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4 mai 2006 : Projets de loi et procédure législative ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

N° 335

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 4 mai 2006

PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

visant à préciser les règles relatives au dépôt des projets de loi et à la procédure législative,

PRÉSENTÉE

Par MM. Hubert HAENEL et Alain VASSELLE,

Sénateurs

(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

Lois.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

« La plus mauvaise république est celle qui a le plus de lois » écrivait Tacite.

À ce jeu-là, la France semble exceller. Montaigne notait déjà dans ses Essais : « Nous avons en France plus de lois que tout le reste du monde ensemble et plus qu'il n'en faudrait à régler tous les mondes d'Epicure ».

Si l'inflation législative n'est pas un phénomène récent dans notre pays, elle semble toutefois s'être accélérée ces dernières décennies, notamment sous l'effet du droit communautaire, qui a pris une place croissante au sein de notre ordre juridique au fil des traités successifs.

Le volume du Journal Officiel a plus que triplé ces trente dernières années : il est passé d'environ 7.000 pages par an dans les années 1970 à plus de 23.000 aujourd'hui.

À cette logorrhée législative s'ajoute une dégradation de la qualité de la norme, due notamment à la multiplication de textes d'affichage, de lois « fourre-tout » et à la fréquence des modifications législatives. Le Conseil constitutionnel ne vient-il pas de censurer une disposition de la loi de finances pour 2006 en raison de sa complexité excessive (décision n° 2005-530 DC du 29 décembre 2005) ?

Dans son dernier rapport annuel portant sur « la sécurité juridique et la complexité du droit », le Conseil d'État dénonce les effets néfastes de cette complexité croissante des normes, qui désoriente les citoyens, pénalise les opérateurs économiques, désarçonne les autorités publiques et les juges chargés de les appliquer et qui entraîne un sentiment croissant d'insécurité juridique au point de constituer une menace pour l'État de droit.

Or, l'inflation législative et l'instabilité du droit ne sont pas inéluctables. Plusieurs exemples étrangers montrent que des réformes sont possibles.

Ainsi, le Canada a lancé, en 1995, une importante réforme de ses méthodes de travail gouvernementales : toute décision de principe est désormais prise en comité interministériel, au regard d'une évaluation administrative et financière. En 2000, deux fois moins de normes ont été promulguées qu'en 1984.

Le Royaume-Uni s'est engagé en 1997 dans une démarche comparable et cette stratégie a permis de diminuer considérablement le nombre de textes adoptés.

Au niveau européen, la Commission européenne a mis en place, dans le cadre de l'initiative « mieux légiférer », une nouvelle procédure, d'après laquelle toute proposition législative importante passe désormais par les étapes d'un « Livre vert » organisant une large consultation, puis d'un « Livre blanc » tirant les conséquences de celle-ci, et donne lieu à une étude d'impact juridique et financier.

En France, de nombreux rapports ont montré la voie à suivre, mais ces recommandations sont restées la plupart du temps lettre morte.

En particulier, l'utilité de l'évaluation a été reconnue par plusieurs circulaires du Premier ministre, comme la circulaire du 26 juillet 1995, qui prescrit la réalisation préalable d'études d'impact pour les projets de loi les plus importants. Mais, depuis plus de vingt ans, ces circulaires n'ont jamais été correctement appliquées.

Comme le relève le Conseil d'État dans son rapport : « Restaurer la confiance du citoyen dans la loi appelle une stratégie déterminée des pouvoirs exécutif et législatif afin de revenir à la discipline de la Constitution et aux méthodes constamment prescrites, trop souvent méconnues, énoncées par les circulaires successives des Premiers ministres ».

Certaines de ces réformes nécessitent avant tout une meilleure application des règles existantes. Il en va ainsi du principe, qui résulte de notre Constitution, qui veut que toute réforme soit délibérée par le gouvernement au sein du conseil des ministres ou dans les comités interministériels et non au cours de réunions rassemblant des conseillers de cabinets ministériels s'exprimant au nom du ministre.

D'autres, intéressant la procédure parlementaire, pourraient faire l'objet d'une modification des règlements des deux assemblées.

Certaines d'entre elles, toutefois, nécessitent une loi organique, comme le préconise le Conseil d'État dans le rapport précité.

Car, l'expérience montre qu'on ne peut attendre du gouvernement qu'il s'impose lui-même librement la discipline nécessaire. Seule une norme d'une force juridique supérieure à la loi permettrait de l'assurer car, alors, la crainte de la sanction du Conseil constitutionnel serait là pour assurer son respect.

Il en va ainsi de :

- l'instauration d'une procédure d'évaluation préalable, qui prendrait la forme, soit d'une étude d'impact pour les projets de loi les plus importants, soit d'une étude d'options ;

- l'amélioration du contrôle du Parlement sur l'application des lois ;

- l'organisation d'une procédure simplifiée d'adoption des projets de loi de codification et des projets de loi transposant les directives européennes en droit interne.

Tel est l'objet de la présente proposition de loi organique, qui est accompagnée d'une proposition de loi constitutionnelle visant à compléter l'article 39 de la Constitution, afin de lui donner le fondement juridique nécessaire.

L'article 1er prévoit que tout projet de loi important devrait être accompagné d'une étude d'impact.

Cette étude d'impact, élaborée au niveau interministériel, devrait notamment faire apparaître :

- l'évaluation de la législation existante ;

- les objectifs de la réforme envisagée ;

- les raisons du choix d'une stratégie normative plutôt que d'une autre stratégie ;

- le coût de la réforme pour les finances publiques et les agents économiques ;

- les conditions d'insertion de ce projet dans le corpus normatif préexistant ;

- le résultat des consultations menées auprès des organismes concernés et, le cas échéant, les raisons pour lesquelles les avis émis à l'occasion de ces consultations n'ont pas été retenus.

Les textes concernés sont ceux qui soulèvent des enjeux importants au regard de certains critères définis à l'article 2 : coût pour les finances publiques, nombre de destinataires directs, impact sur un secteur ou une profession.

L'article 2 prévoit que les autres projets de loi devront être assortis d'une étude d'options.

Cette étude d'options, élaborée au niveau interministériel, devrait notamment comprendre :

- l'évaluation de la législation existante ;

- les objectifs de la réforme envisagée ;

- les différents modes d'intervention publique possibles ;

- et l'évaluation du coût de la réforme envisagée.

L'article 3 vise à renforcer le contrôle parlementaire sur l'application des lois.

Il reprend l'article 67 de la loi du 9 décembre 2004 de simplification du droit, en lui conférant une valeur supra-législative.

L'article 4 porte sur la procédure parlementaire.

Il permet d'introduire, selon des modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, des procédures simplifiées d'adoption de deux catégories spécifiques de projets de loi : les projets de loi de codification et les projets de loi de transposition des directives européennes.

Ces deux types de projets de loi, de nature technique et qui ne justifient pas un débat en séance publique, pourraient être adoptés en commission et inscrits à l'ordre du jour des assemblées pour vote sans débat.

Une telle procédure simplifiée avait été préconisée par le groupe de réflexion sur l'institution sénatoriale, présidé par notre collègue Daniel Hoeffel, en juillet 2002.

Cette procédure simplifiée devrait notamment permettre à la France de résorber une partie de son déficit en matière de transposition des directives communautaires et d'éviter ainsi d'être condamnée par la Cour de justice des Communautés européennes au paiement de lourdes amendes et astreintes pour non-respect du droit communautaire.

PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Article 1er

Sous réserve des dispositions de l'article 2, les projets de loi sont accompagnés, lors de leur dépôt devant la première assemblée saisie, d'une étude d'impact.

Cette étude d'impact comprend l'évaluation de la législation existante, les objectifs de la réforme envisagée et les options possibles en dehors de l'intervention de règles de droit nouvelles. Elle présente l'analyse détaillée du coût de la réforme pour les finances publiques et les agents économiques, les abrogations et les mesures transitoires proposées, le résultat des consultations menées auprès des organismes représentatifs des personnes intéressées par les mesures envisagées et, le cas échéant, les raisons pour lesquelles les avis émis à l'occasion de ces consultations n'ont pas été retenus. L'étude d'impact est menée à l'échelon interministériel. Elle est signée par le ministre responsable.

Article 2

Si la réforme proposée n'entraîne pas des dépenses publiques supérieures à 100 millions d'euros, touche moins d'un million de destinataires et n'a pas pour effet de modifier substantiellement les conditions d'activité d'une profession ou d'un secteur économique déterminés, le projet de loi est accompagné d'une étude d'options. Celle-ci présente l'évaluation des dispositifs existants, les objectifs de la réforme souhaitée, les divers modes d'intervention publique envisageables, dont au moins une alternative ne nécessitant pas l'intervention de règles de droit nouvelles, et l'évaluation analytique du coût de la réforme projetée.

L'étude d'options est menée à l'échelon interministériel. Elle est signée par le ministre responsable.

Article 3

À l'issue d'un délai de six mois suivant la date d'entrée en vigueur d'une loi, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur la mise en application de cette loi. Ce rapport mentionne les textes réglementaires publiés et les circulaires édictées pour la mise en oeuvre de ladite loi, ainsi que, le cas échéant, les dispositions de celle-ci qui n'ont pas encore fait l'objet des textes d'application nécessaires en indiquant les motifs du retard.

Article 4

Selon des modalités fixées par le règlement de chaque assemblée, les projets de loi de codification et les projets de loi transposant les directives européennes en droit interne peuvent être adoptés en commission et inscrits à l'ordre du jour des assemblées pour un vote sans débat.