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2 décembre 1999 : Elections municipales ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

élections municipales dans les communes de moins de 3 500 habitants

N° 111

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 2 décembre 1999.

PROPOSITION DE LOI

relative aux élections municipales dans les communes
de moins de 3 500 habitants
et modifiant le code électoral,

PRÉSENTÉE

Par MM. Daniel ECKENSPIELLER, Bernard BARRAUX, Jean BERNADAUX, Jean BERNARD, Daniel BERNARDET, Paul BLANC, Jean BOYER, Dominique BRAYE, Gérard CÉSAR, Jean CLOUET, Charles de CUTTOLI, Xavier DARCOS, Philippe DARNICHE, Désiré DEBAVELAERE, Michel DOUBLET, Bernard FOURNIER, Jean-Claude GAUDIN, Patrice GÉLARD, Alain GÉRARD, Francis GRIGNON, Hubert HAENEL, Marcel HENRY, Jean-Louis LORRAIN, André MAMAN, Serge MATHIEU, Jean-Luc MIRAUX, Paul NATALI, Mme Nelly OLIN, MM. Joseph OSTERMANN, Jacques OUDIN, Lylian PAYET, Jacques PEYRAT, Victor REUX, Henri de RICHEMONT et Philippe RICHERT,

Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement.)

Elections et référendums. - Code éléctoral.

EXPOSÉ DES MOTIFS

MESDAMES, MESSIEURS,

Dans les communes de moins de 3 500 habitants, les membres du conseil municipal sont élus au scrutin majoritaire à deux tours.

Pour être élu dès le premier tour de scrutin, il faut avoir obtenu la majorité absolue des suffrages exprimés, tout en ayant recueilli un nombre de suffrages égal au quart de celui des électeurs inscrits.

Si ces conditions ne sont pas remplies, un second tour est organisé, et l'élection est acquise à la majorité relative, quel que soit le nombre des votants (articles L. 252 et L. 253 du code électoral).

Le régime électoral de ces petites collectivités n'est cependant pas uniforme.

Dans les communes de moins de 2 500 habitants, la réglementation est particulièrement souple puisqu'il n'est nécessaire ni de faire acte de candidature à l'élection ni de déposer une liste complète de candidats. Les candidatures individuelles sont d'ailleurs possibles.

L'électeur dispose au final d'une très grande liberté de vote : il n'est pas obligé de déposer un bulletin comportant autant de noms que de sièges à pourvoir (CE, 15 juillet 1960, Elect. mun. de Cestas, Rec. Lebon, Tables, p. 1008) ; il peut modifier l'ordre de la liste ; il peut rayer un nom ou en rajouter un autre, pris ou non sur d'autres listes.

Toutefois, son vote ne pourra être pris en compte que si la personne pour laquelle il vote est éligible.

Dans les communes de 2 500 à 3 499 habitants, la déclaration de candidature n'est également pas requise, les candidatures isolées sont par contre prohibées. En conséquence, les bulletins distribués aux électeurs doivent comporter autant de noms qu'il y a de sièges à pourvoir.

Les électeurs conservent toutefois le droit de déposer dans l'urne des bulletins dont la liste est incomplète (CE, 22 novembre 1972, Elect. mun. de Monsempron-Libos, Rec. Lebon, Tables, p. 1098) et de procéder à un panachage des listes (CE, 24 février 1984, Elect. mun. de Besse-sur-Braye, Rec. Lebon, Tables, p. 632).

Dans toutes les communes de moins de 3 500 habitants, les bulletins sont en effet valables même s'ils portent plus ou moins de noms qu'il n'y a de conseillers à élire. Les derniers noms inscrits au-delà de ce nombre ne sont pas comptés (article L. 257 du code électoral).

Un tel aménagement du scrutin appelle un décompte individuel des voix, par nom de candidat et non par liste.

Cette législation dérogatoire se veut adaptée à un cadre territorial se caractérisant par l'étroitesse de la base électorale.

L'absence de déclaration de candidature peut se justifier si le cadre géographique de l'élection et l'étendue du corps électoral sont tels que les membres de la communauté sont supposés connaître personnellement les candidats, et sont donc directement en mesure d'apprécier leurs qualités réciproques.

Au contraire, lorsque l'élection se déroule dans une collectivité plus peuplée, cette connaissance directe et immédiate des candidats disparaît. Il est alors normal d'obliger ces derniers à se déclarer, se présenter, afin que les électeurs puissent connaître les personnes et les programmes.

Mais cette absence de réel encadrement du processus électoral se justifie-t-elle encore aujourd'hui pour la quasi-totalité des communes françaises (1) ?

(1) On dénombre en France environ 36 500 communes, dont plus de 32 400 comptent moins de 2 000 habitants.

L'évolution des modes de vie et le développement des infrastructures de transport, comme des moyens de communication, se sont traduits par une ouverture sur le monde et, paradoxalement, par un certain délitement du lien social de proximité, y compris dans les petites communes.

Les habitants de ces communes n'ont pas toujours le temps, ou le désir, de s'impliquer dans les diverses activités associatives locales. Dès lors, comment apprécier les mérites d'un voisin que l'on ne connaît pas, et dont on ignore les opinions ?

Une plus grande transparence dans le processus électoral s'impose aujourd'hui dans les communes de moins de 3 500 habitants.

La volonté de faciliter l'émergence des candidatures dans les plus petites collectivités peut se comprendre ; la lourdeur des fonctions municipales, les responsabilités qu'elles impliquent, découragent souvent.

Mais on ne saurait sacrifier la clarté du processus électoral dans le seul but de faciliter la multiplication de candidatures.

Or, la réglementation actuellement en vigueur autorise certaines manoeuvres, notamment des candidatures informelles de dernière heure, perturbant la lisibilité des enjeux du vote.

La jurisprudence du juge électoral est riche de tels exemples de pratiques contestables :

- dans les communes de moins de 3 500 habitants, une personne qui n'a pas été candidate peut néanmoins être élue (CE, 18 janvier 1984, Elect. mun. de Trois-Fonds, req. n° 51652) ;

- s'agissant des communes de moins de 2 500 habitants, le juge a admis qu'un candidat puisse figurer sur plusieurs listes (CE, 15 février 1984, Elect. mun. de Warnies-le-Grand, req. n° 51619) ;

- on a parfois vu le nom d'une personne candidate figurer, contre son gré, sur une autre liste (CE, 6 mai 1893, Elections de Chassaignes, Rec. Lebon, p. 375).

Le juge électoral réagit bien évidemment à certains de ces agissements, lorsque la clarté du suffrage se trouve compromise.

Ainsi, il a rappelé que l'on ne saurait disposer de la candidature d'un tiers, et notamment l'inscrire sans son accord sur une liste de candidats (CE, 21 novembre 1935, Elections d'Hyères, Rec. Lebon, p. 1079) ; que chacun est en droit de faire interdire la distribution des bulletins portant indûment son nom (CE, 3 février 1888, Elections de Montreuil-sous-Bois, Rec. Lebon, p. l19).

Mais la sanction de telles pratiques apparaît insuffisante, notamment en raison de la politique jurisprudentielle des juridictions administratives en matière électorale.

Le Conseil d'Etat est ici juge de la sincérité du scrutin avant d'être juge du respect des prescriptions législatives et réglementaires.

En conséquence, les irrégularités constatées ne conduisent pas à l'annulation de l'élection dès lors que, notamment en raison de l'écart des voix, le juge considère que la manoeuvre est restée sans réelle conséquence sur le suffrage.

Cette appréciation est nécessairement subjective ; elle a surtout l'inconvénient de laisser se perpétuer dans les esprits la croyance que « tous les coups sont permis ».

Les réponses jurisprudentielles paraissent d'ailleurs quelquefois inadaptées.

Le juge administratif accepte de vérifier que le consentement des personnes figurant sur une liste n'a pas été obtenu par l'effet d'une manoeuvre, la sanction des fraudes dans l'établissement de la liste se traduisant parfois par l'annulation de l'élection des candidats (CE, 30 septembre 1996, Elect. mun. de Bischeim, Rec. Lebon, p. 901).

Mais le Conseil d'Etat a aussi annulé l'élection d'un candidat dont le nom avait été porté, sans son consentement, sur une liste adverse, considérant que la sincérité des opérations électorales en ce qui concerne les votes émis à son nom était altérée du fait d'autrui (CE, 26 février 1936, Elections de Meudon, Rec. Lebon, p. 248).

Le candidat « victime » d'une fraude peut donc être contraint de repartir en campagne suite à l'annulation du scrutin !

L'intervention du juge est par définition tardive. Elle laisse s'établir un climat délétère dans la collectivité jusqu'à ce que soit rendu le jugement. Elle se traduit par une vacance de fait du pouvoir, dans l'attente de la décision de justice et d'éventuelles nouvelles élections.

La sincérité et la clarté du scrutin, qui sont des exigences constitutionnelles, doivent trouver à s'appliquer pleinement lors des élections municipales dans les communes de moins de 3 500 habitants.

L'électeur doit pouvoir voter en toute connaissance de cause pour des candidats qui se sont clairement déclarés et positionnés. Cette exigence suppose un aménagement a priori du processus électoral.

Ces réflexions nous conduisent à suggérer une modification du droit en vigueur, modification qui permettra de concilier souplesse du régime électoral et clarté du vote. Le dispositif mis en place se veut extrêmement peu contraignant, à la fois pour ne pas alourdir la tâche des services administratifs des petites communes (qui se « partagent » parfois à quatre ou cinq un seul secrétaire de mairie) mais aussi pour ne pas décourager d'éventuelles candidatures.

Pour prévenir les candidatures surprises, plus ou moins programmées, ou les votes « perdus », se portant sur des personnes qui n'ont aucun désir d'exercer un mandat, la présente proposition de loi exige, comme pour les élections dans les communes de plus de 3 500 habitants, une publicité de la candidature, individuelle ou collective.

Plutôt que de généraliser la déclaration de candidature, solution qui alourdirait excessivement le processus électoral dans les petites communes, il nous a paru opportun de recourir à une simple publicité des candidatures.

Un nouvel article L. 255-3, consacré aux conditions d'enregistrement des candidats, serait inséré dans le code électoral.

Le dispositif proposé serait « allégé », quant aux délais et quant aux conditions d'enregistrement des candidatures, par rapport au système mis en place pour les communes de 3 500 habitants et plus :

- l'annonce de la candidature ne se ferait pas en préfecture mais en mairie même du lieu de l'élection ;

- un « registre des candidatures », tenu dans chaque mairie, serait institué.

Dans les communes de moins de 2 500 habitants, les candidats s'y feraient inscrire, individuellement, sur le volet réservé aux « candidatures individuelles » (2), en présentant une simple pièce d'identité, ou collectivement, par l'intermédiaire de la personne responsable de la liste, sur le volet réservé aux « candidatures associées ».

(2) Les candidatures isolées ne restent autorisées que dans les plus petites communes.

Dans ce dernier cas, le responsable de la liste devrait présenter, outre une pièce d'identité, un mandat signé par le ou les intéressés.

Dans les communes de 2 500 à 3 499 habitants, le registre ne comprendrait bien évidemment qu'un volet, celui réservé aux candidatures associées.

Les pièces justificatives réclamées aux candidats sont donc extrêmement réduites. L'enregistrement des candidatures n'appelle pas du maire, ou de son représentant, une réelle démarche inquisitoriale.

Le principe de liberté des candidatures n'est donc nullement remis en cause.

Le choix des termes « candidatures associées » doit être explicité.

Cette locution témoigne de la nature particulière du lien unissant les candidats : ils forment une équipe disposée à exercer les responsabilités communales.

Ces termes reflètent également le caractère non rigide du lien unissant les candidats : les électeurs conservent la possibilité de panacher les listes, et donc de ne retenir que certains des candidats pour l'exercice des fonctions municipales.

Cet enregistrement des candidatures pourrait avoir lieu jusqu'au vendredi précédant chaque tour scrutin, à 18 heures au plus tard.

Le nouvel article L. 255-3 du code électoral prévoit de plus qu'aucun retrait volontaire ou remplacement de candidat n'est accepté à l'expiration du délai prévu pour l'enregistrement des candidatures.

Un extrait de ce registre des candidatures, divisé en deux volets (dénommés respectivement « avis des candidatures individuelles » ; « avis des candidatures associées ») dans les communes de moins de 2 500 habitants, est affiché en mairie le samedi matin précédant chaque tour de scrutin, dès 8 heures, dans « un lieu très apparent de la mairie, à l'extérieur de l'édifice ».

Dans les communes de 2 500 à 3 499 habitants, les candidatures associées seraient, bien entendu, seules affichées.

Cet affichage permettra enfin aux électeurs de savoir, sans doute possible, qui souhaite être élu et, éventuellement, sur quelle liste.

Lorsqu'une déclaration de candidature est requise par les textes, cette formalité est considérée comme substantielle. Son non-respect a pour conséquence de rendre sans valeur les votes qui se seraient portés sur une personne n'ayant pas satisfait à cette obligation.

Cette solution s'appliquera d'elle-même s'agissant de l'enregistrement des candidatures ; une précision textuelle nous semble donc inutile.

En conséquence, une fois ce dispositif entré en vigueur, seules les personnes ayant manifesté, par une démarche préalable, leur intention d'exercer des responsabilités électives pourront devenir conseillers municipaux.

La question de l'éventuel refus des services municipaux d'enregistrer la candidature ne peut être passée sous silence.

Fallait-il, pour éviter certaines manoeuvres, prévoir la délivrance d'un récépissé témoignant de l'enregistrement ?

Cette option a été écartée.

Une telle solution était inachevée sans possibilité d'un appel, en urgence, au juge permettant d'imposer l'enregistrement de la candidature.

Mais une telle voie de recours impliquait, afin de laisser au juge un délai suffisant pour statuer, que la date limite d'enregistrement des candidatures soit avancée de plusieurs jours.

Au final, un tel choix revenait à instaurer un processus électoral presque aussi complexe que celui existant pour les communes de 3 500 habitants et plus.

Dès lors, et dans la mesure où des contentieux subsisteront toujours, quel que soit le dispositif législatif retenu, il a paru préférable de privilégier le sens civique des maires sur l'esprit de chicane, et donc ne pas instaurer une intervention a priori du juge électoral.

Le juge n'intervient qu'a posteriori, en cas de contestation du résultat des élections.

La transposition à notre domaine des solutions jurisprudentielles existantes suffira à sanctionner le refus injustifié d'un maire de faire procéder à l'enregistrement d'une candidature.

En effet, le refus d'un maire de signer un certificat d'inscription sur les listes électorales, présenté le dernier jour du délai relatif au dépôt des candidatures après la fermeture des bureaux de la mairie, a été jugé constitutif d'une manoeuvre, dès lors qu'aucune impossibilité d'ordre juridique n'empêchait en fait l'élu local de signer ledit certificat (CE, 16 décembre 1996, Elect. mun. de Betschdorf, req. n° 173220).

Le candidat évincé, contestant les résultats d'une élection, pourra d'ailleurs aisément prouver au juge, grâce aux témoignages de ses proches, qu'il a été empêché de se présenter.

De tels cas seront, on ose l'espérer, exceptionnels.

L'intitulé de la section 2, chapitre II, titre IV, livre Ier, du code électoral, consacré aux « Dispositions spéciales aux communes de moins de 3 500 habitants », est modifié afin de tenir compte des nouvelles dispositions. La section prend pour titre : « Publicité des candidatures et propagande ».

Cette reformulation permet de maintenir en l'état l'architecture actuelle du code électoral.

De plus, la présente proposition de loi instaure un nouvel article L. 255.2 précisant que nul ne peut se présenter sur plus d'une liste, comme le code le prévoit déjà pour les élections dans les communes de 3 500 habitants et plus, dans son article L. 263.

Le respect de cette disposition repose en premier lieu sur le maire, ou son représentant, lors de l'enregistrement de la candidature.

S'agissant d'une candidature forcée, le maire peut refuser l'enregistrement si le mandat présenté par le responsable d'une liste lui semble douteux.

S'agissant d'une double candidature - candidat désirant s'inscrire sur deux listes - le maire rappellera les exigences législatives.

Il peut, bien évidemment, refuser d'enregistrer la seconde candidature.

Le juge électoral, saisi d'une éventuelle contestation, appréciera si le refus d'enregistrement était justifié ou si le non-respect des prescriptions législatives, refus d'enregistrement ou double candidature, doit se solder par l'annulation de l'élection de un ou plusieurs candidats.

Il nous semble important de rappeler, en conclusion, que le régime électoral régissant les élections dans les communes de moins de 3 500 habitants n'est pas fondamentalement bouleversé par cette proposition de loi.

Les candidatures individuelles, les listes incomplètes, restent autorisées dans les communes de moins de 2 500 habitants ; le droit de panachage est sauvegardé, dans toutes les communes de moins de 3 500 habitants, afin de permettre la libre constitution d'une équipe municipale.

Il vous est donc demandé, Mesdames, Messieurs, de bien vouloir adopter la proposition de loi suivante.

PROPOSITION DE LOI

Article unique

Dans le chapitre II du titre IV du livre Ier du code électoral, il est rétabli une section 2 qui comprend deux articles L. 255-2 et L. 255-3 ainsi rédigés :

« Section 2

« Publicité des candidatures et propagande

« Art. L. 255-2. - Nul ne peut être candidat sur plus d'une liste.

« Art. L. 255-3. - Une publicité des candidatures est obligatoire pour chaque tour de scrutin.

« La publicité des candidatures résulte de l'enregistrement des noms des candidats sur un «registre des candidatures», tenu dans chaque mairie, comprenant deux volets pour les communes de moins de 2 500 habitants, un unique volet pour les communes de 2 500 à 3 499 habitants.

« La candidature isolée, pour les seules communes de moins de 2 500 habitants, est enregistrée sur le volet réservé aux candidatures individuelles.

« La candidature collective des membres d'une liste, pour toutes les communes de moins de 3 500 habitants, est enregistrée sur le volet réservé aux candidatures associées.

« L'enregistrement de la candidature isolée est subordonné à la présentation par le candidat d'une pièce d'identité.

« L'enregistrement de la candidature collective est subordonné à la présentation par le responsable de la liste d'une pièce d'identité et d'un mandat signé par chacun des candidats.

« L'enregistrement des candidatures doit être effectué au plus tard le vendredi précédant chaque tour de scrutin à 18 heures.

« Aucun retrait volontaire ou remplacement de candidat n'est accepté à l'expiration du délai d'enregistrement des candidatures.

« Un extrait du registre des candidatures est affiché le samedi matin précédant chaque tour de scrutin, dès 8 heures, dans un lieu très apparent de la mairie, à l'extérieur de l'édifice.

« L'extrait du registre des candidatures comprend, dans les communes de moins de 2 500 habitants, deux volets, dénommés respectivement «avis des candidatures individuelles» et «avis des candidatures associées».

« L'extrait du registre des candidatures comprend, dans les communes de 2 500 à 3 499 habitants, un unique volet, dénommé «avis des candidatures associées». »