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31 mai 2000 : Service universel bancaire ( texte déposé au sénat - première lecture )

 

N° 378

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000

Annexe au procès-verbal de la séance du 31 mai 2000

PROPOSITION DE LOI

visant à instituer un service universel bancaire,

PRÉSENTÉE

par MM. Gérard DELFAU, Yvon COLLIN et Jean-Michel BAYLET,

Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

Banques et établissements financiers.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Il faut bien en convenir : l'accession de toutes les couches de la population aux services bancaires de base n'est plus aujourd'hui réalisée, alors qu'il s'agit d'un élément constitutif de la citoyenneté.

Le ministre Clémentel, au sortir de la grande guerre avait certes imposé la création des Comptes Chèques Postaux, démocratisant ainsi l'accès au droit au compte et aux moyens de paiement. La Poste a assuré ce service à la satisfaction générale, durant une soixantaine d'années, ne prélevant qu'une somme modique pour l'ouverture et la tenue du compte. Après la seconde guerre mondiale, et parallèlement, l'Etat favorise la "bancarisation" de tous les Français et l'utilisation du chèque pour rendre transparents et fiables les mécanismes de paiement. Cet équilibre sera toutefois rompu avec la montée du chômage entraînant par là même le phénomène de l'exclusion bancaire qui n'échappe pas aux pouvoirs publics : en 1984, la loi bancaire établira le "droit au compte" sous la responsabilité de la Banque de France. Une Charte bancaire, en 1992, confirme cette disposition, tandis que la loi sur l'exclusion, en 1998, se borne à reprendre cette formulation, sans s'attaquer aux racines du mal.

Les chiffres actuels sont pourtant éloquents : 800 000 est l'estimation la plus basse, mais une voix autorisée parle de 5 à 6 millions de Français exclus du système bancaire. Or, ces chiffres ne peuvent que croître, du fait de la prochaine tarification des chèques et de tenue du compte.

Cette modification substantielle des rapports entre banques et usagers est actuellement discutée au sein de la commission Jollivet. Les points de désaccord y sont nombreux. Toutes les parties, pourtant, admettent le principe d'un service bancaire de base pour les plus démunis ; mais il ne peut, pourtant, en l'état, donner satisfaction : il se limiterait à la seule ouverture d'un compte et exclurait les moyens de paiement à distance, n'apportant guère de novation par rapport aux textes de loi en vigueur et surtout ne mettant pas en place un mécanisme susceptible d'obliger les établissements bancaires à participer effectivement à ce service.

Au moment où les banques françaises publient des résultats confortables, il y a là une menace insupportable d'exclusion sociale et un danger pour l'équilibre financier, récemment retrouvé, de notre entreprise publique, la Poste.

En effet, bien que la loi n'impose à notre opérateur postal ni mission d'intérêt général ni obligation de service public dans le domaine des services bancaires de base, c'est lui qui accueille, aujourd'hui, à ses guichets, plus de la moitié des allocataires du RMI et nombre de petits comptes. Plus grave, à son corps défendant, La Poste accepte que le Livret A serve de "livret-portefeuille" pour les plus démunis, ce qui occasionne un surcoût, estimé à 1,3 milliard, par notre éminent collègue Gérard Larcher.

Cette situation, qui résulte de la densité de son réseau et de la culture de service public de ses agents, ne pourrait qu'être aggravée par une décision de double tarification : les dépôts les plus faibles ne bénéficieraient guère de la rémunération et supporteraient la charge des chèques payants. Leurs titulaires se reporteraient en masse vers le Livret A de La Poste. Quant au système bancaire, engagé dans la course à l'internationalisation, il ne pourrait que "faire la chasse" aux petits comptes, ainsi que la plupart (pas tous) des établissements financiers le pratiquent depuis les années 1990.

L'exclusion bancaire préoccupe d'ailleurs la Commission européenne et elle a fait l'objet d'une recommandation de la Présidence Finlandaise aux Etats-Membres, durant le deuxième semestre 1999.

Il est donc temps de revenir à un fonctionnement accessible à tous du service financier de base, élargi aux besoins actuels de nos concitoyens.

C'est pourquoi, la présente proposition de loi instaure un service universel bancaire gratuit garantissant une gamme complète de prestations de base en s'inspirant des orientations suivantes:

- elle ouvre droit à un service universel bancaire, s'adressant effectivement à tous les usagers et non à une catégorie particulière, celle des petits revenus. Elle refuse ainsi la "banque du pauvre". En revanche, grâce au fonds de compensation, elle met en place un mécanisme financier capable d'inciter tous types d'établissements à élargir leur clientèle par l'accueil des petits comptes et, à défaut, de permettre l'équilibre financier des opérateurs qui font un effort dans ce sens. La batterie de critères permettant d'être éligible à ce fonds a d'ailleurs pour objectif de favoriser une bonne implantation territoriale des services financiers et leur accès aux personnes à faibles revenus ;

- elle établit une gamme de services de base volontairement large, conformément aux besoins de notre société. La "bancarisation" de la vie quotidienne est devenue irréversible : les obstacles sont un frein important à la bonne santé économique du pays et un facteur d'insécurité permanente pour ceux qui en sont privés. Les prestations offertes ne sauraient être en retrait sur celles fournies par La Poste de 1918 à aujourd'hui ;

- en revanche, elle se refuse à mettre entre les mains de personnes exposées à des difficultés financières des moyens de paiement qui ne soient pas sécurisés, afin de préserver les établissements financiers du risque d'incidents à répétition. Dans ce cas-là, elle préconise, donc, la remise à l'usager d'une carte de retrait soumise à un plafond et d'un petit nombre de chèques non tarifés, dont le paiement est garanti par l'établissement émetteur (chèque de banque). Ce "compte sécurisé" est gratuit. Il est ouvert sur décision contractuelle entre le client et l'établissement. Il a comme contrepartie de ne pas être rémunéré. Il rend l'établissement éligible au fonds de compensation.

En conclusion, une gamme complète de services de base, la gratuité, la mise en place de "comptes sécurisés", offerts par tous les établissements, un fonds de compensation destiné aux opérateurs qui, par leur implantation territoriale ou leur culture d'entreprise, font un effort pour l'accueil des petits comptes : telles sont les caractéristiques du service universel bancaire qu'il convient de créer pour le XXIe siècle. La solidarité nationale exige une telle décision. L'efficacité économique y trouvera son compte. Le Sénat qui s'est souvent préoccupé du problème de l'exclusion bancaire fera preuve, en adoptant ce texte, de sa modernité et de son souci de justice sociale.

C'est pour ces différentes raisons, qu'il vous est proposé, Mesdames, Messieurs, d'adopter la présente proposition de loi.

PROPOSITION DE LOI

Article 1er

Est institué un service universel bancaire organisé dans les conditions fixées dans les articles suivants.

Article 2

Le service universel bancaire garantit à tous les usagers un service bancaire de base de qualité.

Il est fourni gratuitement par les établissements de crédit ainsi que par les services de la Poste et du Trésor public. Sa fourniture exclut la rémunération des dépôts faits au compte ouvert à ce titre.

Le service bancaire assure à toute personne le droit à :

- un compte de dépôt ;

- la délivrance d'un relevé bancaire ou postal ;

- la domiciliation de virements bancaires ou postaux ;

- l'envoi mensuel d'un relevé des opérations effectuées sur le compte de dépôt ;

- la réalisation des opérations de caisse

- l'encaissement des chèques et des virements bancaires ou postaux

- un minimum de cinq paiements par prélèvement, titre interbancaire de paiement ou virement bancaire ou postal par mois

- une carte de retrait autorisant des retraits hebdomadaires dans les conditions posées par décret en Conseil d'Etat.

- - un prêt à faible montant à vocation sociale, selon des conditions fixées par décret en conseil d'Etat

- un prêt d'honneur sans intérêt pour tout créateur d'entreprise dont le dossier sera déclaré éligible par une commission décentralisée, selon les conditions fixées par décret, ainsi qu'aux entreprises de moins de 50 salariés qui veulent investir pour leur développement.

La mise en place de cette double procédure et son financement sont confiés à la Caisse des Dépôts.

Article 3

Est mis en place un service des "comptes sécurisés" comprenant outre les prestations ci-dessus présentées, cinq moyens de paiement à titre gratuit et banalisés dans le cadre du service universel bancaire, sur demande de l'usager.

Toute personne physique résidant en France, détentrice d'un compte de dépôt, a le droit de demander la limitation du fonctionnement de ce compte aux seules prestations relevant du service universel bancaire.

L'établissement auquel cette demande est adressée la satisfait sans frais. Il ne peut la refuser ni en tirer motif de résiliation du compte concerné.

Seules peuvent exercer ce droit les personnes qui remettent à l'établissement auquel elles ont adressé leur demande une déclaration sur l'honneur attestant qu'elles ne disposent d'aucun autre compte de dépôt.

Article 4

Toute personne physique résidant en France, dépourvue d'un compte de dépôt, a droit à l'ouverture d'un tel compte au titre du service universel bancaire dans l'établissement de crédit de son choix ou auprès des services financiers de La Poste ou du Trésor public.

L'ouverture d'un tel compte au titre de service universel bancaire intervient après remise auprès de l'établissement de crédit d'une déclaration sur l'honneur attestant le fait que le demandeur ne dispose d'aucun compte. En cas de refus de la part de l'établissement choisi, la personne peut saisir la Banque de France afin qu'elle lui désigne soit un établissement de crédit, soit les services financiers de La Poste, soit ceux du Trésor Public.

Les établissements de crédit, les services financiers de La Poste ou du Trésor public peuvent limiter les services gratuits liés à l'ouverture d'un compte de dépôt aux seuls services inclus dans le service universel bancaire.

Toute décision de clôture du compte, à l'initiative de l'établissement de crédit désigné par la Banque de France, doit faire l'objet d'une notification écrite et motivée adressée au client et à la Banque de France pour information. Un délai minimum de quarante-cinq jours doit être consenti obligatoirement au titulaire du compte.

Les dispositions qui précèdent s'appliquent aux interdits bancaires.

Article 5

Les coûts imputables aux obligations du service universel bancaire sont évalués chaque année par la Banque de France sur la base d'une comptabilité appropriée tenue par les établissements concernés.

Pour chaque année, cette évaluation est établie au plus tard le 1er mars de l'année suivante.

Article 6

Dès la promulgation de la loi, est mis en place un fonds de compensation destiné à financer les coûts du service universel bancaire défini à l'article 2 de la présente loi.

Sous réserve des dispositions ci-après, le fonds de garantie des dépôts gère le fonds de compensation dans les conditions édictées par les articles 52-1 à 52-13 de la loi n° 84-46 du 24 janvier 1984 relative à l'activité et au contrôle des établissements de crédit.

Le fonds de compensation dispose d'un droit d'accès aux documents justificatifs du calcul du coût du service universel bancaire dont le montant est arrêté par la Banque de France dans les conditions fixées à l'article 5.

Le fonds de compensation est alimenté par l'instauration d'une taxe fiscale prélevée sur les opérations par carte bancaire, dont le montant sera réparti par une Autorité indépendante, contrôlée par la Commission Supérieure du Service Public des Postes et Télécommunications.

Les critères pour bénéficier f de compensation sont les suivants :

- l'implantation des établissements d'un même réseau dans les 400 cantons en voie de désertification et les 700 quartiers classés Zone Urbaine Sensible ;

- le nombre de Rmistes ayant domicilié leur compte dans chaque réseau ;

- le tout pondéré par le nombre de comptes sécurisés ouverts dans chaque réseau dans le cadre du service universel bancaire.

Article 7

A compter de la promulgation de ladite loi, un bilan du service universel bancaire est établi par la Banque de France tous les trois ans.

Article 8

L'entreprise publique La Poste, comme l'ensemble des établissements financiers et bancaires, est autorisée à délivrer des prêts sans épargne préalable pour des petits crédits à la consommation sur critère social, selon des modalités fixées par décret. Dans le même état d'esprit, elle peut financer des prêts d'honneur de faible montant pour les créateurs d'entreprise.

Article 9

Le service universel bancaire est gratuit. Son coût est équilibré par la tarification des chèques et, pour les "comptes sécurisés", par les ressources du fonds de compensation que finance une taxe prélevée sur chaque opération par carte bancaire, y compris par le canal de l'Internet.

Article 10

Une Autorité indépendante est chargée de mettre en place le service universel bancaire et le fonds de compensation. Elle est placée sous l'autorité d'un magistrat et elle comprend des représentants de la profession, des représentants des associations de consommateurs, des élus locaux et des parlementaires.

Article 11

La Commission Supérieure du Service Public des Postes et Télécommunications se voit confier la tâche d'accompagner cette mise en place et d'en apprécier l'efficacité, au regard des critères de cohésion sociale et d'aménagement du territoire. La commission départementale de la présence postale territoriale s'assure que le service universel bancaire est offert, dans des conditions équitables, à l'ensemble des citoyens et sur tout le territoire. Elle tient informée la Commission Supérieure en cas de manquement caractérisé.