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11 mai 2006 : Cumul des mandats ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

N° 350

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006

Annexe au procès-verbal de la séance du 11 mai 2006

PROPOSITION DE LOI
ORGANIQUE

tendant à interdire le cumul des mandats parlementaires et des fonctions exécutives locales et à limiter le nombre de mandats parlementaires pouvant être exercés, sa vie durant, par une même personne,

PRÉSENTÉE

Par M. Michel TESTON, Mme Jacqueline ALQUIER, MM. David ASSOULINE, Robert BADINTER, Mmes Maryse BERGÉ-LAVIGNE, Marie-Christine BLANDIN, M. Yannick BODIN, Mmes Alima BOUMEDIENE-THIERY, Nicole BRICQ, Monique CERISIER-ben GUIGA, MM. Yves DAUGE, Jean DESESSARD, Alain JOURNET, Mme Bariza KHIARI, MM. Serge LARCHER, Jean-Luc MÉLENCHON, Jean-Pierre MICHEL, Gérard ROUJAS, Claude SAUNIER, Simon SUTOUR, Marcel VIDAL, Mme Dominique VOYNET et M. Richard YUNG

Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

Élections et référendums.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Alors même qu'ils sont les représentants du peuple et les chevilles ouvrières des institutions démocratiques, les élus font trop souvent l'objet d'une réelle défiance de la part de nos concitoyens. Les études d'opinion concordent malheureusement pour montrer que l'activité politique est aujourd'hui mal jugée et atteint le plus grand taux de rejet depuis plus d'une décennie. Considérés comme trop peu disponibles, trop peu préoccupés des intentions des Français, ils sont, de surcroît, aux yeux d'une majorité de nos concitoyens, sans véritable influence sur la vie de notre nation.

Les résultats de l'élection présidentielle d'avril 2002, comme ceux du référendum sur la Constitution européenne, ont été deux coups de semonce tirés par nos concitoyens. Au delà des questions qui étaient posées, ils témoignent avec force de la distance qui s'est instaurée entre ceux-ci et leurs élus. Faudra-t-il d'autres bouleversements de la sorte pour que l'on prenne conscience de l'ébranlement de la base même de notre vie démocratique : la confiance entre élus et électeurs ?

Certes, il ne s'agit pas de prétendre que les remèdes à ce désarroi citoyen soient simples à découvrir et à administrer. Mais, du moins, certains sont-ils bien connus. Il revient à tous ceux qui sont attachés au Pacte républicain de les prendre comme tels et de leur donner une chance d'être appliqués.

Parmi ces remèdes figure la limitation du cumul des mandats et des fonctions. Tout a été dit à son propos et les arguments pour ne pas y toucher ont été nombreux. Mais, aujourd'hui, le fait est là : le cumul décrédibilise les élus et fragilise leur action.

Il décrédibilise les élus car il donne le sentiment, parfois justifié, à nos concitoyens, que ceux-là mêmes qui devraient se consacrer à leurs tâches civiques, qui ont sollicité leurs suffrages, ne sont pas disponibles pour cela. Il laisse à penser que l'activité de certains élus n'est que de représentation et d'apparence, mais n'a pas de prise sur la réalité. Dans certains cas, il nourrit même le sentiment désastreux d'un intérêt personnel des élus à multiplier les mandats et les fonctions.

Mais le cumul n'est pas uniquement néfaste pour l'image des élus. Il va aussi à l'encontre de leur efficacité. Le mandat de parlementaire ou la fonction de membre d'un exécutif local sont aujourd'hui, dans bien des cas, des occupations à plein temps. Les cumuler implique de mal les exercer ou de déléguer inconsidérément. Et, en ce dernier cas, la démocratie n'y trouve pas son compte, quelle que soit la compétence de ceux, souvent fonctionnaires, qui bénéficient de la délégation.

Cette inefficacité n'est sans doute pas étrangère à la désaffection des citoyens à l'égard de leurs élus, car elle laisse à penser que la politique n'est qu'un théâtre d'ombres et que tout se joue ailleurs. Cette vision de la politique prend aujourd'hui d'autant plus d'acuité que les citoyens ont de plus en plus l'impression qu'avec la mondialisation, l'économie prime sur le politique, dépossédant ainsi les élus d'une large part de leur pouvoir de décision.

Aujourd'hui, plus que jamais, nos concitoyens, comme les institutions démocratiques, ont besoin d'élus disponibles, entièrement consacrés à leurs tâches, à l'échelon local comme à l'échelon national.

Nous savons par ailleurs que le cumul des mandats et des fonctions ne se résorbera pas naturellement sous l'effet de la seule volonté des élus et des partis politiques. Car il participe d'un système dans lequel l'accumulation des fonctions est un gage de poids politique, le fondement d'une assise territoriale et la garantie d'une sécurité pour l'avenir des élus. C'est à la loi de trancher cette difficulté en imposant les mêmes règles à tous.

Enfin, le cumul des mandats doit aussi être limité dans le temps. Le constat de la difficulté de notre pays à organiser un renouvellement de ses dirigeants politiques n'est pas nouveau. Il est évident si l'on compare la situation française à celle des principales autres démocraties occidentales. Or, la réélection sur de trop longues durées de certains élus ne peut être satisfaisante. Ne tenant pas compte de l'érosion de la capacité d'imagination qui intervient avec l'exercice de trop nombreux mandats, elle stérilise la scène politique en empêchant l'émergence de talents nouveaux créatifs et inventifs. Elle rend difficiles les successions au lieu de les dédramatiser.

Telles sont les raisons pour lesquelles la proposition de loi organique qui vous est soumise prévoit une limitation stricte, dans l'espace et dans le temps, du cumul des mandats et des fonctions.

Dans l'espace, car il vous est proposé de rendre incompatible le mandat de parlementaire, national ou européen1(*), avec toute fonction exécutive locale. Par ces termes, il faut entendre les fonctions de maire, de président d'un conseil général, d'un conseil régional ou d'un établissement public de coopération intercommunale ainsi que celles d'adjoint au maire, vice-président ou de membre du bureau des mêmes structures dès lors que leurs titulaires bénéficient d'une délégation. Cette vision large des fonctions exécutives aura pour avantage d'en finir avec une pratique qui peut conduire parfois à la conservation de la réalité des fonctions par le biais de délégations. En revanche, les mandats délibératifs (membre d'un conseil municipal, général ou régional) pourraient continuer à être exercés dans les mêmes conditions qu'auparavant.

Dans le temps, car l'éligibilité serait limitée à trois mandats successifs pour les mandats de parlementaire national ou européen. S'agissant des fonctions exécutives locales, leur durée serait limitée, par une proposition de loi ordinaire déposée conjointement, à vingt-quatre ans, ce qui correspond à quatre mandats de maire ou de président de conseil régional.

Cette évolution majeure de notre système politique devra subséquemment conduire à l'ouverture du dossier du statut de l'élu local. En effet, alors que les parlementaires disposent de garanties satisfaisantes en la matière, ce n'est pas encore le cas des élus locaux, situation qui est l'une des sources du cumul.

L'article premier de la proposition de loi organique établit l'incompatibilité entre le mandat de parlementaire national et les fonctions exécutives locales.

Les articles 2 et 3 modifient en conséquence les lois organiques relatives à la Polynésie française et à la Nouvelle Calédonie.

L'article 4 prévoit les cas d'incompatibilité à la date de la promulgation de la loi organique et permet, à titre transitoire, d'exercer les mandats et fonctions détenus jusqu'au terme de celui d'entre eux qui, pour quelque cause que ce soit, prend fin le premier.

L'article 5 limite à trois le nombre de mandats parlementaires, nationaux ou européens, pouvant être exercés par une même personne sa vie durant.

PROPOSITION DE LOI ORGANIQUE

Article 1er

Après l'article L.O. 141 du code électoral, il est inséré un article L.O. 141-1 ainsi rédigé :

« Art. L.O. 141-1 - Le mandat de député est incompatible avec l'exercice des fonctions suivantes :

« - maire ou adjoint titulaire d'une délégation en application de l'article L.2122-18 du code général des collectivités territoriales ;

« - président de conseil général ou vice-président titulaire d'une délégation en application de l'article L. 3221-3 du code général des collectivités territoriales ;

« - président de conseil régional ou vice-président titulaire d'une délégation en application de l'article L. 4231-3 du code général des collectivités territoriales ;

« - président ou membre du conseil exécutif de Corse ;

«  - président de l'organe délibérant d'un établissement public de coopération intercommunale ou d'un syndicat mixte, ou vice-président titulaire d'une délégation en application de l'article L. 5211-9 du code général des collectivités territoriales ;

« - président de la Polynésie française ou membre du gouvernement de la Polynésie française, président ou membre du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ».

Article 2

Après l'article 75 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française, il est inséré un article 75-1 ainsi rédigé :

« Art. 75-1 - Les fonctions de président de la Polynésie française ou de membre du gouvernement de la Polynésie française sont incompatibles avec un mandat de député, de sénateur ou de représentant au Parlement européen.

« Tout titulaire de l'une de ces fonctions élu à un mandat le plaçant dans une situation d'incompatibilité prévue par le premier alinéa du présent article, cesse de ce fait même d'exercer ces fonctions.

« En cas de contestation, l'incompatibilité prend effet à compter de la date à laquelle la décision juridictionnelle confirmant l'élection est devenue définitive. »

Article 3

Après l'article 112 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, il est inséré un article 112-1 ainsi rédigé :

« Art. 112-1 - Les fonctions de président ou de membre du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie sont incompatibles avec un mandat de député, de sénateur ou de représentant au Parlement européen.

« Tout titulaire de l'une de ces fonctions élu à un mandat le plaçant dans une situation d'incompatibilité prévue par le premier alinéa du présent article, cesse de ce fait même d'exercer ces fonctions.

« En cas de contestation, l'incompatibilité prend effet à compter de la date à laquelle la décision juridictionnelle confirmant l'élection est devenue définitive. »

Article 4

Quiconque se trouve, à la date de la publication de la présente loi, dans l'un des cas d'incompatibilité qu'elle institue peut continuer d'exercer les mandats et fonctions qu'il détient jusqu'au terme de celui d'entre eux qui, pour quelque cause que ce soit, prend fin le premier.

Article 5

Nul ne peut, sa vie durant, exercer un total de plus de trois mandats de parlementaire ou représentant au Parlement européen ; toutefois, cette disposition ne s'applique pas lorsque les seuls mandats exercés sont des mandats de représentant au Parlement européen.

* 1 S'agissant des parlementaires européens, une proposition de loi ordinaire modifiant la loi n°77-729 du 7 juillet 1977 relative à l'élection des représentants au Parlement européen est déposée parallèlement à la présente proposition de loi organique.