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1 février 2005 : Élections sénatoriales ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

N° 165

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2004-2005

Annexe au procès-verbal de la séance du 1er février 2005

PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

tendant à reporter les élections sénatoriales de septembre 2007 à janvier 2008,

PRÉSENTÉE

Par M. Jean-Pierre BEL, Mme Michèle ANDRÉ, M. Robert BADINTER, Mme Alima BOUMEDIENE-THIERY, MM. Pierre-Yves COLLOMBAT, Raymond COURRIÈRE, Michel DREYFUS-SCHMIDT, Bernard FRIMAT, Charles GAUTIER, Jacques MAHÉAS, Jean-Claude PEYRONNET, Jean-Pierre SUEUR, Simon SUTOUR, Richard YUNG et les membres du groupe socialiste (1), apparentés (2) et rattachés (3),

Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

(1) Ce groupe est composé de : Mmes Jacqueline Alquier, Michèle André, MM. Bernard Angels, David Assouline, Bertrand Auban, Robert Badinter, Jean-Pierre Bel, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Jean Besson, Jean-Marie Bockel, Yannick Bodin, Didier Boulaud, Mmes Yolande Boyer, Nicole Bricq, M. Jean-Pierre Caffet, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Louis Carrère, Bernard Cazeau, Mme Monique Cerisier-Ben Guiga, MM. Michel Charasse, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Raymond Courrière, Roland Courteau, Yves Dauge, Jean-Pierre Demerliat, Mme Christiane Demontes, MM. Claude Domeizel, Michel Dreyfus-Schmidt, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut, Jean-Claude Frécon, Bernard Frimat, Charles Gautier, Jean-Pierre Godefroy, Jean-Noël Guérini, Claude Haut, Mmes Odette Herviaux, Sandrine Hurel, M. Alain Journet, Mme Bariza Khiari, MM. Yves Krattinger, André Labarrère, Philippe Labeyrie, Serge Lagauche, André Lejeune, Louis Le Pensec, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Philippe Madrelle, Jacques Mahéas, François Marc, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Pierre Mauroy, Jean-Luc Mélenchon, Louis Mermaz, Jean-Pierre Michel, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Jean-Marc Pastor, Daniel Percheron, Jean-Claude Peyronnet, Jean-François Picheral, Bernard Piras, Jean-Pierre Plancade, Mme Gisèle Printz, MM. Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Gérard Roujas, André Rouvière, Mme Michèle San Vicente, M. Claude Saunier, Mme Patricia Schillinger, MM. Michel Sergent, Jacques Siffre, René-Pierre Signé, Jean-Pierre Sueur, Simon Sutour, Mme Catherine Tasca, MM. Michel Teston, Jean-Marc Todeschini, Pierre-Yvon Trémel, André Vantomme, André Vézinhet, Marcel Vidal, Richard Yung.

(2) Apparentés : MM. Jacques Gillot, Serge Larcher, Claude Lise.

(3) Rattachés administrativement : Mmes Marie-Christine Blandin, Alima Boumedienne-Thiery, M. Jean Desessard, Mme Dominique Voynet.

Élections et référendums.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le 16 janvier dernier, le Conseil d'État, saisi du projet du Gouvernement de maintenir les sénatoriales en septembre 2007, soit avant les municipales et les cantonales, reportées en mars 2008, a émis un avis défavorable.

En conséquence, le Gouvernement a fait savoir qu'il se donnait jusqu'au second semestre 2005 pour prendre une décision, une fois passé le référendum sur la constitution européenne.

Il vous est proposé par les présentes propositions de loi de renouveler les conseillers municipaux et les conseillers généraux à l'automne 2007, ce qui prorogerait leur mandat d'une durée plus limitée et d'organiser ensuite les sénatoriales au début de l'année 2008. C'est la seule solution qui tienne compte des contraintes du calendrier et respecte la séquence « élections municipales et cantonales, puis élections sénatoriales » prévalant depuis 1958, ainsi que du principe constitutionnel qui veut que la prorogation des mandats se fasse pour une durée limitée.

* * *

Conformément aux dispositions du 3e alinéa de l'article 7 de la Constitution, des articles L. 227, L. 192, des L.O 121 et L.O 122, et L.O 275 à L.O 278 du code électoral, cinq élections générales doivent avoir lieu en 2007, dont quatre au printemps de cette même année :

- le renouvellement des conseils municipaux, des conseillers généraux élus en 2001,

- l'élection du Président de la République,

- le renouvellement de l'Assemblée nationale,

- et enfin, en septembre, le renouvellement des sénateurs de l'ancienne série A, élus en 1998.

La multiplicité des élections prévues en 2007 et la concomitance de quatre élections au suffrage universel direct au premier semestre entraînent de sérieuses difficultés d'organisation matérielle des scrutins, des risques de confusion dans l'esprit des électeurs et des interférences entre les campagnes électorales en vue de scrutins nationaux et les élections locales. À celles-ci vient s'ajouter le renouvellement sénatorial de septembre 2007. Celui-ci doit pouvoir se dérouler dans des conditions assurant au Sénat une réelle représentativité démocratique et légitimité, sans dénaturer le droit de suffrage des citoyens.

Les inconvénients précédemment énoncés constituent un motif d'intérêt général justifiant un aménagement du calendrier électoral de 2007.

Celui-ci doit se faire dans le respect des principes constitutionnels qui imposent que soit recherchée la solution la plus respectueuse de la démocratie, qui permette l'expression du suffrage dans les meilleures conditions, et modifie le moins possible la durée des mandats en cours.

Le Conseil constitutionnel reconnaît au législateur la possibilité de modifier la durée des mandats électoraux, sous réserve des règles et principes de valeur constitutionnelle. Au nombre de ces règles figurent :

- l'article 3 de la Constitution, en vertu duquel le suffrage « est toujours universel, égal et secret » qui implique que les électeurs soient appelés à exercer, selon une périodicité raisonnable, leur droit de suffrage ;

- l'article 72 qui pose le principe de libre administration des collectivités territoriales ;

- le troisième alinéa de l'article 24 de la Constitution en vertu duquel le Sénat, qui est élu au suffrage universel indirect, « assure la représentation des collectivités territoriales de la République ».

Plusieurs fois, sous la Vème République, des élections locales ont été déplacées de mars à septembre pour éviter qu'elles n'entrent en concurrence avec des élections nationales.

À titre d'exemple, il en a été ainsi pour les élections cantonales de 1967, 1973 et 1988. En 1995, le renouvellement des conseils municipaux a été reporté en juin pour éviter le télescopage avec les présidentielles. En 1998, le problème de la concomitance des législatives avec les régionales et les cantonales s'est trouvé résolu du fait de la décision du Président de la République de dissoudre l'Assemblée nationale en avril 1997.

Dans sa décision du 9 mai 2001 sur la prolongation des pouvoirs de l'Assemblée nationale, le Conseil constitutionnel, afin de rétablir l'ordre du calendrier, a rappelé que le législateur, compétent en vertu de l'article 25 de la Constitution pour fixer la durée des pouvoirs de chaque assemblée, peut librement modifier cette durée sous réserve du respect des règles et principes de valeur constitutionnelle. Il a considéré que la prolongation exceptionnelle et transitoire de onze semaines du mandat des députés en fonction pour que l'élection présidentielle précède les élections législatives générales, ne remet pas en cause l'impératif constitutionnel de consultation des électeurs « selon une périodicité régulière » et « n'a pas pour objet d'allonger de façon permanente la durée du mandat des députés, laquelle demeure fixée à cinq ans ».

Compte tenu de ces éléments, et à partir du moment où le respect de l'ordre du calendrier et des échéances pour les élections présidentielles et législatives s'impose, sous réserve de l'exercice éventuel du droit de dissolution conféré au Président de la République par l'article 12 de la Constitution ; que par ailleurs il n'est pas envisagé d'avancer la date des élections municipales et cantonales, il convient d'aménager le calendrier pour les élections municipales et cantonales d'une part, et pour les élections sénatoriales d'autre part.

L'article 72 de la Constitution rend difficilement envisageable de raccourcir un mandat en cours et donc d'avancer les élections municipales et les élections cantonales de mars 2007.

La jurisprudence dégagée par le Conseil constitutionnel et la lecture combinée de l'article 24, alinéa 3, aux termes duquel, le Sénat est élu au suffrage universel indirect et assure la représentation des collectivités territoriales de la République et de l'article 3 qui dispose que la souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum et pose le principe de l'égalité de suffrage, laisse peu de choix au législateur pour réorganiser le calendrier des élections locales prévues en 2007 et des sénatoriales. Ce choix est d'autant plus limité en raison de l'interaction entre les élections sénatoriales et les élections locales. En effet, les élections sénatoriales ne sont pas détachables des élections locales.

Ø Il est donc clair que l'ordre des élections s'impose au législateur, toute autre solution serait contraire tant à la lettre qu'à l'esprit de nos institutions.

Toute inversion ne serait que manipulation du corps électoral.

Le fait de maintenir la date des élections sénatoriales en septembre 2007 et reporter les élections municipales et cantonales d'un an méconnaîtraient le principe constitutionnel selon lequel les électeurs doivent exercer leur droit de suffrage pour la désignation des membres élus des collectivités territoriales selon une périodicité raisonnable.

Le droit de suffrage des citoyens n'a pas à être sacrifié à la représentation des collectivités territoriales. Derrière les entités administratives, ce sont des communautés humaines qui apparaissent et non de simples territoires, et si chacune dispose d'un droit propre à être représenté, cette considération sur le caractère territorial du Sénat ne peut influer sur les droits de chaque citoyen. En plus d'être les représentants des collectivités territoriales, les sénateurs sont aussi les élus de la Nation. En outre, le suffrage universel indirect n'exclut pas le droit de suffrage.

Dans la logique de la jurisprudence constitutionnelle, en janvier 1997, consulté par le Gouvernement, sur la question de savoir si le report des élections régionales et cantonales au-delà du mois de septembre 1998 - et du renouvellement sénatorial - soit une prorogation de 7 à 8 mois - était possible sans méconnaître de règles ou de principes constitutionnels, le Conseil d'État a estimé que « cet allongement est (néanmoins) en contradiction avec le caractère limité des prorogations qui est un des éléments relevés par le Conseil constitutionnel pour admettre la conformité à la Constitution des reports d'échéances électorales ». Il ajoutait par ailleurs que cette prorogation « serait d'autant plus critiquable qu'elle aurait pour effet de reporter le renouvellement » des assemblées locales après les élections sénatoriales et qu'elle ferait participer « à cette élection sénatoriale un certain nombre de grands électeurs maintenus en fonctions plusieurs mois après la fin de leur mandat », ce qui selon lui, « mettrait en cause, pour l'élection du Sénat, l'application du droit au suffrage exprimé à l'article 3 de la Constitution ».

La décision de maintenir la date des élections sénatoriales en septembre 2007 et reporter les élections municipales et cantonales d'un an seraient inacceptables parce que contraire :

- à la représentativité du Sénat, dont le renouvellement par tiers et demain par moitié vise à lisser les effets des mouvements liés aux élections municipales. Ce serait la première fois que les trois séries d'élections sénatoriales - septembre 2001, septembre 2004 et septembre 2007 - seraient élues par un corps électoral issu des mêmes élections municipales. Les sénateurs de l'ancienne série A élus en 1998 seraient renouvelés en 2007 pour un mandat de six ans qui s'achèvera en 2013 pour un collège électoral élu en 2001. À l'expiration de leur mandat, ces sénateurs émaneraient des conseils municipaux élus en 2001, soit douze ans auparavant.

Les membres du collège électoral issu des élections municipales de 2001 risqueraient de ne plus être représentatifs de la volonté des électeurs, d'autant qu'à la date où devraient se dérouler les élections sénatoriales de 2007, le pays aura connu deux élections présidentielles, deux élections législatives, des élections régionales, des élections européennes.

- à l'esprit de la loi constitutionnelle du 23 mars 2003 qui, renforçant les prérogatives du Sénat notamment dans son rôle de défenseur des collectivités territoriales, implique en conséquence un renforcement de sa légitimité élective qui passe par une représentation équitable des collectivités territoriales mais également de leur population.

- à l'esprit des lois du 30 juillet 2003 portant réforme de l'élection des sénateurs qui, avec notamment la réduction de la durée du mandat à 6 ans vont dans le sens d'une meilleure représentativité en mettant justement fin au décalage entre le calendrier de l'élection des sénateurs et le calendrier des élections locales.

- à l'affirmation constante selon laquelle « le Sénat est et restera une assemblée parlementaire à part entière, dotée d'une compétence législative générale » encore évoquée dans l'allocution de rentrée du président du Sénat le 12 octobre 2004, et à l'esprit même d'un bicamérisme équilibré permettant au Sénat de jouer pleinement son rôle législatif.

Ø Une telle solution ne ferait une fois de plus qu'alimenter les critiques et la polémique permanente sur la légitimité du Sénat :

- La représentativité démocratique et, par là même, la légitimité du Sénat seraient fortement affaiblies. Il convient que les électeurs sénatoriaux soient élus dans un délai raisonnable précédant l'élection sénatoriale elle-même.

- Le Sénat se trouverait en décalage total avec l'opinion publique, ce qui ne lui permettrait pas d'assurer correctement la mission qui lui est confiée par la Constitution, d'autant plus que jusqu'alors la majorité sénatoriale s'est toujours refusée à rééquilibrer la composition de son collège électoral qui donne donc une représentation déformée de la population.

Ø Rappelons qu'en 1994, le Gouvernement d'alors partageait cette analyse et estimait l'éventualité d'un report des municipales après les élections sénatoriales tout à fait inopportune.

En effet à l'occasion des débats parlementaires sur la loi du 15 juillet 1994 reportant les élections municipales de 1995 au mois de juin pour éviter le télescopage avec la campagne de l'élection présidentielle, le ministre de l'Intérieur de l'époque expliquait « qu'il serait tout à fait fâcheux que les sénateurs de la série C, soient élus, pour 9 ans, par des représentants d'assemblées municipales arrivées à l'extrême fin de leur mandat, qui ne seraient même plus en place au moment de l'élection sénatoriale elle-même dans l'hypothèse où les élections municipales générales se dérouleraient en septembre ».

Il ajoutait que « cette difficulté ne pourrait être surmontée que par le report de la date du renouvellement du Sénat, au moyen d'une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux chambres, de telle sorte que les futurs sénateurs soient élus par un collège réellement représentatif, issu des conseils municipaux nouvellement élus en septembre ».

Il concluait : « nous serions en opposition complète sinon avec la lettre du moins avec l'esprit de la Constitution : on ne peut accepter [que les mêmes élections municipales] assurent le renouvellement des trois tiers du Sénat ».

Le rapporteur de ce texte à l'Assemblée nationale estimait pour sa part que le report des élections municipales au delà des élections sénatoriales était juridiquement impossible, parce que, dans ce cas de figure, « le corps électoral chargé d'élire les sénateurs se trouverait modifié ».

Pour mesurer l'impact de l'inversion de l'ordre des élections en cause, il suffit de se rappeler que les collèges électoraux sénatoriaux sont principalement composés de représentants des communes. Les délégués des conseils municipaux représentent 95,75 % de l'ensemble du collège électoral et les conseillers généraux, membres de droit, 2,66 %. C'est dire si ces élections sont fondatrices de la légitimité et la crédibilité du Sénat et s'il est essentiel que les sénateurs renouvelables en 2007 soient élus par un collège réellement représentatif issu de conseils municipaux et généraux récemment élus.

Il est donc inconcevable d'opérer le report de ces élections en 2008 alors que les conseillers municipaux et généraux constituent la quasi totalité du collège électoral sénatorial. Un tel report affecterait indéniablement la sincérité de l'élection qui préside au renouvellement partiel du Sénat.

Globalement, sous la Vème République, les élections sénatoriales ont toujours lieu dans l'année de renouvellement d'une partie des assemblées locales, au plus tard trois ans après les élections municipales et en tout cas les années de renouvellement sénatorial, les élections locales se déroulent toujours avant les élections sénatoriales. Cet ordre doit être maintenu en 2007.

Outre que c'est celui qui modifie le moins la durée des mandats en cours, l'organisation des élections locales en octobre 2007 permettrait à la nouvelle équipe de voter le budget de son choix pour l'année à venir et ainsi de mettre en place immédiatement son programme.

Le Parlement se réunissant de plein droit en une session ordinaire qui commence le premier jour ouvrable d'octobre (article 28 de la Constitution) et qui est consacré pour son premier trimestre essentiellement à l'examen de la loi de finances, les élections sénatoriales ne peuvent être organisées pendant cette période ; de plus les délais seraient trop courts pour la désignation des délégués sénatoriaux.

La session unique n'a pas répondu aux attentes escomptées de ses partisans. Presque dix ans après sa mise en oeuvre, il ressort de l'avis général que la session unique doit être aménagée et faire la place à des « pauses législatives » plus fréquentes. Une pause législative au mois de janvier pourrait être utilement expérimentée pour permettre notamment l'organisation des élections sénatoriales. Celles-ci pourraient se dérouler le dernier dimanche de janvier.

Nous vous demandons donc de bien vouloir adopter les propositions de loi suivantes :

- une proposition de loi organique reportant les élections sénatoriales de septembre 2007 à janvier 2008 (quatre mois) pendant la pause législative, de telle sorte que les futurs sénateurs soient élus par un collège électoral réellement représentatif, issu des conseils municipaux nouvellement élus en octobre ;

- une proposition de loi ordinaire reportant les élections municipales et cantonales de mars à octobre 2007.

PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Article 1er

Par dérogation aux dispositions des articles L.O. 275, L.O. 276 et L.O 278 du code électoral, le prochain renouvellement partiel du Sénat aura lieu en janvier 2008.

Article 2

Par dérogation aux dispositions de l'article L.O. 277 du code électoral, le mandat des sénateurs élus en janvier 2008 débutera le 1er février 2008 et expirera le 30 septembre 2013. Corrélativement, le mandat des sénateurs sortants sera prorogé jusqu'au 31 janvier 2008.