Allez au contenu, Allez à la navigation



22 mai 2001 : Transport de voyageurs ( texte déposé au sénat )

 

Service public et transport de voyageurs

N° 334

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 mai 2001

PROPOSITION DE

RÉSOLUTION

présentée en application de l'article 73 bis du Règlement, sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'action des Etats membres en matière d'exigences de service public et à l'attribution de contrats de service public dans le domaine des transports de voyageurs par chemin de fer, par route et par voie navigable (E 1587),

PRÉSENTÉE

par M. Pierre LEFEBVRE, Mme Odette TERRADE, MM. Gérard LE CAM, Jean-Yves AUTEXIER, Mme Marie-Claude BEAUDEAU, M. Jean-Luc BÉCART, Mmes Danielle BIDARD-REYDET, Nicole BORVO, MM. Robert BRET, Guy FISCHER, Thierry FOUCAUD,
Paul LORIDANT, Mme Hélène LUC, MM. Roland MUZEAU, Jack RALITE et Ivan RENAR,

Sénateurs.

(Renvoyée à la commission des Affaires économiques et du Plan sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).


 

Union européenne.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Issue d'une lente prise de conscience de l'incapacité du marché à « produire du lien social », l'organisation de services publics est le résultat dans la plupart des pays membres de l'union européenne d'un réel volontarisme politique. Une longue et souvent douloureuse maturation historique, a abouti, en autres, à rendre accessible à la majorité de la population un certain nombre de biens publics, qui en raison de leur caractère d'intérêt social et global exorbitant du marché ont été organisés par la puissance publique.

Certes, dans la pratique, en fonction de l'histoire sociale des Etats et d'une conception des services publics qui leur était propre, les voies d'application de l'intervention publique ont pu ici ou là prendre des formes différentes.

Mais nul ne nierait que les services publics ont globalement contribué à l'intégration sociale et territoriale et ce, parce qu'ils assumèrent les diverses missions imparties par les autorités publiques et parce qu'ils furent aussi générateurs d'emplois stables.

Comme nul ne nierait que sur fond de mondialisation capitaliste et de généralisation des rapports marchands, mais aussi au vu des avancées actuelles du mouvement de régionalisation européenne, ils soient devenus un réel enjeu de société. Ils permettent en effet un questionnement sur la nature du type de société que nous propose l'Europe en construction ou, pour le dire autrement, sur les valeurs qui président au fondement même de la société que nous voulons construire pour nos enfants et petits-enfants.

Autant dire aussi qu'ils constituent de par leur nature même la pierre de touche du degré de démocratie que recèle le processus de la construction européenne.

En France, la notion de service public, notion essentielle du droit public repose sur quatre principes fondamentaux : continuité, égalité de traitement, adaptabilité et universalité. Ces principes constituent l'architecture abstraite à partir de laquelle se concrétisent dans divers domaines de la vie sociale les missions dites de service public. Tout citoyen (consommateur, usager, contribuable...) bénéficie sur l'ensemble du territoire d'un service public de qualité, à des prix abordables et susceptibles de s'adapter aux évolutions des besoins de la société (nouvelles technologies de communication, par exemple aujourd'hui).

Demeurés jusqu'à la fin des années quatre-vingt à l'écart du mouvement de libéralisation des économies nationales, les services publics sont depuis une dizaine d'années considérés par les instances européennes comme l'ultime étape de la réalisation du marché intérieur européen.

Au début des années quatre-vingt-dix, la Commission a amorcé par voie de directives le processus d'ouverture à la concurrence des différents secteurs, généralement organisés en réseaux, accomplissant des missions dites de service public (télécommunications, poste, transport, électricité et gaz, eau...).

Cette intégration du droit communautaire dans les juridictions nationales s'est heurtée à de nombreuses résistances de la part non seulement de diverses composantes (organisations syndicales nationales, mouvements associatifs, Confédération Européenne des Syndicats...) des forces sociales pouvant prendre la forme de
contre-sommets européens mais aussi, de la part de certaines autorités gouvernementales elles-mêmes (1(*)).

Si le droit communautaire tend à véhiculer un mode particulier de régulation sociale et économique, c'est précisément ce mode-là que les multiples mouvements sociaux contestent aujourd'hui. Il convient donc d'être attentif tant au contenu du droit communautaire en matière de service public qu'à la manière dont il se constitue.

L'on se doit d'y être d'autant plus attentif que la Commission a décidé lors du sommet de Lisbonne des 24 et 25 mars derniers d'accélérer « la libéralisation dans les secteurs tels que le gaz, l'électricité, l'eau, les services postaux et les transports », condition sine qua non selon elle de l'achèvement du marché intérieur européen.

La proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'action des Etats membres en matière d'exigences de service public et à l'attribution de contrats de service public dans le domaine des transports de voyageurs par chemin de fer, par route et par voie navigable, rend compte de cette volonté d'accélérer l'achèvement du marché unique européen.

Outre que cette dernière est contraire à l'accord conclu le 22 novembre 2000, dans le cadre des négociations sur le « paquet ferroviaire », entre le Conseil des ministres de l'Union européenne et le Parlement, de reporter à l'horizon 2005 les négociations concernant la libéralisation du transport de voyageurs par chemin de fer, elle ouvre la voie à une remise en cause du principe de subsidiarité selon lequel le domaine des services publics est, dans la tradition des traités européens, considéré par l'Union comme relevant de la compétence souveraine des Etats membres. Elle fait peser de graves menaces quant au respect des principes fondamentaux du service public (continuité, égalité de traitement assise sur la péréquation tarifaire, mutabilité, garantie d'accès, neutralité et transparence).

L'introduction d'une concurrence qualifiée de régulée -forme apparentée, mais néanmoins dénaturée de ce que l'on désigne en France sous le terme de gestion déléguée - consistant par le biais de la procédure d'appel d'offres à octroyer des « contrats de service public » d'une durée de cinq ans, comporte plusieurs risques dont les plus préoccupants méritent d'être soulignés. L'adoption de la proposition de règlement peut remettre en cause l'organisation des services publics de transport et compromettre leur développement en phase avec l'évolution de la société et les besoins nouveaux.

Le premier de ces risques réside dans la perte de la liberté de choix du mode des transports collectifs que les autorités compétentes souhaitent développer. En France, les collectivités territoriales ont le choix entre trois modes de gestion des services publics de transport que sont la gestion directe (régie), la gestion indirecte (confiée à un établissement public ou à une société d'économie mixte) ou la gestion déléguée (confiée généralement à une entreprise privée pour une durée déterminée). La gestion déléguée constitue, de longue expérience, la forme d'organisation la plus couramment adoptée par les autorités organisatrices (près de 70% des situations en province).

Ce risque de perte de la libre administration des collectivités territoriales, que garantit pourtant l'article 72 de notre constitution, peut s'analyser d'un double point de vue.

En premier lieu, la réversibilité des choix (révision ou résiliation du contrat), droit constitutif de la libre administration des collectivités territoriales, n'est en aucun cas assurée par les nouvelles règles de la concurrence introduites par la proposition de règlement.

En second lieu, l'essor actuel de firmes multinationales cherchant à pénétrer simultanément l'ensemble des services pour y acquérir, à l'image de Vivendi (présente entre autres, dans des domaines aussi variés que l'eau, les télécommunications et l'audiovisuel) une identité multiservices mérite toute notre attention. La constitution d'une telle identité multiservices confère aux firmes opératrices, multinationales à assise nationale ou étrangère, un véritable pouvoir de domination, exercé notamment en matière d'information, de gestion et d'utilisation des financements publics. A l'heure où la notion de transparence est sans cesse invoquée, il serait paradoxal que de telles asymétries soient à l'origine d'un déséquilibre du rapport de forces entre parties contractantes au profit des firmes opératrices.

Dans le contexte actuel de mondialisation, le développement de grandes métropoles et leur mise en réseau sous l'impulsion des nouvelles technologies de communication (émergence de gigantesques centres d'affaires) peut conduire à une marginalisation de certaines zones urbaines et à un fractionnement régional du territoire, fractionnement ayant son corollaire, sur le plan strictement urbain, dans la constitution de poches d'exclusion (zones périurbaines, zones rurales...). Ce danger est d'autant plus évident que la proposition de règlement rend possible l'exploitation de certaines parties des réseaux de transports urbains, pouvant provoquer une atomisation de certains réseaux de transports collectifs dont la cohérence était jusque là assurée.

C'est donc la fonction d'intégration territoriale et plus largement sociale qui est en jeu.

L'ajout d'une liste de critères de qualité visant à rendre compatible la concurrence avec les missions de service public, outre qu'elle n'est pas exhaustive, comporte un danger majeur, celui d'une réification de la notion de service d'intérêt général dont la conceptualisation fondée sur quelques principes abstraits permet précisément une adaptabilité aux besoins nouveaux.

Si, en ce domaine, la production du droit communautaire par la Commission (directive, règlement...) est dominée par une vision strictement économique, la production de la jurisprudence de la Cour de justice des communautés européennes est quant à elle plus conforme à l'esprit du droit public français, qui intègre la dimension sociale (2(*)). Face à ce qui s'apparente à une contradiction, la précipitation actuelle de la Commission pourrait s'expliquer, en autre, par le souhait de combler le vide juridique actuel au niveau communautaire.

L'imposition d'une norme en matière de durée des contrats fixée à cinq ans constitue le deuxième risque. Cette période est, dans le cas général, trop courte pour que la programmation des investissements en infrastructures nécessitant un horizon d'amortissement long puisse être envisagée correctement.

La menace d'une dérive vers une exigence de rentabilité à plus court terme, préjudiciable à la qualité et à l'efficience des services publics de transports n'est pas à écarter. Elle s'ajoute à celle d'une faiblesse du niveau d'investissement préjudiciable à l'entretien et au développement des réseaux de transport collectif.

Le troisième risque porte sur une possible détérioration des conditions de travail et de rémunération du personnel. La préservation de la qualité et de la disponibilité des services publics de transport suppose que toute nouvelle firme respecte les conventions collectives en vigueur dans l'Etat où elle souhaite opérer et qu'elle s'engage à maintenir l'ensemble du personnel.

Enfin, le risque, sur le plan tant national qu'européen, d'une réduction d'emploi, associée à la multiplication des formes précaires de gestion de main-d'oeuvre, observable dans de nombreux autres domaines publics libéralisés, est bien réel.

A contrario, l'efficience, la qualité et la disponibilité des services publics exigent une main-d'oeuvre qualifiée et stable, formée aux nouvelles technologies. Une telle main-d'oeuvre constitue aussi un facteur fondamental d'intégration sociale.

Face à ces graves menaces contre l'avenir même des services publics de transport, les auteurs soumettent cette proposition de résolution à votre approbation.

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Vu l'article 88-4 de la Constitution ;

Vu le traité instituant la Communauté européenne et notamment ses articles 5 et 16 ;

Vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'action des Etats membres en matière d'exigences de service public et à l'attribution de contrats de service public dans le domaine des transports de voyageurs par chemin de fer, par route et par voie navigable (Com (2000) 7 final du 26 juillet 2000 / E1587) ;

Considérant que les transports publics de voyageurs ressortissent aux missions de service d'intérêt général et que leur développement constitue un enjeu de société ;

Considérant que les transports publics constituent un droit nécessitant un financement public propre à assurer une politique de développement de réseaux publics de transport collectif de voyageurs ; que cette même politique doit contribuer à la promotion des transports favorisant l'amélioration des conditions de vie, la protection de l'environnement, la prévention de la pollution et l'aménagement du territoire dans le respect des principes du développement durable ;

Considérant que l'article 4 de la proposition de règlement susmentionnée impose aux autorités publiques compétentes de fournir « des services de transports publics de voyageurs suffisants et d'un niveau de qualité et de disponibilité élevé » ;

Considérant que la proposition de règlement susmentionnée a pour objet « l'harmonisation des principaux aspects des procédures d'adjudication appliquées dans les Etats membres » ainsi que le renforcement de la sécurité juridique des opérateurs et des autorités ayant trait aux subventions publiques et à l'attribution de droits exclusifs dans le domaine des transports ;

Considérant que la proposition de règlement susvisée s'appuie sur les conclusions du Conseil européen de Lisbonne du
28 mars 2000 visant à « accélérer la libéralisation dans les domaines tels que (...) le transport » ;

Considérant que, à cette fin, la proposition de règlement susmentionnée a pour but de développer « une concurrence régulée » dans le domaine des transports publics à travers la signature de « contrats de service public » d'une durée de cinq ans entre opérateurs et autorités publiques ;

Considérant que selon la proposition de règlement susvisée, « la concurrence régulée » consiste en l'octroi par voie d'appel d'offres de droits exclusifs permettant à un opérateur d'exploiter les services de transport de voyageurs « sur une ligne, un réseau ou dans une zone donnée » ;

Considérant que dans certains pays membres, il existe une organisation cohérente des réseaux de transport urbains et régionaux favorisant les synergies entre les différents modes de transports ; que dans les zones urbaines, cette organisation est profitable aux usagers qui bénéficient d'un système de correspondances et de tarifs uniques et abordables sur l'ensemble du réseau ; et que dès lors, cette cohérence risque d'être rompue du fait de l'introduction de « la concurrence régulée » telle que définie par la proposition de règlement susvisée ;

Considérant que dans l'absolu et plus encore si le risque d'atomisation des réseaux de transports était avéré suite à l'introduction de la « concurrence régulée » telle que définie par la proposition de règlement, la tarification au coût marginal, propre dans le cadre d'une gestion privée, à assurer une rentabilité optimale, conduirait à une remise en cause de la péréquation tarifaire nécessaire à assurer la cohérence et la qualité des réseaux de transports collectifs ;

Considérant que l'article 16 du traité instituant la Communauté européenne souligne le rôle joué par les services d'intérêt général dans la « promotion de la cohésion sociale et territoriale de l'Union » et invite la Communauté et les Etats membres à veiller « à ce que ces services fonctionnent sur la base des principes et dans des conditions qui leur permettent d'accomplir leurs missions » ;

Considérant que le Conseil européen de Nice des 6, 8, 9 décembre 2000 reconnaissant le rôle unique et indispensable joué par les services d'intérêt général a réaffirmé que « les Etats membres sont libres de définir les missions ainsi que les modalités de gestion et de financement des services d'intérêt économique général » ;

Considérant que résultant de traditions et de conceptions leur étant propres, l'organisation et la gestion des services de transports publics de voyageurs sont très variables d'un pays membre à l'autre ; que cette même diversité de conception préside aux choix des modalités selon lesquelles les autorités compétentes souhaitent aujourd'hui développer de manière efficiente leur réseau de transport pour répondre aux nouveaux besoins ; que l'obligation de recourir à la procédure d'appel d'offres inscrite dans la proposition de règlement susvisée, risque de faire perdre à ces mêmes autorités leur liberté de choix en matière d'organisation des transports collectifs portant ainsi atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales des Etats membres, consacré, en ce qui concerne la France, à l'article 72 de la Constitution ;

Considérant que, ne tenant pas compte de la décision du Conseil de l'Union européenne et du Parlement, réunis le
22 novembre 2000 au titre de la conciliation sur le paquet ferroviaire, de reporter à une date ultérieure les négociations concernant la libéralisation du transport de voyageurs par chemin de fer, la proposition de règlement susvisée qui réintroduit une concurrence intermodale, risque en l'absence de règles réellement contraignantes, d'être contraire à la promotion des transports collectifs respectueux de l'environnement, comme elle risque d'aboutir à la marginalisation des zones éloignées des centres urbains, générant ainsi des inégalités entre pôles urbains et arrières pays, préjudiciables à la cohérence territoriale et à l'intégration sociale ;

Considérant que les dispositions prévues au paragraphe 2 de l'article 9 de la proposition de règlement permettent à une autorité compétente de refuser l'octroi de droits exclusifs à un opérateur au seul motif que ce dernier détiendrait plus du quart du marché considéré de services de transports publics de voyageurs, pourraient contribuer au morcellement des réseaux de transport, ainsi qu'à l'exclusion des opérateurs historiques ;

Considérant que l'article 6 de la proposition de règlement susmentionnée fixe pour le cas général la durée des contrats de service public à 5 ans, alors que les exigences actuelles en matière de développement des réseaux de service de transport public de qualité et de sécurité exigent la programmation d'investissements sur le long terme qu'un horizon limité à cinq ans ne permet pas, dans la majorité des cas d'amortir ;

Considérant que le paragraphe 3 de l'article 9 de la proposition de règlement susmentionnée n'est pas suffisamment contraignante quant à l'obligation dévolue à tout nouvel opérateur de maintenir les droits sociaux du personnel de l'entreprise lors de l'établissement d'un nouveau contrat ;

Considérant que l'annexe II de la proposition de règlement susvisée, autorise à traiter comme des entreprises communautaires les opérateurs de certains pays candidats à l'Union européenne et donc à leur accorder le droit d'établissement ; que dès lors, ces mêmes pays disposant d'avantages concurrentiels en raison de leur actuel niveau de développement, le risque existe que l'ouverture de nouvelles lignes ou la mise en place de nouveaux réseaux provoquent des distorsions préjudiciables à une organisation efficiente de services de transports publics de voyageurs de qualité ;

Considérant que dans les cas de non respect des exigences en matière de service d'intérêt général ou lorsqu'une autorité compétente souhaite promouvoir avant l'échéance du contrat, un projet de développement de transports favorisant la prévention de la pollution, la proposition de règlement susvisée ne prévoit aucune disposition permettant la réversibilité du contrat ;

Considérant enfin que la liberté contractuelle, symptomatique d'une régulation par le marché, n'est pas assortie de règles de concurrence suffisamment contraignantes afin de garantir au champ visé par la proposition de règlement susmentionnée les exigences qui relèvent des missions d'intérêt général, le Sénat :

1- Constate que la proposition de règlement susvisée n'est pas conforme au principe de subsidiarité tel que le définit l'article 5 du traité instituant la Communauté européenne ;

2- Estime que, la diversité actuelle des conceptions en matière d'organisation et de gestion des services de transports publics mérite d'être préservée afin que les autorités compétentes puissent choisir les modes d'organisation et de gestion des transports publics à la fois les plus efficients et les mieux adaptés au plan local et ce dans le respect du principe de subsidiarité ;

3- Refuse que les transports de voyageurs par chemin de fer soient intégrés au champ d'application de la proposition de règlement susmentionnée ;

4- Estime que l'introduction d'une « concurrence régulée » conduirait au morcellement des réseaux de transports urbains, préjudiciable à son organisation optimale, aux exigences en matière de service d'intérêt général (péréquation tarifaire, tarification abordable pour l'ensemble des usagers, services de correspondance de qualité...) et en dernière instance aux attentes des usagers ;

5- Juge que la situation de « concurrence régulée » estimée comme une situation intermédiaire entre « marché fermé » (monopole) et marché déréglementé (absence de droits exclusifs) est incompatible avec les exigences de fournir des services de transports publics de voyageurs de qualité en conformité avec les principes d'universalité, de sécurité, de respect de l'environnement et d'intégration sociale et territoriale ;

6- Juge fondamental que les dispositions prévues au paragraphe 3 de l'article 9 soient rendues plus contraignantes afin qu'en cas de transferts des droits de propriété, les droits sociaux du personnel soient maintenus par le nouvel opérateur ;

7- Exige que des clauses sociales de sauvegarde soient introduites au paragraphe 3 de l'article 9 de la proposition de règlement susvisée afin d'éviter une concurrence déloyale lors de l'ouverture de nouvelles lignes ou lors de la mise en place de nouveaux réseaux de transport ; ou à défaut, que l'annexe II de la proposition de règlement susvisée, soit supprimée ;

8- Juge inopportun, notamment en ce qui concerne les réseaux de transports urbains (métro, bus, tramway...) que les droits exclusifs puissent être accordés lignes par lignes ;

9- Juge indispensable l'abrogation des dispositions prévues au paragraphe 2 de l'article 9 ;

10- Demande, en conséquence, au gouvernement français de s'opposer à l'adoption de la présente proposition de règlement.




1 Cf. le différend qui oppose aujourd'hui la Commission de Bruxelles et le gouvernement français quant à l'application de la directive gaz.

2 Cf notamment les arrêts Corbeau, Commune d'Almelo et Gemente Arnhem. Dans l'arrêt Corbeau, par exemple, la Cour de justice des Communautés européennes relève que : « La Régie des Postes est chargée d'un service d'intérêt économique général consistant dans l'obligation d'assurer la collecte, le transport et la distribution du courrier, au profit de tous les usagers, sur l'ensemble du territoire de l'Etat membre concerné, à des tarifs uniformes et des conditions de qualité similaires, sans égard aux situations particulières et au degré de rentabilité économique de chaque opération individuelle ».