvelle-Calédonie conformément aux dispositions de la proposition de loi organique. Par ailleurs, un nouveau siège sera attribué à la Polynésie française. La création de ce siège interviendra à l'occasion du prochain renouvellement de la série à laquelle appartient la Polynésie française, en 2007.

Par ailleurs, cet article prend en compte la nouvelle répartition en deux séries du Sénat. La Polynésie française et Wallis-et-Futuna au même titre que les autres membres de la série A seront affectés à partir de 2010 à la série 2. La Nouvelle-Calédonie, appartenant à la série B, sera rattachée à la nouvelle série°1.

L' article 4 modifie l'article 2 de la loi n° 83-390 du 18 mai 1983 relative à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France afin d'introduire le renouvellement par moitié et de tirer les conséquences de l'article 3 de la proposition de loi organique.

Les articles 5 et 6 proposent de revenir à un équilibre entre les modes de scrutin applicables à l'élection des sénateurs en modifiant les articles L. 294 et L. 295 du code électoral.

Le mode de scrutin ne peut être dissocié de la fonction attribuée à l'organe représentatif, le choix du mode de scrutin sénatorial doit donc répondre aux spécificités de la Haute-assemblée, tant du point de vue du rôle que lui confère la Constitution de représentant des collectivités territoriales que de celui d'acteur de la décentralisation ancré dans la démocratie locale.

A ce titre, il convient de préciser que le bicaméralisme n'a d'intérêt que si chacune des deux assemblées se distingue de l'autre, tant dans sa composition que dans ses pouvoirs et c'est ainsi que la Constitution de la V ^e République a conçu le Parlement. Le bicaméralisme permet de résoudre la difficile équation entre exhaustivité de la représentation et efficacité de la décision sur le terrain parlementaire. En somme, c'est de la différence de nature de son régime électoral, par rapport à l'Assemblée nationale, que le Sénat puise sa légitimité, et non l'inverse.

L'une des singularités du régime électoral du Sénat tient à la pluralité de ses modes de scrutin.

Le scrutin majoritaire a été institué dans les départements les moins peuplés, leur faible densité démographique constituant une caractéristique essentielle de leur territoire.

Dans ce cadre, ce mode de scrutin confère aux élections sénatoriales une dimension personnelle. Il facilite la représentation des collectivités territoriales dans la mesure où l'enracinement local devient dès lors déterminant.

Ce mode de scrutin développe une plus grande proximité entre l'élu et l'électeur, plus aisément concevable dans un département peu peuplé. Il facilite ainsi l'émergence d'élus locaux qui, en dépit d'une moindre notoriété au plan national, sont ancrés dans le tissu social et donnent au Sénat une légitimité différente de celle de l'Assemblée nationale, plus politisée et plus soumise aux pressions de l'opinion publique.

Il garantit également l'indépendance des sénateurs qui disposent d'une plus grande liberté à l'égard des partis politiques et d'une distance suffisante pour privilégier durant leur mandat le rôle de représentation des collectivités territoriales dont ils sont chargés par la Constitution.

Cette indépendance lui permet d'apporter, quelle que soit la majorité politique à l'Assemblée nationale, une contribution déterminante, tant dans le processus législatif que dans sa mission de contrôle de l'action gouvernementale ou dans les travaux de ses commissions d'enquête ou de ses missions d'information.

Pour autant, l'application du scrutin proportionnel dans les départements les plus peuplés a aussi sa justification.

Celle-ci tient au fait que ces départements sont constitués de territoires dont la densité démographique élevée est à prendre en considération pour leur représentation au Sénat au même titre que la faible densité des autres départements, ce qui motive la pluralité des modes de scrutin applicables à l'élection des sénateurs.

L'anonymat relatif des grandes villes et particulièrement des agglomérations conduit à une nature plus partisane du scrutin sénatorial à mesure que le lien personnel du candidat à l'électeur se dilue dans la densité démographique.

Avec la marge qu'il laisse aux partis politiques pour la désignation des candidats, le mode de scrutin proportionnel peut faciliter l'élection de personnalités dont les qualités sont largement reconnues à défaut d'un enracinement local.

La représentation des différents courants d'opinion est plus facilement assurée par le scrutin proportionnel. Malgré ses caractéristiques particulières, le Sénat demeure une assemblée parlementaire politique dont le mode d'élection ne peut exclure par principe une compétition électorale politisée.

Pour autant, dans l'esprit de la V ^e République, le mode de scrutin proportionnel est le correctif apporté à l'inadaptation du scrutin majoritaire aux départements à forte densité démographique.

A ce titre, avant la promulgation de la loi n° 2000-641, seulement cent-dix sièges sur trois-cent vingt-et-un étaient attribués au scrutin proportionnel (34,3°%), soit un tiers des sièges à pourvoir. En revanche, depuis son entrée en vigueur, le nombre de sénateurs élus au scrutin proportionnel passera, à l'issue du troisième renouvellement, à deux-cent douze (69,9 %), soit plus des deux tiers des sièges à pourvoir.

Ainsi, l'introduction massive du mode de scrutin proportionnel fait courir le risque à la Haute Assemblée d'atténuer sensiblement la portée réelle de son rôle de représentation des collectivités territoriales en renforçant son caractère partisan.

L'établissement du mode de scrutin proportionnel pour les départements ayant à pourvoir quatre sièges de sénateurs ou plus aurait pour effet de garantir un équilibre entre les deux modes de scrutin puisque 180 des 346 sénateurs seraient élus selon la règle du scrutin proportionnel, soit 52 %.

De la sorte, aux termes de l' article 5 , les sénateurs des départements ayant trois sièges à pourvoir ou moins seront élus au scrutin majoritaire à deux tours.

Selon l' article 6 , les sénateurs des départements ayant quatre sièges à pourvoir ou plus seront élus au scrutin proportionnel suivant la règle de la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel.

PROPOSITION DE LOI

Article 1 ^er

Le tableau n° 6 annexé au code électoral et fixant le nombre de sénateurs représentant les départements est ainsi modifié :

Article 2

I. - La série 1 est composée des départements de l'ancienne série B et des départements de l'ancienne série C dont la durée du mandat a été fixée pour le renouvellement partiel de 2004 à 6 ans.

La série 2 est composée des départements de l'ancienne série A et des départements de l'ancienne série C dont la durée du mandat a été fixée pour le renouvellement partiel de 2004 à 9 ans.

II. - Une loi votée avant le renouvellement partiel de 2004 mettra à jour le tableau n° 5 annexé au code électoral à la suite du découpage des séries 1 et 2 par tirage au sort.

III. - Les dispositions du I entreront en vigueur à compter du renouvellement partiel de 2010.

IV. - A titre transitoire, le tableau n° 5 annexé au code électoral et fixant la répartition des sièges de sénateurs entre les séries est ainsi modifié :

Article 3

I. - L'article L. 440 du même code est abrogé.

II. - L'article L. 442 du même code est ainsi modifié :

1° les mots « du sénateur de la Polynésie française » et « du sénateur de la Nouvelle-Calédonie » sont remplacés respectivement par les mots : « des sénateurs de la Polynésie française » et « des sénateurs de la Nouvelle-Calédonie » ;

2° les mots « série A » et « série B » sont remplacés respectivement par les mots « série 2 » et « série 1 ».

III. - Les dispositions du I et du 1° du II prennent effet à compter du prochain renouvellement de la série à laquelle la Nouvelle-Calédonie et la Polynésie française appartiennent.

Les dispositions du 2° du II prennent effet à compter du renouvellement partiel de 2010.

Article 4

A compter du renouvellement de 2010, à l'article 2 de la loi n°83-390 du 18 mai 1983 relative à l'élection des sénateurs représentant les Français établis hors de France, les mots « au tiers » sont remplacés par les mots « à la moitié ».

Article 5

Le premier alinéa de l'article L. 294 du code électoral est ainsi rédigé :

« Dans les départements où sont élus trois sénateurs ou moins, l'élection a lieu au scrutin majoritaire à deux tours. »

Article 6

Le premier alinéa de l'article L. 295 du même code est ainsi rédigé :

« Dans les départements où sont élus quatre sénateurs ou plus, l'élection a lieu à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sans panachage ni vote préférentiel. »