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proposition de loi concernant la mise en place d'un nouveau mode de scrutin pour les élections législatives,

13 avril 2004 : Elections législatives ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

N° 262

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès-verbal de la séance du 13 avril 2004

PROPOSITION DE LOI

modifiant les articles L. 123, L. 124, L. 125, L. 126 et L. 162 du code électoral concernant la mise en place d'un nouveau mode de scrutin pour les élections législatives,

PRÉSENTÉE

Par MM. André VALLET, Jean-Paul AMOUDRY, Claude BIWER,

Yves POZZO di BORGO et François ZOCCHETTO

Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

Élections et référendums.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Si on excepte la brève expérience institutionnelle de 1986, la Vème République n'a connu que le scrutin uninominal majoritaire à deux tours pour décider de la composition de l'Assemblée nationale.

Ce mode de scrutin permet essentiellement de dégager une majorité politique cohérente au sein de l'Assemblée nationale. En cela, il facilite une certaine bipolarisation de la représentation parlementaire, même si celle-ci ne correspond qu'imparfaitement au multipartisme qui caractérise notre vie politique. Sans doute cette bipolarisation favorise-t-elle l'efficacité de l'institution, mais cette efficacité se fait largement au détriment de la représentation parlementaire de tous les courants de pensée.

En effet, le scrutin uninominal majoritaire à deux tours se déroule dans le cadre de circonscriptions, sur un fondement par nature local. Dès lors, les partis les mieux implantés territorialement sont favorisés par rapport aux formations politiques dont l'enracinement local reste relativement faible ou encore trop récent.

En outre, en choisissant le scrutin majoritaire pour l'élection des députés, le législateur a cherché à pérenniser la logique du régime. Or, les modalités d'application de ce scrutin ne répondent plus aux évolutions de la vie politique et ne permettent plus d'assurer pleinement la légitimité du vainqueur d'une élection.

En effet, depuis quelques années, les triangulaires, voire des quadrangulaires, se multiplient, et trois ou quatre candidats, ou trois ou quatre listes concurrentes, se disputent souvent les suffrages des électeurs au second tour des élections législatives. Par voie de conséquence, le candidat élu à l'issue du second tour ne l'est souvent qu'avec à peine un tiers des suffrages exprimés, et la légitimité de son élection - si ce n'est sa validité - est alors sujette à caution.

Lorsque trois candidats, au moins, sont en présence au second tour d'un scrutin législatif, il est très rare que celui qui l'emporte au second tour bénéficie de la majorité absolue des suffrages exprimés. Sa légitimité est donc moins assurée que celle de ses collègues qui n'ont pas eu à affronter pareilles triangulaires, alors que la régularité de leurs élections respectives est la même. Or, si la loi assure l'égalité des électeurs devant le suffrage universel, il est logique qu'elle assure également celle des élus.

Par la loi n° 85-690 du 10 juillet 1985 instituant la représentation proportionnelle pour l'élection des députés, le Gouvernement d'alors cherchait, notamment, à infléchir les inégalités de représentation induites par le scrutin majoritaire, en assurant à toutes les formations politiques candidates, une représentation parlementaire proportionnelle à ses résultats électoraux.

Les résultats des élections législatives des 16 et 23 mars 1986 ont illustré les faiblesses de la représentation proportionnelle départementale intégrale : certes, les partis qui n'avaient aucune représentation parlementaire ont fait leur entrée au Palais Bourbon, mais la majorité dégagée lors de ces élections législatives était très incertaine, et fortement soumise aux vicissitudes politiques.

Un mode de scrutin qui combinerait les avantages du scrutin majoritaire et la représentativité plus large que permet la représentation proportionnelle, tout en atténuant les défauts de ces deux systèmes électoraux, semble de nature à atteindre les objectifs de cohérence et d'efficacité de la majorité et de représentativité de l'assemblée.

Il est naturel que toutes les tendances politiques puissent être représentées au Palais Bourbon, mais ces minorités ne doivent pas pouvoir influer directement sur la politique de la majorité.

La présente proposition suggère donc de scinder la représentation nationale en deux parties.

D'une part, et afin d'atteindre l'objectif d'efficacité de la majorité parlementaire, 500 députés sur les 577 que comporte aujourd'hui l'Assemblée nationale, seraient élus selon le scrutin majoritaire sur la base de circonscriptions déterminées conformément à l'article L. 125 du code électoral. Dans le cadre de chacune d'elles, seuls les deux candidats arrivés en tête au premier tour de l'élection seraient autorisés à participer au second. Le candidat élu le sera, arithmétiquement, par la majorité absolue des suffrages exprimés lors du second tour. Ainsi, la légitimité que confère le suffrage universel est complétée par celle de la majorité absolue des suffrages exprimés.

Les députés élus selon ce mode de scrutin resteraient de loin les plus nombreux, et la majorité politique dégagée à l'occasion de ces élections serait claire et sa stabilité assurée.

D'autre part, les 77 députés restant seraient élus à la représentation proportionnelle à partir de listes nationales établies par les différents partis politiques qui souhaitent se présenter à l'élection.

Ainsi, par l'effet de la représentation proportionnelle, des élus de tous les courants de pensée candidats à l'élection législative auront une représentation à l'Assemblée nationale en rapport avec les résultats que leurs listes respectives auront obtenues lors de ce scrutin.

Toutefois, si la présence d'élus de ces « petites listes » sera bien réelle, celle-ci sera insuffisante pour que ceux-ci soient en mesure d'influer directement sur la politique décidée par le gouvernement et soutenue par la majorité.

PROPOSITION DE LOI

Article 1er

L'article L.123 du code électoral est ainsi rédigé :

« Art. L. 123. - Les députés sont élus pour partie au scrutin uninominal à deux tours et pour partie à la représentation proportionnelle dans le cadre national. »

Article 2

L'article L. 124 du code électoral est ainsi rédigé :

« Art. L. 124. - Le vote a lieu par circonscription pour les députés élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours et par un système de listes établies nationalement et comportant autant de noms qu'il y a de sièges à pourvoir pour les députés élus à la représentation proportionnelle. »

Article 3

L'article L. 126 du code électoral est ainsi rédigé :

« Art. 126. - Pour les députés élus au scrutin uninominal majoritaire à deux tours, nul n'est élu au premier tour de scrutin s'il n'a réuni :

« 1° la majorité absolue des suffrages exprimés ;

« 2° un nombre de suffrages égal au quart du nombre des électeurs inscrits.

« Au deuxième tour, la majorité relative suffit.

« En cas d'égalité de suffrages, le plus âgé des candidats est élu.

« L'élection des députés selon le scrutin proportionnel se déroule sur un seul tour à partir de listes établies nationalement et comportant autant de noms qu'il y a de sièges à pourvoir. »

Article 4

I. - Le troisième alinéa de l'article L.162 du code électoral est ainsi rédigé :

« Sous réserve des dispositions de l'article L. 163, seuls peuvent se présenter au second tour les deux candidats qui, le cas échéant, après retrait de candidats plus favorisés, se trouvent avoir recueilli le plus grand nombre de suffrages au premier tour. »

II. - Les quatrième, cinquième et sixième alinéas du même article sont abrogés.