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23 novembre 2001 : Politique commune de la pêche ( texte déposé au sénat )

 

Avenir de la politique commune de la pêche

N° 97

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002

Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2001

PROPOSITION DE

RÉSOLUTION

présentée au nom de la délégation pour l'Union européenne (1), en application de l'article 73 bis du Règlement, sur le Livre vert sur l'avenir de la politique commune de la pêche (n° E-1711),

Par M. Jacques OUDIN,

Sénateur.

(Renvoyée à la commission des Affaires économiques et du Plan sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).

(1) Cette délégation est composée de : M. Hubert Haenel, président ; M. Denis Badré, Mme Danielle Bidard-Reydet, MM. Jean-Léonce Dupont, Claude Estier, Jean François-Poncet, Lucien Lanier, vice-présidents ; M. Hubert Durand-Chastel, secrétaires ; MM. Bernard Angels, Robert Badinter, Jacques Bellanger, Jean Bizet, Maurice Blin, Gilbert Chabroux, Xavier Darcos, Robert Del Picchia, Mme Michelle Demessine, MM. Marcel Deneux, Jean-Paul Émin, Pierre Fauchon, André Ferrand, Philippe François, Emmanuel Hamel, Serge Lagauche, Louis Le Pensec, Aymeri de Montesquiou, Jacques Oudin, Simon Sutour, Jean-Marie Vanlerenberghe, Paul Vergès, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.


 

Union européenne.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Mesdames, Messieurs,

Le Sénat a été saisi, dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution, du « Livre vert » de la Commission européenne qui propose des évolutions profondes de la politique commune de la pêche (PCP).

A. Rappel des grands traits de la politique commune de la pêche

Les bases de la PCP sous sa forme actuelle ont été posées en 1983. Cette politique comporte quatre volets :

- le premier concerne la protection des ressources. Chaque année sont fixés des totaux admissibles de captures (TAC) pour les stocks des principales espèces. Les TAC sont ensuite répartis en quotas nationaux en suivant le principe de la « stabilité relative », c'est-à-dire que les quotas sont fixés automatiquement en fonction de références historiques. La limitation des captures est complétée par des mesures techniques (réglementation des engins de pêche, établissement de périodes de pêche, fixation de tailles minimales de capture...).

- le second volet est la politique structurelle, qui s'appuie principalement sur les programmes d'orientation pluriannuels (POP), qui prévoient notamment des réductions des capacités de pêche en contrepartie d'aides financières.

- le troisième volet est l'organisation commune des marchés (OCM), largement inspirée de celle des fruits et légumes. Elle est mise en oeuvre par des organisations nationales de producteurs (OP) et comporte principalement des normes de commercialisation et un régime commun des prix, permettant le retrait du marché d'une partie de la production lorsque les prix chutent en deçà d'un certain seuil.

- enfin, le quatrième volet est le volet externe. Il s'agit essentiellement des accords de pêche négociés par la Commission, qui garantissent l'accès des navires de l'Union dans les eaux des pays tiers, généralement en contrepartie de compensations financières.

Au total, on peut dire que la PCP est, avec la PAC, l'une des deux politiques aujourd'hui pleinement « communautarisées ».

B. Le diagnostic du « Livre vert »

Le « Livre vert » s'inscrit dans la perspective d'une réforme annoncée de longue date. En effet, lors d'un premier réexamen de la PCP intervenu en 1992, la décision avait été prise de proroger temporairement les règles en vigueur, avec certains ajustements, mais aussi de fixer l'échéance pour une nouvelle décision au 31 décembre 2002 au plus tard. Le débat sur le « Livre vert » est donc d'une grande importance pour l'avenir de la politique de la pêche.

Le « Livre vert » dresse un bilan sévère de la PCP. Il relève principalement cinq points faibles :

- tout d'abord, de nombreux stocks seraient menacés si l'intensité de la pêche se maintenait à son niveau actuel ; d'une manière générale, la dimension environnementale n'aurait pas été suffisamment prise en compte par la PCP ;

- le processus décisionnel serait trop lent et n'associerait pas assez les professionnels ;

- l'organisation de la surveillance et du contrôle serait jugée nettement insuffisante ;

- le résultat économique et social de la PCP, toujours selon la Commission, s'avèrerait décevant : malgré des aides publiques relativement importantes, la rentabilité des flottes diminuerait et l'emploi déclinerait ;

- enfin, le volet externe de la PCP devrait être revu : les accords de pêche conclus avec des pays en développement contribueraient à raréfier les ressources halieutiques de ces pays et nuiraient finalement à leurs intérêts à long terme.

Au total, le tableau peut paraître sombre, mais il reflète une certaine réalité. Certes, en considérant de plus près les données publiées par la Commission elle-même, on s'aperçoit qu'il règne en fait une assez grande incertitude sur des points comme la situation des stocks, l'effet des accords de pêche sur la ressource halieutique, et même l'évolution de l'emploi dans le secteur de la pêche. Certains estiment que la Commission a eu tendance à « noircir le tableau » pour justifier de nouvelles mesures. On peut penser, au contraire, que le Livre vert traduit une prise de conscience dont la France devrait saisir l'occasion pour obtenir les changements qui s'imposent.

C. Quelles orientations adopter ?

La Commission suggère des évolutions assez profondes. Certaines paraissent bienvenues ou acceptables ; d'autres sont insuffisantes ou préoccupantes. Au total, cinq grandes orientations se dégagent.

1) La fixation des TAC

La Commission propose tout d'abord de passer d'une fixation annuelle des TAC à une gestion pluriannuelle ; une telle formule devrait effectivement permettre d'adopter des stratégies plus souples et plus efficaces pour la conservations de la ressource.

Encore faudrait-il que ces stratégies soient le fruit d'une approche plus rationnelle et plus concertée qu'aujourd'hui.

Comment se prennent aujourd'hui les décisions ?

Le point de départ, chaque année, est un rapport élaboré par le Conseil international pour l'exploration de la mer (CIEM) où se retrouvent les experts de 19 pays. Les conclusions de cet accord sont généralement confirmées sans modification par le Comité scientifique, technique et économique de la pêche (CSTEP) placé auprès de la Commission, puis par la Commission elle-même. Ensuite, intervient la décision du Conseil où les Etats membres ont tendance, certaines années, à se mettre d'accord pour augmenter sensiblement les TAC, pour des raisons économiques et sociales.

Ce système n'est pas satisfaisant parce qu'il ne s'assure pas une concertation suffisante.

Il n'existe pas de véritable dialogue entre les instances d'expertise : en réalité, ce sont en grande partie les mêmes experts que l'on retrouve au sein du CIEM et au sein du comité scientifique de la Commission. Il n'y a donc jamais de contre-expertise, de sorte que l'avis qui se dégage de ces comités est considéré comme une donnée indiscutable par la Commission, alors que les marges d'incertitude sont en réalité considérables : on l'a bien vu dans le cas de l'anchois, qui s'est trouvé surabondant alors que l'on annonçait l'épuisement des stocks. Et le Conseil, quant à lui, prend souvent ses décisions en fonction de considérations socio-politiques.

Au total, la fixation des TAC manque de crédibilité. Nul ne peut comprendre comment l'on peut parvenir à des propositions de TAC en diminution de 50 ou 60 %. Cela signifie soit que les bases étaient mal déterminées, soit que le suivi de l'effort de pêche n'a pas été effectué correctement. A cela s'ajoute le phénomène des « TAC-papiers » ou « quotas-papiers » : comme l'attribution des quotas se fait sur la base de références historiques, certains Etats n'utilisent pas tous leurs quotas, quitte à les troquer contre d'autres quotas non utilisés.

Si l'on veut arriver à une gestion plus rationnelle de la ressource, il faut assurément passer à une gestion pluriannuelle, qui dédramatisera la fixation des TAC, mais il convient surtout d'assurer une réelle concertation autour de la fixation des TAC. A partir du moment où l'on passe à une gestion pluriannuelle, il devient encore plus nécessaire de partir de bases solides. Cela suppose un débat scientifique, avec expertise et contre-expertise, ainsi qu'un débat entre les experts, les professionnels et les institutions, de manière à déboucher sur des décisions qui soient comprises par tous.

Tel est loin d'être le cas aujourd'hui.

Un premier exemple est le cas des filets maillants dérivants qui ont été interdits sans qu'il y ait eu de preuve scientifique de leur nocivité : cette technique a été victime, en réalité, de la pression conjointe des associations écologistes - qui voyaient dans ces filets un danger pour les dauphins - et des pays dont la flotte se trouvait concurrencée. Cette situation avait été reconnue en décembre 1991 avec une grande franchise par le commissaire européen chargé de la pêche, M. Manuel Marin : « Avoir raison ou tort sur les effets qu'a la pêche germonière française sur les mammifères marins n'a plus guère d'importance (...) Quant à moi, je constate simplement qu'il y a un sentiment général de l'opinion publique qui s'impose et je ne veux pas risquer la réputation de la pêche européenne pour trente bateaux qui pêchent au filet dérivant. ». On observera que, pour obtenir une majorité pour l'interdiction des filets maillants dérivants dans le Golfe de Gascogne, une exception fut finalement faite pour la mer Baltique, afin de rallier les Etats du Nord.

Un autre exemple est le fait que la pêche minotière - destinée à la production de farines de poissons - n'a jusqu'à présent jamais été contestée, alors qu'elle représente un prélèvement important sur la ressource (1,5 million de tonnes environ chaque année), sans commune mesure avec le prélèvement qu'opéraient les thoniers français dans le Golfe de Gascogne avec les filets maillants dérivants. Un million et demi de tonnes de pêche minotière (réalisée pour l'essentiel par le Danemark), c'est presque autant que la pêche espagnole et la pêche française toutes espèces confondues. Le Danemark est parvenu à faire admettre que cela n'avait pas d'impact sur la ressource. Mais comment croire que cette pêche ne réalise pas de captures annexes et ne nuit pas à la chaîne alimentaire ?

On voit qu'il est impératif de restaurer la confiance dans le processus de décision. Le « Livre vert » va dans ce sens en préconisant une meilleure « gouvernance » de la pêche, notamment un dialogue avec les professionnels : c'est une orientation qu'il convient de soutenir et compléter par l'exigence d'un débat scientifique approfondi sur l'évolution de la ressource, si l'on veut parvenir à des décisions mieux fondées, plus rationnelles.

2) L'accès à la ressource

Une deuxième grande orientation retenue par la Commission est le maintien des règles communautaires actuelles pour l'accès à la ressource halieutique, sans préjudice du cas des accords bilatéraux. Cette attitude doit être approuvée : une majorité ne pourrait vraisemblablement être réunie au sein du Conseil pour d'autres règles. Au demeurant, les règles communautaires en vigueur ne défavorisent pas la pêche française.

3) Les contrôles

Une troisième grande orientation est l'harmonisation des contrôles et des sanctions.

La Commission doit être également appuyée sur ce point.

A l'heure actuelle, la confiance entre les Etats membres a disparu. Chacun soupçonne l'autre - non sans raison - de fermer les yeux sur les dépassements de quotas par les bateaux de son pays. Dans certains pays, le « blackfish », ce poisson débarqué, non contrôlé et non déclaré, représenterait 20 à 30 % des prises. De même, à tort ou à raison, chacun soupçonne l'autre de contrôler beaucoup plus les bateaux étrangers que les bateaux nationaux dans ses eaux territoriales. Enfin, il semble que les sanctions soient fixées et appliquées de manière très variable. Dans le « Livre vert », la Commission se montre sévère dans le diagnostic, mais relativement prudente sur les solutions. Le moment est venu de pousser dans le sens de l'audace. Non seulement, il est nécessaire d'harmoniser les sanctions, mais surtout il convient d'aller jusqu'à la mise en place d'une agence communautaire de contrôle, qui a la même nécessité qu'une agence de sécurité maritime. Car tant que le contrôle restera exercé par les Etats membres, la suspicion persistera.

Si le « Livre vert » contient ainsi certaines orientations judicieuses, deux d'entre elles sont au contraire préoccupantes.

4) L'encadrement des flottes

La première concerne l'encadrement des flottes. Le système des POP apparaît coûteux, bureaucratique et peu efficace. Or, la Commission propose d'aller encore plus loin dans cette logique d'encadrement, en réduisant de manière drastique les capacités de pêche - le « Livre vert » évoque une réduction pouvant aller jusqu'à 40 %. Cette orientation doit être repoussée pour une raison essentielle : à supposer que l'on retienne les orientation précédentes - une fixation des TAC sur une base rationnelle, après une concertation, et un contrôle effectif du respect des TAC, avec une agence communautaire de contrôle et des sanctions harmonisées - il n'y a aucune raison que la Communauté intervienne de manière détaillée dans la gestion des flottes. Le principe de subsidiarité doit jouer.

5) Le volet externe

Une seconde orientation critiquable est la remise en cause, en termes voilés, du volet externe de la PCP, c'est-à-dire notamment des accords conclu avec les pays du Sud. Utiles à l'équilibre économique de la pêche communautaire, ces accords menacent-ils les stocks de ces pays ? Cette thèse ne paraît pas toujours suffisamment étayée. Certes coûteux - quelque 200 millions d'euros par an au total - les accords de pêche peuvent représenter un apport financier appréciable pour des pays peu développés : ils constituent 15 % des recettes budgétaires pour certains petits pays d'Afrique. Il convient donc de se prononcer en faveur du maintien d'une politique ambitieuse d'accords de pêche.

*

Pour ces raisons, votre délégation pour l'Union européenne, réunie le 21 novembre 2001, a conclu au dépôt de la proposition de résolution qui suit :

PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Le Sénat,

Vu le texte E 1711 qui lui est soumis dans le cadre de l'article 88-4 de la Constitution,

Invite le Gouvernement :

- à approuver l'idée de plans de gestion pluriannuels destinés à favoriser la conservation de la ressource ;

- à demander que ces plans soient fondés sur une analyse scientifique des données et soient élaborés dans des conditions permettant un dialogue avec des instances d'expertise et les représentants des professionnels ;

- à proposer que le respect de ces plans par tous les Etats membres soit contrôlé par une agence communautaire et que le régime des sanctions soit harmonisé ;

- à veiller au respect du principe de subsidiarité pour la gestion de chaque flotte ;

- à soutenir le maintien des règles communautaires en vigueur pour l'accès à la ressource ;

- à promouvoir la reconnaissance par la Communauté du rôle de la pêche dans l'aménagement équilibré du territoire des Etats membres, et à proposer des mesures tendant à conforter ce rôle ;

- à proposer, dans le cadre de l'objectif de gestion responsable de la ressource halieutique, des mesures de limitation de la pêche minotière ;

- à obtenir que l'organisation des marchés accorde toute sa place aux exigences de qualité et de sécurité sanitaire ;

- à s'opposer à tout désengagement de la Communauté en matière d'accords de pêche, tout en soutenant une amélioration de la gestion de ces accords.