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25 avril 2000 : Revenu minimum d'activité ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

Revenu minimum d'activité

N° 317

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 25 avril 2000

PROPOSITION DE LOI

portant création du Revenu Minimum d'Activité,

PRÉSENTÉE

par MM. Alain LAMBERT et Philippe MARINI,

Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des Affaires sociales sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).


Emploi.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

La France se trouve, depuis une vingtaine d'années, dans une situation paradoxale : elle s'est globalement enrichie - son produit intérieur brut a augmenté de 50 % -, alors que le nombre de chômeurs a triplé.

L'exclusion du monde du travail dont un nombre croissant de nos concitoyens est désormais victime n'est pas une fatalité. Mais peut-être les moyens utilisés jusqu'à présent pour les réinsérer au sein de notre société ne sont-ils pas totalement efficaces.

A ce titre, soucieux d'apporter une contribution à ce débat de société auquel le Parlement, et le Sénat en particulier, ne saurait être étranger, nous vous proposons de promouvoir une nouvelle logique de l'insertion dans le monde de l'entreprise et donc dans la vie économique, en substituant à l'insertion par l'assistance, l'insertion par l'activité.

Tel est l'objet de la présente proposition de loi visant à instituer un revenu minimum d'activité (RMA), que nous vous présentons.

A. L'INSERTION PAR L'ASSISTANCE EST UN ÉCHEC

L'apparition d'un chômage de masse a entraîné de multiples conséquences. La forte augmentation des dépenses d'indemnisation et la diminution corrélative des ressources de l'assurance-chômage ont placé cette dernière dans une situation financière extrêmement délicate, l'Etat ayant été amené, en 1993, à mettre en jeu sa garantie financière au profit de l'UNEDIC à hauteur de 10 milliards de francs. Cette situation s'est néanmoins accompagnée d'une augmentation du nombre de chômeurs non indemnisés. Par ailleurs, le marché du travail lui-même a fortement évolué en raison de la multiplication des formes de travail précaires que sont les contrats à durée déterminée et l'intérim. Le socle du pacte social élaboré à l'époque des « Trente Glorieuses » - protection sociale généreuse dont le financement repose sur l'emploi stable à temps plein - est ébranlé.

Ce contexte a été propice à l'apparition de formes nouvelles de pauvreté, qualifiées aujourd'hui d'exclusion. Ce phénomène a conduit à recourir à la solidarité nationale. La loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 a créé le revenu minimum d'insertion (RMI) qui, en vertu de son article premier, « constitue l'un des éléments d'un dispositif global de lutte contre la pauvreté tendant à supprimer toute forme d'exclusion, notamment dans les domaines de l'éducation, de l'emploi, de la formation, de la santé et du logement ».

Douze ans après, le bilan du RMI est essentiellement quantitatif.

Depuis sa mise en place, le nombre de ses bénéficiaires a augmenté de manière exponentielle, sa croissance annuelle moyenne ayant été de 15 % jusqu'en 1994, en raison de la montée en charge du dispositif, de la mauvaise conjoncture de 1993 et de la réforme de l'assurance-chômage. Depuis 1995, le rythme a diminué mais s'est maintenu à un niveau proche ou supérieur à 5 % par an, globalement plus élevé que celui du chômage.

Pourtant, le plus grave n'est pas là. En effet, l'amélioration de la situation de l'emploi depuis deux ans n'a permis qu'une limitation de la hausse des effectifs du RMI, et non une inversion de tendance. Le RMI a ainsi révélé la part structurelle du chômage.

En outre, son coût devient de plus en plus lourd pour les finances publiques
, puisqu'il est passé, pour l'Etat, de 8,7 milliards de francs en 1990 à 28,7 milliards de francs en 2000, soit une progression de 230 % en 10 ans. Ainsi, entre 1999 et 2000, la progression a été de 8,7 %, alors que la conjoncture économique était favorable. L'ensemble des dépenses directement liées au RMI se sont établies en 1998 à près de 50 milliards de francs. La logique indemnisatrice - ou quantitative - conduit toutefois à l'impasse, le niveau des prestations versées étant de toute façon faible, comme l'a rappelé le mouvement des chômeurs de l'hiver 1997-1998.

A cet égard, le constat est clair : le RMI n'a pas permis d'enrayer le phénomène de l'exclusion. Il a apporté une aide financière indispensable à nombre de ses bénéficiaires, mais il est devenu, aujourd'hui, une « troisième composante de l'indemnisation du chômage »1(*), selon l'expression employée par le rapport du groupe de travail « Minima sociaux, revenus d'activité, précarité », constitué au sein du Commissariat général du Plan, et présidé par M. Jean-Michel Belorgey. Son volet insertion est un échec.

De nouvelles voies et de nouvelles pistes doivent donc impérativement être explorées sous peine de persévérer dans cette impasse économique, financière mais également et surtout humaine.

La même analyse pourrait être faite s'agissant des autres minima sociaux. S'ils permettent à leurs bénéficiaires de disposer du minimum pour vivre, ils ne leur donnent aucune perspective d'avenir autre que l'exercice d'une activité parallèle, le cas échéant au sein de « l'économie souterraine ». Ce n'est d'ailleurs pas leur objet, puisqu'ils avaient été conçus comme des dispositifs de solidarité temporaires.

Qui plus est, les allocataires de minima sociaux se retrouvent souvent dans un « piège à pauvreté » : ils hésitent à accepter un emploi relativement précaire, qui les conduirait à abandonner leur allocation et les exonérations diverses qui y sont associées, les aides au logement en particulier. Le cercle vicieux de l'inactivité se trouve alors encouragé par la perte de revenus occasionnée par la reprise d'un emploi ! Ce constat avait du reste été dressé par le rapport2(*) que M. François Bourguignon avait établi sur « L'architecture des prélèvements en France », au nom du Conseil d'analyse économique, sans toutefois proposer de solution.

Il y a là une perte de substance inacceptable tant pour ceux qui en sont victimes que pour la société, mais également pour l'Etat et l'ensemble du secteur productif.

B. PROMOUVOIR L'INSERTION PAR L'ACTIVITÉ

La présente proposition de loi vise, au contraire, à enclencher un cercle vertueux de l'activité, en créant de véritables emplois à temps plein dans le secteur marchand.

Le contexte économique actuel est favorable. Le taux de chômage diminue de manière continue, tandis que des pénuries de main-d'oeuvre apparaissent même depuis peu dans certains secteurs.

Par ailleurs, les esprits ont évolué. L' « activation » des dépenses passives d'indemnisation du chômage est un objectif aujourd'hui partagé par presque tout le monde.

Même si, en Grande-Bretagne, le gouvernement travailliste a déjà mis en place un mécanisme d'aide fiscale3(*) destiné à inciter les bénéficiaires de l'aide sociale à reprendre une activité, il convient de noter quelques évolutions en France, au sein de la majorité plurielle. Le Premier ministre a ainsi déclaré, à plusieurs reprises, vouloir promouvoir « une société de travail » et non « une société d'assistance ». Notre collègue Éric Besson, député socialiste de la Drôme, estimant que « le noyau dur de l'exclusion n'est pas encore touché par le retour de la croissance », entend promouvoir la réinsertion par l'économique, c'est-à-dire « la réinsertion par le travail ».

Certes, le gouvernement, dans la loi d'orientation de lutte contre les exclusions de juillet 1998, a introduit un mécanisme d'intéressement destiné à inciter les bénéficiaires de minima sociaux à reprendre une activité, leur allocation étant désormais cumulable avec des revenus d'activité. Mais cette mesure, si elle est louable dans son intention, a été élaborée de façon technocratique si bien qu'elle est en pratique incompréhensible, non seulement pour les allocataires du RMI, mais également pour les services sociaux chargés de l'appliquer effectivement. Elle traduit cependant, de la part du gouvernement et de la majorité qui le soutient, une évolution conceptuelle certaine.

En effet, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a récemment expliqué que la politique économique qu'il conduit vise à « renforcer le potentiel de croissance à moyen terme ». Cette intention affichée revient à faire baisser le taux de chômage structurel, évalué par la Caisse des dépôts et consignations à 8,5 % de la population active. Il convient de rappeler qu'il s'établit à environ 4 % aux Etats-Unis, soit le taux de chômage actuel de ce pays. Cela constitue une triste spécificité du marché du travail en France : l'amélioration de la situation économique se traduit par une baisse de la part conjoncturelle du chômage - c'est le phénomène que l'on observe actuellement -, mais n'a pas d'impact sur la part structurelle de celui-ci.

Le revenu minimum d'activité (RMA), que la présente proposition de loi tend à instituer, vise précisément à favoriser le retour à l'emploi des personnes qui ont été durablement exclues du marché du travail, en créant de vrais emplois dans le secteur marchand. De cette façon, le taux de chômage structurel, bien trop élevé dans notre pays, pourra, enfin, commencer de refluer.

Seule, en effet, une action déterminée sur les composantes structurelles du chômage permettra à celui-ci de reculer durablement.

C. LE DISPOSITIF PROPOSÉ

Le RMA, pour atteindre son objectif, est conçu comme un dispositif simple, lisible et compréhensible par tous. Il doit, en effet, être perçu comme servant les intérêts des exclus, ceux des entreprises, mais également des finances publiques.

C'est une exigence posée par toutes les personnalités que les auteurs de la présente proposition de loi ont auditionnées préalablement à son dépôt, qu'il s'agisse de chefs d'entreprise, de responsables politiques, de syndicalistes ou de hauts fonctionnaires.

Pour être efficace, le RMA doit être financé par redéploiement des moyens budgétaires existants et non par leur accroissement, sauf à devenir un minimum social supplémentaire qui s'ajouterait à ceux déjà existants et à conforter la logique de l'assistance.

Ainsi, les crédits alloués à l'ensemble des minima sociaux pourraient être réorientés.

Des propositions issues de la majorité plurielle et semblant poursuivre le même objectif que la présente proposition de loi, s'en écartent pourtant totalement sur le point essentiel qu'est le coût du dispositif à mettre en oeuvre. Ainsi, les socialistes proches de l'ancien Premier ministre, M. Michel Rocard, suggèrent l'instauration d'une allocation compensatrice de revenu, inspirée des travaux de M. Roger Godino, d'un coût de 25 milliards de francs. Quant à la proposition de notre collègue Éric Besson, mentionnée plus haut, elle vise à créer 1,5 million d'emplois sociaux destinés à des chômeurs de longue durée ou des titulaires de minima sociaux pour un coût annuel de 55 milliards de francs.

Sans doute faut-il voir dans ces projets fort coûteux les stigmates du débat interne à la majorité plurielle sur les multiples façons d'utiliser la « cagnotte »...

Il convient pourtant de rappeler que le coût de la présente proposition de loi est nul. Elle est même susceptible d'entraîner des économies budgétaires.

Dans le système qui est ici préconisé, le RMA comporterait deux parts :

- la première, appelée aide dégressive, correspondrait au minimum social ou à l'allocation perçus jusqu'alors par le bénéficiaire ;


Elle serait versée par l'Etat, ou l'UNEDIC pour l'ASS, aux entreprises qui, à leur tour, l'utiliseraient pour rémunérer le nouvel embauché, ce dernier tirant ainsi l'ensemble de ses ressources de son employeur, au lieu de bénéficier d'un revenu d'assistance. Le versement à l'entreprise serait effectué de manière dégressive pendant trois ans. Le coût pour l'Etat ou l'UNEDIC n'en sera donc pas alourdi : au contraire, il ira en diminuant de manière graduelle. En outre, l'allocataire recevra ainsi la garantie que son revenu total ne diminuera pas suite à son retour sur le marché du travail.

- la seconde part, dénommée salaire négocié, correspondrait au salaire proprement-dit versé au nouvel embauché par l'entreprise ;

Son montant serait égal à la différence entre le montant total du RMA et l'aide dégressive mentionnée ci-dessus. Il serait donc appelé à progresser au fur et à mesure de la diminution de la première part. Il conviendrait d'exonérer de charges sociales le salaire négocié afin de s'inscrire dans une logique de diminution du coût du travail, qui a démontré son efficacité en termes de créations d'emplois.

L'ensemble, c'est-à-dire le RMA, serait ainsi versé au nouveau salarié par son employeur. Le montant du RMA ne pourrait être inférieur au SMIC, mais les négociations de branches pourront librement décider de l'établir à un niveau supérieur.

En effet, l'élément central du dispositif proposé consiste à donner aux entreprises un rôle actif dans sa mise en oeuvre, la présente proposition de loi étant conçue comme un dispositif-cadre, et non comme un mécanisme centralisé et uniforme.

Le RMA prendrait la forme d'une convention tripartite
entre l'entreprise, le bénéficiaire du dispositif, et l'Etat ou l'UNEDIC lorsqu'il s'agit de l'ASS :

- l'Etat ou l'UNEDIC verserait, de manière dégressive, comme il a été expliqué plus haut, une aide à l'employeur correspondant au minimum social actuellement perçu par le bénéficiaire ;

- l'entreprise reverserait à son nouveau salarié cette aide dégressive à laquelle elle ajouterait sa propre participation, le tout constituant la rémunération du nouvel embauché, dont le niveau ne pourrait être inférieur au SMIC ; surtout, une large place serait laissée à la négociation entre les partenaires sociaux, par exemple au niveau des branches : cette négociation permettra d'adapter le dispositif aux réalités de chaque secteur d'activités, mais aussi d'arrêter les modalités de son application à la situation familiale des personnes concernées ;

- enfin, le bénéficiaire, en sortant de la spirale de l'inactivité et de l'assistance, serait en mesure de former un projet professionnel mais aussi personnel et ne percevrait plus d'allocation directement de l'Etat ou de l'UNEDIC. Il toucherait de son employeur un vrai salaire pour un véritable emploi dans le secteur marchand.

Le RMA serait conçu comme devant profiter à tous : aux anciens bénéficiaires, qui verraient leurs revenus progresser et qui, surtout, sortiraient de l'exclusion grâce à l'emploi qu'ils retrouveraient ; à l'Etat et à l'UNEDIC, qui pourraient réorienter leurs dépenses d'indemnisation du chômage en les activant mais aussi en envisageant leur réduction graduelle ; aux entreprises, qui verraient baisser le coût du travail sur les bas salaires et, dès lors, devenir rentables certaines activités qui ne l'étaient pas nécessairement.

En définitive, c'est la société tout entière qui en retirerait un véritable profit, l'activité étant réhabilitée au détriment d'une assistance déresponsabilisante et n'offrant aucune perspective.

Tel est l'objet de la présente proposition de loi que nous vous demandons de bien vouloir adopter.

PROPOSITION DE LOI

Article 1er

Afin de favoriser le retour à l'emploi, conformément au cinquième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, il est institué un revenu minimum d'activité pour les personnes sans emploi et titulaires d'un minimum social depuis six mois versé par l'Etat ou par l'Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce.

Article 2

Le revenu minimum d'activité prend la forme d'une convention d'embauche conclue entre le bénéficiaire, l'employeur, et, selon le cas, l'Etat ou l'Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce. Il est versé en totalité par l'employeur au bénéficiaire.

Il comprend deux parts :

- la première, appelée aide dégressive, correspond à l'allocation de minimum social que reçoit déjà le bénéficiaire ; elle est désormais versée à l'employeur pendant trois ans de manière dégressive ;

- la seconde, appelée salaire négocié, correspond à la différence entre le montant du revenu minimum d'activité et l'aide dégressive.

Article 3

Le montant du revenu minimum d'activité est déterminé par un accord de branche. En cas d'absence de conclusion d'un accord au sein d'une branche d'activité dans un délai d'un an après la promulgation de la présente loi, il est égal au salaire minimum de branche.

Il ne peut être inférieur au salaire minimum interprofessionnel de croissance.

Article 4

Les bénéficiaires du revenu minimum d'activité ont les mêmes droits et obligations que les salariés de l'entreprise embauchés sous contrat à durée indéterminée.

Article 5

Un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application de la présente loi.




1 Après l'allocation unique dégressive (AUD) versée par l'assurance-chômage, et l'allocation de solidarité spécifique (ASS) bénéficiant aux chômeurs ne remplissant pas ou plus les conditions pour bénéficier de l'AUD.

2 Rapport n° 17 du Conseil d'analyse économique, 3ème trimestre 1999.

3 Le « working families tax credit » (WFTC).