N°209
SENAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Rattaché pour ordre au procès-verbal de la séance du 18 décembre 1997.
Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 janvier 1998.
PROPOSITION DE LOI
relative au mode d'élection des sénateurs,
PRÉSENTÉE
Par M. Jean-Michel BAYLET et Mme Joëlle DUSSEAU,
Sénateurs.
(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)
Elections et référendums. - Mode de scrutins - Parlement.
EXPOSÉ DES MOTIFS
MESDAMES, MESSIEURS,
Le Parlement français est composé de deux chambres : l'Assemblée nationale et le Sénat. C'est la Constitution du 5 fructidor An III (22 août 1795) qui la première a posé le principe de la mise en place de deux assemblées. Par la suite, les différents régimes qui se sont succédé n'ont jamais remis en cause ce caractère essentiel de notre régime politique. Le bicamérisme est donc une constante de notre histoire constitutionnelle. Le Sénat et l'Assemblée nationale ont chacun leur rôle dans l'équilibre de nos institutions contemporaines. Le Sénat assure la représentation des collectivités territoriales de la République, aux termes de l'article 24 de la Constitution. Ses membres sont élus au suffrage universel indirect par des collèges d'élus, dans le cadre départemental. C'est donc la représentation des élus des collectivités territoriales qui est aussi assurée par l'élection des sénateurs.
Alors que la France compte plus de 36000 communes, 101 départements et 22 régions, il convient de s'interroger aujourd'hui pour savoir si, oui ou non, ces collectivités territoriales et leurs administrés sont représentés en application du principe de l'égalité dont le respect s'impose à tous; en application aussi de la jurisprudence constante du Conseil constitutionnel. En effet, sur 304 sénateurs, 206 sont élus au scrutin majoritaire, 98 à la représentation proportionnelle. Il faut donc légitimement poser la question de la représentativité des populations des départements puisque ce n'est que dans un tiers d'entre eux que la représentation des minorités est possible, alors que celle-ci est normalement assurée pour les élections municipales dans les communes de 3 500 habitants et plus. Sur le plan constitutionnel, on peut donc s'interroger pour savoir si la souveraineté nationale est effectivement exercée par ses représentants du Sénat dans le cadre départemental.
Les arguments des tenants du statu quo sont connus. Ils émanent d'une majorité qui ne veut en rien remettre en cause un mode de désignation qu'elle sait très bien être injuste mais qui lui est favorable en sièges. En effet, depuis 1981, alors que la France a connu huit alternances présidentielles et législatives, le Sénat ne semble en rien concerné par ces changements. Ses membres sont élus pour neuf ans (durée maximale pour un mandat parlementaire dans les démocraties représentatives) et les alternances municipales ne jouent que d'une manière marginale sur sa composition.
Il nous faut rappeler que la fonction première du Parlement, dans son ensemble, est de représenter la souveraineté nationale. Il convient donc de renforcer la légitimité du Sénat afin qu'il reflète mieux les mutations de la société. Les lois de décentralisation, en donnant de larges compétences aux conseils régionaux et aux conseils généraux dont les membres sont élus au suffrage universel direct, ont très largement atténué la fonction initiale de représentants des collectivités territoriales des sénateurs. Cette assemblée délibérante, élue au suffrage universel indirect tend à devenir le reflet d'une France émaillée de 36 000 communes dont les deux tiers ont moins de 500 habitants, ce qui entraîne une surreprésentation du milieu rural sur le milieu urbain et périurbain.
Le dispositif proposé dans cette proposition de loi reprend pour partie le texte d'un projet de loi déposé sous la IX e législature par le gouvernement de Mme Edith Cresson. C'est une loi simple qui détermine les modalités d'élection des sénateurs. Mais nous ne doutons pas que, conscients de la nécessité de donner une meilleure représentativité au Parlement, une majorité de sénateurs, dont certains sont déjà élus à la représentation proportionnelle, s'associeront à cette réforme. Elle a en outre le mérite de ne pas porter atteinte à la représentation des petites communes des départements ruraux puisque ces départements élisant deux sénateurs le scrutin majoritaire serait maintenu. Nous vous proposons donc de mettre en place un nombre de délégués municipaux par tranches de 500 habitants (article 1 er ) et de les faire désigner à la représentation proportionnelle dans les communes de 3 500 habitants et plus (articles 2 et 3).
Parallèlement, il convient de favoriser l'émergence de la pluralité dans le maximum de départements. Aujourd'hui, seuls les départements qui élisent cinq sénateurs ou plus le font à la représentation proportionnelle. Il vous est proposé d'appliquer ce système à ceux des départements qui ont droit à trois sièges à pourvoir et de permettre l'élection de deux suppléants pour éviter toute organisation d'élection partielle (articles 4 à 6).
Outre des dispositions rédactionnelles (article 7), cette proposition de loi comporte également les éléments nécessaires à son application dans les territoires d'outre-mer concernés (articles 8 à 10).
PROPOSITION DE LOI
Article 1 er
Les six premiers alinéas de l'article 284 du code électoral sont remplacés par un alinéa ainsi rédigé :
«Un délégué de conseil municipal est élu par tranche de 500 habitants ou fraction de ce nombre. »
Article 2
Le premier alinéa de l'article L. 288 du code électoral est ainsi rédigé :
«Dans les communes où les conseillers municipaux sont élus dans les conditions prévues au chapitre I du titre IV du livre I er du présent code, l'élection des délégués et celle des suppléants ont lieu dans les conditions définies aux articles L. 2121-21 et L. 2121-22 du code général des collectivités territoriales. »
Article 3
I. - Le premier alinéa de l'article L. 289 du code électoral est ainsi rédigé :
«Dans les communes où les conseillers municipaux sont élus dans les conditions prévues aux chapitres III et IV du titre IV du livre I er du présent code, l'élection des délégués et des suppléants a lieu sur la même liste suivant le système de la représentation proportionnelle avec application de la règle du plus fort reste, sans panachage ni vote préférentiel ; les listes peuvent comprendre moins de noms qu'il y a de sièges de délégués et de suppléants à pourvoir. »
II. - Le dernier alinéa du même article est ainsi rédigé :
« Le vote par procuration est admis dans les conditions définies aux articles L. 2121-21 et L. 2121-22 du code général des collectivités territoriales. »
Article 4
Le premier alinéa de l'article L. 294 du code électoral est ainsi rédigé:
« Dans les départements qui ont droit à deux sièges de sénateurs au plus, l'élection a lieu au scrutin majoritaire à deux tours. »
Article 5
Le premier alinéa de l'article L. 295 du code électoral est ainsi rédigé :
« Dans les départements qui ont droit à trois sièges de sénateurs au moins, l'élection a lieu à la représentation proportionnelle suivant la règle de la plus forte moyenne, sans panachage, ni vote préférentiel. »
Article 6
Le premier alinéa de l'article L. 300 du code électoral est ainsi rédigé :
« Dans les départements où les élections ont lieu à la représentation proportionnelle, chaque liste de candidats doit comporter deux noms de plus qu'il y a de sièges à pourvoir. »
Article 7
L'article L. 285, le second alinéa de l'article L. 287 du code électoral et l'article 3 de la loi n° 66-504 du 12 juillet 1966 portant modification des dispositions du code électoral relatives à l'élection des sénateurs sont abrogés.
Article 8
Les dispositions de la présente loi s'appliquent à la collectivité territoriale de Mayotte qui est assimilée aux départements auxquels s'applique l'article L. 294 du code électoral.
Article 9
L'article 7 de l'ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959 complétant l'ordonnance n° 58-1098 du 15 novembre 1958 relative à l'élection des sénateurs est ainsi rédigé :
« Art. 7. - Les conseils municipaux élisent un nombre de délégués déterminé en fonction de la population des communes, à raison d'un délégué par tranche de 500 habitants ou fraction de ce nombre. »
Article 10
Il est inséré, après l'article 8 de l'ordonnance n° 59-260 du 4 février 1959 précitée, deux articles ainsi rédigés :
« Art. 8-1. - Dans les communes de la Polynésie française, l'élection des délégués et celle des suppléants a lieu séparément dans les conditions prévues aux articles L. 2121-21 et L. 2121-22 du code général des collectivités territoriales.
« L'ordre des suppléants est déterminé par le nombre de voix obtenues ; à égalité de voix, la préséance appartient au plus âgé. »
«Art. 8-2. - Dans les communes de la Nouvelle-Calédonie, l'élection des délégués et des suppléants a lieu sur une même liste suivant le système de la représentation proportionnelle avec application de la règle du plus fort reste, sans panachage ni vote préférentiel : les listes peuvent comprendre moins de noms qu'il n'y a de sièges de délégués et de suppléants à pourvoir.
« Chaque conseiller municipal ou groupe de conseillers municipaux peut présenter une liste de candidats aux fonctions de délégués et de suppléants dont l'ordre résulte de leur rang de présentation.
«En cas de refus ou d'empêchement d'un délégué, c'est le suppléant de la même liste venant immédiatement après le dernier délégué élu de la liste qui est appelé à le remplacer. »