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24 novembre 2000 : Services d'intérêt général ( texte déposé au sénat )

 

N° 107

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 novembre 2000

PROPOSITION DE

RÉSOLUTION

présentée au nom de la délégation pour l'Union européenne (1) en application de l'article 73 bis du Règlement, sur la communication de la Commission sur les services d'intérêt général en Europe (n° E-1560),

PRÉSENTÉE

par M. Hubert HAENEL,

Sénateur.

(Renvoyée à la commission des Affaires économiques et du Plan sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

(1) Cette délégation est composée de : M. Hubert Haenel, président ; Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. James Bordas, Claude Estier, Pierre Fauchon, Lucien Lanier, Aymeri
de Montesquiou, vice-présidents ; Nicolas About, Hubert Durand-Chastel, Emmanuel Hamel, secrétaires ; MM. Bernard Angels, Robert Badinter, Denis Badré, José Balarello,
Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Jean Bizet, Maurice Blin, Xavier Darcos, Robert Del Picchia, Marcel Deneux, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Jean-Paul Emin, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Philippe François, Yann Gaillard, Daniel Hoeffel, Serge Lagauche, Louis Le Pensec, Paul Masson, Jacques Oudin, Mme Danièle Pourtaud, MM. Simon Sutour, Xavier de Villepin, Serge Vinçon, Henri Weber.

Union européenne.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le Conseil européen qui s'est tenu à Lisbonne les 23 et 24 mars derniers a demandé à la Commission d'actualiser sa communication de 1996 sur les services d'intérêt général en Europe. En conséquence, la Commission a rendu publique, le 20 septembre 2000, une nouvelle communication sur les services d'intérêt général en Europe.

Après avoir examiné ce texte, le 15 novembre dernier, la délégation pour l'Union européenne a adopté un rapport d'information, intitulé « Vers des services publics à l'européenne » (n° 82 , session ordinaire 2000-2001), et conclu au dépôt de la présente proposition de résolution.

D'un point de vue français, le thème des services d'intérêt général est l'un des cas où une notion forgée dans le contexte national, en l'occurrence le service public, ne trouve pas d'équivalent exact en droit communautaire. Ce « décalage » au niveau européen, révélé d'abord par une différence terminologique, peut être une source de malentendus juridiques qui, sur le fond, recouvrent bien souvent des divergences d'approches politiques.

Il serait exagéré, cependant, de dire que le service public est une notion « typiquement française », parce qu'elle trouve des équivalents dans tous les Etats membres. Mais c'est certainement en France que le service public a été le plus théorisé et, dans une certaine mesure, sacralisé. Un bon résumé des fondements de la conception française du service public peut être trouvé dans le Memorandum présenté par le Gouvernement français lors de la conférence intergouvernementale préparatoire au traité d'Amsterdam.

Comme l'a souligné le rapport adressé en 1996 par M. Denoix de Saint Marc au Premier Ministre, la véritable spécificité de la conception française du service public est la confusion implicitement faite entre statut et mission. A l'évocation des « services publics », les Français pensent immédiatement aux grands services publics nationaux, organisés de manière centralisée et sous statut de droit public. Ce faisant, ils oublient l'importance des services publics locaux et des concessions de service public à des entreprises privées.

On constate des différences dans l'organisation des services publics en Europe. Les services d'intérêt général sont cependant reconnus fondamentaux par tous les Etats membres, même si ceux-ci n'en tirent pas forcément les mêmes conséquences juridiques. Les pays de droit romaniste s'opposent ici aux pays de droit anglo-saxon.

Dans ce domaine, la France se doit d'éviter toute morgue. Le « service public à la française » a sans doute ses qualités propres, mais ne peut prétendre à l'exemplarité. Au contraire, il faut reconnaître que les contraintes communautaire ont permis aux services publics français de beaucoup s'améliorer, et que ceux-ci ont aussi à apprendre de leurs homologues dans les autres Etats membres.

La communication de la Commission vise principalement, mais pas exclusivement, les « services d'intérêt économique général ». Cette notion de droit communautaire recoupe, en droit administratif français, la notion de « service public industriel et commercial ». Elle correspond également à la notion économique de « services publics de réseaux ».

Contrairement à une idée reçue, le droit communautaire initial n'ignore pas les services publics. La « crispation » du débat sur ce sujet est relativement récente. Elle est liée aux libéralisations menées de manière très volontariste par la Commission, à partir du milieu des années 1980, afin de réaliser le marché unique.

La délégation pour l'Union européenne s'était à l'époque inquiétée de cette politique brutale, qui lui paraissait menacer l'existence même des services publics français. Elle a eu l'occasion d'exprimer sa désapprobation des méthodes de la Commission à travers de nombreuses résolutions « sectorielles », ainsi que dans le rapport d'information sur les services publics en Europe fait en 1993 par notre collègue Jacques Oudin (n°6, première session ordinaire de 1993-1994).

Toutefois, la crise provoquée au cours de la dernière décennie par la politique européenne d'ouverture des marchés monopolistiques, largement imposée par la Commission, a été salutaire. Personne ne conteste plus aujourd'hui l'intérêt d'introduire une dose de concurrence et d'émulation dans le fonctionnement des services publics. Mais les adaptations demandées aux services d'intérêt général existants doivent être prévisibles et assorties de délais raisonnables, afin de pouvoir être intégrées dans les stratégies des entreprises chargées de missions de service public.

Une étape essentielle du débat européen sur les services publics a été franchie en 1996 avec le traité d'Amsterdam, qui a introduit dans le Traité instituant la Communauté européenne un article 16 consacrant la reconnaissance des services publics dans le droit communautaire institutionnel. La première communication de la Commission sur les services d'intérêt général en Europe, présentée la même année, a également contribué a cet « apaisement doctrinal ».

Pour autant, la question de la place des services publics en Europe est loin d'être devenue totalement consensuelle. La façon dont les règles communautaires de la concurrence et du marché intérieur se concilient avec la compétence des Etats membres pour définir et organiser librement leurs services publics, fait l'objet d'appréciations divergentes.

En fait, les différences de points de vues non pas été vraiment aplanies jusqu'à présent, mais simplement surmontées par des compromis pragmatiques entre les Etats membres. Ces compromis ne sont plus suffisants aujourd'hui, et une doctrine proprement européenne des services publics reste à définir.

Ce besoin de clarification constitue la raison d'être de la nouvelle communication de la Commission sur les services d'intérêt général en Europe. Beaucoup d'ambiguïtés demeurent néanmoins, et la délégation pour l'Union européenne estime nécessaire de demeurer vigilante. Il faut juger la Commission à ses actes, et non pas sur ses déclarations.

A cet égard, les récentes propositions de la Commission tendant à libéraliser davantage le transport ferroviaire, ou les services postaux, ne sont pas sans poser quelques problèmes. Ces initiatives récentes confirment que le sujet des services publics, dès lors que l'on ne s'en tient pas aux grands principes, est loin d'être consensuel en Europe.

On peut regretter que la nouvelle communication de la Commission ne comporte pas de véritables avancées juridiques. Mais ce texte a le mérite de présenter de façon équilibrée le droit communautaire applicable aux services publics, de tracer des pistes pour l'avenir.

Réunie le mercredi 15 novembre 2000, la délégation pour l'Union européenne, tout en approuvant les grandes lignes de ce texte, a néanmoins jugé les orientations de la Commission préoccupantes sur certains points, et a souhaité les compléter sur d'autres points.

Elle a alors conclu au dépôt de la proposition de résolution suivante :

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Le Sénat,

Vu l'article 88-4 de la Constitution,

Vu l'article 16 du traité instituant la Communauté européenne,

Vu la communication de la Commission (E 1560) sur les services d'intérêt général en Europe,

Rappelle que, selon l'article 36 du projet de Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, « L'Union reconnaît et respecte l'accès aux services d'intérêt général tel qu'il est prévu par les législations et pratiques nationales, conformément au traité instituant la Communauté européenne, afin de promouvoir la cohésion sociale et territoriale de l'Union » ;

Souligne que les services d'intérêt général contribuent à la croissance économique et au développement de la société de l'information en Europe ;

Approuve les orientations générales de la communication de la Commission, qui apparaît comme un texte équilibré consistant essentiellement dans la réaffirmation des grands principes du droit communautaire applicables aux services publics marchands ;

Approuve sans réserve certaines orientations de la Commission, qui lui paraissent opportunes :

- la priorité donnée aux utilisateurs, trop souvent relégués au second plan dans les préoccupations des gestionnaires de services publics ;

- l'affirmation de la nécessité d'introduire plus de concurrence, comme aiguillon dans le fonctionnement des services d'intérêt général ;

- la préoccupation de rentabilité, facteur d'efficacité et garantie contre d'éventuelles dérives dans la gestion des services publics, qui seraient coûteuses pour les finances publiques et iraient à l'encontre du souci d'abaisser le niveau des prélèvements obligatoires ;

- le souci de transparence du financement des services d'intérêt général, qui permet aux autorités de tutelle des services publics d'orienter leurs aides en connaissance de cause ;

- le principe d'évaluation des performances des services d'intérêt général, garantie d'efficacité de l'action publique et facteur d'émulation entre les gestionnaires européens de services publics ;

Estime que d'autres orientations de la Commission peuvent être jugées préoccupantes :

- le renvoi des propositions pratiques pour l'application du principe de subsidiarité aux services d'intérêt général au futur Livre blanc sur la gouvernance européenne, qui fait figure de procédé dilatoire ;

- la définition au niveau communautaire, en accompagnement du processus de libéralisation des marchés, d'un service universel risquant d'aboutir à un service public minimum ;

- l'interdiction faite aux prestataires de compenser directement les charges de service public par les activités rentables, alors que l'une des principales justifications des services d'intérêt économique général est la péréquation qui permet, dans une perspective d'aménagement du territoire, l'égalité d'accès de tous les citoyens ;

- la coordination des autorités nationales de régulation des services publics par la Commission, qui risque d'aboutir à leur mise sous tutelle ;

Regrette l'absence de certaines orientations dans la communication de la Commission :

- le rôle des services d'intérêt général dans la préparation de l'élargissement, et l'aide apportée par l'Union européenne et les Etats membres aux pays candidats pour rebâtir, sur des bases éprouvées, des services publics efficaces ;

- la contribution de l'Union européenne au financement des services publics, à travers les fonds structurels, les fonds de préadhésion, la participation communautaire aux réseaux transeuropéens de transport et d'énergie, et les prêts de la Banque européenne d'investissement ;

- la nécessité de mettre en place, là où l'intervention communautaire est la plus efficace, des services publics européens, tels que les projets d'agence européenne de sécurité maritime, d'agence européenne de sécurité alimentaire, d'autorité communautaire de coordination du trafic aérien, ou le projet Galileo de navigation par satellites ;

- l'importance des services publics de la radio et de la télévision pour la défense de la diversité culturelle dans l'Union européenne.